Principio di unità e indivisibilità, Diritto costituzionale

Nonostante indubbie tensioni che il principio di unità ed indivisibilità ha dovuto

sopportare a fronte delle intervenute riforme, il mantenimento della garanzia di unità e

dei suoi corollari una interpretazione evolutiva che ne rafforza senza ombra di dubbio la

portata percettiva.

I diversi percorsi storici dell’unità e dell’autonomia su base territoriale.

Art. 114 Cost. = La Repubblica è costituita da:

- Province

- Comuni

- Città metropolitane

- Regioni

- Stato

offrendo non solo garanzia costituzionale di esistenza a tutti tali enti territoriali, ma

assumendoli soprattutto come equiordinati ed elencati secondo un criterio sussidiario che

muove dall’ente più vicino al cittadino fino a quello più lontano.

Art. 118 Cost.

comma 1 = le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che, per

• assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Comuni, Città metropolitane,

Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

comma 2 = i medesimi enti locali, fatte salve le funzioni amministrative proprie, sono

• titolari di quelle loro conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive

competenze.

Principi Costituzionali Principio di unità ed indivisibilità

Dall’Assemblea Costituente ai primi anni del ’70.

Il percorso regionalista in Italia ha un andamento intermittente ed altalenante.

Vero è che le regioni vengono contemplate in Assemblea costituente, ma è vero che

rimarranno sulla carta per oltre 20 anni, iniziando ad operare nel ’70.

Con l’entrata in vigore della Costituzione iniziano ad operare le sole Regioni a Statuto

speciale, mentre quelle di diritto comune vengono fatalmente interessate dal noto

ostruzionismo della maggioranza.

Accanto alle comprensibili difficoltà di ordine pratico:

a. l’adozione della legge per l’elezione dei Consigli regionali,

b. il materiale trasferimento delle competenze e delle risorse necessarie per far fronte alle

nuove competenze;

non mancano valutazioni di ordine politico, che determinarono un singolare

capovolgimento delle posizioni emerse in seno all’Assemblea Costituente.

Il partito di ispirazione cattolica DC voleva l’articolazione territoriale delloStato su base

regionale nella convinzione che anche se avesse perso le elezioni politiche nazionali

avrebbe comunque potuto svolgere un importante ruolo antagonista nel governo di

talune Regioni.

Il partiti di sinistra, comunisti e socialisti erano contrari a qualunque ipotesi di

decentramento del potere.

Con l’entrata in vigore della Cost. e con la vittoria della Democrazia Cristiana alle elezioni

del 18/Aprile/1948 iniziarono a chiedere con forza la concreta attuazione delle Regioni,

nella speranza di poter svolgere il ruolo di antagonisti politici.

In questa fase l’ostruzionismo di maggioranza non investe le sole regioni di diritto

comune, ma anche il sistema delle libertà fondamentali.

I percorsi riformatori che investono gli enti territoriali:

A. determinano un’interpretazione evolutiva del principio costituzionale di unità ed

indivisibilità;

B. sono il frutto di una mutata concezione di quei medesimi principi nella coscienza

collettiva sociale, che le forze politiche prima e gli attori istituzionali dopo, si fanno

carico.

Quanto ai percorsi evolutivi del regionalismo, si evidenzia che, mentre l’VIII

disposizione della Costituzione disponeva che le elezioni dei Consigli regionali e degli

organi elettivi delle amministrazioni provinciali avrebbe dovuto essere indette entro un

anno dall’entrata in vigore della Cost, è noto che le prime elezioni regionali si ebbero solo

il 7/Giugno/1970.

Fino agli anni 70, a parte l’approvazione della legge Scelba, legge 10/feb/1953 n°62, in

materia di costituzione e funzionamento degli organi regionali, l’unico atto concreto che

investe le regioni a Statuto ordinario riguarda la divisione dalla Regione Abruzzi e Molise in

due distinte Regioni —> legge cost. 27/dic/1963 n°3.

Principi Costituzionali Principio di unità ed indivisibilità

Quanto alle regioni a Statuto speciale, mentre 4 iniziano ad operare immediatamente a

seguito dell’entrata in vigore della Cost. per le regioni Friuli-Venezia Giulia occorrerà

attendere la definizione della questione di Trieste, intervenuta con il Memorandum di

Londra nel 1953, così da pervenire alla approvazione del relativo Statuto solo con legge

Cost. 31/gen/1963 n°1.

L’avvio dell’esperienza delle Regioni a Statuto ordinario e l’emersione del principio di leale

collaborazione.

Nel Giugno del 70 vengono eletti i Consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario.

• Nel 1968 viene approvata la legge elettorale per l’elezione dei Comsigli regionali —>

• legge 17/feb/1968 n°108. =

Altra legge necessaria per consentire l’avvio del percorso regionalista era la legge

• finanziaria = disponeva i necessari trasferimenti ai nuovi enti territoriali —> legge 16/

mag/1970 n°281.

1. I primi trasferimenti furono giudicati non soddisfacenti da parte delle Regioni, in quanto

erano improntati dal criterio del ritaglio materiale = lo stato operava un ritaglio

mantenendo nella titolarità statale quelle operazioni di materie che rivestivano

interesse nazionale. Il tutto aggravato dalla previsione della funzione statale di

indirizzo e coordinamento, mediante la quale, con semplice atto amministrativo, il

Governo poteva indirizzare e coordinare l’attività legislativa delle Regioni.

2. Un secondo trasferimento di funzioni si ebbe nel 77 con il d.p.r. 24/lug/77 n° 616, a

seguito della legge delega 22/luglio/75 n°382, che aveva l’obbiettivo si pervenire alla

riorganizzazione dell’apparato amministrativo dello Stato.

L’organizzazione regionale, la divergenza rispetto al modello Costituzionale e le

grandi riforme incidenti sulla funzione amministrativa.

Da subito le regioni di dotarono di imponenti apparati organizzativi/amministrativi.

Comma 3 art. 118 Cost. = si desume non proprio un obbligo per le regioni di

assumere la configurazione di enti ed amministrazione indiretta ma un mero

auspicio, posto che vi si legge che le Regioni esercitano normalmente le funzioni

amministrative.

Dal disegno costituzionale are emergere:

1.un ente di area vasta con funzioni di indirizzo e coordinamento nei confronti di

un’attività amministrativa svolta dagli enti locali;

2.un ente che determina il proprio indirizzo politico-legislativo e che conforma

l’azione degli enti locali.

Si caratterizza come ispirato ad un regionalismo decisamente avanzato.

La concreta attuazione di quel disegno evidenzia come la Regione perde in gran parte la

funzione di definizione di un autonomo indirizzo e diviene sovente ente di esecuzione di un

indirizzo imposto dallo Stato.

! Il grande processo riformatore degli anni 90 proponeva un modello fondato sulla

sussidiarietà e sul recupero da parte delle Regioni della funzione di indirizzo nei confronti

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delle amministrazioni degli enti locali, che divengono gli esecutori di quei medesimi

indirizzi.

La ricerca di una copertura costituzionale alla riforma incidente sulla competenza

amministrativa e l’emersione del principio di sussidiarietà, differenziazione ed

adeguatezza.

La riforma cost. del 2001 non è altro che il frettoloso tentativo di offrire copertura

costituzionale alla meditata riforma amministrativa.

! Si recupera copertura costituzionale anche con riferimento all’apparente scomparsa del

principio del parallelismo delle funzioni, che non è più criterio di allocazione della funzione

amministrativa, ma viene sostituito dal principio di sussidiarietà, differenziazione ed

adeguatezza che funge come criterio preferenziale di allocazione della funzione

amministrativa a favore del livello territoriale più vicino alla collettività da parte del titolare

della funzione legislativa in quella medesima materia.

Art.118= criterio dinamico di allocazione della dizione amministrativa da ravvisare

nella sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

Il legislatore statale allocherà la funzione amministrativa nelle materie in cui a

competenza legislativa esclusiva ed il legislatore regionale allocherà nelle materie

in cui ha competenza legislativa residuale e concorrente.

I legislatori avranno il compito di allocare le funzioni amministrative. —> i diversi criteri e

meccanismi di risoluzione della competenza elaborati dalla Corte cost con riguardo alla

competenza legislativa di ripercuotono su quella amministrativa.

La non semplice definizione del regime delle competenze alla luce del nuovo art.117 Cost.

I maggiori problemi di ordine definitorio si rivengono con riferimento a tutta quella serie di

materie che hanno una vocazione finalistica = che individuano un compito che deve

essere svolto dal legislatore statale.

Es: il caso della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti

civili e sociali che devono essere garantiti su tutti il territorio nazionale —> comma 2 art.

117 cost.

! Prevalenza dl principio unitario su quello autonomista. => il che conduce ad una

conseguente riduzione degli ambiti di competenza regolamentare e soprattutto

amministrativa delle Regioni.

A seguito dell’inversione del criterio di conferimento delle competenze vi fu la

scomparsa di alcune materie di pertinenza Regionale rintracciabili invece nel vecchio

testo dell’art.117 cost.

Il tutto per evitare l’affermazione di ambiti di pertinenza residuale regionale nelle diverse

ipotesi di sostanziale dimenticanza da parte del legislatore di riforma costituzionale o nelle

ipotesi di cattiva redazione del testo di riforma.

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I criteri di ricentralizzazione elaborati dalla Corte Cost.

La Corte cost. ha elaborato tutta una serie di criteri tesi a riequilibrare in direzione

centralista le spinte autonomiste contenute nella riforma 2001.

Dalla continuità normativa alla leale collaborazione, passando per la continuità

istituzionale ed il criterio della prevalenza.

Principio di continuità normativa = affermato dalla Corte cost. con sentenza 13/1974, in

occasione dell’attuazione dell’assetto regionalista.

stando al quale restano in vigore tutte le discipline previgenti.

Cosicchè le regioni, per affermare la competenza in talune materie, non dovranno

contestare le discipline previdenti di fronte alla Corte cost, ma semplicemente sostituire

proprie discipline di rango primario e secondario alle vigenti discipline statali con

indubbie problem