Parte 2, Diritto dell'Unione Europea

Adattamento del diritto europeo

L'adattamento è il sistema tramite il quale le norme internazionali entrano nell'ordinamento di uno Stato. Ad esempio, se l'Italia firma e ratifica un trattato internazionale, questo entra nell'ordinamento interno come se fosse una legge; per fare questo esistono vari e complessi sistemi: consuetudine (art. 10), (art. 11) ecc. Infatti, non esistono norme self-executing.

Questo pone vari problemi perché se il trattato è recepito con legge, poi quella legge non può essere cambiata perché concorda col diritto internazionale, con cui ci siamo impegnati aderendo al trattato, problema di rango delle norme internazionali.

Limiti del diritto internazionale

Il limite più importante è quello dell'ordine pubblico (comprendente i principi costituzionali), che non si pone tanto per l'UE, dove ormai i principi costituzionali sono simili, ma che si pone nell'ambito internazionale vero e proprio.

Nessuno ha mai messo in discussione che una direttiva dovesse essere recepita in ordinamento interno, piuttosto l'automatismo del diritto europeo, il fatto che una direttiva valesse comunque anche senza essere recepita; ci sono state 3 sentenze importanti:

• Avv. Costa vs Enel: quando avviene la nazionalizzazione dell'energia elettrica l'avvocato fa causa all'Enel; si pone problema se il regolamento europeo abbia stesso rango di legge ordinaria; la Corte costituzionale disse che qualunque normativa europea andava rispettata, ma per avere efficacia doveva essere recepita.
• ICIC vs Ministero del Commercio con l'Estero (1975): si pone problema se il giudice possa disapplicare una norma italiana in contrasto con quella europea, e la Corte disse di no.
• Granital vs Amministrazione delle finanze (1984): la Corte riconosce diretta applicazione delle direttive in Italia e ruolo del giudice nazionale contro limiti.

Unico caso in cui il diritto europeo non ha diretta applicabilità sono i controlli dell'ordine pubblico: la tutela delle persone umane e i principi fondamentali sono limiti invalicabili per il recepimento di qualsiasi disposizione internazionale. Tutto quanto è di derivazione europea ed entra nell'ordinamento italiano è il cosiddetto acquis communautaire. Per questo, prima di entrare nell'UE ci vogliono anni, perché tutte le leggi devono conformarsi a questo.

Rapporto Italia-Europa

Si tenga presente che ci sono due momenti importanti nel rapporto Italia-Europa:

• Fase discendente: recepimento e attuazione negli Stati delle normative europee, con ruolo del Parlamento (quella della legge comunitaria); art. 117 obbliga a conformarsi a diritto europeo.
• Fase ascendente: su come partecipare alla preparazione del diritto europeo, in cui giocano un ruolo importante le regioni (come si prepara la normativa europea).

Fase discendente

Non esiste la legge europea (ma la direttiva, il regolamento ecc.), ma la legge comunitaria, detta Legge La Pergola, è la legge italiana fatta nel 1989 con cui si è cercato di evitare ritardi nel recepimento delle direttive; questa legge consiste nell'accelerare il sistema di recepimento e del coinvolgimento del Parlamento Europeo in tale processo; questa fa sì che una volta all'anno il PE faccia un decreto legislativo, che autorizza il governo a recepire le direttive di quell'anno; il Parlamento si riserva di discutere le direttive che richiedano maggior discussione.

Modifiche legislative

Quella legge è stata modificata prima nel 2005 con la modifica Buttiglione. Ha subito ulteriore modifica nel 2012, con legge del 24/12/2012, che ha inserito:

• Legge di delegazione europea, finalizzata al conferimento di deleghe al governo per recepire le direttive europee (in sostanza, la vecchia legge).
• Legge europea, volta ad adeguarsi anche al diritto europeo non previsto nelle direttive.

Di fatto entro il febbraio di ogni anno recepiamo tutto il diritto europeo. Abbiamo anche il Comitato Interministeriale per gli Affari Comunitari Europei, il luogo in cui tutte le amministrazioni pubbliche italiane coordinano la loro attività europea.

Fase ascendente

1. La Commissione redige un testo e lo mostra alle rappresentanze.
2. Le rappresentanze mandano il testo a: Governo, Parlamento, Regioni. Il parlamento guarderà sia al testo, sia alla sussidiarietà.
3. Il testo viene discusso e rimandato a Bruxelles e la Commissione redige il testo vero e proprio.

Rapporto UE-Stato-Regione

Fase discendente

Ciascun Stato ha il suo metodo; in Italia giocano un ruolo importante le Regioni, quindi si pone il problema del rapporto Regione-UE. La Regione non è un soggetto dell'Unione, ma gran parte delle materie oggetto di normativa europea rientra nelle competenze della regione. Es. immaginiamo direttiva europea su sanità, di competenza regionale; il recepimento della direttiva tocca alla Regione o allo Stato? Su questo c'è stato lungo dibattito a partire dal '72, quando il presidente del Piemonte rivendica competenza a recepire a livello regionale nei suoi settori; lo Stato ribatte che in caso di inadempimento sarebbe lui a essere portato davanti alla Corte, ma il dibattito si conclude nel pieno riconoscimento del diritto delle regioni di recepire direttive in loro materie.

In caso di conflitto di attribuzione, si va davanti alla Corte costituzionale, che fa da giudice di ultima istanza. Tuttavia:

• Lo Stato controlla che le leggi regionali siano armonizzate tra loro, in modo che la direttiva sia recepita nel contenuto.
• Se la Regione non recepisce in tempo, lo Stato si sostituisce alla Regione e emana normativa applicativa che varrà fin quando la regione non si sarà adeguata.
• Se l'UE emana una direttiva in un settore che lo Stato ritiene di sua competenza, può rivolgersi alla Corte di Giustizia; invece nella stessa situazione la Regione non può farlo direttamente (perché non è soggetto di diritto internazionale), ma deve chiedere allo Stato di fare ricorso alla Corte per sé; lo Stato può scegliere se ricorrere o no, a meno che la maggioranza delle regioni nell'ambito della Conferenza Stato e Regione chieda il ricorso, perché in tal caso è obbligato.

Fase ascendente

Le Regioni possono partecipare alla preparazione del testo legislativo europeo, perché è possibile mandare rappresentanti regionali come rappresentanza dello Stato; addirittura le regioni sono state obbligate ad aprire uffici di rappresentanza a Bruxelles. Esse svolgono attività di lobby, cioè curano l'interesse di qualcuno, portano alla Commissione l'interesse delle regioni.

Hanno infine il problema della rappresentanza al Consiglio dei Ministri: secondo il Trattato, bisogna mandarvi rappresentanti statuali, non governativi, quindi anche un regionale. Le regioni hanno ruolo importante perché quello che conta a Bruxelles sono le competenze tecniche. Vedi art. 1 Statuto del Piemonte.

Concorrenza

La libera concorrenza è alla base del funzionamento del mercato interno europeo. È una filosofia che ritiene che l'economia si sviluppi in presenza di una pluralità di operatori liberi di muoversi sul mercato, in cui lo Stato deve limitarsi a dare regole e non deve intervenire direttamente nell'economia.

Questa idea nasce nell'800, quando c'è la rivoluzione industriale: la macchina a vapore permette di produrre molto più di quanto si consumi, nascono le fabbriche, la società cambia completamente struttura. Nasce il liberismo, che ha due aspetti:

• Mette in moto il commercio internazionale.
• Il sistema economico viene ridisegnato: lo Stato non è più operatore economico, ma lo è l'imprenditore; sono quindi i privati e non gli stati a governare il mercato.

Nascono le prime normative statuali in materia, come Sherman Act, Clayton Act: regole che valgono per uno stato e si rivolgono alle imprese allo scopo di garantire la concorrenza. Il principio base è il divieto di monopoli e oligopoli (tendenzialmente).

È impresa qualsiasi entità che esercita un'attività economica (offerta di beni e servizi sul mercato). Le imprese sono sia pubbliche sia private. L'impresa multinazionale è caratterizzata da madre in un Paese e figlie in altri; la madre dà gli ordini, ma in caso di danni si applica la giurisdizione di madri o figlie? Nei rapporti intra-gruppo non si applicano le regole sulla concorrenza.

Regole applicabili alle imprese

Il Trattato di Lisbona presenta due articoli importanti (artt. 101-102) circa le regole applicabili alle imprese, al Titolo VII Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni. Divieti per le imprese (art. 101):

• Cartello: attività anti-concorrenziale che consiste in accordo tra due o più imprese che producono la stessa cosa sul prezzo minimo della vendita, in modo da farsi competizione tra di loro ma escludendo tutti gli altri.
• Vendita sottocosto: (dumping sui prezzi) comportamento di un'impresa che vende a prezzi bassi per un po' facendo fuori tutti gli altri.
• Sconto predatorio: sconto fatto apposta per danneggiare il concorrente.
• Accordi gemellati: offerte di prodotto fatte in modo tale che si è obbligati a comprare due prodotti anziché uno; se invece c'è possibilità di comprare anche il prodotto da solo è ammesso.
• Accordi vietati: impediscono a qualcuno di vendere in un altro Paese, perché ci sono prezzi differenziati. È un accordo con cui viene danneggiato il consumatore (tale danno dev'essere provato) e con cui vengono danneggiate le altre imprese al di fuori dell'accordo es. impresa che dà pezzi di ricambio solo a qualcuno, o che non aumenta i prezzi quando dovrebbe ecc.

Ci sono però alcune eccezioni:

• Vendita in esclusiva territoriale: secondo la regola generale, il produttore non può fare accordi per distribuire solo a chi vuole; tuttavia c'è caso del concessionario (accordo tra casa madre e concessionario che ha esclusiva territoriale).
• Distribuzione selettiva: secondo la regola generale, un'impresa non può scegliere di vendere a qualcuno sì e qualcuno no; es. di quelli che non vogliono dare televisori a gestori di grandi magazzini, si è dato ragione all'impresa che voleva proteggere il suo prodotto.
• Franchising: sistema di distribuzione in esclusiva, che consiste nella possibilità per un privato di aprire un negozio a sue spese che avrà caratteristiche identiche in tutta Europa, avrà nome comune, potrà vendere solo quel prodotto e al prezzo imposto dalla casa madre. C'è un regolamento sul franchising: la Commissione lo autorizza solo quando il prodotto può essere venduto solo sotto franchising, perché altrimenti sarebbe un prodotto qualunque.

Pratiche abusive di posizione dominante

Il mercato rilevante è quello su cui ha possibilità di vendere un'impresa (es. Piemonte per la Stampa), è una zona nella quale un'impresa ha un ruolo rilevante. La posizione dominante, in considerazione del mercato rilevante, siccome la quota di mercato non è considerata da sola una quota sufficiente, bisogna guardare numero e forza dei concorrenti, è stata definita dalla CGUE come possesso di una potenza economica grazie alla quale l'impresa che la detiene è in grado di ostacolare la persistenza di una concorrenza effettiva sul mercato di cui trattasi ed ha la possibilità di tenere comportamenti alquanto indipendenti nei confronti dei suoi concorrenti, clienti e consumatori.

Strumenti per le imprese

Le imprese hanno vari strumenti per aggregarsi:

• Joint Ventures: accordo tra due imprese A e B che insieme creano impresa C; rimangono due imprese in concorrenza, ma hanno costruito qualcosa assieme che condividono, e hanno marginalizzato i costi perché hanno unito le forze; si riduce la concorrenza? Sì perché A e B compreranno da C e non da altre imprese. Perciò per fare una joint venture bisogna chiedere esenzione dall'art. 102, che verrà concesso se ci saranno vantaggi per il consumatore.
• Fusione: se A e B si fondono sul mercato rimane una sola impresa, con conseguente riduzione della concorrenza; con quali requisiti verrà autorizzata dalla Commissione? Bisogna vedere se sono rimasti altri concorrenti su quel mercato, perché bisogna assicurare la scelta del consumatore; poi bisogna vedere quale sia il mercato rilevante. È stato emanato regolamento sulla fusione.

Regolamento 139 del 2004, fatto da Monti, ha dato una nuova interpretazione all'art. 102, perché ora non interessa se l'impresa che si fonde sia dominante o meno sul mercato. Si guardano le soglie di fatturato: il controllo sulle fusioni scatta quando il fatturato globale delle imprese interessate superi i 2,5 miliardi di euro. Non vengono presi in considerazione gli accordi de minis. Ci sono due clausole, una olandese, l'altra tedesca, dicono che qualunque stato o impresa che scopra che il concorrente con una fusione altera la concorrenza, indipendentemente dalle soglie può segnalare alla Commissione questa situazione anomala, anche se non si supera la soglia di fatturato.

Autorità di controllo

Problema degli effetti territoriali: l'attuazione di norme sul territorio europeo da parte della Commissione è sufficiente a garantire la concorrenza, o è necessario avere anche effetti extraterritoriali. Poniamo che una società italiana faccia joint venture con una società americana sia che la sede sia in Italia, sia che sia in America, dobbiamo comunicare alla Commissione; infatti questa nuova società potrebbe sempre fare concorrenza in Europa. Poniamo che Fiat e Opel o Fiat e Chrysler si fondano in entrambi i casi bisogna comunicare a Commissione. C'è fortissima collaborazione tra gli antitrust mondiali effetto extraterritoriale.

Consiglio e potere di legiferare

Il Consiglio, previo parere del Parlamento e su proposta della Commissione, ha in questa materia, cioè determina le modalità attuative degli artt. 101-102. Cerca soprattutto di armonizzare i regimi di concorrenza nazionali per avere un sistema uniforme risultato di fatto raggiunto.

Commissione e potere di vigilanza

La Commissione ha invece il potere ex art. 105, sul comportamento degli Stati relativamente alla concessione di aiuti statali (che viola la concorrenza) e delle imprese. In questo si serve dei corpi di polizia nazionali. Poi prenderà una decisione rivolta a quel determinato destinatario, che dovrà risarcire i danni e pagare una multa molto salata. Accanto all'antitrust europeo ci sono i singoli antitrust nazionali. Se la violazione commessa da un'impresa ha riflessi solo sul mercato nazionale, interviene l'antitrust nazionale.

Aiuti pubblici alle imprese

L'aiuto di Stato è incompatibile col Trattato se si verificano 4 condizioni (VIST):

• Se il vantaggio economico dell'impresa deriva dal suo ottenere aiuto pubblico (vantaggio): mettere l'impresa in condizione di essere più forte sul mercato, con concessione di finanziamenti e garanzia; la CGUE ha detto che si deve valutare il criterio del comportamento dell'investitore privato in normali condizioni di mercato, quando le risorse conferite dallo Stato attraverso l'aumento di capitale non sarebbero state reperibili sul mercato privato in condizioni simili a quelle concretamente ricevute dall'impresa.
• Se l'aiuto incide sul commercio infracomunitario (incidenza).
• Se l'aiuto aiuta un'impresa specifica e non una categoria (selettività).
• Se c'è un reale trasferimento di risorse statali (trasferimento).

Non è rilevante che l'impresa abbia o no solo effetto sul mercato nazionale, perché ciò ha comunque effetto sulle società straniere che comunque concorrono su quel mercato. Lo Stato dunque non può dare aiuti; con esso la Regione, il Comune, le Province, nonché enti parastatali controllati dallo Stato. L'importante è che la fonte (non il distributore) non sia lo Stato; se anche li distribuisce il privato, non è ammesso trasferimento di risorse pubbliche.

Ci sono due categorie di aiuto:

• Aiuti esistenti: aiuti che sono già in vigore e che vengono comunque controllati dalla Commissione, anche se questi sono di vecchia data, per verificarne l'attuale compatibilità; se non sono compatibili, inizia la fase di contenzioso con la Commissione; lo Stato non è più autorizzato a dare aiuti se prima non è stato autorizzato dalla Commissione, clausola stand still.
• È importante il rapporto tra funzionari statali e regionali e funzionari della commissione. Esiste una particolare categoria di aiuti: se prendiamo la media europea relativa al PIL o alla capacità di consumo, possiamo vedere che ci sono regioni che sono molto anormalmente basse sotto la media; regioni con tenore di vita (vd. Mezzogiorno ci sono zone di vario tipo per favorire investimenti). Con l'arrivo di nuovi stati membri (es. Bulgaria, Polonia), le ragioni per nuovi aiuti diventano più urgenti.