Politiche dell'Unione Europea

Integrazione economica e sociale

L'integrazione economica e sociale presuppone il superamento di significativi divari, che in estrema sintesi possono essere ricondotti alla rilevazione di ritardo di sviluppo e ineguaglianza. Il divario territoriale è emerso a livello europeo sin dal Trattato di Roma (vizio di progettazione), ed è stato la base prima della politica di armonizzazione e poi della vera e propria politica di coesione economica e sociale. L'originaria convinzione era tuttavia che il ritardo si avesse solo nelle regioni a prevalenza agricola, per cui il riequilibrio era principalmente in capo alla politica agricola comune (PAC). Inoltre, l'integrazione economica sarebbe stata raggiunta grazie alla rimozione degli ostacoli alla libera circolazione nel mercato unico: la liberalizzazione economica avrebbe condotto automaticamente ad un diffuso benessere sociale (modello di sviluppo ordoliberale).

Successivamente si è capito che il ritardo di sviluppo di alcune aree della Comunità Europea non si sarebbe risolto, ma anzi aggravato, in un mercato aperto che genera shock territoriali e pressioni esogene sempre più forti. Al fianco delle azioni dette di eterocorrezione, volte ad eliminare gli ostacoli alla libera circolazione nel mercato unico, hanno preso il via i primi strumenti di eterocompensazione, rivolti a sostenere economicamente programmi d'investimento per ridurre le cause strutturali del ritardo. Questo nuovo approccio ha dato vita alla politica di coesione economica e sociale e ai suoi principali strumenti: i fondi strutturali (SIE).

Problematiche dell'integrazione economica

Da contro, l'abbandono delle valute nazionali, il massiccio allargamento ai paesi dell'ex blocco comunista, nonché il sempre più rigoroso controllo della spesa pubblica e del deficit dei bilanci nazionali, hanno provocato non pochi disagi sia alle regioni maggiormente in difficoltà, bisognose di politiche redistributive, sia ai governi, impossibilitati ad attuare politiche di sostegno autonome. Per esempio, l'allargamento a est ha scavato un solco in tema di divario territoriale: con la tornata di adesioni del 2004 l'Europa si è ritrovata con quasi 500 milioni di abitanti, ma con un PIL aumentato solo del 5%. L'allargamento del 2004 è stato fatto con precise finalità politiche, per evitare che il rigurgito di sostegno al regime comunista generato dal crollo dell'industria nei Paesi fuoriusciti dal Comecon li riportasse sotto l'influenza sovietica, vanificando il loro processo di affrancamento.

A questi ostacoli di natura strutturale si sono recentemente aggiunti anche elementi di natura tecnologica che, se in generale costituiscono il volano per una maggiore crescita economica, possono divenire ulteriori cause di ritardo ed esclusione sociale nelle aree in ritardo. La fase recessiva del 2007 ha aperto un ulteriore solco sulla linea nord-sud, con numerosi Paesi dell'area mediterranea chiamati a fronteggiare una vera e propria emergenza sociale.

Causa strutturali e divergenza

Da decenni si dibatte dunque sulla strategia per ridurre le principali cause che impediscono la piena integrazione, definite cause strutturali di ritardo di sviluppo. Queste ultime rallentano la convergenza, cioè la crescita delle aree in ritardo di sviluppo maggiore rispetto alla media europea, tale da recuperare il gap iniziale. Se non rimosse, queste cause possono non solo precludere la crescita prevista, ma addirittura rallentarla e accrescere la fragilità di un territorio: in questo caso si assiste ad un aumento del divario tra la regione colpita e la media di riferimento. Tale fenomeno è detto di deriva o divergenza, e può essere definita come l'esistenza di forze che contribuiscono ad aumentare nel corso del tempo le disparità fra le diverse regioni; questo può succedere anche in caso di crescita della regione esaminata, a condizione che tale crescita sia inferiore alla media del territorio di riferimento.

Modelli economici e strategie di integrazione

Tra gli economisti non c'è accordo sull'approccio da seguire per realizzare la convergenza:

• Modello ordoliberale, eterocorrezione. Deriva dalle teorie neoclassiche, per cui si ipotizzano meccanismi di crescita automatici con incrementi maggiori nelle economie più povere, sull'assunto che vi siano tre condizioni: economie di scala costanti (più allargo il mercato più diminuisce il costo medio di produzione); produttività marginale decrescente del capitale (più denaro metto in un investimento, meno rende); perfetta sostituibilità tra capitale e lavoro. Questo modello sostiene che il processo di integrazione si perfezionerà nel momento in cui saranno rimosse tutte le barriere al mercato; quindi, se l'integrazione non è ancora avvenuta, è perché ancora non c'è stata l'eliminazione completa delle barriere.
• Geografia economica, eterocompensazione. I mercati hanno meccanismi di funzionamento imperfetti, perché gli attori economici non sono sempre razionali e perché le zone economiche più deboli sono maggiormente esposte a shock territoriali. Dunque c'è una difficoltà oggettiva, che va affrontata con una politica di coesione, perché le cose non miglioreranno da sole.

L'Unione ha adottato un modello di risposta ibrido: prevale il modello neoclassico, per cui c'è una grande fiducia nelle dinamiche di integrazione spontanea prodotte dal libero mercato, ma c'è anche un'attenzione verso azioni di eterocompensazione, prevedendo una politica regionale europea destinata a colmare i divari esistenti. Tuttavia, la convinzione è che la politica di coesione serva solo per rimuovere le cause strutturali (accendere la miccia), dopodiché il sistema è perfettamente in grado di andare avanti da solo; per questo le risorse della politica di coesione restano limitate allo 0,95% del PIL europeo aggregato.

Una speranza del genere sarebbe sensata se l'Europa fosse autarchica, ma essendo una piccola economia nel mondo globalizzato, le decisioni degli altri hanno grandi effetti, e il modello ordoliberale ne risente. Inoltre, con l'aggravarsi del deficit di capitale umano e infrastrutturale nelle aree arretrate, sono diminuite le capacità dei Paesi membri di controllare gli shock interni ed esterni, mentre l'integrazione politica ed economica ha comportato aggiustamenti economici e finanziari sempre più gravosi.

Ad esempio, la soglia del 3% per il rapporto debito/PIL imposta nel Patto di stabilità è una cosa buona, perché evita che le generazioni future abbiano debiti pubblici altissimi, ma la sua estrema rigidità non permette al Paese di gestire adeguatamente una crisi o di sostenere adeguatamente un comparto o un territorio in ritardo di sviluppo. Un altro problema importante che mina l'efficacia della politica di coesione è che l'Unione ha una governance di tipo intergovernativo, in seno al Consiglio: questo permette agli Stati più forti, che non hanno molto interesse ad integrarsi, di "sabotare" l'integrazione.

Piano Juncker e interventi economici

Juncker ha capito che il modello ordoliberale non funziona bene, e che il budget della politica di coesione è troppo ridotto per rispondere alle necessità importanti: ha cercato di risolvere la situazione col piano Juncker del giugno 2015, realizzato raccogliendo fondi attraverso la finanza creativa. Ha preso 5 miliardi dalla BEI e 8 miliardi da vari settori della politica di coesione, e li ha messi in garanzia per poter prendere in prestito altri 8. I 21 così ottenuti li ha messi nel Fondo Europeo per gli Investimenti Strategici (FEIS), che ha messo in garanzia prendendo a prestito 63 miliardi; con questi ultimi soldi ha deciso di cofinanziare grandi progetti prioritari (indicati dai Paesi) per un valore complessivo di 310 miliardi.

La parte restante del finanziamento sarà messa da enti pubblici o privati interessati ad essere coinvolti in questi grandi progetti: Juncker conta che i soldi ricevuti dalle banche tramite quantitative easing, che non conviene depositare in BCE per via dei tassi d'interesse negativi sui depositi, vengano investiti in questi grandi progetti. Questo piano è stato perseguito sicuramente per amore dell'integrazione europea, ma anche per favorire un ritorno all'economia reale: la crisi del 2007 ha dimostrato che la finanza non è un settore stabile e facilmente gestibile, e che non è un terreno sicuro per poggiare le basi della crescita economica europea.

Il Regno Unito minaccia di uscire proprio adesso perché è il centro finanziario europeo più importante, e non vuole che l'Unione minacci o limiti in qualche modo la sua libertà d'azione. Tinbergen propone una distinzione tra due tipi di analisi possibili nella valutazione dell'integrazione: con l'analisi positiva si osservano le reazioni a un determinato stimolo, mentre con l'analisi normativa si determinano gli obiettivi di un determinato intervento pubblico.

Obiettivi di integrazione secondo Tinbergen

Secondo Tinbergen gli obiettivi di integrazione di due o più mercati possono essere diversi, ma ciascuno presuppone il raggiungimento di quello precedente:

• Accordi di libero scambio (bilaterali)
• Eliminazione dei dazi (bilaterali)
• Unione doganale (comune)
• Mercato comune – si diversifica per l'eliminazione delle barriere immateriali
• Mercato unico – avviene se si creano i grandi collegamenti per il trasporto, una politica fiscale
• Unione monetaria

Il mercato unico europeo è ancora incompleto: i grandi collegamenti sono ancora imperfetti, la politica fiscale comune non esiste, la politica del lavoro non è assolutamente uniformata ed è competenza esclusiva per gli Stati. Anche il sistema dell'unione monetaria è ibrido: la BCE ha un approccio intergovernativo, e non può acquistare titoli di Stato sul mercato primario. Le prime quattro fasi della piramide di Tinbergen sono di integrazione negativa, per cui si procede correggendo le anomalie e le distorsioni del libero mercato, e se ne limitano alcuni aspetti negativi; ad un certo punto questo approccio non è più sufficiente e bisogna passare alla fase positiva, in cui si creano nuovi strumenti e istituzioni volte a promuovere e controllare il rispetto delle regole del mercato unico.

Anomalie del mercato

Le anomalie del mercato da correggere si dividono in tre tipi:

• Domestic Capture Rent (DCR). Sono le tariffe all'ingresso, come il pagamento di concessioni, brevetti, licenze (farmacista) ecc., oppure l'esistenza di quote che limitano alcuni mercati (es. licenze dei tassisti contingentate).
• Foreign Capture Rent (FCR). Sono barriere che generano una rendita ai Paesi terzi, come l'imposizione di prezzi minimi, in modo che la concorrenza non porti il prezzo al ribasso.
• Barriere frizionali. Ne è un esempio l'IVA più alta per le macchine di grossa cilindrata negli anni Ottanta, perché queste erano straniere (BMW, Mercedes, Audi), oppure la percentuale di carta riciclata minima nella carta venduta, per tenere fuori la Svezia che avendo tanto legno faceva la carta pura a basso costo. In questo caso nessuno guadagna dall'esistenza della barriera, tuttavia sono molto diffuse perché sottintendono alla difesa di interessi di categoria particolarmente forti nel mercato domestico.

Risorse europee per la convergenza

Le risorse europee destinate all'eliminazione degli ostacoli alla convergenza, secondo il bilancio della programmazione 2014-2020, sono 325 miliardi di euro; sommati alle risorse destinate alla PAC, si superano di poco i 950 miliardi di euro. Considerando anche le risorse attivate dal piano Juncker, si potrebbe arrivare a circa 1300 miliardi di euro in sette anni, dunque meno di 180 miliardi di euro all'anno. Se si considera che gli Stati Uniti spendono tra il 15 e il 18% del loro PIL a tale scopo, l'Unione Europea assomiglia più ad un'organizzazione internazionale specializzata che ad un esperimento federale.

Analizzando i capisaldi della politica di coesione economica e sociale, si trovano degli elementi costanti, di matrice ordoliberale: una minuziosa regolamentazione, che disciplina sia la programmazione pluriennale che il funzionamento di ciascun fondo; una rigorosa distribuzione preventiva delle risorse; una precisa individuazione delle autorità di gestione e di controllo delle risorse; un forte sbilanciamento sulle valutazioni di efficienza rispetto all'efficacia degli interventi (se i soldi sono stati spesi o no, piuttosto che se sono stati spesi bene o male); un consistente decentramento della gestione, in una chiave di compartecipazione. C'è dunque la ferrea convinzione che i sostegni mirati e il rispetto delle regole siano in grado di permettere la ripresa economica: purtroppo, i dati a disposizione dimostrano il contrario.

Disparità economiche e sociali

La regione più ricca, Inner London, ha un PIL pro-capite che è dieci volte quello della regione più povera, Severozapaden in Bulgaria; inoltre, la metà delle regioni italiane si posiziona al di sotto della media europea (Eurostat 2013). Tra i fanalini di coda, Calabria, Puglia, Sicilia, Basilicata e Campania si posizionano oltre la 220° posizione, sulla classifica delle 272 regioni dell'UE. I divari presenti tra le regioni settentrionali e meridionali italiane sono molto superiori rispetto a quelli di Grecia, Spagna e Francia (senza Parigi). La crisi economica ha provocato un'inversione nel processo di convergenza: se tra il 2000 e il 2008 le disuguaglianze a livello regionale in termini di PIL pro-capite erano costantemente diminuite, il processo si è arrestato nel 2009 e la forbice ha ripreso ad allargarsi nel 2010-2011.

L'effetto deriva si è fatto sentire anche sulle fasce di popolazione più a rischio: mentre nel decennio 1998-2008 il tasso di disoccupazione giovanile era sceso del 12,3%, nel corso della crisi è risalito del 4,8%. La persistenza di alti tassi di disoccupazione giovanile sta modificando radicalmente l'attitudine al lavoro delle nuove generazioni: la crisi del mercato del lavoro spinge i giovani ad essere meno selettivi nell'accettazione del lavoro, accontentandosi spesso dei lavori precari, sottopagati o sottodimensionati rispetto alle competenze acquisite.

Questo elemento non è da sottovalutare, in quanto nel medio-lungo periodo finisce per ridurre il tasso di competitività delle imprese, che non sfruttano appieno il potenziale delle loro risorse umane. I Paesi che a fine 2014 registravano la percentuale di giovani disoccupati più elevata erano tutti quelli mediterranei: Spagna (oltre 53%), Grecia (50%), Croazia (45%) e Italia (43%). I rapporti del 2012 di Eurofound mettono l'accento sull'incremento dei giovani NEET (Not in Education, Employment or Training): nel 2011 i NEET tra 15 e 24 anni erano il 13 %, e il 25% dei 25-29 anni, per un totale complessivo di ben 14 milioni di giovani.

La consistenza di un altro numero di NEET riduce il capitale umano dei giovani, quello più elevato per una nazione; le conseguenze di tali condizioni possono ripercuotersi per molto tempo. Questi dati permettono di apprezzare, oltre al divario territoriale della ricchezza, anche quello generazionale: la generazione dei baby boomers ha preferito consolidare la propria ricchezza nel breve periodo piuttosto che porre le basi per una ricchezza futura, producendo una politica industriale che mantenesse alta la competitività ed un sistema previdenziale in linea con le dinamiche demografiche.

Il fenomeno del trascinamento della ricchezza fa sì che gli attuali over 64 anni abbiano una ricchezza familiare netta 1,5 volte superiore a quella degli over 64 della fine degli anni ‘80, creando una tensione sociale tra coloro che hanno incrementato il proprio patrimonio e stanno per ritirarsi dal mondo del lavoro, e coloro che devono costruirsi il loro avvenire senza sicurezza sociale e con un reddito sempre più difficile da conseguire. In questi casi inoltre la competitività si abbassa a causa del mancato turnover nelle aziende e della spinta innovativa fornita dai giovani. La più evidente conseguenza di questo stato di cose è che i baby boomers sono costretti a fungere da ammortizzatore sociale verso figli e nipoti.

Problemi culturali ed etici

Se è vero che con l'introduzione del mercato unico sono state abbattute molte barriere, ne sussistono ancora alcune definibili come culturali ed etiche. Il primo problema è quello della mobilità sociale: fungere da ammortizzatore sociale per figli e nipoti determina maggiori disuguaglianze, perché favorisce l'affermazione di chi ha le risorse e non di chi ha i talenti, a danno della competitività del sistema Paese. L'indicatore di Gini conferma questa ipotesi: tanto minore sarà la mobilità sociale, tanto maggiore sarà la disuguaglianza.

Questioni preliminari

Tre sono le questioni preliminari da esaminare:

• Corretta definizione di mercato unico. Nella versione consolidata del TFUE all'art. 3, si attribuisce la competenza esclusiva della politica di concorrenza all'Unione nel suo mercato interno. L'art. 26 TFUE dice: "il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati". Ma l'aggettivo "unico" è più appropriato di "interno", in modo che non sia confondibile con il mercato interno ai singoli Stati membri.
• L'ambito nel quale il mercato unico può realizzarsi. Non si può procedere all'integrazione economica tralasciandone la dimensione politica, altrimenti si avrebbe solo una zona di libero scambio.
• Dimensione effettiva del mercato e le sue relazioni con il commercio extra UE. L'aumento del commercio tra gli Stati membri (dal 6% nel 1960 ad oltre 22% nel 2011) è andato a scapito del commercio extra-UE per quasi tutti i Paesi europei. Ma nell'ultimo decennio il commercio interno è andato diminuendo, in relazione al totale degli scambi: particolarmente limitati sono gli scambi sul mercato energetico, che risulta ancora non liberalizzato in 14 Paesi, con una mancata convergenza dei prezzi al consumatore. Inoltre, c'è una fortissima rigidità nella forza lavoro, che ha un bassissimo tasso di mobilità: i cittadini europei