Prima parte

La disciplina delle banche

La disciplina delle banche si compone di due parti, un aspetto privatistico che riguarda i contratti bancari (esempio: il conto corrente, la cui disciplina è contenuta nel codice civile), e un aspetto pubblicistico che è quello che viene definito normalmente come "legislazione bancaria".

Questa definizione è stata ormai superata perché la legislazione bancaria, ora, comprende tutto anche la parte dei contratti. La banca è un'impresa come tutte le altre e come tale assume la forma di soggetto giuridico (società cooperativa per azioni o società per azioni) per cui deve essere trattata e sottoposta prima di tutto alle norme del codice civile.

Controlli e autorizzazioni

Per la funzione che svolge, la banca ha bisogno di una serie di controlli. L’attività bancaria è una particolare attività che ha bisogno di alcune autorizzazioni di cui altre imprese non hanno bisogno. Questo presuppone un aspetto pubblicistico dei controlli che coinvolgono la banca in tutta la sua vita, dalla nascita fino alla morte. Non si applicano le procedure concorsuali normali, ma procedure più specifiche che coinvolgono l’autorità pubblica, ovvero la Banca Centrale quale organo di controllo delle banche e il Ministro delle finanze.

Attività finanziarie della banca

La banca non svolge più solo attività bancaria, ovvero raccolta di risparmio tramite deposito (dal lato passivo) e attività di erogazione del credito tramite mutuo, etc. (dal lato attivo), ma svolge anche altre attività finanziarie nell’ambito del mercato mobiliare (acquisto di titoli, gestione di patrimoni, consulenza).

Le uniche attività che la banca non può svolgere direttamente sono l’attività assicurativa e la gestione collettiva del risparmio (fondi comuni). La banca, però, indirettamente, svolge lo stesso queste attività attraverso l’acquisto di partecipazioni dell’impresa di assicurazioni.

Ai giorni nostri la banca assume la veste di "Banca Universale", cioè può svolgere tutte le attività finanziarie in modo diretto e in modo indiretto.

Regolamentazione internazionale e nazionale

Dobbiamo immaginare la regolamentazione bancaria come se fosse composta da tre cerchi. In quello più esterno abbiamo la regolamentazione internazionale, che è formata dagli "International financial standards" elaborati principalmente dal Comitato di Basilea (regolatore internazionale specifico per il settore bancario) e da Financial stability board (si occupa della regolamentazione di tutte le imprese finanziarie). Questa regolamentazione non è obbligatoria ma viene implementata volontariamente dagli stati membri (soft law).

Questi standard vengono di solito incorporati nella normativa europea che è composta da direttive, regolamenti, decisioni, etc. All’interno di questi due cerchi vi è la realtà nazionale e nel nostro caso l’Italia. Oggi l’Italia si trova nella situazione di dover far parte dell’unione bancaria europea. La regolamentazione bancaria italiana è compresa nel Testo Unico Bancario (TUB). L’Italia deve adottare tutta la disciplina stabilita a livello europeo (le direttive) e la disciplina contenuta nel TUB.

Vigilanza e stabilità

Il compito più importante che svolgono queste regolamentazioni è quella di vigilanza, si parla a tal proposito di vigilanza prudenziale, cioè l’insieme delle regole per il contenimento del rischio che può incontrare la banca nello svolgimento della sua attività. La regolamentazione ha quindi lo scopo di contenere questi rischi. Tale regolamentazione deve essere standardizzata (uguale) per due motivi fondamentali:

• Garantire regole uguali, condizioni di uguaglianza competitiva agli intermediari.
• Evitare l’arbitraggio regolamentare, evitare che un soggetto stabilisca la propria sede amministrativa nel paese che ha la normativa più favorevole.

A questo punto possiamo porci tre domande fondamentali:

• Quali sono gli obiettivi della regolamentazione finanziaria?
• Perché è necessario regolare le istituzioni finanziarie?
• Qual è la regolamentazione adeguata?

Quindi si deve stabilire qual è il livello della regolamentazione e quale deve essere la natura della regolamentazione e i suoi obiettivi. Per rispondere a queste tre domande dobbiamo fare riferimento alla letteratura economica e giuridica, e alla tecnica di regolamentazione che prende il nome di "Risk – Based Supervision and Regulation Approach" (si basa sui rischi esistenti sul mercato).

Sistema finanziario e regolamentazione

È necessario dare due importanti definizioni. Sistema finanziario: è il mercato composto dai soggetti, risparmiatori, e da coloro che hanno bisogno di denaro per fare i loro investimenti attraverso l’intermediazione di altri soggetti, che possono essere banche, imprese di investimento, assicurazioni, etc. Quindi vi è lo scambio di domanda ed offerta di strumenti finanziari e servizi attraverso l’intermediazione di un altro soggetto.

Regolamentazione finanziaria: è l’insieme delle regole che sono alla base dei processi di autorizzazione, di controllo, di gestione, cioè tutte le regole alla base dello svolgimento dell’attività di questi soggetti. Supervisione finanziaria: controllo dell’autorità sul rispetto di queste regole. Si articola in quattro momenti fondamentali.

1. Nascita: Autorizzazioni, permesso ad un soggetto di entrare sul mercato come banca (ad esempio).
2. Controllo: sul rispetto delle regole relative allo svolgimento della propria attività, quindi durante la vita.
3. Enforcement: applicazione di sanzioni amministrative o penali in caso di mancato rispetto di queste regole da parte di un intermediario finanziario.
4. Morte: gestione della crisi.

Obiettivi della regolamentazione

Vediamo quali sono gli obiettivi della regolamentazione. Possiamo individuare tre obiettivi fondamentali:

• La stabilità sistemica.
• La solvibilità degli intermediari.
• La protezione degli investitori.

Il fine ultimo è quello di garantire la stabilità finanziaria prevenendo e contenendo i rischi e risolvendo in maniera efficace situazioni di crisi. Dopo la crisi del 2007 questo fine ha assunto una veste più ampia divenendo obiettivo non solo della regolamentazione micro prudenziale, ma anche di quella macro prudenziale (cioè del sistema nel suo insieme) perché la situazione di crisi può riguardare non solo il singolo soggetto intermediario, ma l’intero mercato finanziario. Questa stabilità, quindi, con il passare del tempo, ha assunto la connotazione di stabilità sistemica.

Giustificazioni per la regolamentazione

Quali sono le giustificazioni, cioè, perché il mercato non è capace da solo di raggiungere tali obiettivi? Gli economisti affermano che il mercato non è capace di raggiungere da solo questi obiettivi perché all’interno di esso esistono le cosiddette "esternalità sistemiche", cioè gli effetti di contagio (effetto domino). Solo la regolamentazione può far fronte a queste esternalità sistemiche, cioè a quei potenziali costi a cui può andare incontro ogni intermediario finanziario e quindi il mercato.

Livello e natura della regolamentazione

Quale deve essere il livello della regolamentazione e che natura deve avere? Il livello si riferisce a quanto penetrante deve essere la regolamentazione, bisogna porre dei limiti allo svolgimento dell’attività finanziaria per prevenire l’eventuale rischio di fallimento. Immettendo sul mercato assumo più rischio, che va di pari passo con l’efficienza degli affari sul mercato. La prima cosa da fare per stabilire il livello di regolamentazione è di stabilire un giusto equilibrio tra l’imposizione di limiti all’assunzione di rischi sul mercato, regolamentazione che garantisce la stabilità, e efficienza facendo un’analisi costi-benefici. Si deve fare un’analisi ex ante (costi-benefici) che giustifica la regolamentazione finanziaria solo se i benefici che derivano dall’intervento regolatorio eccedono i costi connessi al medesimo intervento.

La natura della regolamentazione, cioè di che tipo deve essere questa regolamentazione, parte dalla individuazione dei rischi reali esistenti sul libero mercato. Le tipologie di rischio esistenti sul mercato finanziario sono:

1. Rischio sistemico, dovuto al fallimento di un intermediario finanziario che causa l’effetto domino.
2. Asimmetrie informative, fa riferimento alle regole di condotta degli intermediari.

Le norme che garantiscono il rischio sistemico sono quelle che garantiscono soprattutto la solvibilità degli intermediari che prendono il nome di Norme Prudenziali. Le regole che servono a garantire le asimmetrie informative sono le regole di condotta degli affari che hanno come scopo la protezione degli investitori (risparmiatore).

In particolare, se una banca si trova in una situazione di crisi può creare un intoppo e creare un effetto a catena ripercuotendosi alla fine sull’economia reale (effetto domino). In questo caso l’intervento regolatorio attraverso le Norme Prudenziali è giustificato quando i benefici dell’intervento eccedono i costi, come abbiamo già detto.

Tipologie di Norme Prudenziali

Quali sono questi costi? Il costo per l’economia che deriva dal fallimento di un potenziale soggetto è un costo stesso di cui bisogna tener contro nel decidere l’intervento regolatorio, cioè il costo dell’intervento del "prestatore di ultima istanza" (es. Banca Centrale nel caso di crisi di liquidità). Abbiamo tre tipologie di Norme Prudenziali:

• Tipologia quantitativa.
  • Requisiti di capitale, servono a creare dei cuscinetti a fronte dei rischi che l’intermediario assume nello svolgimento della sua attività (accantonamento di patrimonio).
  • Requisiti di liquidità, per far fronte ad una eventuale mancanza di liquidità immediata (accantonamento di prodotti finanziari a breve termine).
• Tipologia qualitativa.
  • Regole di corporate governance, cioè dell’organizzazione interna delle società. Servono a creare un dialogo maggiore tra gli organi interni dell’intermediario e gli organi esterni che intervengono nella regolamentazione.

Lezione 2: La legislazione bancaria

Stiamo parlando della legislazione bancaria quindi stiamo dicendo perché è necessaria una legislazione finanziaria, una regolamentazione del mercato delle istituzioni finanziarie. Innanzitutto, quali sono gli obiettivi, perché è necessaria e quanto e come deve essere questo intervento regolatorio. Per fare questo ci siamo basati sulla teoria economica.

Abbiamo visto che gli obiettivi della regolamentazione finanziaria che in un contesto globalizzato devono essere visti in una luce macro prudenziale, quindi la regolamentazione deve essere innanzitutto internazionale, poi abbiamo una regolamentazione europea ed infine nazionale. Questi obiettivi cambiano nel tempo e sono sostanzialmente tre:

• La stabilità sistemica,
• La protezione degli investitori,
• La solvibilità degli intermediari.

Questi sono gli obiettivi della regolamentazione. L'obiettivo della stabilità finanziaria deve essere visto soprattutto dopo la crisi finanziaria del 2007 in una prospettiva macro quindi non solo come stabilità dell'intermediario ma deve essere vista come stabilità del sistema perché ci sono nell'ambito del sistema internazionale delle fonti di rischio sistemico che sono le istituzioni che operano cross border oltre i confini nazionali, i mercati cross border e poi ci sono degli strumenti finanziari che non sono regolati e che creano instabilità sistemica. Questo per quanto riguarda gli obiettivi.

Livello della regolamentazione

Per quanto riguarda il livello della regolamentazione abbiamo visto che per stabilire quando è giustificato un intervento regolatorio bisogna fare un'analisi costi-benefici. Bisogna vedere quali sono i costi collegati al possibile intervento regolatorio e quali sono i possibili benefici. Il beneficio è teoricamente quello di ridurre l'instabilità del sistema e i rischi esistenti nell'ambito del sistema. I costi sono di due tipi:

1. Il costo dovuto alle cosiddette esternalità sistemiche (esternalità negative) cioè i costi che derivano all'economia in genere a tutto il sistema dal potenziale fallimento delle istituzioni di un mercato.
2. Il costo del prestatore di ultima istanza dovuto appunto all'intervento del prestatore di ultima istanza che in caso di fallimento di potenziali crisi di un'istituzione creditizia, fornisce liquidità a queste istituzioni.

Natura della regolamentazione

Per quanto riguarda la natura della regolamentazione abbiamo visto che la letteratura economica parte dal fatto che noi abbiamo indicato come obiettivo ultimo della regolamentazione quello della regolamentazione inteso come stabilità del singolo intermediario e stabilità dell'intero sistema comunque diciamo la stabilità finanziaria intesa come stabilità sistemica.

Abbiamo due obiettivi strumentali per il conseguimento di questa stabilità sistemica:

• Prevenzione e contenimento del rischio. È un rischio potenziale. Non è effettivo il rischio. Lo prevengo. E si consegue attraverso che cosa? Per evitare l'effetto a catena, appena un'istituzione presenta una situazione critica, si deve fronteggiare la crisi che si manifesta nel sistema. Quindi la regolamentazione finanziaria ha lo scopo di prevenire e contenere i rischi del sistema e a fronteggiare le situazioni di crisi al fine di conseguire la stabilità finanziaria intesa in un'ottica macroeconomica/macroprudenziale.

Rischi prudenziali

Per individuare la natura dell'intervento regolatorio, abbiamo individuato i rischi prudenziali (cioè avverso al rischio), quindi dobbiamo vedere qual è la regolamentazione che consente di prevenire i rischi e di fronteggiarli quando si realizzano. Abbiamo individuato nell'ambito dell'intervento regolatorio quali sono gli interventi più appropriati per fronteggiare il rischio.

Innanzitutto, individuiamo due tipologie di rischio:

1. Rischio sistemico (effetto domino), lo strumento più appropriato per fronteggiare questo tipo di rischio sono le regole prudenziali cioè le regole che garantiscono la solvibilità dell'intermediario, la stabilità dell'intermediario. Perché se garantisco la stabilità dell'intermediario questo è complementare a garantire la stabilità sistemica, soprattutto se l'intermediario è cross border.
2. Rischio di asimmetria informativa, lo strumento per fronteggiare questo tipo di rischio sono le regole di condotta degli affari a seconda della situazione in cui si manifesta questa asimmetria informativa tra la parte forte e debole, abbiamo varie tipologie di regole di condotta degli affari cioè obblighi di informazione, regole di comportamento cosiddetti doveri fiduciari. L'obiettivo è quello di proteggere gli investitori.

Tecnica regolatoria basata sui rischi

Sulla base di questa teoria che individua le tipologie di rischio e gli interventi regolatori più appropriati, si è sviluppata una specifica tecnica regolatoria che viene adottata a livello nazionale, internazionale ed europeo. Questa tecnica regolatoria basata sui rischi viene chiamata Risk Based Supervision Regulation And Approach. Io individuo prima di tutto il rischio che voglio fronteggiare e poi stabilisco dei requisiti preventivamente che gli intermediari devono rispettare. Li stabilisco non sulla base di dati storici degli intermediari ma sulla base delle modalità che gli intermediari hanno di gestire questi rischi.

Per esempio, le società di rating attribuiscono ad un certo titolo o ad una certa impresa un determinato rischio, non sulla base di dati storici di quell'impresa, ma sul valore di quell'impresa al momento. Inoltre, stabiliscono dei modelli interni di misurazione del rischio cioè alcune imprese possono valutare direttamente il proprio rischio e stabilire dei requisiti in relazione a quel determinato rischio con il rispetto di determinati presupposti.

Quindi il rischio lo misurano o le agenzie di rating o le imprese direttamente. Un rischio potenziale che non si basa su quello che è successo in passato ma su quello che succederà in futuro. Sono PREVISIONI.

Teoria sui rischi

La teoria che riguarda appunto i rischi parte innanzitutto dalla identificazione dei rischi esistenti nel mercato, dalla loro misurazione, dalla valutazione delle tecniche di gestione del rischio esistenti in ogni impresa e poi stabilisce il coefficiente (ex ante).

Non abbiamo una definizione precisa di stabilità ed instabilità finanziaria, a seconda dell'ampiezza che i Governi danno a questa nozione di stabilità tanto è l'intervento regolatorio; più ampia è la portata che io do a questa definizione, più regolo il mercato ma questo non va bene perché non va bene la mancanza di regolamentazione e nemmeno l'eccesso di regolamentazione quindi bisogna cercare dei criteri che ci aiutino a capire qual è l'intervento regolatorio adeguato in relazione alla stabilità finanziaria. Quali sono? Prima di tutto devo guardare al rischio sistemico perché devo vedere se è potenzialmente in grado di generare questo effetto sistemico altrimenti non si detta una normativa generale ma vado ad intervenire esclusivamente su quel fenomeno.

Quindi regolo tutte le banche cross border non la singola. I regolatori quindi devono avere interesse innanzitutto per la stabilità del sistema nel suo insieme non del singolo, devono avere interesse della cosiddetta DISTRUZIONE CREATIVA cioè l'eliminazione di un'impresa dal mercato in crisi e la salvaguardia, la stabilità delle altre, infine fissare in maniera specifica gli obiettivi dell'intervento regolatorio e i limiti che impongo con questo intervento.