Procedimenti decisionali dell'Unione

Procedimenti decisionali dell'Unione Europea

Introduzione

L'ordinamento dell'Unione non ha mai conosciuto una procedura decisionale tipica. Vige un principio in forza del quale le singole norme dei Trattati che attribuiscono una competenza all'Unione determinano altresì la procedura per il suo esercizio. L'Unione non costituisce un ente libero nel fine ma esercita competenze trasferite dagli Stati membri per la realizzazione di fini stabiliti dai Trattati. Di conseguenza, ogni atto dell'Unione deve trovare fondamento in una competenza trasferita dagli Stati membri. Nell'assegnare singole competenze i Trattati istitutivi determinano anche la tipologia di atti nonché la procedura per la loro adozione.

Il motivo di questa apparente complicazione è dato dalla volontà degli Stati membri di predeterminare in maniera rigida i presupposti e le modalità per ciascuna azione che l'Unione possa intraprendere. Ciò ha una conseguenza assai gravosa, data dalla proliferazione di procedure decisionali. Il Trattato di Lisbona ha cercato di ordinare le procedure decisionali stabilendo una procedura tipica, la procedura legislativa ordinaria, ed una procedura legislativa speciale, nonché una ampia serie di procedure non tipizzate.

La procedura legislativa ordinaria

La procedura legislativa ordinaria consiste nell'adozione di un atto congiuntamente da parte del Consiglio e del Parlamento europeo, su proposta della Commissione. Questa sembra ispirata ad un modello bicamerale perfetto, nel quale l'adozione di un atto richiede il consenso ad idem delle due Camere, quella rappresentativa della volontà popolare e quella rappresentativa della volontà degli Stati.

La procedura ha inizio con una proposta presentata dalla Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio. (La presentazione della proposta non è oggetto di un potere completamente discrezionale della Commissione. Essa, per avere prospettive di successo, deve innanzitutto inquadrarsi nell'ambito degli orientamenti generali del Consiglio europeo. Essa è oggetto di imponenti lavori di preparazione da parte della Commissione, la quale intende precostruire intorno ad essa un largo consenso sociale.)

Il significato giuridico della proposta è quello di consentire alle due Istituzioni rappresentative di adottare un atto, senza questa, infatti, il procedimento di adozione di atti legislativi non può neanche avere inizio. Tale potere dà alla Commissione un notevole potere negoziale nella fase preparatoria (in determinati settori politicamente molto delicati, i Trattati prevedono che il potere di proposta spetti anche agli Stati membri).

Al fine di emendare la proposta della Commissione, il Consiglio deve deliberare all'unanimità (tranne che per la terza lettura). Fintanto che il Consiglio non abbia deliberato, la Commissione può sempre modificare la propria proposta. L'insieme di queste due disposizioni rafforza ulteriormente il potere negoziale della Commissione. In presenza di un disegno in seno al Consiglio la Commissione ha la possibilità di irrigidire la propria posizione, impedendo ogni possibilità di emendamento, oppure di renderla più flessibile, al fine di consentire al Consiglio di deliberare a maggioranza.

La proposta viene quindi innanzi tutto esaminata in prima lettura dal Parlamento. La posizione del Parlamento in prima lettura è adottata a maggioranza semplice. Qualora il Consiglio approvi, a maggioranza qualificata, la posizione del Parlamento, l'atto viene adottato. Qualora invece si verifichi un dissenso fra la posizione del Consiglio e quella del Parlamento, il Consiglio potrà adottare la propria posizione in prima lettura, trasmettendola al Parlamento ed aprendo così la fase della seconda lettura.

La posizione del Consiglio, se difforme alla proposta della Commissione, dovrà essere adottata all'unanimità. La Commissione potrà quindi facilitare la formazione di una posizione da parte del Consiglio modificando la proposta in conformità agli orientamenti di questo, oppure renderla più difficoltosa, modificandola in conformità agli orientamenti del Parlamento.

In seconda lettura il Parlamento potrà a sua volta approvare la posizione del Consiglio, respingerla o proporre emendamenti. L'approvazione potrà avvenire a maggioranza semplice, ed in tal caso l'atto è adottato. Il rigetto chiude invece la procedura senza l'adozione dell'atto, questo però dovrà avvenire a maggioranza assoluta. Con la medesima maggioranza il Parlamento potrà proporre emendamenti. La loro approvazione da parte del Consiglio consente l'adozione dell'atto in seconda lettura.