Finanza pubblica

Finanza pubblica

La finanza pubblica ha per oggetto l’analisi del settore pubblico dell’economia secondo un doppio punto di vista. L’analisi positiva osserva come è fatto il settore pubblico in pratica, da quali organizzazioni/enti è composto, quali fattori li caratterizzano, quali attività svolgono, quali servizi producono, come si finanziano e come spendono; invece, l’analisi normativa valuta come dovrebbe comportarsi il settore pubblico dell’economia alla luce della teoria economica.

La teoria economica specifica è l’economia del benessere, la quale studia come le attività di un sistema economico (di produzione e di scambio) possono conseguire o meno esiti di efficienza allocativa, e dunque esiti Pareto – efficienti. Se il sistema di mercato è in grado di raggiungere esiti paretiani, allora il settore pubblico non ha compiti nel campo dell’efficienza economica ma solo in quelli della realizzazione dell’ordine giuridico del mercato e dell’equità distributiva.

Origine del nome

Il nome finanza pubblica deriva dalla tradizione italiana degli studi sul settore pubblico, la cosiddetta Scuola italiana di finanza pubblica, che ha dato il nome di Scienza delle Finanze alla disciplina. Essa include un gruppo numeroso di studiosi che hanno operato nelle università italiane tra gli ultimi decenni dell’Ottocento e la prima metà del ‘900. Il 1883 è l’anno di inizio delle grandi pubblicazioni di Maffeo Pantaleoni, seguito dopo pochi anni da De Viti, De Marco e Mazzola. Negli anni ‘40 del ‘900 vi sono stati alcuni importanti contributi da parte di studiosi, tra i quali Luigi Einaudi (ministro liberale del Tesoro nell’immediato dopoguerra, poi governatore della Banca d’Italia e infine primo Presidente della Repubblica eletto dal Parlamento). È considerato precursore della scuola l’illuminista Pietro Verri (1728-1797).

Criteri di distinzione tra settore pubblico e settore privato

1) Profit o non profit

È un criterio non esaustivo, in quanto è vero da un lato che il settore pubblico è, nel suo insieme, non profit e che il settore privato è prevalentemente profit, ma esiste un settore privato non profit, molto importante per la sua funzione sociale, rappresentato dalle istituzioni sociali private (ISP). Inoltre, in ambito pubblico vi sono molte imprese controllate dallo Stato o da Comuni e Regioni e, dato che le maggiori di esse sono quotate in borsa, è evidente che debbano essere profit (Eni, Enel, Poste Italiane, ecc. sono controllate dallo Stato tramite il MEF, Ministero dell’Economia e delle Finanze, o tramite Cassa Depositi e Prestiti).

Vi sono inoltre molte utilities locali controllate da grandi Comuni, ad esempio A2A, ATM, Sea, MM sono controllate dal Comune di Milano, mentre FNM è controllata da Regione Lombardia.

2) Natura giuridica, pubblica o privata, dell’organizzazione

Anch’esso è un criterio interessante ma non esaustivo; infatti le organizzazioni pubbliche sono in genere regolate dal diritto amministrativo, mentre quelle del settore privato dal diritto civile. Vi è però l’eccezione delle imprese pubbliche, ormai tutte organizzate in base al Codice civile. Non è tuttavia sempre stato così dato che in passato vi erano:

• Aziende autonome: aziende di diritto pubblico organizzate come direzioni generali di Ministeri e strettamente integrate nei medesimi (Le FS sino al 1992, le Poste sino al 1994, l’attuale ENAV sino al 1996, l’ASST poi confluita assieme alla SIP in Telecom Italia a metà anni ‘90).
• Aziende municipalizzate e regionalizzate: aziende di diritto pubblico, equivalenti a livello locale alle aziende autonome, strettamente integrate negli enti territoriali competenti. Erano tali, ad esempio, le attuali partecipate del comune di Milano (tranne SEA).
• Enti pubblici economici (EPE): formula organizzativa intermedia tra l’azienda autonoma e la S.p.A. Gli EPE erano dotati di: patrimonio proprio, separato da quello dell’ente pubblico di appartenenza, autonomia gestionale, organi gestionali propri, contabilità e bilancio privatistici, redatti secondo le regole del Codice civile.

Gli EPE sono stati utilizzati per rispondere a due esigenze differenti in due differenti epoche storiche, ovvero per organizzare gli enti di controllo delle partecipazioni statali e come tappa intermedia per la trasformazione di aziende autonome in S.p.A. e loro successiva sottoposizione a processi di privatizzazione. Erano di questo tipo l’IRI, fondato agli inizi degli anni ‘30 per salvare le imprese manifatturiere e finanziarie che rischiavano di fallire a causa della Grande depressione, l’ENI, fondata agli inizi degli anni ‘50 da Enrico Mattei per organizzare le attività pubbliche nel campo degli idrocarburi, e l’ENEL, fondato agli inizi degli anni ‘60 per gestire le imprese elettriche nazionalizzate.

3) Natura economica del servizio prestato

Il criterio distingue i servizi pubblici dai beni e servizi privati e risulta anch’esso non sufficiente. Sono servizi pubblici, o servizi di pubblica utilità, tutti quei servizi che risultano indispensabili per le normali attività di consumo e produzione da parte di cittadini e imprese, cioè tutti ne hanno bisogno e tutti devono pertanto potervi accedere, ma il mercato, operante secondo le scelte profit delle imprese, potrebbe non essere in grado di fornirli a tutti a prezzi accessibili (fallimenti del mercato).

In ambito economico questi servizi sono denominati utilities, ovvero beni energetici erogati presso i consumatori (elettricità e gas), servizi idrici e fognari, telecomunicazioni, radio-tv, servizi postali, servizi e reti di trasporto pubblico (reti stradali, autostradali, ferroviarie, porti e aeroporti e relativi servizi di trasporto). I servizi pubblici possono tuttavia essere erogati tanto da imprese pubbliche quanto da imprese private e il compito pubblico è solo quello di garantire l’accesso a prezzi e condizioni ragionevoli a tutti i consumatori.

Infine, nel diritto europeo essi sono chiamati servizi di interesse economico generale (SIEG), in quanto servizi di mercato e dunque erogabili da imprese private, ma destinati a ricevere una particolare attenzione da parte degli Stati.

4) Soggetto economico

In base a questo criterio, un’organizzazione è pubblica se è pubblico il soggetto economico che la controlla. Pertanto un’impresa di mercato, anche quotata in borsa, è pubblica se un organismo pubblico è in grado di controllarne la gestione, nominando la maggioranza dei consiglieri di amministrazione.

Sino agli anni ‘90 questo era il criterio guida per la classificazione degli Enti e rientravano nel settore pubblico tutti gli enti della pubblica amministrazione direttamente organizzati dallo Stato o dagli Enti territoriali. Rientravano invece nel settore pubblico allargato anche le imprese pubbliche controllate dallo Stato e dagli Enti locali, indipendentemente dalla loro forma giuridica.

5) Organizzazioni di mercato e PA

A seguito del trattato di Maastricht e del progetto di moneta unica, che ha richiesto criteri uniformi per la contabilità pubblica e la contabilità nazionale, è ora prevalente un nuovo criterio, basato sull’essere un’organizzazione di mercato oppure non di mercato. Un’organizzazione è di mercato se copre più di metà dei suoi costi di funzionamento attraverso ricavi da mercato, cioè vendendo sul mercato beni e servizi e incassando i relativi prezzi, mentre, in caso contrario, essa è una Pubblica Amministrazione.

La definizione di operatore pubblico nella contabilità nazionale

L’unità istituzionale pubblica è considerata PA se svolge un’attività produttiva non orientata al mercato (non-market), cioè riguarda enti che gestiscono e finanziano attività di fornitura alla collettività di beni e servizi non destinabili alla vendita e quelli che effettuano operazioni di distribuzione e redistribuzione del reddito, finanziate attraverso versamenti obbligatori a carico del sistema economico o trasferimenti erogati da altri organismi pubblici.

Il criterio di discriminazione tra produzione destinabile e non destinabile alla vendita è fondato sui prezzi praticati: una produzione si considera destinabile alla vendita se i prezzi applicati sono economicamente significativi in base al cosiddetto criterio del 50%, se cioè sono tali da generare entrate dalla vendita sul mercato che coprano una quota superiore al 50% dei costi di produzione.

Riassumendo, per essere considerata PA un’unità istituzionale deve essere:

• Un’unità produttiva (non sono unità produttive le sole famiglie consumatrici).
• Controllata da unità pubbliche (non lo sono le famiglie, le società private, finanziarie e non, e le ISP al servizio delle famiglie).
• Essere non-market, secondo il criterio del 50% (sono market le società, finanziarie e non, comprese quelle a controllo pubblico).
• Essere finanziata prevalentemente da unità pubbliche (non lo sono le ISP, istituzioni sociali private, al servizio delle famiglie).

I 3 macrosettori che compongono la pubblica amministrazione

In contabilità nazionale la PA forma il settore dei conti istituzionali per il quale è redatto, su basi trimestrali e a cura dell’Istat, il conto consolidato della PA, il quale è ottenuto dal consolidamento dei conti di 3 principali sottosettori:

1) Amministrazioni centrali – S1311

La PA centrale è composta dagli organi amministrativi dello Stato e dagli enti centrali la cui competenza si estende normalmente alla totalità del territorio nazionale, con esclusione degli enti centrali di previdenza ed assistenza.

Rientrano nella PA centrale:

• Organi costituzionali e di rilievo costituzionale (Presidenza della Repubblica, Senato, Camera, Corte Costituzionale, Corte dei Conti, CSM, Consiglio di Stato e TAR, CNEL).
• La Presidenza del Consiglio dei Ministri e i Ministeri con portafoglio.
• Le agenzie fiscali, costituite negli anni ‘90 a partire dal Ministero delle Finanze (Entrate e territorio, Demanio, Dogane e monopoli), e diversi enti e istituzioni di ricerca.

Gli enti sopra indicati fanno inoltre parte del settore statale, aggregazione di rilievo che era centrale in epoca anteriore alla regole comuni di classificazione dell’Unione Europea. Accanto agli enti sopra indicati, sono incluse anche altre amministrazioni della PA centrale, in particolare le autorità amministrative indipendenti, caratterizzate da indipendenza funzionale e terzietà rispetto ai governi, così come altri enti, tra cui l’Istat e il CNR (Consiglio nazionale delle ricerche), per i quali è opportuna la non subordinazione al potere esecutivo.

Le principali Autorità amministrative indipendenti sono:

• Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), per la tutela della concorrenza e dei consumatori.
• Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA), per la regolazione dei servizi elettrici, del gas, del ciclo dell’acqua e di quello dei rifiuti.
• Autorità garante delle comunicazioni (AGCOM), per la regolazione dei settori delle telecomunicazioni, dei servizi postali, dei servizi radiotelevisivi e dell’informazione.
• Autorità per la regolazione dei trasporti (ART), per la regolazione delle rete e dei servizi di trasporto (autostrade, reti ferroviarie, porti, aeroporti e servizi di trasporto che li utilizzano).

2) Amministrazioni locali – S1313

Il secondo sottosettore che compone è rappresentato dalla PA locale, nella quale sono incluse le unità istituzionali la cui competenza si estende a una parte soltanto del territorio nazionale (esclusi gli enti di previdenza e assistenza sociale). Si tratta delle Regioni e delle province autonome, delle Province e Città Metropolitane, dei Comuni, degli enti produttori di servizi sanitari (ASL, Enti ospedalieri pubblici, ecc.), di altri enti dell’amministrazione locale (le Università statali, le Comunità montane, le Camere di commercio, gli Enti per il turismo, gli Enti di sviluppo, ecc.).

3) Enti di previdenza e assistenza sociale – S1314

Infine, nel terzo settore della PA confluiscono le unità istituzionali, sia centrali che locali, che erogano prestazioni sociali obbligatorie in forza di disposizioni legislative o regolamentari e a cui determinati gruppi della popolazione sono tenuti a versare contributi. Vi si classificano l’Inps, l’Inail, l’Inpdap (sino alla sua incorporazione nell’Inps nel 2012) e altri enti (Casse previdenziali aziendali, Enti di previdenza di varie categorie professionali soggette ad albo, le Casse previdenziali privatizzate, ecc.).

È opportuno ricordare che, in ambito UE, il Sistema europeo dei conti nazionali e regionali SEC95, aggiornato dal SEC2010, prevede in realtà quattro sottosettori, poiché include anche il sottosettore relativo alle Amministrazioni di Stati Federati, che riguarda tuttavia solo gli Stati a struttura federale (Germania, Austria, Belgio e Spagna) e non assume di conseguenza rilevanza per l’Italia.

La lista completa degli enti inclusi nella PA, ai sensi della legge finanziaria del 2005, è stabilita annualmente dall’Istat, in coordinamento con l’Eurostat, ed è oggetto di pubblicazione annuale sulla Gazzetta Ufficiale.

Una mappa di sintesi sull’articolazione della PA è illustrata nell’immagine a sinistra, nella quale l’articolazione attuale in tre sottosettori è raccordata alla tradizionale articolazione italiana in settori “a cerchi concentrici”: il settore statale, il settore pubblico, che includeva il settore statale e, non incluso nella figura, il settore pubblico allargato, che includeva anche le partecipate.

Ogni Amministrazione pubblica redige un suo bilancio, che è soggetto a regole di contabilità pubblica e a precise procedure di formazione e approvazione. Lo Stato ha tuttavia un bilancio unico, articolato per Ministeri di entrata (il solo MEF) e Ministeri di spesa (tutti i Ministeri con portafoglio). Il processo di approvazione del Bilancio dello Stato, presentato dal Governo al Parlamento nel mese di ottobre dell’anno per l’anno impiega l’attività parlamentare nell’ultimo trimestre dell’anno e deve essere approvato entro il 31 dicembre.

La tabella a lato illustra l’articolazione e la numerosità delle amministrazioni pubbliche nei tre sottosettori: la PA centrale comprende poco meno di 200 unità, mentre gli Enti previdenziali poco meno di tre decine; l’aggregato più numeroso è dato dalla PA locale, che include i circa 8 mila comuni e altre 2 mila unità appartenenti a categorie differenti (22 regioni e province autonome, 104 province e città metropolitane, diverse centinaia di az. sanitarie e ospedaliere e università ed enti di ricerca).

Il conto consolidato delle amministrazioni pubbliche

Gli istituti nazionali di statistica hanno il compito di redigere, su basi annuali e trimestrali, il Conto consolidato delle Amministrazioni Pubbliche, che è l’aggregato dei conti economici (bilanci) di tutti gli enti classificati come PA. Il saldo di bilancio calcolato sul Conto consolidato delle PA, denominato indebitamento della PA, assume rilevanza ai fini del rispetto del criterio di Maastricht relativo ai disavanzi pubblici (rapporto deficit/Pil), mentre il debito consolidato di tutte le PA, denominato debito pubblico, assume rilevanza ai fini del rispetto del criterio relativo al rapporto debito/Pil. L’Istat comunica ufficialmente i dati due volte l’anno all’UE, in marzo in via provvisoria e in settembre in via definitiva.

Le entrate correnti

• Entrate correnti: sono le entrate ordinarie, tipiche dell’esercizio.
• Imposte dirette: è il gettito delle imposte che colpiscono manifestazioni dirette della capacità contributiva delle persone fisiche e giuridiche (come percepire reddito e disporre di patrimoni).
• Imposte indirette: è il gettito delle imposte che colpiscono manifestazioni indirette della capacità contributiva (ad esempio l’effettuazione di consumi).
• Contributi sociali: sono gli oneri sociali versati agli Enti previdenziali dai datori di lavoro, in parte a carico dei datori stessi e in parte a carico dei lavoratori.
• Altre entrate correnti: sono entrate extra – tributarie di varia natura e includono i proventi da vendite sul mercato da parte delle PA ed i dividendi delle società partecipate.

Le entrate da imposte dirette e indirette sono entrate tributarie e la somma di entrate tributarie e contributi sociali rappresenta le entrate fiscali. Inoltre, il rapporto tra entrate tributarie e Pil nominale si chiama pressione tributaria, mentre il rapporto tra entrate fiscali e Pil nominale si chiama pressione fiscale.

Le uscite correnti

• Uscite correnti: sono le uscite ordinarie, tipiche dell’esercizio.
• Redditi da lavoro dipendente: è la spesa delle AP per il personale dipendente, dunque il costo del pubblico impiego. Sono inclusi gli stipendi netti versati ai dipendenti, le ritenute fiscali versate all’erario e agli enti territoriali (addizionali regionale e comunale) e i contributi sociali versati all’Inps.
• Consumi intermedi: è la spesa per l’acquisto sul mercato di beni e servizi intermedi.
• Prestazioni sociali in denaro: è la spesa per trasferimenti monetari alle famiglie derivanti da programmi di welfare (include pensioni, assegni familiari, indennità per infortuni, malattia, disoccupazione, borse di studio e misure varie di sostegno quali il reddito di cittadinanza).
• Interessi passivi: sono gli interessi pagati sui debiti della AP e rappresentano il costo del debito pubblico.