Politiche dei servizi sociali

Politiche dei servizi sociali

Che cosa sono le politiche sociali?

Le politiche sociali sono collegate alla politica, poiché sono il risultato di una serie di decisioni prese dalla collettività mediante azione politica. Sono interventi che lo stato mette in campo (direttamente e indirettamente) per il benessere dei cittadini. Sono un insieme di interventi diversi organizzati in vari modi per garantire ai cittadini un’immagine di essere umano nel periodo che stiamo vivendo.

Dobbiamo distinguere tra diritti e cittadinanza. Esistono diritti che valgono per tutti gli esseri umani e altri che variano in base allo stato di appartenenza. In alcuni paesi prevalgono i diritti dei cittadini su quelli di tutti gli esseri umani presenti all’interno dello stesso ("prima gli italiani"). I diritti caratterizzano la vita civile. Oggi noi abbiamo una serie di diritti che nel corso delle epoche storiche si sono sviluppati e arricchiti. La politica usa proprio i diritti per raccogliere consensi. Questo processo è iniziato nel 600, per poi proseguire fino al 900 ad oggi. Molti sono morti o hanno subito delle forti conseguenze per la loro lotta nell’affermazione di determinati diritti.

L’analisi delle politiche sociali e del welfare state

L’analisi delle politiche sociali è lo studio di un sottoinsieme di corsi di azione, volti a risolvere problemi e a raggiungere obiettivi di natura sociale, problemi e obiettivi che hanno a che fare, in senso lato, con il benessere (welfare) dei cittadini.

I problemi e gli obiettivi che caratterizzano le politiche sociali riguardano le condizioni di vita degli individui, le risorse, le opportunità a loro disposizione nelle varie fasi della loro esistenza (o ciclo di vita). In primo luogo, dunque, le politiche sociali sono corsi di azione volti a definire le norme, gli standard e le regole in merito alla distribuzione di alcune risorse e opportunità considerate particolarmente rilevanti per le condizioni di vita e dunque meritevoli di essere in qualche modo garantite dall’autorità dello stato. Nelle contemporanee democrazie queste norme, standard e regole sono incorporate nella nozione di cittadinanza sociale. Essere cittadini vuol dire godere non solo di diritti civili e politici, ma anche di specifici diritti sociali, che tipicamente si configurano come diritti-aspettanze: questi diritti danno titolo a ottenere risorse (es pensione) e a fruire di opportunità (es accesso a un servizio) che sorreggono le condizioni di vita.

In secondo luogo, le politiche sociali sono corsi di azione volti a organizzare concretamente la produzione e la distribuzione di queste risorse e opportunità: ad esempio attraverso gli schemi previdenziali, i servizi sanitari o quelli per l’impiego. Gli apparati preposti all’erogazione delle prestazioni sociali occupano un posto di primo piano all’interno dei contemporanei sistemi amministrativi. Sanità e assistenza sono due comparti importantissimi non solo per i servizi erogati ai cittadini, ma anche per il numero di dipendenti pubblici coinvolti nel processo di erogazione. Gli enti pubblici e i funzionari statali non sono naturalmente gli unici attori delle politiche sociali. Come tutte le politiche pubbliche, anche le politiche sociali sono corsi di azione nei quali si incontrano e interagiscono una pluralità di attori pubblici e non pubblici. Lo stato può inoltre incidere sulla distribuzione di risorse e opportunità e dunque sulle condizioni di vita dei cittadini non solo attraverso le erogazioni dirette. È da sottolineare, però, che soprattutto in Europa l’apparato statale svolge un ruolo di primo piano come fornitore diretto di servizi e prestazioni a finalità sociale. I paesi dell’Unione Europea spendono più di un quarto del loro PIL per le prestazioni e i servizi sociali dello stato.

Oltre alla nozione di benessere, due altre nozioni giocano un ruolo importante per la caratterizzazione delle politiche sociali: la nozione di bisogno e quella di rischio. La nozione di bisogno connota una carenza, la mancanza di qualcosa di importante e allo stesso tempo un oggetto, un bene mancante oppure necessario per sopperire o rimediare alla mancanza. Ad esempio, un bisogno sanitario nasce a causa di qualche deficit di salute (la carenza), che crea l’esigenza di qualche forma di assistenza medica (un bene necessario per rispondere alla carenza). La nozione di rischio connota, invece, l’esposizione a determinate eventualità che possono accadere (es malattia) e, che quando si verificano, producono effetti negativi e generano dunque dei bisogni.

Bisogni e rischi costituiscono sfide per le condizioni di vita degli individui, a entrambi si può far fronte ricorrendo a risorse e opportunità connesse alla sfera del mercato, a quella della famiglia e alle cosiddette associazioni intermedie (es comunità informali, quali quartiere/vicinato, oppure le organizzazioni non profit). Le condizioni di vita degli individui (e dunque il loro benessere, nel senso più lato) dipendono in larga misura proprio dal posto che essi occupano all’interno delle reti familiari, lavorative e associative, dalle modalità di organizzazione e di funzionamento di queste reti e dai loro reciproci rapporti.

Le politiche sociali forniscono protezione sociale (un’altra nozione chiave) ai cittadini rispetto a panieri codificati di rischi e bisogni che riflettono le caratteristiche di una data società. Il quadrilatero costituito da stato, famiglia, mercato (del lavoro) e mondo associativo è a volte denominato il diamante del Welfare. Il sistema di relazioni informali e formali fra le quattro punte del diamante è a sua volta denominato regime di Welfare/Welfare mix. Lo stato svolge un ruolo predominante e sovraordinato all’interno del diamante: da un lato esso è infatti il contenitore di tutti i processi di produzione di benessere, dall’altro è il regolatore sovrano di questi processi. Le politiche sociali di uno stato possono essere più o meno estese e sviluppate rispetto ad un altro. Ma, almeno in riferimento ai paesi dell’area OCSE le condizioni di vita dei cittadini trovano in tali politiche un’ancora che le rende più stabili, prevedibili e sicure. I bordi esterni del diamante rappresentano infine anche i confini territoriali del sistema di Welfare di un dato paese e dunque svolgono un ruolo di filtro nei confronti dei non cittadini. L’unione europea prevede libertà di movimento fra i vari paesi membri, nonché il diritto ad accedere alla protezione sociale di qualsiasi stato (a certe condizioni) per tutti i titolari della cittadinanza UE. Per gli extracomunitari continuano, invece, a essere i governi seppure in reciproco coordinamento, a decidere sovranamente chi può accedere al territorio nazionale e dunque chi ha diritto ad avere diritti.

Principali politiche sociali

• Politiche pensionistiche: riguardano essenzialmente il rischio della vecchiaia e in particolare la perdita di capacità lavorativa, e dunque di sicurezza economica, che caratterizza l’età anziana. Oltre alla vecchiaia, le politiche pensionistiche coprono anche il rischio di invalidità e il rischio di morte in presenza di familiari superstiti.
• Politiche sanitarie: riguardano il rischio di malattia e in particolare i bisogni sanitari a esso connessi.
• Politiche del lavoro: rispondono essenzialmente al rischio di restare disoccupati. Esse mirano però anche a regolare il mercato del lavoro e a promuovere l’incontro fra domanda e offerta, in modo da prevenire per quanto possibile l’emergenza della disoccupazione e da sostenere l’inserimento o il reinserimento delle persone senza (o in cerca) di occupazione all’interno del mercato del lavoro, attraverso servizi per l’impiego e politiche di formazione.
• Politiche di assistenza e dei servizi sociali: hanno per oggetto un ventaglio più sfumato di rischi e bisogni: perdita dell’autosufficienza personale, povertà economica, difficoltà di accesso all’abitazione e così via. All’interno di questo comparto vi sono anche le prestazioni e i servizi per le famiglie e i minori, come assegni familiari, congedi parentali e indennità, servizi di conciliazione vita-lavoro e altro ancora.

All’interno della spesa sociale le politiche pensionistiche sono quelle di gran lunga più consistenti sotto il profilo quantitativo, seguono le politiche sanitarie, quelle per il lavoro e infine quelle di assistenza. La consistenza finanziaria delle misure di protezione sociale è assai elevata: la spesa per queste misure è la voce di gran lunga più rilevante del bilancio pubblico nazionale in tutti i paesi OCSE. Nel dibattito accademico e politico, l’insieme delle politiche sociali è spesso denotato con l’espressione di stato del benessere o welfare state. Nel dibattito italiano più recente è molto utilizzata anche l’espressione di stato sociale.

Concetto di welfare state

Il concetto di welfare state è basato su tre elementi connotativi:

1. Un insieme di politiche pubbliche connesse al processo di modernizzazione,
2. Tramite le quali lo stato fornisce ai propri cittadini protezione contro rischi e bisogni prestabiliti, sotto forma di assistenza, assicurazione o sicurezza sociale,
3. Introducendo, fra l’altro, specifici diritti sociali nonché specifici doveri di contribuzione finanziaria.

Assistenza, assicurazione e sicurezza sociale

Modalità tipiche di intervento pubblico ai fini di protezione sociale. Le principali modalità di intervento del welfare state sono:

• Assistenza (pubblica o sociale): comprende tutti quegli interventi a carattere condizionale e spesso discrezionale, volti a rispondere in modo mirato a specifici bisogni individuali o a categorie circoscritte di bisognosi. Ciò che caratterizza l’assistenza come modalità di protezione sociale è il fatto che le sue prestazioni sono subordinate all’accertamento da parte pubblica di due condizioni: uno specifico bisogno individuale manifesto e l’assenza di risorse per farvi fronte autonomamente, una condizione accertata tramite una verifica della situazione economica dei richiedenti (prova dei mezzi). Date le sue caratteristiche, l’assistenza è una forma di protezione selettiva (rispetto alle condizioni di bisogno e di reddito) e residuale (rispetto alle capacità di risposta individuale o familiare).
• Assicurazione sociale: connota un tipo di intervento pubblico nettamente diverso dall’assistenza: un tipo imperniato sull’erogazione di prestazioni semistandardizzate in forma tendenzialmente automatica e non discrezionali, sulla base di precisi diritti/doveri individuali (come il pagamento di contributi) e secondo modalità istituzionali altamente specializzate e centralizzate. L’assicurazione sociale costituisce il nucleo centrale del moderno welfare state. I suoi albori risalgono alla fine dell’Ottocento. I nuovi schemi assicurativi pubblici avevano però due principali tratti di grande originalità in confronto alle precedenti forme di assicurazione privata e volontaria: l’obbligatorietà di adesione e il suo finanziamento tramite contributi. Il principio dell’obbligatorietà mirava non solo a contrastare i comportamenti irresponsabili e di imprevidenza individuale, ma anche a ripartire i rischi all’interno di platee di lavoratori ampie, prevedibili e relativamente stabili nel tempo. Il contributo sociale è una fonte di finanziamento che prescinde dai profili di rischio individuali (come facevano invece i premi). Esso è tipicamente proporzionale al reddito, gli assicurati con redditi più alti versano dunque contributi più elevati.
• Sicurezza sociale: l’espressione comparve ufficialmente negli Stati Uniti per designare i primi schemi di assicurazione obbligatoria contro la vecchiaia, l’invalidità e i superstiti introdotti con il social security act del 1935 e ancora oggi negli Stati Uniti si riferisce a tali schemi. Nel 1938, acquistò altrove un altro significato. In Nuova Zelanda si utilizzò questo termine per indicare il primo servizio sanitario nazionale completamente fiscalizzato e rivolto a tutta la popolazione residente. Successivamente l’accezione neozelandese si estese a: la sicurezza venne a indicare un nuovo sistema di protezione esteso a tutta la popolazione attiva per quanto riguarda la garanzia del reddito e a tutti i cittadini per quanto riguarda l’assistenza sanitaria.

Una panoramica storica

La traiettoria evolutiva del welfare state europeo può essere suddivisa in 5 fasi distinte:

• Instaurazione
• Consolidamento
• Espansione
• Crisi
• Riforma

La globalizzazione, il cambiamento tecnologico e la Grande Recessione della prima metà degli anni Dieci di questo secolo hanno a colori inaugurato una sesta nuova fase.

Instaurazione

Il retroterra storico del moderno welfare state è rappresentato dalle misure di assistenza ai poveri, sviluppatesi in tutti gli stati europei a partire dal XVII e codificate in alcuni di essi, a cominciare dall’Inghilterra, in un insieme organico di leggi a carattere assistenziale-repressivo (le poor laws). Il decollo vero e proprio del moderno welfare state avvenne nel XIX con l’introduzione dell’assicurazione obbligatoria. Il primo paese a introdurla fu la Germania di Bismarck, prima contro le malattie, poi gli infortuni e infine contro la vecchiaia e l’invalidità. Successivamente seguirono l’esempio della Germania anche gli altri paesi europei. Nello sviluppo che portò agli schemi di assicurazione obbligatoria è importante individuare dei fattori cornice e dei fattori specifici. I primi sono connessi alla Grande trasformazione delle economie e delle società europee causata dalla rivoluzione industriale. I secondi riguardano la mobilitazione dei lavoratori in relazione al contesto politico-istituzionale circostante. Fu la mobilitazione operaia a dare la spinta decisiva per l’introduzione dell’assicurazione obbligatoria, ma seguendo due distinti percorsi: nei regimi monarchico autoritari la costituzione di un partito operaio segnò un campanello di allarme per le élite conservatrici al governo e le spronò a concedere l’assicurazione obbligatoria a fini di controllo sociale e autolegittimazione. Nei regimi parlamentari l’assicurazione obbligatoria dovette aspettare che il partito operaio la includesse nel proprio programma politico e raggiungesse una consistenza parlamentare sufficiente a imporne l’introduzione.

Consolidamento

La fase dell’instaurazione durò fino alla prima guerra mondiale. Mentre la fase del consolidamento avvenne tra le due guerre. Fu quasi completato o largamente integrato il catalogo dei rischi coperto da vari schemi. Inoltre, molti paesi cominciavano a estendere il raggio di azione di tali schemi, introducendo al loro interno altri segmenti di popolazione, oltre ai lavoratori dipendenti o istituendo schemi ex novo. Ad esempio, gli assegni familiari, che sono una forma di assicurazione la cui titolarità spetta al capofamiglia, ma le cui prestazioni si erogano in base ai familiari inattivi. Si passa dalla nozione più stretta di assicurazione del lavoratori a quella di assicurazione sociale e si inizia a fare strada accanto all’idea del risarcimento in base ai contributi versati, anche l’idea di una protezione minima in base ai bisogni.

Espansione

Il trentennio che va dal 1945 alla metà degli anni settanta del 900 fu il periodo dell’espansione. Vi fu una costante estensione e un miglioramento della protezione offerta dallo stato. Il raggio di copertura dei vari schemi assicurativi raggiunse in questo periodo la totalità dei cittadini. In alcuni paesi l’estensione della copertura avvenne essenzialmente in direzione verticale. Dopo la seconda guerra mondiale la prova dei mezzi venne abolita e la copertura fu in questo modo estesa a tutta la popolazione. Questo fu il percorso seguito dai paesi angloscandinavi, dove si consolidò un modello universalistico di welfare (detto anche beveridgeano). Nei paesi dell’Europa continentale, il processo di estensione della copertura ha teso a procedere in direzione orizzontale. Si è consolidato il cosiddetto modello occupazionale di welfare (detto anche bismarckiano) basato su una pluralità di schemi professionali, con regole e formule di prestazione differenziate, prevalentemente finanziato tramite contributi sociali. Di particolare importanza fu l’adozione del meccanismo della ripartizione per il finanziamento delle pensioni, in base al quale i contributi versati dalla generazione attiva sono immediatamente utilizzati per finanziare le prestazioni della generazione inattiva. Inoltre, si svilupparono anche sistemi sanitari pubblici sempre più articolati e complessi.

Crisi

A partire dalla metà degli anni 70 il welfare state è entrato in una lunga e travagliata crisi, originata dalla crescente inadeguatezza delle vecchie soluzioni di fronte ai nuovi problemi. Sia il modello universalistico sia il modello occupazionale poggiavano su una serie di premesse socio-economiche e politico-istituzionali che sono più o meno venute a mancare nel corso degli anni 70.

• Secondo la prima premessa entrambi i modelli davano per scontata un’economia in rapida crescita, ma a partire dalla metà degli anni 70 le economie occidentali hanno registrato dei cali nei loro tassi di crescita.
• Per quanto riguarda la seconda premessa il welfare state degli anni d’oro era stato tarato su economie e società prevalentemente industriali. Proprio dalla metà degli anni 70 molte economie hanno varcato la soglia delle società post-industriali, incentrate principalmente sui servizi. Questa transizione si è accelerata negli anni 80/90. Nel nuovo secolo è poi entrata la cosiddetta quarta rivoluzione industriale, basata su digitalizzazione e robotizzazione e questa sta provocando diversi cambiamenti nel mercato del lavoro.