Politiche del turismo

Politiche del turismo

Prova scritta e lavoro di gruppo

Prova scritta (10 punti) + un lavoro di gruppo (5 punti). È previsto il preappello durante l'ultima lezione, 22 febbraio.

Introduzione alle politiche pubbliche

Le politiche pubbliche sono una disciplina emergente e recente; è una materia interdisciplinare ed è importante conoscere questi strumenti in quanto il turismo è una questione complessa ed è quindi difficile creare delle politiche per il turismo. Sono infatti molte le istituzioni che hanno interessi nel turismo, ma spesso questi interessi non combaciano. Le politiche pubbliche sono un punto di partenza per conoscere e per costruire le politiche del turismo, che si occupano anche di situazioni di conflitto (es. Venezia, fra turisti e abitanti). Il turismo è una grande risorsa, ma le politiche a livello nazionale sono deboli, a livello regionale hanno difficoltà e a livello locale sono approssimative.

Uno dei problemi è che gli attori del turismo sono dispersi e hanno interessi diversi, questo rende difficile attuare delle politiche comuni. Gli attori sono così tanti che difficilmente questi riescono a emergere e a far valere i propri interessi. Un problema è quello legato alle competenze: chi deve trattare il problema? Spesso le competenze sono disperse e le responsabilità diffuse fra diversi enti o livelli di governo, o lo sono per un frammento o un aspetto così parziale da non dar luogo a pratiche istituzionali d'intervento con qualche effetto evolutivo [De Leonardis 2001].

Definizione di politica pubblica

Con l'espressione politica pubblica, traduciamo la parola policy, dal greco polis (città). Per policy intendiamo le politiche e gli indirizzi politici contenuti in diversi atti, quali programmi, leggi, direttive, non la politica riferita ai partiti. Per politics intendiamo la sfera (pubblica) in cui si svolge la lotta per la conquista del potere (politiche elettorali, parlamentari).

Nel corso degli anni '80 si parlava ancora di politiche governative (del governo centrale) per indicare le politiche pubbliche. Ora distinguiamo tra:

• Politics: la politica, il potere, i partiti, l'agire politico, la dinamica politica
• Policy: il contenuto delle decisioni politiche, dell'azione pubblica

La politica a livello nazionale è stata la principale nei primi decenni della Repubblica (anni '50-70). Successivamente è iniziata la stagione delle regioni; in seguito, con l'adesione alla moneta unica, la programmazione economica a livello comunitario è divenuta la principale. Anche a livello di governi le cose sono cambiate perché non c'è più un governo centrale, ma ci sono le regioni, le province, le città metropolitane, dunque le politiche sono multilivello (ogni livello ha le proprie competenze, i livelli non sono eletti solo dai cittadini, ma anche in altri metodi), interdipendenti e complesse.

Struttura e complessità delle politiche pubbliche

Non è solo un problema del governo centrale, ma è una questione che interessa anche gli enti territoriali (sub-nazionali) e sovranazionali. Lo Stato è al centro del gioco, ma in realtà poi c'è una dilatazione dei poteri pubblici in senso orizzontale e verticale, dunque gran parte delle responsabilità è a livello sovranazionale, infranazionale e fra diversi settori e con diverse modalità di intervento. Ci sono diversi livelli: internazionale, comunitario, nazionale, regionale, locale (comunale o sovracomunale). Dal basso arrivano richieste di risposta ad alcuni problemi, dall'alto arrivano norme e risorse.

Non bisogna far riferimento solo al settore pubblico (Stato, Legge, Interesse generale, Discrezionalità, Diritto amministrativo), ma una componente fondamentale delle politiche pubbliche è data dal fatto che in questi processi di definizione di chi fa cosa e cosa c'è da fare, si tiene conto degli interessi privati (ossia sociali, interessi particolari, autonomie, contratti, diritto civile). All'interno delle politiche pubbliche non c'è una vera e propria dicotomia fra pubblico e privato, ma c'è la volontà di costruire sistemi che tengano conto degli interessi sia del settore privato che pubblico. C'è un continuum fra pubblico e privato; il settore no profit non è pubblico, ma ha certamente delle finalità pubbliche.

Target e ambiti delle politiche pubbliche

A livello generale, ciò che è stato detto finora riguarda tantissime politiche, quindi bisogna fare attenzione al target di riferimento, al livello di governo e ai territori di riferimento (es. urbani, aree montane). Per quanto riguarda gli ambiti, degli esempi sono le politiche del lavoro, dell'immigrazione, urbanistiche del traffico, ecc., mentre per il livello di governo e territori esistono le politiche comunali, sovra-comunali, per le aree interne, provinciali, ecc.

Le politiche pubbliche non sono solo fatte dai governi, ma sono costruite sugli apporti di diversi soggetti interessati e diversi attori: gruppi di interesse, esperti, sindacati, associazioni, ecc. hanno un ruolo nella formazione e nell'attuazione delle politiche. Negli anni '50/'60 l'unico attore era il governo (government), ora si parla di governance, cioè una serie di attori e interessi coinvolti nella definizione di una politica pubblica, cosicché i governi sono solo uno degli attori che intervengono.

Natura e definizioni delle politiche pubbliche

Una delle questioni importanti è che una politica deve ottenere il consenso di coloro che sono interessati a quella politica. A proposito del consenso, si possono fare altre distinzioni, ossia le politiche pubbliche:

• A chi si rivolgono?
• Quante persone toccano?
• Che effetti hanno?
• Di che tipo?

La natura delle politiche pubbliche:

• Politiche conflittuali: ci sono interessi contrapposti (ad esempio TAV)
• Cooperative: gli attori collaborano per ottenere risultati
• Coercitive: vincoli delle normi
• Simboliche: legate ad annunci, legate a fenomeno della comunicazione
• A somma positive, negativa o zero: relativa al risultato

Definizioni di politiche pubbliche:

Le politiche pubbliche di organismi complessi come le moderne società non sono il frutto di una decisione semplice e unilaterale, non si realizzano con un solo atto e, raramente, di un solo livello di governo. Sono il frutto di una lunga sequenza di scelte, atti, provvedimenti, regole, che si alimentano e spesso sono oggetto di manipolazioni.

Majone 2000: "spazio attorno a un problema pubblico, definito dall'ammontare delle risorse politiche e finanziarie a esso destinate" -> concentra l'attenzione anche sulla distribuzione delle risorse finanziarie.

Lasswell, Kaplan: "un programma di azione proiettato verso il futuro che si basa sull'individuazione di obiettivi di valore e prevede procedure e atti finalizzati al raggiungimento di questi".

Dye 1987: "tutto ciò che i governi scelgono di fare o di non fare" -> è rilevante la scelta dell'importanza dei vari problemi, uno rispetto all'altro. È importante che le politiche pubbliche siano il frutto non solo di una scelta di governo, ma che il problema entri nell'agenda pubblica e che poi se ne discuta.

Lowi, 1999: "una politica pubblica è una norma formulata da una qualche autorità governativa (governo eletto dai cittadini) che esprime un'intenzione di influenzare il comportamento dei cittadini, individualmente o collettivamente, attraverso l'uso di sanzioni positive o negative".

Heclo, Wildawsky 1974: "una politica pubblica è una serie di supposizioni correnti, costruite nel tempo dagli amministratori politici, supposizioni lasciate funzionare finché possibile, riparate se necessario, e capovolte quando irrecuperabili" -> è importante in quanto i problemi mutano nel corso del tempo, e servono degli aggiustamenti alle politiche.

Dye: "tutto quello che i governi decidono di fare o di non fare".

Sharkanski: "sono delle azioni intraprese dal governo".

Simon: "sono quello che i governi fanno e perché lo fanno".

Meny e Thoenig: lo studio delle politiche pubbliche non è altra cosa che l'azione delle autorità pubbliche all'interno della società.

Secondo la definizione più comunemente accettata nella Public policy analysis, una politica pubblica è l'insieme delle azioni compiute da un insieme di soggetti (gli attori), che siano in qualche modo correlate alla soluzione di un problema collettivo, e cioè un bisogno, un'opportunità, o una domanda insoddisfatta, che sia generalmente considerato di interesse collettivo. [Dunn]

È importante sottolineare come questa definizione non dica alcune cose: non dice ad esempio, che i soggetti che agiscono devono essere tutti pubblici, anche se è un po' improbabile che tra coloro che agiscono in relazione a problemi percepiti come collettivi non vi siano anche attori dotati di legittimazione di tipo politico/amministrativo. Non dice, in verità, nemmeno che tutte le azioni debbono essere finalizzate alla soluzione del problema: è più che probabile, anzi, che alcuni dei protagonisti agiscano in senso contrario; il che equivale a sottolineare come gli oppositori sono attori come tutti gli altri (ad esempio lobbies a favore e contro).

Il fatto che ci sia un conflitto fra le scelte non è negativo, dal punto di vista teorico, diversi attori che portano idee diverse arricchiscono il dibattito, riducendo la possibilità di fare errori, aumentando la conoscenza. In Italia, queste situazioni non sono state incanalate in un meccanismo rigoroso e quindi spesso si richiede troppo tempo.

Elementi delle politiche pubbliche

Esse:

• Sono costituite da eventi eterogenei
• Si svolgono in luoghi e contesti differenti
• Hanno molteplici protagonisti
• Hanno durata variabile
• Ma hanno un tratto comune: sono tentativi messi in atto per fronteggiare un problema collettivo, mobilitando risorse pubbliche per la loro soluzione, oppure, all'opposto, adoperandosi per negarne la rilevanza e accantonare ogni provvedimento.

Le politiche pubbliche possono essere considerate come una risposta a uno specifico problema di pubblica rilevanza, ossia a una qualche sfasatura tra ciò che un gruppo di cittadini desidera e ciò che percepisce come un dato di fatto: le strade sporche, le morti del sabato sera, la localizzazione di una centrale nucleare, di una discarica, ecc. Purtroppo in Italia, troppo spesso, l'agenda pubblica è fatta dalle emergenze, senza programmazione, di annunci, sui social. [Bisogna anticipare i problemi rispetto a quando si manifestano concretamente.]

Politiche pubbliche come attività

Dal punto di vista dei dirigenti pubblici una P.P. si riferisce ad attività specifiche, in relazione alle proprie competenze. In pratica, poiché i confini delle competenze sono incerti, riguardano un campo molto vasto composto da numerose attività. La politica produce e determina le politiche, ma negli ultimi anni è avvenuto anche il fenomeno opposto, in quanto le politiche nascono anche dal basso.

In sintesi: le P.P. sono:

• Tutto quello che i governi decidono di fare o di non fare
• Le P.P. sono delle azioni intraprese dal governo
• Sono quello che i governi fanno e perché lo fanno
• Lo studio delle politiche pubbliche non è altra cosa che l'azione delle autorità pubbliche all'interno della società

Tuttavia, è importante il ruolo degli attori e degli interessi: quali e quanti sono i portatori di interessi che agiscono per la costruzione delle politiche del turismo?

Per la scuola delle scelte pubbliche, gli attori sono coloro che agiscono, degli individui o delle coalizioni di individui, con obiettivi economici generalmente egoistici (interessi…) piuttosto che altruistici. In pratica, gli attori sono delle organizzazioni più o meno collegate fra loro, che si attivano in sistemi (stabili es. Confindustria, Assolombardia, ..) o reticoli (instabili, occasionali) in occasione di una particolare politica pubblica. Apparati della Pubblica Amministrazione, burocrati di governo, gruppi di interessi, non di governo.

Politiche pubbliche come soluzioni

Le P.P. si riferiscono a un insieme di decisioni, prese da uno o più attori politici, ma soprattutto alla selezione dei problemi, dei mezzi e delle soluzioni.

Politiche pubbliche come problemi

Quando l'oggetto delle P.P. è più definito, tutti gli attori fanno riferimento a problemi ed esigenze e attivano:

• Azioni o non-azioni in risposta a esigenze, domande
• Azioni volte a modificare o regolamentare un problema o più problemi interconnessi

Tuttavia, non tutti i problemi pubblici, collettivi, sociali, entrano però nell'agenda di un governo o di un comune. Il governo è solo uno degli attori del processo delle P.P. I problemi sono alla ricerca di un'autorità "competente", di chi è la competenza? Il chi fa cosa ci pone, in pratica, di fronte a un gioco, un dilemma, istituzionale che tende a definire i problemi, riconoscendoli, oppure a ignorarli, a caricare e scaricare i problemi pubblici fra gli attori e le istituzioni. Ad esempio, l'edilizia residenziale pubblica, comuni, regioni e stato senza UE.

Come osservano Crozier e Friedberg (1978) "definire un problema significa sempre determinare anche le incertezze pertinenti, e quindi anche circoscrivere indirettamente con esse la struttura di potere che dovrà trattarlo". I problemi pubblici sono riconducibili alla cooperazione e all'interdipendenza fra attori, risorse e interessi pubblici e privati.

Politiche pubbliche come ipotesi

Una P.P. implica una serie di azioni, di scelte che appaiono appropriate ma sono anche incerte, soprattutto nell'esito, per affrontare un problema collettivo mediante ordini, leggi, divieti, sanzioni, incentivi, sussidi, ecc.

Ipotesi di causa-effetto: se viene messa in atto l'azione x al tempo t1, si verificherà l'effetto y al tempo t2? Dove x è la soluzione individuata, dove desiderabile e valida per affrontare un problema, y è il mutamento che dovrebbe risolvere, attenuare o modificare il problema.

Politiche pubbliche come ipotesi da verificare

Le ipotesi possono essere errate perché gli effetti possono verificarsi oppure no, o in misura diversa. Le ipotesi sono da verificare attraverso la valutazione degli esiti delle politiche, ossia i destinatari delle politiche hanno avuto benefici, hanno modificato i loro comportamenti? Il problema trattato è stato risolto o modificato? Parametro principale è la capacità di risolvere il problema.

Spesso ci si concentra su parametri giuridici (conformità alle leggi), finanziari (controllo della spesa e delle entrate) ed economici (efficienza, efficacia, equità).

In una situazione attuale, dove domina la comunicazione sociale, bisogna porsi il problema delle P.P. rispetto all'agenda pubblica. Una condizione sociale sgradevole può essere non percepita come problema. Diventa un problema, meritevole di trattamento, quando un gruppo di individui pensa che si possa fare qualcosa per risolverlo, o si deve fare (consenso politico).

Domande: il problema è sollevato dalla società civile;

Bisogni: il problema è individuato dai decisori e inserito nell'agenda pubblica.

Opportunità: una situazione favorevole consente la realizzazione delle soluzioni. Esempio: grandi eventi.

Analisi delle politiche pubbliche (APP)

L'analisi delle politiche pubbliche si occupa di tutto ciò che fanno i governi, perché lo fanno e con quali conseguenze. Studia il modo in cui si formano e vengono attuate le decisioni pubbliche in due prospettive:

• Quella strettamente conoscitiva: con la finalità di descrivere i processi e spiegarli
• Quella applicativa: con la finalità di migliorare la qualità delle singole politiche pubbliche e in genere le capacità di intervento delle istituzioni che ne sono responsabili.

L'analisi delle politiche pubbliche (public policy analysis, policy studies, policy sciences) è un campo di studi che coinvolge la scienza politica, la sociologia, l'economia, ecc., che ha avuto grande espansione per l'aumento dei livelli di governo (dai comuni all'UE) e delle politiche (pensioni, sanità, assistenza sociale, ambiente, territorio) nelle democrazie occidentali.

Ci sono due dimensioni:

• Prescrittiva: aiuto ai policy makers per costruire le politiche
• Descrittiva – interpretativa: comprendere e spiegare le politiche, il successo e il fallimento delle politiche

L'analisi delle politiche pubbliche è una disciplina che consiste nel problem solving, è un processo di indagine multidisciplinare che ha lo scopo di creare, valutare criticamente e comunicare l'informazione (la conoscenza per l'azione) che può essere utile per comprendere e migliorare le politiche, è un processo di indagine impostato per scoprire soluzioni a problemi pratici [Dunn].

L'analisi delle politiche pubbliche applicata (studi di caso) analizza il percorso attraverso il quale vengono adottate le decisioni pubbliche, rendendole per un verso più consapevoli e più efficaci, e per l'altro verso più trasparenti (dov'è il problema, cosa non ha funzionato?) più democratiche, più giuste e accettabili (riduzione dei conflitti, considerati come risorsa). L'APP suggerisce ai decisori pubblici, nel trattare un problema di cui si avverte l'urgenza, di compiere dei passaggi:

• Approfondire conoscenza della realtà: nel senso di rilevare in modo attendibile e completo le esigenze sociali ed economiche cui si intende dare risposta (ivi quelle non rappresentate da corrispondenti gruppi di interesse);
• Considerare una gamma di differenti opzioni di intervento;
• Consultare ampliamente i soggetti interessati a vario titolo alla politica pubblica, ai benefici che essa dovrebbe generare, ad eventuali costi diretti e indiretti o collaterali che ne derivano.