Amministrazioni pubbliche

Scienza dell'amministrazione – E. Morley-Fletcher

Amministrazioni pubbliche

L'amministrazione nel processo storico di costruzione dello stato: Lo sviluppo di apparati amministrativi è da sempre destinato a svolgere funzioni di interesse collettivo. In epoca romana, soprattutto a partire dall'età imperiale, la necessità di garantire comunicazioni rapide e sicure con le più lontane province, di applicare la legge in modo uniforme, assicurano la giurisdizione, di fornire le indispensabili infrastrutture militari e civili, è alla base di una inedita espansione delle funzioni assegnate ai pubblici poteri e di una crescente specializzazione dei ruoli amministrativi. La crescita dei corpi amministrativi non è mai stata né lineare né continua nel corso del tempo.

La dispersione dei poteri è propria della società feudale. Esaurita la spinta centralizzatrice impressa dall'Impero Carolingio, quella che prevale è la compresenza dei poteri di signori feudali di diverso rango. La concentrazione dei poteri nelle mani di alcuni signori territoriali sollecita l'individuazione e la cooptazione di nuove figure in grado di sostenere il sovrano nei nuovi compiti di amministrazione.

La centralizzazione degli strumenti di amministrazione

L'essenza dello stato moderno sta in una modalità di organizzazione del potere caratterizzata da accentramento monopolistico in un'unica istanza che regola l'intero ambito dei rapporti politici, da territorialità dell'obbligazione politica e da una progressiva acquisizione della impersonalità del comando politico. Al termine di un processo di lungo periodo, la burocrazia non appare più incardinata nel potere personale di un sovrano ma risulta assoggettata alla legge, e quindi a un Parlamento e agli organi di governo che al Parlamento devono rispondere.

Con l'affermazione e la diffusione, nel XVIII secolo, dei principi di un dispotismo illuminato in larga misura ispirato all'esperienza prussiana, la sfera dei compiti dello stato registra un'ulteriore dinamica espansiva nella direzione di una più ampia tutela dell'integrità fisica e del benessere economico e sociale delle popolazioni.

Il processo di formazione della burocrazie negli stati europei

Nei paesi che per primi assumono l'assetto di monarchie costituzionali si registra l'onda lunga del diritto comune. Nell'assetto centralistico mutuato dall'esperienza francese, questa forma di organizzazione diventa un modello di riferimento per molte monarchie parlamentari che a essa si ispirano fino a preparare la strada per tutte quelle amministrazioni pubbliche caratterizzate da un'egemonia del diritto amministrativo che troveranno più tardi una compiuta formalizzazione.

Il Regno Unito affida allo stato compiti di protezione degli individui, nella costante preoccupazione che non ne vengano fagocitati. Uno dei passi più importanti nel processo di formazione delle burocrazie europee è stato il ruolo assunto dalla nobiltà di corte francese nello svolgimento dei compiti di amministrazione al servizio del sovrano. Il passo successivo, vede lo sviluppo della figura dell'intendant: funzionari stipendiati, di prevalente estrazione borghese, destinati a concentrare nelle proprie mani vecchi e nuovi incarichi amministrativi di supporto non solo alle attività militari, ma anche a quelle civili.

Con la Rivoluzione francese si producono due trasformazioni di portata strategica, la distruzione del potere monarchico e l'affermazione di un netto primato dell'assemblea legislativa sull'esecutivo.

L'idealtipo burocratico nella riflessione weberiana

Nel XIX secolo si assiste all'avvento dello stato liberale di diritto. Max Weber è autore di una riflessione di valore pragmatico per tutta la fase di consolidamento di questo modello. Il concetto e il termine di burocrazia viene utilizzato da Weber in due diversi significati. Una prima accezione richiama qualunque processo di professionalizzazione dell'amministrazione che dia vita a un corpo di funzionari stipendiati. In senso più specifico è considerata l'espressione e lo strumento di consolidamento di una particolare forma di potere legittimo.

Weber, in questa seconda accezione, sottolinea che senza amministrazione il potere politico non può esistere e che ogni potere si manifesta e funziona tramite una propria amministrazione. Le caratteristiche individuate da Weber quali elementi costitutivi della burocrazia sono: un sistema di regole universali, generali e astratte, a garanzia di equità e impersonalità del comando; un'organizzazione gerarchica e monocratica con l'affermazione a tutti i livelli di un principio di unicità del comando; un'elevata divisione del lavoro, basata sul possesso e sull'esercizio di competenze specialistiche; l'accesso agli impieghi mediante concorsi, la titolarità permanente dell'ufficio e un lungo sviluppo di carriera legato al merito e all'anzianità; la remunerazione mediante stipendio e il non possesso dei mezzi di amministrazione; l'imparzialità e la dedizione nell'esercizio delle funzioni svolte sine ira et studio.

Al politico compete la responsabilità di decidere che cosa deve esser fatto, al funzionario spetta di decidere come, mettendo a frutto le proprie competenze specialistiche. Nel rapporto tra politica e amministrazione, Weber coglie un'intrinseca difficoltà nel fatto che i politici, ancorché legittimati dal voto democratico, esercitano il potere per un periodo di tempo limitato e senza disporre di conoscenze scientifiche, mentre i burocrati sono per definizione stabili nel proprio ruolo e dispongono di conoscenze specialistiche, da cui traggono la propria legittimazione.

La burocrazie dallo stato minimo alla crisi del welfare state

Oltre il laissez-faire: L'affermazione delle moderne democrazie parlamentari, nel corso dell'Ottocento liberale, vede lo sviluppo di amministrazioni statali sempre più vincolate al rispetto di norme. Sono prodotte da corpi politici: i Parlamenti. Oltre il traguardo minimo della sicurezza e dell'ordine pubblico, l'indirizzo cardine del liberalismo economico è di contenere l'azione dello stato nei limiti di una sfera di sussidiarietà capace di sostenere e integrare, senza però sostituire, l'iniziativa dei privati.

Il passaggio dalla cosiddetta fase liberista a quella interventista dello stato liberale, segna una discontinuità percepibile sul terreno culturale e programmatico.

Le burocrazie del welfare

Dalla seconda metà del XIX secolo, la parte più consistente della crescita della spesa statale si registra nei settori dei servizi destinati a soddisfare bisogni collettivi e interventi volti a promuovere lo sviluppo economico e sociale, con l'obiettivo dell'affermazione e del consolidamento del welfare state. In tutti gli stati si assiste infatti alla pubblicizzazione di strutture assistenziali, ospedaliere ed educative già gestite, per lunga tradizione, da istituzioni religiose o comunitarie. Alla fine della Prima guerra mondiale il welfare state conosce un processo di rapida espansione.

Disfunzioni del modello burocratico

Gouldnet giunge a individuare tre modelli di burocrazia. Da una dimensione più debole a una più forte, la burocrazia sarà solo apparente quando le regole, imposte dall'esterno, non sono riconosciute né dalla direzione, né dai subordinati. Se le norme sono imposte unilateralmente ci troveremo in presenza di una burocrazia coercitiva. Solo quando le norme risultano accettate in modo sostantivo sia dalla direzione sia dai subordinati, si può ritenere che la burocrazia sia effettivamente rappresentativa, e quindi in grado di disporre della legittimazione e sufficienti a garantire una vera innovazione.

Nuove logiche del processo decisionale

I partecipanti al processo decisionale risultano mossi da una logica fondamentalmente politica: pur di evitare situazioni di stallo o di conflitto irriducibile, essi non si sottraggono a defatiganti operazioni di ridefinizione dei problemi. Esistono dinamiche interne di differenziazione dei compiti e di una crescente specializzazione delle mansioni che sollecitano una più forte integrazione del personale mediante il ricorso a diversi strumenti, non sempre coerenti e compatibili: il rafforzamento delle gerarchie; l'introduzione di nuove procedure e tecnologie; l'offerta di incentivi in cambio di specifici contributi; il rafforzamento dell'identità e della cultura organizzativa, nell'ambito di specifici apparati.

Una crescente complessità del processo decisionale riflette una significativa trasformazione del rapporto tra politica e amministrazione nel passaggio del tardo Stato liberale alla piena affermazione della democrazia di massa.

Dall'espansione alla crisi

Dalla fine della Seconda guerra mondiale e fino agli anni settanta del secolo scorso, il welfare state ha conosciuto una fase ininterrotta di espansione, che sostanzialmente è coincisa con il lungo ciclo distributivo avviato nei trent'anni gloriosi. La crisi economica internazionale, innescata intorno alla metà degli anni settanta dal conflitto arabo-israeliano e dall'aumento del prezzo del petrolio e delle materie prime, interrompe il lungo ciclo di sviluppo del secondo dopoguerra ed evidenzia, in tutta la sua gravità, il fenomeno di una inedita crisi fiscale dello stato. Inevitabili sono le ripercussioni sulla tenuta del welfare state.

Nuovi paradigmi di organizzazione amministrativa

Sul concetto di "riforma amministrativa": Dalla fine degli anni settanta del Novecento la riforma della pubblica amministrazione entra sollecitamente nell'agenda di governo di quasi tutti i paesi sviluppati. Le riforme amministrative sono un insieme di politiche volte a incidere sul livello di rendimento degli apparati pubblici. Il rendimento amministrativo è la capacità di un'organizzazione di raggiungere i propri fini istituzionali, ricavando il massimo risultato dalle risorse disponibili. Di rendimento è però possibile formulare anche una diversa definizione, non circoscritta alle performance gestionali sviluppate all'interno dell'organizzazione, ma riferita alla capacità di una istituzione amministrativa di rispondere alle sfide poste dall'ambiente al proprio funzionamento.

Il rendimento istituzionale è quello strumento capace di qualificare la funzione pubblica con riferimento proprio allo sviluppo di nuove capacità di risposta, in una logica problem solving, alle domande dei cittadini mediante la predisposizione di efficaci soluzioni a problemi di rilevanza collettiva.

Pressioni per il cambiamento

Dopo la crisi economica internazionale della metà degli anni settanta, il nodo centrale fu quello di una crisi fiscale indotta da una impressionante crescita dei costi per l'attivarsi di vecchie e nuove garanzie, a tutela di rischi e condizioni di insicurezza solo in parte prevedibili nei decenni dello sviluppo. Ma la crisi del welfare state non tarda a manifestarsi anche come crisi di efficacia, vista la difficoltà dimostrata da un lato nell'eliminare povertà vecchie e nuove, dall'altro nel soddisfare le domande sempre più esigenti dei ceti medi. Non da ultimo, si palesa infine una crisi di equità, a fronte di irrisolti dilemmi di correttezza e giustizia distributiva nell'assegnazione delle risorse destinate.

Tra i motivi ispiratori di una riforma amministrativa che si sviluppi in un contesto di crisi del welfare state, si ritrovano molti dei temi che condizionano l'agenda istituzionale e di governo di molti paesi occidentali: il risanamento finanziario; il ridimensionamento dei programmi; il risparmio di risorse pubbliche; la sottrazione di spazi decisionali; la sostituzione dei politici con manager capaci.

Il movimento del New Public Management: elementi costitutivi

Agli inizi degli anni ottanta, dapprima nel mondo anglosassone e quindi in tutte le economie industriali più sviluppate, assume visibilità un movimento di opinione e di pratiche orientato a un radicale mutamento di rotta nella gestione della cosa pubblica. Si inasprisce la critica al modello burocratico e ai suoi effetti perversi, nella persuasione che un'amministrazione pubblica troppo lenta e dispendiosa, lontana dalle esigenze dei cittadini e poco attenta alla qualità dei servizi, costituisca un ostacolo insuperabile per la ripresa dello sviluppo. Da un lato, si diffonde la convinzione di poter superare il tradizionale isolamento della pubblica amministrazione estendendo agli apparati statali molti degli strumenti già sperimentati nel settore privato.

Per New Public Management (NPM) si intende la nuova gestione pubblica. I presupposti per un cambiamento di paradigma (paradigm shift), in netto contrasto con il modello burocratico tradizionale, derivano da un set di proposte, relativamente coerenti, che trovano applicazione nelle politiche di riforma degli ultimi decenni: il decentramento organizzativo dei compiti di gestione dagli apparati ministeriali, a guida politica, ad autonome agenzie esecutive, affidate alla guida di manager responsabili dei risultati (agencification); il decentramento delle responsabilità dirigenziali; la definizione per via contrattuale del rapporto di lavoro; la sistematica valutazione delle performance e dei risultati e la verifica costante del grado di soddisfazione degli utenti. Tra le proposte di intervento sulla struttura, formulate dal NPM, assumono le indicazioni di ridimensionamento degli apparati (downsizing) e di cambiamento del modello organizzativo. L'adozione di parametri e indicatori ben definiti, cui riferire le diverse attività amministrative, costituisce uno degli elementi portanti del nuovo paradigma.

Il NPM nella vicenda inglese

Una particolarità della rivoluzione manageriale è quella di aver trovato un terreno particolarmente fertile per sperimentazioni radicali nella realtà inglese, in ragione della sua tradizione di innovazione amministrativa e di capacità di adattamento alle nuove esigenze della società.