Partecipazione al procedimento amministrativo

La partecipazione degli amministrati nella disciplina dello Stato

Lo Stato ha il potere di disciplinare i procedimenti amministrativi limitando la partecipazione degli amministrati. Tuttavia, con la legge 241/90 si è ritenuto che la partecipazione fosse un principio fondamentale dell'attività amministrativa. Si è previsto che la partecipazione sia uno strumento fondamentale per le Pubbliche Amministrazioni, in conformità al precetto costituzionale del principio del giusto procedimento. Questo è stato affermato dalla Corte Costituzionale nelle sentenze 103 e 104 del 2007.

La disciplina della partecipazione nella legge 241/90 è unica, ma tradizionalmente è possibile individuare due tipologie di partecipazione: una partecipazione contraddittoria e una partecipazione collaborativa.

Chi si avvale di una partecipazione contraddittoria cerca di opporsi all'azione amministrativa che si traduce in una decisione che potrebbe avere un impatto negativo sulla propria sfera giuridica. Questo soggetto fornisce le ragioni per cui si oppone.

L'amministrazione deve astenersi o modificare i contenuti della decisione ai fini di evitare che vi siano poi effetti negativi sulla propria sfera giuridica. Si pensi ad un'azione espropriativa ad esempio, prevale qui l'interesse di ciò che è proprio.

Colui che invece si avvale di una partecipazione collaborativa invece, nella relazione con l'amministrazione si pone in una posizione di aiuto, di ausilio tale da fornire ogni elemento utile al fine di arrivare alla migliore scelta finale. Prevale l'interesse ad una scelta finale.

Esaminando nel concreto gli articoli della 241/90, l'art.7 prevede a carico dell'amministrazione un obbligo di comunicare l'avvio del procedimento che poi è funzionale alla necessità degli interessati di sapere che un'azione amministrativa sia avviata, nonché per consentire la partecipazione. La legge afferma che "Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da"

particolari esigenze di celerità (di adempiere all'obbligo) del procedimento, l'avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall'articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l'amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell'inizio del procedimento. È prevista quindi la deroga all'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento ma tale deve essere giustificata da ragioni eccezionali ed adeguatamente motivati ma non è una deroga generale alla partecipazione che si può comunque manifestare in queste ipotesi. Vi èanche un'identificazione dei soggetti in questione, quali quelli quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti. Il secondo allinea (fin dove arriva il punto) invece ci dice che l'azione amministrativa può coinvolgere anche soggetti diversi dai destinatari diretti. Una partecipazione che quindi assume un rilievo fondamentale dato che l'amministrazione deve capire, deve individuare i diretti destinatari e non solo. Il co.2 invece prevede che anche quando sussiste l'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento rimane ferma per ragioni d'urgenza per l'amministrazione di emanare provvedimenti cautelari. Solo dopo svolto il procedimento l'amministrazione sarà messa in condizione di comprendere se la decisione cautelare assunta senza partecipazione sia stata giusta da confermare o errata e quindi da modificare o rimuovere a seconda delle risultanze del procedimento amministrativo. Quando l'interessato delIl procedimento o altri destinatari non diretti sopravvengono in un momento successivo alla comunicazione d'avvio del procedimento una lettura dell'art 7 fissa l'onere per l'amministrazione di mettere in condizione ulteriori destinatari sorti anche dopo l'inizio del procedimento. L'art 8 invece prevede quelle che sono le modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento: 1. L'amministrazione provvede a dare notizia dell'avvio del procedimento mediante comunicazione personale. 2. Nella comunicazione debbono essere indicati: a) l'amministrazione competente; b) l'oggetto del procedimento promosso; c) l'ufficio, il domicilio digitale dell'amministrazione e la persona responsabile del procedimento; c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall'articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione; (poteri sostitutivi,

Possibilità di rivolgersi al giudice entro l'anno, possibilità di indennizzo ecc...)

Nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza;

Le modalità con le quali, attraverso il punto di accesso telematico di cui all'articolo 64-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 o con altre modalità telematiche, è possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico di cui all'articolo 41 dello stesso decreto legislativo n. 82 del 2005 ed esercitare in via telematica i diritti previsti dalla presente legge; di incrementare le relazioni digitali tra amministrazione ed amministrati.

L'ufficio dove è possibile prendere visione degli atti che non sono disponibili o accessibili con le modalità di cui alla lettera d).

Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa,

l'amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione stessa. 4. L'omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può essere fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista. L'articolo 9 poi parla a proposito dell'intervento nel procedimento, difatti "Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui può derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento." L'articolo 10 si occupa poi dei contenuti della partecipazione, dicendo che coloro che partecipano all'azione amministrativa hanno diritto: "a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall'articolo 24; b) di presentare memorie scritte e documenti.chel'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento." Emerge quindi alla lettera b dell'art.10 un altro obbligo per l'amministrazione, riferito al contenuto del provvedimento amministrativo, che deve valutare l'incidenza la partecipazione dei vari soggetti rispetto alla decisione che va ad assumere. Più incidente è la partecipazione di un dato soggetto e maggiore è l'obbligo dell'amministrazione di valutare. Importante brocardo è che "si deve realizzare l'interesse pubblico con il minor sacrificio possibile dell'interesse privato" il privato che è chiamato a partecipare in termini oppositivi all'attività amministrativa deve comprendere anche le ragioni dell'amministrazione. L'articolo 10-bis invece si occupa della comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza: "Nei procedimenti ad

istanza diparte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, primadella formale adozione di un provvedimento negativo, comunicatempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento delladomanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento dellacomunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loroosservazioni, eventualmente corredate da documenti. (che avrannocome obiettivo quello di far ricredere l'amministrazione) Lacomunicazione di cui al primo periodo sospende i termini di conclusionedei procedimenti, che ricominciano a decorrere dieci giorni dopo lapresentazione delle osservazioni o, in mancanza delle stesse, dallascadenza del termine di cui al secondo periodo. (una volta presentate leosservazioni l'amministrazione non ha i termini pari a quelli originari perprovvedere ma solo il termine residuoipotizzando quindi un termine di90 gg per provvedere ed ha comunicato l'avviso di rigetto al 75esimogiorno,

Una volta che il privato ha partecipato con una memoria, decorsi 10 giorni dalla presentazione di tale memoria l'amministrazione ha solo 15 giorni per chiudere il procedimento con un provvedimento. Si parla qui di sospensione del termine perciò vi è solo il termine residuo e non vi è un'interruzione, in tal caso avrebbe avuto 90 giorni). Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l'autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni (una volta ricevute le osservazioni le amministrazioni devono, se ritengono di non aderire, devono motivare le ragioni per le quali ritengono di non modificare il proprio orientamento. Le amministrazioni possono anche introdurre ulteriori motivazioni di diniego, quest'ultime solo se derivanti dalle osservazioni).

In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell'esercitare nuovamente il suo potere l'amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall'istruttoria del provvedimento annullato (se il provvedimento viene impugnato e viene annullato, poiché l'annullamento prevede la ripresa dello stesso dal momento in cui emerge un vizio legato ad una lacuna dello svolgimento, l'amministrazione non può integrare le ragioni dell'annullamento con elementi diversi da quelli assunti in precedenza, qualora tali elementi erano già rappresentabili nell'istruttoria svolta in precedenza). Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali. Non possono essere ad