Parziale 1, Scienze delle Finanze

Scienze delle finanze (Anno Accademico 2014/15)

Il settore pubblico italiano

Definizioni del settore pubblico

Def. funzionale: È pubblico ciò che fa.

Def. diritti di proprietà/strutturale: Quello che può fare solo il pubblico. È pubblico ciò che appartiene al settore pubblico e non al privato.

Struttura del settore pubblico

Sulla base della proprietà: Settore pubblico = AP + aziende autonome di proprietà dello Stato e altri enti pubblici (ad esempio, aziende municipalizzate) anche se producono per il mercato.

Amministrazioni pubbliche (AP): Sono l'aggregato più importante le cui entrate e uscite sono rilevate dall'ISTAT e dall'Eurostat con criteri relativamente omogenei, coerenti con i principi della contabilità nazionale di tipo SEC (Sistema Europeo di Conti Nazionali e Regionali) che consentono confronti nel tempo e, con le dovute cautele, confronti internazionali. Esse comprendono:

• Organismi pubblici o istituzioni senza scopo di lucro, purché controllate o finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche;
• Organismi che gestiscono o finanziano attività prevalentemente consistenti nella fornitura di beni o servizi non destinati alla vendita o che operano redistribuzione del reddito o della ricchezza.

[Convenzione: un bene o un servizio si intende non destinabile alla vendita se l'eventuale prezzo richiesto per la fornitura non è significativo (convenzionalmente, inferiore al 50% del costo di produzione)].

Nell'individuare gli enti che appartengono alle Amministrazioni Pubbliche si segue un criterio funzionale: servizi destinati a consumi collettivi, che non formano oggetto di scambio sul mercato.

Articolazione delle AP

• Amministrazioni centrali (ministeri + enti centrali, es. CNR, ISTAT ecc.)
• Enti di previdenza (INPS, INAIL e altri)
• Amministrazioni locali (regioni, comuni, province, università statali, camere di commercio ecc.)

I conti annui delle AP

• Economici: Non ci sono le partite finanziarie che in teoria modificano la composizione, ma non l'ammontare del patrimonio degli enti e non hanno dunque effetti sull'attività reale.
• Consolidati: Flussi finanziari tra gli enti componenti le AP si cancellano (e.g. trasferimenti).
• Di competenza: Il riferimento è all'anno in cui la spesa è impegnata o l'entrata è accertata, non all'anno in cui l'esborso monetario ha luogo (concetto di CASSA).

Il conto economico consolidato delle AP

Per farsi un’idea circa l’ordine di grandezza delle cifre: spesa amministrazioni pubbliche tot circa 800 miliardi €, di cui circa 70 miliardi € per interessi.

Spese: Correnti: necessarie per il normale funzionamento degli enti delle AP. Consumi collettivi (stipendi, acquisti beni e servizi).

• Trasferimenti alle famiglie (prestazioni sociali) e alle imprese (contributi alla produzione)
• Interessi sul debito pubblico
• Conto capitale: di investimento, destinate ad aumentare la capacità produttiva sociale. Investimenti pubblici e trasferimenti in conto capitale alle imprese.

Entrate: Tributarie: imposte dirette + imposte indirette; Contributi sociali: effettivi; figurativi (contropartita contabile di prestazioni sociali erogate da enti appartenenti alle AP, che non transitano nei conti degli Enti di previdenza). Altre entrate (interessi attivi da enti appartenenti alle AP e proventi derivanti da tariffe, multe, canoni ecc.)

"Pressione tributaria: imposte dirette e indirette (=entrate tributarie)/PIL

"Pressione fiscale: entrate tributarie + contributi sociali effettivi/PIL

Saldi delle AP

• Entrate correnti - spese correnti = Risparmio pubblico
• Entrate totali - uscite totali = Indebitamento (accreditamento) netto
• Indebitamento netto - spesa per interessi = Avanzo (disavanzo) primario

L’indebitamento netto delle AP è il principale indicatore per il rispetto degli obblighi europei. Con gli altri stati membri dell’UE il nostro paese ha sottoscritto il Patto di Stabilità e Crescita (PSC) (1997; 2005). In base al PSC, gli Stati membri che, soddisfacendo tutti i cosiddetti parametri di Maastricht, hanno deciso di adottare l'euro, devono continuare a rispettare nel tempo quelli relativi al bilancio dello stato, ossia:

• Un deficit pubblico non superiore al 3% del PIL (rapporto deficit/PIL < 3%)
• Un debito pubblico al di sotto del 60% del PIL (o, comunque, un debito pubblico tendente al rientro) (rapporto debito/PIL < 60%)

Con la crisi economica del 2007 saltati tutti i vincoli preesistenti, rischio di dissoluzione area euro, modifiche nei processi di governance dell’Unione Europea e in particolare Unione Economica e Monetaria (UEM). Dal 2010 vi è stata una revisione di tutti i meccanismi di governance fiscale, con perdita di sovranità nazionale e accentramento a livello europeo delle decisioni di bilancio.

Revisione PSC

• Ruolo maggiore della Commissione sia per il braccio preventivo che per quello correttivo (reverse majority rule: in passato la Commissione aveva bisogno della maggioranza qualificata del Consiglio Europeo per agire, adesso c’è bisogno della maggioranza qualificata per fermare la Commissione).

Commento del Prof.: C’è da dire che il carattere sanzionatorio per chi eccede dai succeddi vincoli non incide grandemente, ma è importante più che altro dal punto di vista politico, poiché questo “sgarro” ha riflesso negative sui mercati, i quali perdono fiducia verso il Paese.

Maggiore coordinamento tra paesi nella formulazione del bilancio e trasmissione delle informazioni a livello europeo.

Fiscal Compact

Viene inserito il pareggio di bilancio nella Costituzione (modifica art. 81 Costituzione della Repubblica Italiana).

Il processo di formazione del bilancio

Semestre europeo (dal 2011): è un ciclo di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio nell'ambito dell'UE.

1. Consiglio Europeo definisce linee guida per ogni singolo paese sulla base della analisi presentate dalla Commissione (febbraio / marzo);
2. Paesi formulano Piani Nazionali di Riforma (PNR) e Piani di stabilità e crescita (PSC), da sottoporre entro aprile;
3. Commissione formula raccomandazioni, discusse e approvate da ECOFIN a giugno/luglio;
4. Sulla base delle raccomandazioni della Commissione i Paesi formulano legge di Bilancio (con Two packs sottoposte al Consiglio Europeo entro ottobre che può esprimere pareri);
5. Legge di bilancio approvata entro l’anno;
6. La commissione analizza i risultati e presenta analisi al Consiglio Europeo: il processo ricomincia.

Le nostre procedure

DEF: Documento di Economia e Finanza, documento all'interno del quale vengono messe per iscritto tutte le politiche economiche e finanziarie selezionate, decise ed imposte dal soggetto emanatore. In sostanza il DEF, che consiste di solito in un testo abbastanza voluminoso, sancisce la politica economica, cioè regole e criteri dell'andamento economico e finanziario all'interno della struttura dell'emanatore stesso, nonché i risultati che la struttura dovrà raggiungere, e normalmente vengono indicati anche i tempi di realizzo dei risultati finali oggetto del documento stesso. Esso ci dà i dati su cui si innesta la legge di stabilità. Esso viene integrato/aggiornato/aggiustato dalla Nota di aggiornamento del DEF (settembre). La nota, oltre a contenere l’eventuale aggiornamento degli obiettivi di finanza pubblica in seguito a mutamenti del quadro economico, recepisce eventuali raccomandazioni approvate dal Consiglio UE.

Timing:

• Entro il 10 aprile: presentazione alle Camere (affinché i suoi obiettivi possano essere comunicati entro il 30 aprile alla UE)
• Entro il 20 settembre: Nota di aggiornamento del DEF

1. Dato il bilancio a legislazione vigente, il quale esprime l’andamento delle entrate e delle spese sulla base delle scelte effettuate nel passato;
2. Dati gli obiettivi generali della politica di bilancio, la cui formulazione inizia ad aprile con il DEF e si conclude con l’approvazione della Nota di aggiornamento al DEF di settembre.
3. Si mette in atto una manovra di correzione del bilancio a legislazione vigente, di cui la Legge di Stabilità è lo strumento principale. La manovra funge dunque da cerniera tra bilancio a legislazione vigente e gli obiettivi ed ha la funzione di modificare gli andamenti delle spese e delle entrate per renderli conformi agli obiettivi generali.
4. Con l’approvazione della legge di stabilità e della legge di bilancio, si completa la fase della redazione del bilancio preventivo.
5. Nell’anno successivo, periodo di gestione, vi sono modificazioni (assestamenti). L’esercizio viene chiuso al 31 dicembre.
6. L’anno successivo vi è l’approvazione del Rendiconto Consuntivo del Bilancio dello Stato.

Perché sia una legge di stabilità che una legge di bilancio? Perché il vecchio articolo 81 della costituzione NON consentiva di introdurre nuove spese e nuove entrate con la legge di bilancio (legge formale); dunque necessità di una legge sostanziale che determini queste modifiche prima di approvare il bilancio. Dal 2014 non sarà più necessario…

Osservazioni

1. Bilancio molto rigido; in larga misura predeterminato perché spese definite da leggi approvate precedentemente (fattore legislativo) o perché esistono oneri inderogabili (e.g. pagamento stipendi e interessi); spazio di azione limitato (forse il 2-3% del bilancio).
2. Sforzi per rendere più flessibile il bilancio; Parlamento ora vota non su i singoli capitoli di bilancio (circa 6000) ma su aggregati di capitoli (unità previsionali di base, circa 175) = programmi.

I saldi

• Fabbisogno complessivo (di cassa) = entrate finali - spese finali;
• Entrate finali = entrate tributarie + extra tributarie + vendita attività finanziarie;
• Spese finali = spese in conto corrente e in conto capitale + acquisto attività finanziare;
• Ricorso al mercato = fabbisogno complessivo + rimborso presiti in scadenza;

Per il dls il fabbisogno finanziario e il ricorso al mercato sono i due saldi fondamentali perché determinano la richiesta al mercato e dunque la dinamica del debito pubblico.

Il debito pubblico

Debito pubblico: valore nominale di tutte le passività lorde consolidate delle amministrazioni pubbliche verso il settore privato (residenti esteri e nazionali, banche, famiglie, imprese…) o, d’altro canto, è l’insieme dei crediti del settore privato verso l’amministrazione pubblica. È una variabile di stock (al 31/12).

Osservazione Prof.: Definizione ufficiale e che è usata nei confronti internazionali, ma tutt’altro che soddisfacente: intanto è lordo... forse dovremmo guardare al debito pubblico al netto di tutte le attività finanziarie possedute dal settore pubblico (Secondo Bankitalia, le AP italiane possiedono tra azioni obbligazioni e DSP circa 300 miliardi di attività finanziaria). Il debito pubblico non si usa il netto perché non esiste misura uniforme tra paesi (uniche stime OCSE) e perché alcune di queste risorse sono dubbie in quanto impegnate a fronte di impegni futuri (e.g. fondi pensione..)... E comunque è il lordo che devi rifinanziare.

Ma importante; per esempio, Giappone lordo: 204% PIL, netto 112%; Italia, 130%, netto 104% (OCSE).

Dinamica del debito pubblico

Oggi la vita media è di 6/7 anni. Ogni anno circa 300 miliardi € vanno rinnovati. Notare che l’indicizzazione è cominciata negli anni 2000 (anche perché finalmente l’inflazione, grazie all’euro, non era più un problema).

Osservazione: fino al 2008 il 50% circa del debito è nelle mani di investitori italiani. Oggi invece gli investitori italiani, soprattutto quelli bancari, detengono il 60%. Questo, ad oggi, poiché, quando i nostri titoli di stato non sembravano più sicuri, grazie alla libera circolazione di capitali all’interno dell’UE sono stati preferiti quelli di altri stati, Germania in primis.

Il valore del debito in assoluto non ha significato, dipende infatti da come lo si può ripagare. Tipicamente, si usa il debito/PIL (Stock/flusso) perché il PIL (reddito prodotto all’interno) dà un’indicazione delle risorse che lo stato può sollevare con le imposte per ripagare il debito.

La dinamica del PIL italiano

PIL o ricchezza privata? Si potrebbe usare anche la ricchezza privata (In Italia è 6 volte il PIL includendo il debito pubblico nella ricchezza privata, 4 volte se lo escludiamo. Insomma, comunque è 6-7 mila miliardi € anche al netto del debito pubblico).

Commento del Prof.: Possiamo notare che gli italiani detengono molte attività reali e poche passività finanziarie. Il reddito (PIL) può essere tassato facilmente. La ricchezza, invece, presenta dei problemi:

• Il prezzo (valore) è stimato: esso è apprezzabile quando vi è un trasferimento (es. un immobile viene venduto sul mercato)
• È difficile da tassare per una questione di liquidità: la ricchezza è in grandissima parte immobilizzata. Lo smobilizzo, spesso non facile e veloce, comporta una perdita di valore (dovuta allo smobilizzo di tanti per pagare un’imposta)

Sostenibilità del debito

Fino a quando il debito pubblico è sostenibile? Ovvero, esiste un limite del rapporto Debito/PIL oltre il quale gli investitori non sono più disposti a prendere i titoli di stato? Nessuno lo sa di preciso… molto dipende dalla valuta di emissione dei titoli di debito:

• Se mi indebito nella mia valuta: l’indebitamento, a livello teorico, è sempre sostenibile. Infatti se non si dovesse più trovare nessuno che rinnovi il debito, la banca centrale nazionale (nel nostro caso Bankitalia) si compra il debito = monetizzazione del debito rischio d’inflazione (come succedeva ormai sistematicamente in Italia prima di entrare nell’euro → inflazione galoppante. Fino agli anni 2000 quasi tutti i titoli erano a tasso variabile proprio per questioni inflattive. Ricordiamo la separazione della Banca d’Italia dal Tesoro dell’81, la quale prima era obbligata a comprare i titoli di stati non collocati)... sappiamo che gli investitori che si aspettano una monetizzazione del debito chiedono tassi nominali più elevati.
• Se è in valuta straniera, una volta finita la moneta in valuta straniera lo Stato deve andare in default. Attenzione: ancorarsi ad una moneta straniera fa sì che io non possa controllare la politica monetaria, in mani altrui. Se il mio paese e quello nella valuta del quale emetto debito hanno esigenze di politica diverse può essere un grave problema!!! Eg. L’Argentina si era ancorata al dollaro USA. Questi ultimi hanno fatto politiche restrittive in base alle loro esigenze, quando all’Argentina, in quella fase, serviva una politica espansiva → default dell’Argentina).

L’euro è valuta nazionale o straniera? Sì, ma la BCE deve tenere conto delle esigenze di tutti. Vi sono quindi delle difficoltà per la BCE, dovute alla costruzione incompleta dell’Unione Art.35 (in nessun caso si può chiedere agli altri paesi di finanziare il mio debito), di svolgere il suo ruolo di “prestatore di ultima istanza”.

Anche se fosse sostenibile, un alto debito pubblico (sul PIL) può avere effetti negativi, ad esempio lo spiazzamento degli investimenti privati. Inoltre vi è una chiara correlazione negativa tra crescita e debito nei paesi. Più debito, meno crescita. Ampio dibattito nella letteratura (Rogoff & Reinhard, 2012 [livello di debito massimo] VS Krugman & Stiglitz, 2013).

Versione semplificata (mancano entrate da signoraggio); al momento, a=2-2.5%, d=1.35, i=2%, g=0.5% (dovuto a crescita negativa del reddito reale e inflazione vicina a zero) → D/PIL è necessariamente destinato a crescere.

Che fare?

Si può cercare di aumentare ulteriormente l’avanzo primario (a) con politiche fiscali recessive (aumentando imposte, tagliando spese) → ma ciò può ridurre ulteriormente la crescita del PIL.

Si può cercare di far aumentare g (tasso di crescita del PIL nominale), ma:

• La politica monetaria, dunque l’inflazione, non dipende da noi ma da BCE, e comunque per riguadagnare competitività la crescita dei prezzi interni deve essere inferiore a quella dei paesi EURO;
• La crescita reale dipende in parte da politiche nazionali, ma molto anche da politiche europee. In particolare, vi è carenza di domanda aggregata, ma per i vincoli esterni e la situazione di finanza pubblica, l’Italia è limitata...