Politica economica - Appunti

I soggetti della politica economica

Premessa

Il progressivo affievolirsi dell'autonomia del politico e della politica economica intesa come coerente leadership dello Stato nazionale in campo economico.

Premessa: Lo Stato nazionale è stato a lungo considerato espressione (depositario) della sovranità della collettività nazionale; ad esso spettava il compito esclusivo di perseguire i fini di indipendenza e realizzare il "generale interesse collettivo". PQM la politica economica era considerata capace di influenzare in toto il processo produttivo al fine di ottenere gli obiettivi comuni. In realtà la politica economica era segnata dagli interessi di blocchi di forze sociali capaci di indirizzare la collettività nazionale verso scopi determinati (cioè attive ed egemoni).

Questo stato di cose è poi andato mutando a causa di:

• Rafforzamento del potere economico su quello politico
• Integrazione a livello internazionale del potere economico e dei mercati
• Cessione di porzioni di sovranità statale a favore di istituzioni sovranazionali e/o regionali
• Affievolirsi del sentimento di identità collettiva
• Rafforzamento della visione secondo cui il coordinamento si realizza grazie all'interagire di comportamenti individuali razionali e virtuosi assunti sulla base di un'informazione locale
• Creazione di autorità amministrative indipendenti dal potere politico con funzioni di garanzia e regolazione

La politica economica si è quindi disintegrata in una serie di azioni, operanti ognuna in ambiti limitati, affidate ad una pluralità di istituzioni (che fanno politica economica a più livelli: mondiale, sovranazionale tipo unione, nazionale, locale).

Azioni

Le azioni in cui si estrinseca il compito di coordinamento, per tradizione affidato al potere politico, sono: (es. riforma fiscale, devolution):

• Azioni dal contenuto istituzionale: stabiliscono o modificano le funzioni degli organi o apparati
• Decisioni variabili strumentali: circa la valutazione delle decisioni (ammontare di G, incentivi)
• Azioni organizzative o amministrative: circa la produzione di beni pubblici e meritori; produzione di infrastrutture pubbliche utilità

Alla luce di quanto esposto, appare evidente come, parlando di politica economica, ci si riferisca necessariamente ad una pluralità di azioni e quindi ad una pluralità di operatori. Quindi bisogna considerare lo Stato non più come un unico soggetto ma come una vera e propria rete di soggetti che cooperano tra loro e realizzano il coordinamento del potere pubblico per via politica.

Soggetti di politica economica in Italia

In Italia i livelli dei soggetti di politica economica sono i seguenti:

• Livello internazionale
• Livello dell'Unione Europea
• Livello nazionale
• Livello delle autonomie locali

I soggetti di livello internazionale

Tra i soggetti che fanno politica economica a livello internazionale, o meglio mondiale, dobbiamo considerare le grandi organizzazioni monetarie le cui decisioni influiscono sulla situazione economica e finanziaria mondiale. Tra queste dobbiamo ricordare il FMI (Fondo Monetario Internazionale) che è un'istituzione sovraordinata alle banche nazionali che svolge il compito di regolatore ultimo della liquidità mondiale. Rappresenta anche il periodico luogo d'incontro tra gli esponenti delle maggiori potenze economiche mondiali, con lo scopo di coordinare le politiche economiche delle stesse.

Vi sono poi, sempre considerando l'efficacia internazionale, le istituzioni nazionali (cioè soggetti appartenenti ad un determinato Stato) che per la rilevanza delle economie esistenti nei rispettivi ambiti nazionali e per la generale diffusione delle valute alle quali presiedono, esercitano, di fatto, una forte influenza sull'economia mondiale.

• Federal Reserve: la Banca Centrale degli Stati Uniti, cui fa capo il dollaro, che è la valuta più diffusa a livello mondiale
• Banca Centrale Europea: che presiede all'euro
• Banca del Giappone: che presiede allo yen

Tali istituzioni esercitano un'influenza di livello mondiale proprio per la rilevanza delle economie dei rispettivi paesi. Oltre a quelle sopra descritte, esistono altre istituzioni di natura non monetaria, che svolgono un ruolo di politica economica a livello mondiale.

Tra queste dobbiamo ricordare la World Trade Organization (WTO), creata nel 1995 con sede a Ginevra, in attuazione dell'accordo di Marrakech (1994) con il quale si concludeva l'Uruguay Round, cioè il ciclo di negoziati condotti tra il 1986 ed il 1994 per la liberalizzazione del commercio tra i paesi aderenti al GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), sottoscritto nel 1947. Il GATT è stato istituito per favorire la liberalizzazione degli scambi economici internazionali, attraverso una politica tesa all'abbattimento delle barriere e delle tariffe doganali.

La WTO sovrintende all'applicazione degli accordi raggiunti in tema di liberalizzazione degli scambi di beni e servizi, alla risoluzione di controversie commerciali e rappresenta il luogo dove sono rappresentati gli interessi che premono per un'ulteriore liberalizzazione del commercio, per il rafforzamento di un sistema di garanzie che favorisca lo sviluppo di investimenti esteri in vista della globalizzazione. Alla luce di quanto esposto, si comprende perché i no global ritengano che la WTO tuteli gli interessi delle grandi multinazionali e quindi la contestano (v. Seattle).

Il livello Unione

Per i 12 paesi (11 sin dall'inizio più la Grecia dal 2001) entrati a far parte a pieno titolo della Unione Monetaria Europea (UME), tra i soggetti di politica economica a livello Unione va ricordato senz'altro il Sistema Europeo di Banche Centrali (SEBC), composto:

• Dalla Banca Centrale Europea
• Dalle Banche Centrali Nazionali (cioè quelle dei singoli Stati nazionali)

Il SEBC ha la titolarità della politica monetaria ormai centralizzata, quindi tutti gli atti di politica monetaria riguardanti i dodici paesi membri dell'UME sono di sua competenza. In particolare, gli Stati nazionali cedono la sovranità monetaria alla Banca Centrale Europea nel momento in cui entrano a far parte dell'UME a pieno titolo.

Altri soggetti di politica economica a livello Unione sono:

• Il Consiglio
• La Commissione
• Il Parlamento Europeo

Il Consiglio rappresenta il centro politico dell'Unione Europea (e non è costituito da membri eletti a suffragio universale) per le attribuzioni conferitegli dai trattati. Ha il compito di coordinare le politiche economiche degli Stati membri e soprattutto ha la funzione di produrre la normativa comunitaria (rappresenta quindi l'organo legislativo a livello comunitario).

A tale proposito è necessario sottolineare che il Consiglio nell'espletamento di tale funzione non è legittimato ad assumere l'iniziativa che, infatti, viene demandata alla Commissione. Quindi la produzione di norme comunitarie da parte del Consiglio è collegata alla presentazione di proposte da parte della Commissione.

D'altro canto il Consiglio può chiedere alla Commissione la presentazione di proposte su determinate materie (potere di sollecito). Nel deliberare sulle proposte della Commissione il Consiglio non è vincolato al rispetto dei termini generali delle stesse.

In materia di bilancio è sempre la Commissione che esprime la propria proposta, ma il Consiglio deve condividere il proprio potere decisionale con il Parlamento Europeo.

Altre competenze del Consiglio riguardano:

• Composizione e nomina dei membri di alcune istituzioni e di alcuni organi comunitari
• Decisioni relative alle deroghe al divieto di aiuti economici concessi dagli Stati membri
• Decisioni relative all'adozione di misure eccezionali in caso di gravi difficoltà
• Decisioni tendenti ad evitare deficit eccessivi nei bilanci pubblici degli Stati membri

Il Consiglio esercita poi un'importante funzione di controllo sull'osservanza, da parte degli Stati membri, dei principi sanciti nei trattati e delle norme comunitarie. In relazione a tale funzione dispone anche del potere di infliggere ammende in caso di inosservanza. Attraverso il COREPER Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri, esercita infine un'importante funzione di collegamento (raccordo) tra la Comunità e le maggioranze politiche, i governi e le burocrazie nazionali. Tale Comitato ha anche la funzione importantissima di preparare le istruttorie delle decisioni che verranno assunte dal Consiglio.

Il Consiglio è composto da un Ministro tecnico o dal Ministro degli esteri di ciascuno stato membro (o da loro rappresentanti). Le deliberazioni del Consiglio sono assunte a maggioranza semplice o qualificata, o all'unanimità, a seconda della rilevanza della materia trattata. Il rappresentante di ogni paese esprime, in seno al Consiglio, un numero di voti commisurato alla popolazione ed al peso economico di quel paese. Quando il Consiglio si riunisce al livello dei capi di Stato e di governo, prende il nome di Consiglio Europeo: questo si riunisce due volte l'anno per approvare programmi o risoluzioni che fissano indirizzi politici (es. patto di stabilità). La presidenza del Consiglio Europeo, per un periodo di sei mesi, spetta a turno a ciascuno dei paesi membri. Con l'Atto Unico Europeo e con il Trattato di Maastricht anche il presidente della Commissione è ammesso a fare parte del Consiglio Europeo. Il Consiglio è, in sintesi, l'istituzione all'interno della quale si attua la mediazione degli interessi dei vari Stati membri.

La Commissione rappresenta gli interessi della comunità nel suo insieme (a differenza del Consiglio che rappresenta gli interessi mediati dei governi degli stati membri). Alla commissione è attribuito il potere di iniziativa dei progetti legislativi comunitari: cioè spetta a tale istituzione decidere il momento ed il contenuto di questi ultimi. Svolge anche una funzione normativa limitata a disposizioni di esecuzione su competenze di esecuzione che le sono attribuite dal Consiglio.

La Commissione dispone anche di poteri esecutivi e di gestione:

• Gestisce i vari fondi comunitari (Fondo Agricolo, Fondo Sociale, Fondo Regionale ecc.)
• Sovrintende, sotto la sua responsabilità, all'esecuzione del bilancio della Comunità Europea
• Ha la rappresentanza della Comunità Europea nei rapporti di diritto privato
• Cura i collegamenti tra la Comunità Europea e le varie organizzazioni internazionali
• Può dare inizio ad un ricorso per violazione degli obblighi derivanti dai trattati nei confronti di uno degli Stati aderenti alla Comunità Europea (ricorso per infrazione)
• Vigila – nel senso che è autorità garante – sulla concorrenza del mercato per evitare turbative

Composizione della Commissione:

La Commissione è composta da venti membri. Ogni Stato può nominare al massimo due membri. È consuetudine che i cinque Stati membri più importanti nominino due membri mentre gli altri dieci uno ciascuno. La Commissione è presieduta da un presidente (dal 1º gennaio 2000 è stato Romano Prodi) che dura in carica cinque anni. Il presidente è designato di comune accordo dagli Stati membri e la designazione deve essere approvata dal Parlamento Europeo. La Commissione è validamente costituita quando siano presenti almeno undici membri e le sue deliberazioni sono valide se c'è il voto favorevole della maggioranza assoluta degli aventi diritto (undici). In caso di particolare urgenza è ammessa la delega a funzionari e membri del collegio e la decisione assunta si presume valida se non viene presentata opposizione entro un termine prefissato.

Il Parlamento Europeo, con l'atto che ha stabilito l'elezione a suffragio universale dei membri che ne fanno parte, ha acquistato una propria legittimazione diretta.

Svolge:

• Poteri consultivi [base del deficit democratico dell'UE, cioè il Parlamento non ha potere legislativo benché rappresentativamente eletto]
• Poteri di co-decisione [procedimento di cooperazione diverso da quello di codecisione]
• Poteri di controllo

I poteri consultivi si concretizzano nel potere di deliberare ed adottare [risoluzioni dal carattere politico] deliberazioni che riguardino la Comunità nel suo complesso [compreso il processo di integrazione] ed il suo processo di integrazione e si realizza sotto forma di inchieste, pareri e dichiarazioni comuni.

Per quanto riguarda la partecipazione alla funzione legislativa, bisogna sottolineare come il Parlamento non abbia l'iniziativa legislativa e quindi il suo potere si limita soltanto, attraverso relazioni d'iniziativa, a stimolare la Commissione a compiere gli atti necessari per legiferare su determinate materie.

[Alcuni procedimenti del Consiglio posti in essere per l'adozione di atti legislativi richiedono il coinvolgimento del Parlamento Europeo. Il procedimento in cui l'influenza del Parlamento è > è quello di cooperazione (che prevede il parere durante tutto l'iter formativo dell'atto). Di pari intensità è la procedura di co-decisione nella procedura di bilancio.]

In ogni caso, il tipo di partecipazione del Parlamento alla funzione legislativa dipende dalle disposizioni date dai Trattati.

• Il procedimento in cui l'influenza del Parlamento è maggiore, è quello in cui è dotato di un potere di cooperazione che può esprimersi in vari modi nell'iter formativo dell'atto.
• In materia di bilancio il Parlamento dispone di un potere di co-decisione.
• Altro procedimento è quello che prevede la possibilità dell'esercizio di un diritto di veto da parte del Parlamento.
• Altro caso è quello in cui è previsto un parere conforme da parte del Parlamento.
• In altri casi può essere richiesto un parere del Parlamento: tale richiesta può essere facoltativa o obbligatoria.

Circa la funzione di controllo questa può essere esercitata nei modi seguenti:

• Mediante interrogazione alla Commissione o al Consiglio o alla Banca Centrale Europea
• Mediante l'obbligo di relazione e di informazione cui sono tenuti sia la Commissione che il Consiglio che gli Stati membri
• Mediante lo strumento dell'inchiesta che può condurre
• Mediante il ricorso alla Corte di Giustizia contro Commissione e Consiglio
• Mediante l'attestazione dell'esecuzione di bilancio
• Mediante la mozione di censura contro la Commissione o la richiesta di osservazione alla Corte dei Conti

Attualmente il Parlamento Europeo è composto di 646 membri eletti a suffragio universale. Nella prospettiva di un allargamento bisognerà rivedere le regole della sua composizione.

Principio di sussidiarietà

Tale principio è stato affermato in caratteri generali nel Preambolo del Trattato di Maastricht e ripreso successivamente nel Preambolo del Trattato di Amsterdam. In entrambi si dichiara "l'intento di portare avanti il processo di creazione di un'unione sempre più stretta tra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese il più possibile vicino ai cittadini, conformemente al principio di sussidiarietà".

Per meglio comprendere la portata di tale principio, al trattato di Amsterdam (1997) è stato annesso un Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Dall'esame di tale protocollo emergono quattro valenze del principio di sussidiarietà:

• Valenza orizzontale negativa: Vincola l'intervento pubblico a non invadere l'autonomia della persona e delle organizzazioni private.
• Valenza orizzontale positiva: Legittima l'autorità pubblica ad assumere quelle decisioni che, per loro stessa natura, non possono essere assunte da persone singole o organizzazioni private.
• Valenza verticale negativa: Vincola il livello di governo superiore a non assumere decisioni che possono essere proficuamente assunte ad un livello di governo decentrato.
• Valenza verticale positiva: legittima il livello di governo superiore ad assumere decisioni che non possono essere proficuamente assunte ad un livello di governo decentrato.

Valenza positiva = legittima intervento.

Valenza negativa = impedisce.

Orizzontale = pubblico-privato.

Verticale = centro-periferia.

Il livello nazionale

Tra i soggetti di politica economica a livello nazionale vi sono organi dello Stato che trovano la propria legittimazione nella Costituzione ed altri nelle leggi ordinarie. Si deve sottolineare come, negli ultimi tempi, le due categorie si siano notevolmente avvicinate per la crescente importanza acquisita dalle leggi ordinarie e perché gli organi che trovano legittimazione nella Costituzione hanno ridotto la loro influenza o non hanno mai assunto quella originariamente stabilita.

Tra gli organi dello Stato investiti di responsabilità di politica economica figurano:

• Il Parlamento: istituisce norme in materia economica, approva la legge di Bilancio e la Legge Finanziaria, adotta provvedimenti di natura economica, su iniziativa propria o su iniziativa del Governo.
• Il Consiglio dei Ministri: in esso vengono assunte le decisioni collegiali del Governo; ad esso spetta deliberare e presentare alle Camere il DPEF (Documento di programmazione economico finanziaria) che definisce la manovra della finanza pubblica nel periodo compreso nel Bilancio pluriennale. Gli obiettivi di tale documento, approvati con risoluzione parlamentare, sono vincolanti ai fini delle misure successivamente predisposte con la Legge finanziaria e con i provvedimenti ad essa collegati.