Amministrazioni pubbliche

Dall'espansione alla crisi: il ruolo dello stato e le riforme amministrative

Lo stato ha conosciuto una fase ininterrotta di espansione, che sostanzialmente è coincisa con il lungo ciclo distributivo avviato nei trent'anni gloriosi. La crisi economica internazionale, innescata intorno alla metà degli anni settanta dal conflitto arabo-israeliano e dall'aumento del prezzo del petrolio e delle materie prime, interrompe il lungo ciclo di sviluppo del secondo dopoguerra ed evidenzia, in tutta la sua gravità, il fenomeno di una inedita crisi fiscale dello stato. Inevitabili sono le ripercussioni sulla tenuta del welfare state.

Dalla fine degli anni settanta del novecento, la riforma della pubblica amministrazione entra sollecitamente nell'agenda di governo di quasi tutti i paesi sviluppati. Le riforme amministrative sono un insieme di politiche volte a incidere sul livello di rendimento degli apparati pubblici.

Il rendimento amministrativo è la capacità di un'organizzazione di raggiungere i propri fini istituzionali, ricavando il massimo risultato dalle risorse disponibili. De rendimento è però possibile formulare anche una diversa definizione, non circoscritta alle performance gestionali sviluppate all'interno dell'organizzazione, ma riferita alla capacità di una istituzione amministrativa di rispondere alle sfide poste dall'ambiente al proprio funzionamento. Il rendimento istituzionale è quello strumento capace di qualificare la funzione pubblica con riferimento proprio allo sviluppo di nuove capacità di risposta, in una logica problem solving, alle domande dei cittadini mediante la predisposizione di efficaci soluzioni a problemi di rilevanza collettiva. La crisi economica internazionale della metà degli anni settanta, il nodo centrale fu Pressioni per il cambiamento: dopo quello di una crisi fiscale indotta da una

Impressionante crescita dei costi per l'attivarsi di vecchie e nuove garanzie, a tutela di rischi e condizioni di insicurezza solo in parte prevedibili nei decenni dello sviluppo. Ma la crisi del welfare state non tarda a manifestarsi anche come crisi di efficacia, vista la difficoltà dimostrata da un lato dell'eliminare povertà vecchie e nuove, dall'altro nel soddisfare le domande sempre più esigenti dei ceti medi. Non da ultimo, si palesa infine una crisi di equità, a fronte di irrisolti dilemmi di correttezza e giustizia distributiva nell'assegnazione delle risorse destinate. Tra i motivi ispiratori di una riforma amministrativa che si sviluppi in un contesto di crisi del welfare state, si ritrovano molti dei temi che condizionano l'agenda istituzionale e di governo di molti paesi occidentali: il risanamento finanziario; il ridimensionamento dei programmi; il risparmio di risorse pubbliche; la sottrazione di spazi decisionali;

La sostituzione dei politici con manager capaci. Agli inizi degli anni ottanta, dapprima nel mondo anglosassone e quindi in tutte le economie industriali più sviluppate, assume visibilità un movimento di opinione e di pratiche orientato a un radicale mutamento di rotta nella gestione della cosa pubblica. Si inasprisce la critica al modello burocratico e ai suoi effetti perversi, nella persuasione che un'amministrazione pubblica troppo lenta e dispendiosa, lontana dalle esigenze dei cittadini e poco attenta alla qualità dei servizi, costituisca un ostacolo insuperabile per la ripresa dello sviluppo. Da un lato, si diffonde la convinzione di poter superare il tradizionale isolamento della pubblica amministrazione estendendo agli apparati statali molti degli strumenti già sperimentati nel settore privato. Per New Public Management (NPM) si intende la nuova gestione pubblica. I presupposti per uncambiamento di paradigma (paradigm shift), in netto contrasto con il modello burocratico tradizionale, derivano da un set di proposte, relativamente coerenti, che trovano applicazione nelle politiche di riforma degli ultimi decenni: il decentramento organizzativo dei compiti di gestione dagli apparati ministeriali, a guida politica, ad autonome agenzie esecutive, affidate alla guida di manager responsabili dei risultati (agencification); il decentramento delle responsabilità dirigenziali; la definizione per via contrattuale del rapporto di lavoro; la sistematica valutazione delle performance e dei risultati e la verifica costante del grado di soddisfazione degli utenti. Tra le proposte di intervento sulla struttura, formulate dal NPM, assumono le indicazioni di ridimensionamento degli apparati (downsizing) e di cambiamento del modello organizzativo. L'adozione di parametri e indicatori ben definiti, cui riferire le diverse attività amministrative, costituisce uno

degli elementi portanti del nuovo paradigma. Una particolarità della rivoluzione manageriale è quella di aver trovato un terreno particolarmente fertile per sperimentazioni radicali nella realtà inglese, in ragione di forti pressioni non solo d'ordine economico, ma anche d'ordine politico, ove si consideri la forte legittimazione di cui poterono valersi i governi conservatori di Margaret Thatcher lungo tutto il corso degli anni ottanta. In un contesto caratterizzato da elevati tassi di disoccupazione e di conflittualità non solo si indeboliva la resistenza dei sindacati del pubblico impiego, ma veniva meno anche il consenso che i cittadini avevano sino allora accordato alle agenzie del welfare. Lo sviluppo del NPM in Inghilterra avvenne essenzialmente lungo due assi: un piano di attivazione, a regime di oltre un centinaio di agenzie esecutive semiautonome, destinate a impiegare circa tre quarti dei funzionari statali e

l’inserimento di principi manageriali nella ristrutturazione dei processi di lavoro del settore pubblico. Per il primo aspetto, l’obiettivo primario era quello di realizzare una maggiore autonomia dal controllo ministeriale, riducendo al tempo stesso l’assurdo sovraccarico di compiti affidati alle istanze politiche. Per il secondo aspetto, si cercò di promuovere la trasparenza del processo amministrativo mediante una più nitida definizione delle responsabilità e una significativa dilatazione della discrezionalità del dirigente, anche attraverso una più chiara indicazione dei traguardi, sollecitando al tempo stesso un’intensa attività di reporting rivolta sia alle autorità di controllo, sia al pubblico. A tal fine si intese far leva sulla flessibilità dei contratti e del rapporto di lavoro, ma anche sulle retribuzioni. Nuovi ed efficaci incentivi vennero infatti introdotti, anche grazie alla possibilità dicorrelare importanti quote della remunerazione al rendimento individuale del dirigente e del funzionario. Il nuovo modello di management pubblico si afferma attraverso processi di diffusione e imitazione. Alla fine degli anni ottanta, negli Stati Uniti, gli esiti delle iniziative di riforma avviate dalle presidenze repubblicane per eliminare sprechi, frodi e abusi erano deludenti sotto il profilo dell'efficienza. Osborne e Gaebler, un city manager e un giornalista di settore, pubblicarono nel 1992 un saggio destinato a diventare una sorta di manifesto politico e culturale della riforma: Reinventing Government. L'idea forza era di dover introdurre imprenditorialità e competizione nel mondo della burocrazia. Osborne e Gaebler propongono dieci linee di azione che innovano il paradigma della NPM: affidare all'amministrazione e ai pubblici poteri solo la formulazione degli indirizzi strategici.l'elenco di proposte di Gorenel 1993, puoi utilizzare i seguenti tag HTML:

• lasciando a terzi il compito di erogare e gestire servizi;
• sviluppare l'autoamministrazione partecipata delle comunità locali;
• far competere tra loro agenzie e istanze diverse;
• sostituire alle regole i compiti e i progetti;
• misurare i risultati;
• rilevare le domande per individuare i bisogni degli utenti, da anteporre agli interessi delle burocrazie erogatrici di servizi;
• utilizzare al meglio lo strumentario imprenditoriale di analisi dei costi e realizzazione profitti;
• sviluppare la previsione e la pianificazione nel settore pubblico;
• coinvolgere gli erogatori dei servizi;
• riformare il sistema degli incentivi al personale.

Gorenel nel 1993 elaborò proposte, raccolte in quattro idee guida dell'opera della burocrazia circa i risultati:

1. eliminare la routine burocratica e semplificare strutture e procedure;
2. dare voce ai consumatori;
3. garantire l'autonomia degli amministratori;
4. ridurre i costi, aumentare le entrate e incrementare la produttività.

Per realizzarequesti obiettivi il rapporto di ore indicava due linee di intervento principali: un diversa organizzazione e gestione delle risorse umane sotto la responsabilità di un apposito office of personnel management; l'innovazione tecnologica. in un clima culturale di crescente insoddisfazione per una lettura unicamente ingegneristica dei processi da attivare, maturano le condizioni per un significativo riorientamento dall'interno all'esterno dell'amministrazione; dall'efficienza all'efficacia; dagli aspetti più propriamente tecnici della gestione ai problemi del policy making; dai valori economici ai valori sociali e culturali. La forma from government to governante si presta a cogliere il venir meno di una capacità di governo unicamente affidata a istituzioni in cui prevalgano logiche dirigistiche e centralistiche, rigidità formali e derive autoreferenziali. Un approccio digovernante sirivela assai più realistico del NPM per comprendere i processi di riforma amministrativa attuati in ambito europeo. Il passaggio da forme gerarchiche di programmazione del policy making a forme alternative e non gerarchiche si sostanzia in una rilettura delle opportunità di coordinamento offerte dalla comunità e soprattutto dalla rete. Una riforma amministrativa ispirata a un approccio di governance cercherà di estendere nuove modalità di partecipazione dei cittadini alla gestione dei servizi. In una visione di governante si situano logicamente anche le politiche di welfare mix tra stato, mercato e terzo settore, tendenti a superare l'unicità o la dominanza di un intervento esclusivamente istituzionale di protezione sociale per mezzo dell'attivazione congiunta, in una logica cooperativa, di attori pubblici e privati. Il coordinamento dei processi decisionali non è nelle mani di un unico soggetto, maderiva dalla partecipazione di una pluralità di attori e interessi e non di rado si origina dal basso, dal livello locale. La formula del welfare può essere declinata in modi diversi, a seconda che si preveda una qualche ridefinizione della responsabilità pubblica in ordine alle politiche di sicurezza, oppure la semplice delega di gestione dei servizi sociali a enti privati o organizzazioni non governative.