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iniziativa legislativa all’interno dell’articolo dei Trattati che fornirà la

base giuridica all’atto da adottare.

 Atti non legislativi l’autore della proposta deve essere puntualmente indicato nella

base giuridica dell’atto.

Il silenzio comporta che l’atto debba essere adottato su iniziativa della

stessa istituzione competente ad adottarlo.

In entrambi i casi, le ipotesi in cui il potere è attribuito a istituzioni o soggetti diversi dalla

Commissione sono ipotesi limitate a specifici atti, con la sola eccezione della previsione del potere

di iniziativa riconosciuto ad ¼ degli Stati membri dall’Art. 76 TFUE in relazione all’adozione di

tutti gli atti concernenti la cooperazione giudiziaria in materia penale, la cooperazione di polizia e la

cooperazione amministrativa nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

In tutti i casi in cui il potere di presentare una proposta spetta alla sola Commissione, esso si

identifica come una prerogativa assoluta che non può essere limitata o vincolata.

In relazione alla possibilità che la Commissione sia sollecitata a presentare una proposta di atto

dell’Unione, un’importante novità è stata introdotta dal Trattato di Lisbona.

L’Art. 11 par. 4 TUE stabilisce infatti che una richiesta in questo senso possa venire anche

da un gruppo di cittadini dell’Unione (almeno un milione) rappresentativi di un numero

significativo di Stati membri.

Perché tale iniziativa normativa popolare diventi una possibilità concreta, si dovrà però

attendere un regolamento da adottare con procedura legislativa ordinaria, il quale dovrà stabilire le

procedure e le condizioni per la presentazione di una iniziativa, in particolare per quanto riguarda il

numero minimo di Stati da cui dovranno provenire i cittadini, l’età minima di questi e la forma che

l’iniziativa dovrà avere.

La proposta della Commissione, salvo pochissimi casi, non può essere modificata dal Consiglio se

non all’unanimità; e anche in tal caso la sua modificabilità non è illimitata, dato che gli eventuali

emendamenti devono comunque mantenere l’atto da adottare nell’ambito sostanziale definito dalla

proposta iniziale della Commissione.

La proposta può essere modificata dalla Commissione stessa fino a che l’atto non viene adottato.

Il ruolo condizionante della proposta si spinge, nell’interpretazione della Commissione. fino al

potere di bloccare del tutto il procedimento legislativo mediante il ritiro della proposta, in caso di

disaccordo grave con il Consiglio: questo perché l’eventuale atto successivamente adottato dal

Consiglio non sarebbe più a quel punto fondato su una proposta della Commissione.

LE SINGOLE PROCEDURE:

A) LA PROCEDURA DI CONSULTAZIONE.

La Commissione presenta una proposta;

o Il Parlamento europeo (ed eventualmente altri organi) esprime un parere;

o Il Consiglio adotta l’atto.

o

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Il parere che il Parlamento è chiamato a formulare ed indirizzare al Consiglio è obbligatorio, ma,

salvo casi particolari, non vincolante. Il Consiglio può discostarsene nell’adottare l’atto, ma è

obbligato a richiederlo, a pena dell’invalidità dell’atto stesso per violazione delle forme sostanziali.

Tuttavia quell’obbligo non si esaurisce con la richiesta in quanto il Consiglio è comunque

tenuto ad attendere la pronuncia del Parlamento.

Non è stabilito alcun termine preciso entro il quale il Parlamento europeo debba dare il suo parere.

Tuttavia questo non giustifica atteggiamenti ostruzionistici da parte del Parlamento, il quale

si vedrà scavalcato dal Consiglio qualora concretizzasse una violazione del principio di leale

collaborazione.

Nell’attesa è concesso al Consiglio di presentare in atti atipici, quali orientamenti comuni o accordi

politici, i punti d’accordo già delineatisi nel negoziato tra gli Stati in corso al suo interno.

La necessità di confermare l’utilità del parere del Parlamento è testimoniata anche dall’obbligo di

una nuova consultazione del Parlamento ogni volta che l’atto infine adottato sia diverso nella

sostanza da quello sul quale il Parlamento era stato consultato; pena l’annullamento dell’atto.

L’obbligo di riconsultazione scatta tanto che a decidere modifiche sostanziali sia stato il

Consiglio o la Commissione, a meno che quelle modifiche non corrispondano essenzialmente al

desiderio espresso dallo stesso Parlamento.

Nel quadro della procedura di consultazione il Consiglio può essere chiamato a votare:

 All’unanimità;

 A maggioranza qualificata;

 A maggioranza semplice. 11

Mentre le basi giuridiche che prevedono la maggioranza semplice sono del tutto eccezionali ,

l’unanimità appare quasi la regola quando tale procedura si applica a titolo di procedura legislativa

speciale, mentre lo stesso è vero per la maggioranza qualificata negli altri casi.

Uno dei due casi in cui il Consiglio vota all’unanimità in ambito di procedura di consultazione che

si caratterizza come procedura legislativa speciale, il voto del Consiglio non è sufficiente a porre

fine alla procedura.

In relazione alla definizione del sistema delle risorse proprie dell’Unione, infatti, l’Art. 311

TFUE richiede che gli Stati approvino l’atto del Consiglio secondo le rispettive procedure

costituzionali.

In un altro caso di procedura legislativa di consultazione, invece, questa può arricchirsi di una

variante destinata a facilitare il raggiungimento dell’unanimità in seno al Consiglio.

L’Art. 87 TFUE, che regola l’adozione di misure di cooperazione operativa tra autorità di

polizia degli Stati membri, prevede, infatti, che laddove non vi sia unanimità del Consiglio al

riguardo, un gruppo di almeno nove Stati membri possa investire del progetto di misura in

discussione il Consiglio europeo.

Questo entro 4 mesi dovrà trovare un accordo tra i governi che consenta di far adottare al

Consiglio l’atto; in caso contrario quei nove Stati membri (o altri nello stesso numero) saranno

considerati autorizzati ad avviare tra loro una cooperazione rafforzata sulla base di quel progetto di

misure.

11 Il voto a maggioranza semplice è previsto dagli Artt. 150 e 160 TFUE.

62 B) LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA.

Con il Trattato di Lisbona, la procedura legislativa ordinaria ha preso il posto occupato dalla

procedura di codecisione:

 In termini QUANTITATIVI oltre a rimpiazzare la procedura in tutti quei casi in cui

era prima previsto che si dovesse far ricorso a questa per

l’adozione di un atto dell’Unione, la procedura legislativa

ordinaria vede esteso il suo ambito ad una quarantina di

ulteriori basi giuridiche.

 In termini QUALITATIVI la nuova procedura riproduce sostanzialmente la

precedente, apportandovi solo alcuni aggiustamenti.

1) Il Parlamento adotta la propria posizione in prima lettura e la trasmette al Consiglio.

2) Se il Consiglio l’approva, l’atto è adottato in tale formulazione, anche se questa si discosta

dalla proposta della Commissione.

Nel caso invece in cui il Consiglio non concordasse con il Parlamento:

a) il Consiglio adotta a sua volta una posizione in prima lettura e la trasmette al Parlamento

dando così inizio alla fase di seconda lettura del procedimento.

b) Il Parlamento ha 3 mesi per pronunciarsi e a seconda della sua valutazione della posizione in

prima lettura del Consiglio si possono produrre tre diversi scenari:

a. Approvazione esplicita o implicita della posizione.

b. Bocciatura a maggioranza dei membri del Parlamento.

Queste hanno lo stesso esito di porre fine al procedimento: nel primo caso l’atto viene adottato, nel

secondo non adottato.

c. Il Parlamento propone emendamenti a maggioranza dei suoi membri.

Su questi emendamenti la Commissione è chiamata a formulare un suo parere.

Entro 3 mesi, il Consiglio può approvare a maggioranza qualificata tutti gli emendamenti

parlamentari (all’unanimità se gli emendamenti hanno avuto il parere contrario della Commissione)

e potrà di conseguenza adottare formalmente l’atto emendato.

In caso contrario dovrà convocare entro 6 settimane, d’intesa con il Parlamento europeo un

comitato di conciliazione composto dai membri del Consiglio e da altrettanti rappresentanti del

Parlamento al quale partecipa anche la Commissione.

Il comitato di conciliazione ha il compito di trovare, sulla base delle proposte di Parlamento e

Consiglio in seconda lettura, entro 6 settimane, un accordo su un progetto comune.

Entro altre 6 settimane si dovrà avere l’adozione dell’atto da parte del Consiglio (a

maggioranza qualificata) e del Parlamento (a maggioranza dei voti espressi) nel quadro di quella

che viene definita dallo stesso Art. 294 TFUE la fase di terza lettura della procedura legislativa

ordinaria.

In caso di mancato accordo in comitato di conciliazione, l’atto di considera non adottato.

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La procedura legislativa ordinaria si associa per sua natura alla votazione a maggioranza

qualificata in seno al Consiglio, è quindi qui applicabile l’Art. 293 TFUE il quale prevede che

quando in virtù dei trattati il Consiglio delibera su proposta della Commissione, lo stesso può

emendare la proposta solo deliberando all’unanimità.

Proprio la circostanza che la procedura legislativa ordinaria si basi sulla votazione a maggioranza

qualificata in seno al Consiglio, ha comportato che la sua estensione a taluni settori sensibili decisa

con il Trattato di Lisbona sia stata possibile solo alla condizione imposta da alcuni Stati membri, di

associarvi in quei settori un meccanismo cd. freno d’emergenza.

In base ad esso, quando un membro del Consiglio ritenga che l’atto che si sta adottando

incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico, esso può investire della questione

il Consiglio europeo e le procedura viene sospesa.

Se entro 4 mesi il Consiglio europeo trova un accordo al suo interno, la questione viene

riassunta dal Consiglio,facendo riprendere il corso normale della procedura di adozione.

In caso contrario, questa si interrompe definitivamente.

Questa eventualità si accompagna però in due casi alla previsione che se almeno nove Stati membri

intendono avviare tra loro una cooperazione rafforzata sulla base di quel progetto di atto, l’iniziativa

si considera automaticamente autorizzata.

In casi eccezionali previsti dai Trattati, l’iniziativa di adottare un atto dell’Unione con procedura

legislativa ordinaria può venire, invece che dalla Commissione:

 Dagli Stati membri;

 Dalla Banca centrale europea;

 Dalla Corte di giustizia.

In tali casi, lo svolgimento della procedura non vede la partecipazione della Commissione

secondo le modalità precedentemente ricordate, ma questa può essere comunque coinvolta:

 Ad esprimere un parere di sua iniziativa (o su richiesta del Parlamento o del Consiglio);

 A far parte del comitato di conciliazione.

In ogni caso, qualunque sia il promotore, la procedura legislativa ordinaria mette sullo stesso piano

il Consiglio e il Parlamento europeo nel processo di adozione degli atti dell’Unione; questo è

testimoniato dal fatto che il procedimento si chiude appena si configuri un accordo (o un dissenso)

tra le due istituzioni.

Parlamento, Consiglio e Commissione hanno per questo concluso un accordo

interistituzionale che tende ad agevolare il funzionamento della procedura sotto questo aspetto: esso

12

prevede contatti frequenti tra le istituzioni, per mezzo dei cd. triloghi , durante tutta la procedura ed

in particolare una sincronizzazione dei rispettivi calendari di lavoro.

12 Sono incontri informali tra la presidenza del Consiglio, la Commissione ed i presidenti o i relatori delle commissioni

competenti del Parlamento europeo, incontri che accompagnano lo svolgimento della procedura preparando le riunioni

formali delle istituzioni coinvolte e del comitato di conciliazione.

64 C) LA PROCEDURA DI APPROVAZIONE.

La procedura di approvazione è una procedura in cui un parere negativo del Parlamento europeo o

la semplice mancanza di questo impedisce l’adozione dell’atto.

È stata prevista per la prima volta dall’Atto Unico europeo per l’adozione delle decisioni del

Consiglio sulla conclusione degli accordi di associazione e sull’adesione di nuovi stati membri.

Oggi il suo ambito di applicazione è ripartito tra ipotesi di procedura legislativa speciale e

decisioni del Consiglio (talvolta del Consiglio europeo) di rilievo istituzionale, quali:

 Nomine di componenti di istituzioni;

 Clausole cd. passerella;

 Decisioni in materia di membership dell’Unione.

La procedura di approvazione è sembrata preferibile alla procedura legislativa ordinaria in certi

settori, in ragione del diverso ruolo che riconosce al Consiglio ed al Parlamento europeo.

Attribuendo un diritto di veto al Parlamento, infatti, la procedura di approvazione mette la

volontà di questo sullo stesso piano di quella del Consiglio per l’adozione di determinate decisioni

di competenza di quest’ultimo.

Tuttavia questa non è totalmente assimilabile alla procedura legislativa ordinaria in quanto

l’approvazione del Parlamento interviene su di un atto già definito, costituito dalla decisione che

intende prendere il Consiglio.

La decisione finale spetterà comunque al solo Consiglio.

D) LE PROCEDURE DECISIONALI NEL QUADRO DELLA POLITICA ESTERA E DI

SICUREZZA COMUNE.

Il processo decisionale in ambito di politica estera e di sicurezza comune è decisamente più

essenziale.

Infatti, il potere decisionale è riservato al solo Consiglio che lo esercita quasi esclusivamente

all’unanimità.

Per la verità, ruolo importante spetta anche al Consiglio europeo. Il TUE gli attribuisce un

potere decisionale autonomo in relazione a taluni atti:

1) Definisce i principi e gli orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune

(Art. 26 par. 1 TUE);

2) Prende, dietro raccomandazione del Consiglio, decisioni che individuano gli obiettivi e gli

interessi strategici dell’Unione riguardo specifiche tematiche o relazioni di questa con un

paese o una regione determinati (Art. 22 par. 1 TUE);

3) Se adotta una decisione ai sensi dell’Art. 22 TUE, fa si che il Consiglio possa deliberare a

maggioranza qualificata anziché all’unanimità.

4) Quando uno Stato membro intenda opporsi, per specificati e vitali motivi di politica

nazionale all’adozione di una decisione, il Consiglio europeo può essere chiamato a

pronunciarsi sul ricorso alla maggioranza qualificata da parte del Consiglio.

65 In questi casi non si procede alla votazione in seno al Consiglio, il quale può però chiedere a

maggioranza qualificata che della questione sia investito il Consiglio europeo, affinché si

pronunci all’unanimità indicando eventualmente al Consiglio una soluzione di compromesso

accettabile anche per lo Stato membro che si era opposto alla maggioranza qualificata.

Ad eccezione degli interventi suddetti, nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, il

potere decisionale spetta unicamente al Consiglio.

Fino ad oggi, il Consiglio agiva su impulso della sua presidenza; con il Trattato di Lisbona, fermo

restando il potere di proposta degli Stati membri, la Commissione sarà formalmente rimpiazzata nel

suo ruolo d’iniziativa dall’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di

sicurezza.

In linea generale, in questo settore il Consiglio decide sempre all’unanimità. Tuttavia in alcuni casi,

il Consiglio può ricorrere alla maggioranza qualificata; e tra questi:

 Casi dell’adozione di decisioni di nomina di un rappresentante speciale dell’Unione;

 Decisioni che attuano precedenti decisioni dello stesso Consiglio o del Consiglio europeo;

 Ipotesi in cui il Consiglio adotta una decisione che definisce un’azione o una posizione

dell’Unione in base a una proposta dell’Alto Rappresentante, presentata in seguito ad una

richiesta specifica rivolta a questo dal Consiglio europeo (Art. 31 par. 2 TUE).

Sulle decisioni del Consiglio (e del Consiglio europeo) non è prevista alcuna forma di consultazione

del Parlamento europeo, con la sola eccezione della decisione che il Consiglio può prendere per

stabilire le procedure specifiche per garantire il rapido accesso agli stanziamenti del bilancio

dell’Unione destinati al finanziamento urgente di iniziative nel quadro della politica estera e di

sicurezza comune, e in particolare al finanziamento di una missione dell’Unione (Art. 41 par. 3

TUE).

Di regola invece il Parlamento è unicamente consultato sui principali aspetti e sulle vicende

fondamentali della politica estera e di sicurezza comune (Art. 36, 1°comma).

Spetta all’Alto Rappresentante provvedervi.

E) LE PROCEDURE BASATE SULLA DELEGA DI COMPETENZE NORMATIVE E

DI ESECUZIONE.

Prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona la possibilità di delega di competenze normative

e di esecuzione, si inquadrava unicamente nel potere generale di esecuzione della Commissione,

disciplinato dall’Art. 202 TCE.

Ai sensi di questo articolo, infatti, il legislatore comunitario poteva conferire alla

Commissione, negli atti che esso adottava, le competenze di esecuzione delle norme che esso

stabiliva.

In queste ipotesi quindi consentiva il trasferimento alla Commissione di un vero e proprio

potere regolamentare, visto che, per giurisprudenza consolidata della Corte di Giustizia, la nozione

di esecuzione comprende al tempo stesso, l’elaborazione delle norme di attuazione e l’applicazione

di norme a fattispecie particolari per mezzo di atti di portata individuale.

A questo si aggiunga che anche la portata della normazione di dettaglio la cui emanazione

poteva essere delegata alla Commissione in applicazione dell’Art. 202 TCE è stata interpretata

66

dalla Corte di giustizia in senso estensivo, comprendendo anche la facoltà di determinare dei criteri

o addirittura d’imporre obblighi agli operatori economici; nonché autorizzando la stessa ad adottare

tutti i provvedimenti esecutivi necessari o utili per l’attuazione della disciplina di base, purché essi

non siano contrastanti con quest’ultima.

Nei nuovi Trattati, la competenza di esecuzione della Commissione vede significativamente

modificata la sua portata dalla distinzione, introdotta dal Trattato di Lisbona, tra:

 la delega della stessa Commissione di veri e propri poteri normativi

 l’esercizio di meri poteri di esecuzione.

Infatti:

a) l’Art. 290 TFUE prevede che un atto legislativo possa delegare alla Commissione il potere

di adottare atti non legislativi di portata generale destinati a completare o modificare

elementi non essenziali dell’atto legislativo;

b) l’Art. 291 TFUE disciplina l’esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti, stabilendo che,

laddove vi sia la necessità di condizioni uniformi di esecuzione a livello europeo di tali atti,

questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione.

In questo modo la nozione di esecuzione degli atti dell’Unione delineata dalla giurisprudenza della

Corte viene formalmente amputata di una parte significativa del suo possibile profilo normativo,

rimanendo riservata:

 all’esercizio di poteri esecutivi in senso proprio;

 all’attuazione regolamentare dei soli atti giuridicamente vincolanti di carattere non

legislativo.

Tale considerazione può prestarsi ad interpretazioni non univoche in particolare su cosa si intenda

per completare o modificare elementi non essenziali di un atto o di dettare condizioni uniformi di

esecuzione dello stesso.

La decisione a riguardo spetta in ogni caso all’istituzione o alle istituzioni a cui spetta

adottare l’atto che attribuirà alla Commissione quel compito.

a. PROCEDURA DI DELEGA LEGISLATIVA

L’Art. 290 TFUE permette al legislatore dell’Unione (Consiglio e/o Parlamento europeo), al

momento di adottare un atto legislativo, di delegare con quello stesso atto alla Commissione il

potere di adottare a sua volta degli atti non legislativi di portata generale che completino o

modifichino elementi non essenziali di quell’atto legislativo.

Rispetto a questo cd. atto base, l’atto della Commissione sarà un atto delegato

(regolamento delegato, direttiva delegata, etc.).

Tuttavia, come detto, l’articolo non precisa cosa si debba intendere per elementi non

essenziali di un atto base.

67 In compenso, l’articolo stabilisce che l’atto di base dovrà delimitare la delega stabilendone:

 OBIETTIVI;

 CONTENUTO;

 PORTATA;

 DURATA.

Non è detto che in relazione alla durata della delega sia necessaria la fissazione di un termine,

vista la funzione di semplificazione e velocizzazione del processo decisionale in questione.

È possibile ritenere che la condizione temporale che l’Art. 290 TFUE impone al

legislatore possa considerarsi soddisfatta anche con la semplice indicazione che la delega ha

durata indeterminata o, laddove necessario per ragioni di urgenza, con la fissazione, sì di un

termine entro cui la Commissione deve emanare l’atto delegato, ma il cui superamento sia

causa di una carenza della Commissione censurabile dinanzi alla Corte (e non di una

decadenza della delega).

Peraltro il legislatore ha comunque a disposizione strumenti attraverso cui porre termine alla

delega conferita alla Commissione:

 Può stabilire che il Parlamento europeo o il Consiglio possano decidere di revocare la

delega;

 Può stabilire che l’atto delegato possa entrare in vigore solo se entro un certo termine,

da fissare nell’atto di base, nessuna delle due istituzioni ha sollevato un’obiezione.

A questi fini, Parlamento e Consiglio deliberano, il primo a maggioranza dei propri membri, il

secondo a maggioranza qualificata.

Non è previsto un atto che debba predeterminare con valore vincolante per il legislatore le

condizioni e modalità di funzionamento di questi due meccanismi di controllo.

La loro definizione è quindi lasciata al negoziato tra le istituzioni.

Inoltre l’Art. 290 non distingue se l’atto legislativo sia adottato in base ad una procedura

legislativa ordinaria o in base ad una procedura legislativa speciale.

Da questo può ritenersi quindi che i meccanismi di controllo debbano poter essere

attivati da ciascuna delle due istituzioni protagoniste della procedura legislativa,

indipendentemente dal ruolo che abbiano tenuto nel quadro della procedura stessa.

b. PROCEDURA DI ADOZIONE DI ATTI DI ESECUZIONE

L’Art. 291 TFUE disciplina l’attribuzione della competenza a prendere misure conformi di

esecuzione di atti giuridicamente vincolanti, adottati o meno dalle istituzioni sulla base di una

procedura legislativa.

La competenza di attribuzione spetta in linea generale alla Commissione, con la sola

eccezione del settore della PESC dove appartiene al Consiglio (il quale sarà costretto a

motivare la decisione in modo circostanziato).

68 Al pari di quanto avviene nel caso degli atti delegati, l’attribuzione di una competenza di

esecuzione è fatta dallo stesso atto della cui esecuzione di tratta, al quale spetta anche definire

le modalità di esercizio della Commissione (o del Consiglio).

A differenza però da quanto avviene per gli atti delegati, un regolamento da adottare

secondo la procedura legislativa ordinaria, deve preventivamente fissare le regole ed i principi

relativi alle modalità con cui gli Stati membri possono esercitare un controllo sull’operato

della Commissione (Art. 291 par. 3) ed a cui si deve attenere il legislatore dell’Unione nel

prevedere l’assoggettamento nel caso concreto della Commissione a tale controllo.

Questa previsione riprende sostanzialmente quanto era previsto dall’Art. 202 TCE. Su questa

base, nel 1999 è stata adottata una decisione del Consiglio cd. comitologia la quale nel

prevedere che l’emanazione di misure esecutive da parte della Commissione possa essere

subordinata alla consultazione di un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri,

ha delineato anche i differenti tipi e procedure di comitato che l’atto di base avrebbe potuto

decidere di applicare a questo fine nel caso concreto.

La decisione comitologia del 1999 non appare del tutto compatibile con quanto previsto nel

nuovo Art. 291 TFUE il quale dispone un controllo riservato agli Stati membri, e non al

Consiglio e al Parlamento europeo come disponeva la decisione.

Si è tuttavia stabilito che la decisione continuerò ad essere applicata a titolo

transitorio, con esclusione della procedura di comitato aggiunta nel 2006, fino a quando non

sarà adottato il regolamento richiesto nell’Art. 291.

Inoltre, anche successivamente le procedure previste dall’attuale decisione

comitologia continueranno ad applicarsi nel quadro dell’esecuzione degli atti di base

pregressi.

Procedure di comitato previste dalla attuale decisione comitologia del 1999:

b.i. Procedura di comitato consultivo ( Art. 3

) . È l’unica che appare in linea con il

dispositivo dell’Art. 291 riconoscendo un ruolo ai soli Stati membri.

Comporta unicamente l’obbligo della Commissione di tenere in massima

considerazione il parere che il comitato può esprimere a maggioranza

semplice sul progetto di misure di esecuzione che la stessa Commissione è

tenuta a sottoporgli. Questa deve inoltre informare il comitato del modo in

cui ha tenuto conto del parere.

b.ii. Procedura di comitato di gestione ( Art. 4

) . Il comitato esprime il parere a

maggioranza qualificata entro un termine che il presidente può fissargli in

funzione dell’urgenza. Dopo di che la Commissione può adottare le misure in

progetto; ma laddove esse non siano conformi al parere del comitato, essa

deve comunicarle al Consiglio differendone l’applicazione per un periodo

stabilito nell’atto di base (max 3 mesi). Entro il termine il Consiglio,

deliberando a maggioranza qualificata può adottare misure diverse da quelle

decise dalla Commissione: altrimenti saranno queste ad entrare in

applicazione.

b.iii. Procedura del comitato di regolamentazione (

Art. 5

) . Corrisponde nella sua

prima fase a quella di gestione. La differenza consiste nel fatto che la

Commissione può qui adottare le misure di esecuzione in progetto solo

quando siano conformi al parere del comitato. In caso contrario, ma anche in

caso di mancata pronuncia del parere, la Commissione è tenuta a sottoporre

69 al Consiglio una proposta formale da adottare da questo entro 3 mesi a

maggioranza qualificata (all’unanimità se si discosta dalla proposta).

Entro lo stesso termine il Consiglio può anche esprimere la propria

contrarietà alla proposta e in tal caso la Commissione deve riesaminarla e:

b.iii.1. Modificare la proposta;

b.iii.2. Ripresentare la stessa proposta;

b.iii.3. Trasformare la proposta in una proposta legislativa da

presentare al Consiglio (o al Parlamento e al Consiglio).

Laddove il Consiglio non riesca a pronunciarsi in tre mesi, la Commissione

può adottare lei stessa l’atto proposto.

Il fatto che almeno nelle procedure di comitato di gestione e di regolamentazione, il solo

Consiglio si possa trovare a pronunciare sull’esercizio delle competenze della Commissione,

finisce per squilibrare il rapporto di parità che la codecisione assegna a Consiglio e

Parlamento.

Per questo, ai sensi dell’Art. 8, quando si ritenga che un progetto di misure

d’esecuzione vada oltre i limiti della delega, il Parlamento può segnalarlo alla Commissione

che è tenuta a riesaminare il progetto.

Con specifico riguardo alla procedura di comitato di regolamentazione poi la Commissione

deve informare il Parlamento qualora il comitato non esprima parere favorevole alle misure di

esecuzione proposte.

Nel 2006 poi è stata introdotta la nuova procedura di regolamentazione con controllo,

riservata all’adozione di misure di attuazione quasi-legislative di un atto di base adottato

secondo la procedura di codecisione.

La nuova procedura riconosce al Parlamento europeo un sostanziale diritto di veto

sulle misure che la Commissione si propone di adottare nell’esercizio della delega conferitale,

lasciando però le nelle mani del solo Consiglio il potere di modificarle. Il progetto di misure

quasi-legislative della Commissione su cui il comitato di regolamentazione abbia espresso

parere:

 FAVOREVOLE deve essere trasmesso al Parlamento ed al Consiglio che entro

3 mesi possono obiettare al progetto eccependo il superamento dei

limiti della delega o la sua incompatibilità con il fine o il contenuto

dell’atto di base o ancora la violazione dei principi di sussidiarietà

o di proporzionalità.

In tale caso il progetto non è adottato e la Commissione può solo

risottoporne uno modificato la Comitato ovvero presentare una

proposta legislativa al Parlamento europeo ed al Consiglio.

 SFAVOREVOLE (o nel caso in cui nono si sia pronunciato nel termine) la

Commissione deve sottoporre al Consiglio una proposta di misure

da adottare alla quale il Consiglio può entro 2mesi opporsi a

maggioranza qualificata. In questo caso la Commissione dovrà o

risottoporre al Consiglio una proposta modificata ovvero

70 presentare al colegislatore una proposta legislativa ai sensi del

Trattato. Se invece il Consiglio intende adottare la proposta della

Commissione (eventualmente modificandola all’unanimità)

ovvero non si pronuncia nei due mesi, la proposta va trasmessa al

Parlamento europeo, il quale potrà entro 4 mesi opporvisi per gli

stessi motivi.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona la procedura di regolamentazione con controllo

non è più utilizzabile per i nuovi atti, mentre permane per quelli che già la prevedono.

Fino alla adozione di una nuova comitologia in linea con l’Art. 291 TFUE, l’affidamento

alla Commissione dell’esecuzione degli atti dell’Unione avverrà ancora sulla base di una delle

procedure i) ii) iii).

La scelta tra queste di quella da utilizzare è operata ai sensi dell’Art. 2 della comitologia:

 La procedura di gestione per l’adozione di misure relative all’applicazione della politica

agricola comune o della politica della pesta ovvero per

l’attuazione di programmi che presentino rilevanti implicazioni di

bilancio.

 Del comitato di regolamentazione adozione di misure di portata generale intese a dare

applicazione alle disposizioni essenziali di un atto di

base ovvero per l’adeguamento di disposizioni non

essenziali di questo.

 Di comitato consultivo per tutti gli altri casi.

Tuttavia tali criteri sono orientativi e non vincolanti.

F) LE PROCEDURE PER LA CONCLUSIONE DI ACCORDI INTERNAZIONALI

CON STATI TERZI.

Il processo decisionale diretto alla conclusione di accordi internazionali con Stati terzi (o

organizzazioni internazionali) evoca per molti versi le procedure sulla base delle quali si arriva in

generale all’adozione di atti di diritto derivato (cd. principio di parallelismo delle procedure).

Naturalmente questa corrispondenza di procedure e di ruoli si ritrova:

a. Nelle diverse decisioni che le istituzioni sono chiamate a prendere sul piano interno

in relazione ai successivi passaggi in cui si articola la conclusione di un accordo dal

punto di vista del diritto internazionale;

b. Nelle diverse vicende che possono caratterizzare la vita di tale accordo;

c. Nelle modalità con cui i Trattati hanno organizzato la gestione sul piano

internazionale da parte delle istituzioni.

E così, mentre la firma e la ratifica dell’accordo spettano al Consiglio; la competenza a negoziare è

assegnata:

 Alla COMMISSIONE in linea generale;

71  All’ALTO RAPPRESENTANTE in ambito PESC.

La procedura di conclusione degli accordi internazionali è disciplinata da una disposizione di

portata generale, l’Art. 218 TFUE, integrata, in relazione a specifici accordi internazionali, da

ulteriori previsioni contenute in altri articoli dei Trattati.

Tale procedura si avvia su iniziativa della Commissione o dell’Alto Rappresentante, i quali possono

presentare una raccomandazione al Consiglio affinché questo autorizzi con apposita decisione

l’avvio del negoziato con gli Stati terzi. 13

Con tale decisione il Consiglio dovrà anche designare il negoziatore dell’Unione in funzione della

materia dell’accordo previsto (par. 3).

La scelta seguirà lo stesso criterio in base al quale è ripartita tra Commissione e Alto

rappresentante la competenza a prendere l’iniziativa.

Il negoziatore dovrà condurre i negoziati sulla base delle direttive che il Consiglio impartisce nella

decisione di autorizzazione.

Il Consiglio può anche designare un comitato speciale composto da rappresentanti degli Stati

membri che deve essere consultato dal negoziatore nel corso del suo operato.

La designazione del comitato da parte del Consiglio è obbligatoria in caso di accordi

commerciali (Art. 207 TFUE).

La fase negoziale si chiude con la parafatura del progetto di accordo da parte del negoziatore e la

presentazione di una sua proposta al Consiglio per l’adozione della decisione di autorizzazione alla

firma dell’accordo (par. 5).

Tale decisione può anche disporre l’applicazione provvisoria dell’accordo.

La decisione di procedere a questa è presa dal Consiglio su proposta del negoziatore (par. 6). Con

essa il Consiglio, secondo una formula ormai tipica, autorizza la Presidenza a notificare allo Stato

terzo che le necessarie procedure per l’entrata in vigore dell’accordo sono state completate,

impegnando così l’Unione sul piano internazionale.

Nulla esclude però che in luogo di questa procedura solenne in due tappe si segua una

procedura semplificata, prevedendo direttamente nella decisione di firma che questa valga come

espressione della volontà dell’Unione a vincolarsi all’accordo.

L’Art. 218 TFUE stabilisce che il Parlamento europeo debba esprimersi sugli accordi che il

Consiglio intende concludere, prima che questo prenda la decisione di conclusione.

In alcuni casi specifici, la conclusione viene subordinata proprio ad una approvazione dello stesso

Parlamento:

1. Accordi di associazione di cui all’Art. 217 TFUE;

2. Accordi connessi agli accordi di associazione (assimilabili a questi in quanto diretti a creare

un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione);

13 Il Consiglio, al posto di un “negoziatore”, può designare il capo della squadra di negoziato dell’Unione e questo fa

pensare che in taluni casi la mescolanza delle materie oggetto dell’accordo può spingere il Consiglio a coinvolgere nel

negoziato sia l’Alto Rappresentante che la Commissione.

72 3. Accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa;

4. Accordi che abbiano ripercussioni finanziarie considerevoli per l’Unione. In questo caso il

raffronto deve essere tra le spese derivanti da quell’accordo e l’importo degli stanziamenti

destinati a finanziare le azioni esterne dell’Unione, completato eventualmente, laddove si

tratti di un accordo settoriale, dal raffronto tra le spese ad esso conseguenti e il complesso

del totale degli stanziamenti iscritti al bilancio per il settore considerato.

5. Accordi che l’Unione deve concludere per aderire alla Convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Per questo specifico accordo

è anzi stabilito che ci debba esse anche l’approvazione previa degli Stati membri

conformemente alle rispettive norme costituzionali.

L’approvazione non è da considerarsi come una ratifica, in quanto gli Stati infatti sono già

parti della Convenzione europea, bensì questa è richiesta ai fini dell’entrata in vigore della

decisione di conclusione adottata dal Consiglio.

Al di fuori dei casi citati, la decisione di conclusione dell’accordo deve essere presa dal Consiglio

solo su consultazione del Parlamento europeo e questa non ha carattere vincolante, anche se il

Consiglio non potrà adottare la sua decisione senza prima averlo sentito.

Un qualsiasi coinvolgimento del Parlamento europeo è escluso invece per espressa previsione

dell’Art. 218 par. 6, comma 2° TFUE nel caso degli accordi che riguardano esclusivamente la

14

PESC .

Il Consiglio delibera in tutti casi a maggioranza qualificata, salvo quando si tratti di accordi di:

 Associazione o cooperazione finanziaria e tecnica con paesi candidati all’adesione;

 Adesione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo;

 Un settore in cui sul piano interno sia richiesta l’unanimità: qui infatti il Consiglio decide

all’unanimità (par. 8, 2°comma);

 Alcuni accordi commerciali ex Art. 208 TFUE.

Una parziale variante della procedura di conclusione degli accordi internazionali dell’Unione può

venire dalla circostanza che lo stesso accordo debba essere concluso contemporaneamente anche

dagli Stati membri perché le sue norme sono solo in parte riconducibili alla competenza esterna

dell’Unione (cd. accordi misti).

Qui la negoziazione dell’accordo è assicurata di regola da una delegazione unica in cui il

negoziatore dell’Unione è affiancato dallo Stato cui spetta la presidenza del Consiglio.

La sua conclusione da parte dell’Unione può avvenire solo una volta che questi ultimi

abbiano tutti provveduto a completare le rispettive procedure costituzionali necessarie per la ratifica

dell’accordo.

14 Questo significa che l’esclusione non opera in caso di accordo che, pur concernendo principalmente il settore PESC,

tocca marginalmente altri settori di attività dell’Unione.

73

NB. L’Art. 6, comma 2° Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea

attribuisce alla Commissione (e questa volta solo a lei) il compito di concludere accordi per

il riconoscimento come titoli di viaggio validi sul territorio degli Stati terzi dei lasciapassare

rilasciati ai membri ed agli agenti delle istituzioni.

È invece da escludere che, in aggiunta ai casi espressamente previsti in cui la competenza è limitata,

vi siano ulteriori competenze che possano dedursi in via implicita.

Ad esempio non si potrebbe pensare che l’adesione in qualità di membro ad

un’organizzazione internazionale possa essere decisa dalla Commissione in ragione della sua

ricordata competenza ad instaurare forme di cooperazione con altri enti internazionali, e non invece

dal Consiglio sulla base delle norme e procedure che regolano la conclusione di accordi

internazionali nella materia su cui incide l’attività di quel dato ente.

74 Cap. 6

IL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA NEGLI ORDINAMENTI

DEGLI STATI MEMBRI

La natura del rapporto del diritto dell’Unione europea con il diritto degli Stati membri nella

giurisprudenza della Corte di giustizia.

Le norme dell’Unione svolgono i loro effetti direttamente in capo a soggetti che, benché interni agli

Stati, sono anche nei limiti della sfera di competenza dell’Unione europea, soggetti

dell’ordinamento di questa.

I due ordinamenti vivono in un rapporto di integrazione che vede l’ordinamento dell’Unione, a

causa della sua parzialità, avvalersi di quello degli Stati membri per molti aspetti del suo

funzionamento.

Un aspetto che assume priorità agli occhi dell’ordinamento dell’Unione è il rapporto tra le norme

europee ed eventuali norme interne contrastanti.

La Corte di giustizia già dalle prime pronunce ha affermato il principio della supremazia del

diritto dell’Unione e ha sottolineato quanto questo discenda proprio dalla natura specifica

dell’Unione stessa.

Il ragionamento si fonda sulla considerazione delle rispettive sfere di azione dell’ordinamento

dell’Unione e di quello nazionale.

La Corte infatti rileva che il trasferimento, effettuato dagli Stati a favore dell’ordinamento

giuridico comunitario, dei diritti e degli obblighi corrispondenti alle disposizioni del Trattato

implica una limitazione definitiva dei loro diritti sovrani.

Inoltre la Corte sottolinea che gli atti legislativi nazionali che invadono sfere di competenza

dell’Unione vanno considerati privi di qualsiasi efficacia giuridica.

Questo comporta che qualsiasi giudice nazionale abbia l’obbligo di applicare integralmente il diritto

dell’Unione e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni

eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore che successiva.

Ad identico obbligo sono tenuti anche gli altri organi dello Stato, in particolare quelli

amministrativi.

Come conseguenza di tale principio la Corte ha poi recentemente affermato l’obbligo di non tener

conto di una disposizione nazionale (nel caso di specie l’Art. 2909 Cc italiano) che sancisce il

principio dell’autorità di cosa giudicata, nei limiti in cui l’applicazione di tale disposizione

impedisce il recupero di un aiuto di Stato erogato in contrasto con il diritto dell’Unione e la cui

incompatibilità è stata dichiarata con decisione della Commissione divenuta definitiva.

In questi casi l’argomento pare ricavato dal principio della preminenza del diritto

dell’Unione inteso nel senso dell’incompatibilità con le esigenze inerenti alla natura stessa di

questo diritto, di qualsiasi disposizione facente parte dell’ordinamento giuridico di uno Stato

membro o qualsiasi prassi legislativa, amministrativa o giudiziaria, la quale porti ad una riduzione

della concreta efficacia del diritto comunitario.

Diritto dell’unione europea e diritto interno in Italia: la giurisprudenza costituzionale sui

rapporti tra ordinamento italiano e diritto dell’Unione europea.

75

In linea con la prassi corrente in materia di accordi internazionali, l’adesione tanto agli originari

Trattati istitutivi che ai successivi atti che li hanno modificati o integrati è stata sempre autorizzata e

resa esecutiva in Italia mediante legge ordinaria.

È stato posto di conseguenza da alcuni giudici di merito, l’interrogativo sulla sufficienza a questo

scopo dello strumento utilizzato.

In un passato più lontano tale interrogativo è stato sollevato con riferimento al Trattato istitutivo

CEE in quanto tale, investendo in particolare la disposizione che, attraverso il regolamento,

consente l’operare con forza di legge nell’ordinamento dello Stato di atti non provenienti dagli

organi ai quali la Costituzione riserva la funzione legislativa.

In seguito, analogo interrogativo è stato ribadito in relazione al vecchio Protocollo sui privilegi e

sulle immunità delle Comunità europee del 1965, nella parte in cui esso determinava l’estensione ai

parlamenti europei di immunità e privilegi, quale l’istituto dell’autorizzazione a procedere,

riconosciuti ai parlamentari della Repubblica mediante norme costituzionali.

In un caso come nell’altro, la Corte costituzionale ha concluso che le leggi ordinarie di esecuzione

in Italia di quegli atti trovano sicuro fondamento di legittimità nell’Art. 11 Cost. in base al quale

l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie

ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni e quindi promuove e favorisce le

organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

Questo significa che, quando ne ricorrano i presupposti, è possibile stipulare trattati che

comportino una limitazione della sovranità ed è consentito darvi esecuzione con legge ordinaria.

Sempre sull’Art. 11 Cost. la Corte ha fondato la soluzione del problema sul rapporto tra norme

dell’Unione e norme statali.

Una primissima giurisprudenza aveva affrontato la questione in maniera indipendente dall’Art. 11

Cost. vedendo quale mera autorizzazione l’esecuzione tramite legge ordinaria.

La conseguenza era che alle norme del diritto dell’Unione andava riconosciuto lo stesso

rango (ordinario) della legge di esecuzione del Trattato attraverso cui esse erano entrate

nell’ordinamento italiano, in quanto tali quindi erano soggette come queste ai principi comuni in

tema di successione delle norme del tempo.

Dopo questa pronuncia, la Corte, si corresse allineandosi alle considerazioni della Corte di giustizia

in materia di supremazia delle norme europee su quelle nazionali contrastanti, anche successive.

Il ragionamento esplicitato per la prima volta nella sentenza 30 Ottobre 1975 n°232 diviene

in sostanza che è sulla base di questo articolo che si è avuto il trasferimento agli organi della

Comunità del potere di emanare norme giuridiche; per cui le norme di legge devono cedere di fronte

a regolamenti europei anche anteriori, per il fatto che il contrasto con quei regolamenti pone la

norma di legge in contrasto con lo stesso Art. 11 Cost.

In altri termini, la supremazia del diritto dell’Unione è giustificata ed alimentata dalla

copertura offerta a quel diritto dalla norma costituzionale che ne giustifica l’efficacia

nell’ordinamento dello Stato.

Rimaneva comunque aperta la questione su come interpretare la supremazia e le relative

conseguenze.

Il contrasto delle norme di legge con un precedente regolamento dell’Unione diventa un

problema di legittimità costituzionale di tali norme in rapporto alla conseguente violazione dell’Art.

11 Cost. che quel contrasto determina.

76

Il punto è che nel nostro ordinamento tale conclusione collideva con la sistemazione del rapporto tra

norme europee e norme di legge incompatibili operata dalla Corte di giustizia, la quale aveva

concluso che qualsiasi giudice nazionale avesse l’obbligo di applicare il diritto comunitario,

disapplicando le eventuali disposizioni interne in contrasto.

Tuttavia nel nostro sistema tale possibilità appariva preclusa al giudice, essendo lo stesso

tenuto in via generale, di fronte al contrasto di una norma di legge con la Costituzione, a sollevare il

relativo incedente di fronte alla Corte costituzionale.

La divergenza tra le posizioni delle due Corti è stata sanata solo a prezzo di un nuovo mutamento

della Corte costituzionale.

Il caso GRANITAL.

Il revirément avviene con la sentenza 170/1984 cd. Granital. Qui la Corte ha riconosciuto il potere

del giudice interno di applicare direttamente un regolamento delle istituzioni europee, malgrado

l’esistenza di norme statali successive con esso contrastanti.

Per giungere a tale conclusione la Corte costituzionale ha dovuto procedere anche ad una

sostanziale revisione della sistemazione fino a quel momento data ai rapporti tra ordinamento

giuridico dell’Unione e ordinamento nazionale.

La sentenza vi arriva partendo dalla premessa che i due ordinamenti, pur distinti e autonomi, sono

coordinati, per il fatto di avere la legge di esecuzione del Trattato trasferito agli organi comunitari,

in conformità all’Art. 11 Cost. le competenze che questi esercitano, beninteso nelle materie loro

riservate.

Questo ha determinato l’apertura dell’ordinamento alla normazione europea.

Lo spostamento verso le posizioni della Corte di giustizia è sostanziale. La portata del richiamo

all’Art. 11 Cost. diventa, nella sentenza Granital, significativamente diversa, dato che la norma

interna contrastante con il diritto dei trattati non vi viene più considerata costituzionalmente

illegittima, bensì inapplicabile al caso di specie.

Infatti la sentenza precisa proprio che la vigenza del regolamento non ha l’effetto di

caducare la norma interna incompatibile, bensì di impedire che tale norma venga in rilievo per la

definizione della controversia innanzi al giudice nazionale.

La sentenza Granital ha ricostruito questo nuovo modello di rapporti tra ordinamento

giuridico dell’Unione e ordinamento nazionale avendo riguardo all’ipotesi che il potere trasferito

all’Unione si estrinsechi con una normazione compiuta ed immediatamente applicabile dal giudice

interno.

Le successive sentenze della Corte costituzionale hanno precisato che, in linea con quanto asserito

dalla Corte di giustizia, in mancanza di effetti diretti, il riferimento alla compiutezza e diretta

applicabilità della norma europea va inteso nel senso che esso copre anche in ipotesi diverse da

quella che l’Unione agisca mediante regolamento.

Dunque la normativa dell’Unione opera nel sistema dello Stato quanto tale normativa soddisfa i

requisiti dai quali l’ordinamento di appartenenza fa discendere la sua diretta applicabilità da parte

degli organi interni.

Di conseguenza, la Corte costituzionale ha affermato l’obbligo del giudice di non applicare

la legge interna contrastante con norme di direttive europee dotate di effetti diretti o con norme dei

Trattati cui possa riconoscersi la stessa efficacia.

77

Rimane ferma la competenza della Corte costituzionale (in quanto qui giudice della controversia) in

ambito di contrasto diritto interno - diritto comunitario, quando la questione venga sollevata nel

quadro di un ricorso in via principale, come ad esempio avviene, ai senti dell’Art. 127 Cost. su

ricorso del governo contro una delibera di un consiglio regionale.

La stessa Corte lo ha ammesso, rilevando come l’obiettivo di evitare la lesione del principio

della certezza e della chiarezza normativa giustifichi di per sé che si impedisca la stessa formazione

di una legge regionale che violi obblighi posti dal diritto dell’Unione.

A seguito della riforma dell’Art. 127 Cost. si è ammesso il contenzioso davanti alla Corte

costituzionale in caso di violazione di norme europee da parte delle Regioni: qui il Governo, quando

ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione

di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro 60 gg dalla pubblicazione.

Si è così ritenuto che la violazione di norme dell’Unione costituisca violazione, per norma

interposta, dell’Art. 117, 1°comma Cost.: questo si ricollega al principio fondamentale contenuto

nell’Art. 11 Cost. e presuppone il rispetto dei diritti e dei principi fondamentali garantiti dalla

Costituzione italiana.

Nel 2001 i vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea sono stati integrati nel

dettato costituzionale.

La prevalenza del diritto dell’Unione è affermata con riferimento all’ordinamento giuridico

di questa nel suo complesso, quale sistema autonomo e distinto al cui pieno funzionamento la

potestà legislativa dello Stato non può frapporre ostacoli.

Nel distribuire la funzione legislativa tra Stato e Regioni nel quadro di una riforma federalista dello

Stato italiano, la legge costituzionale 3/2001 ha modificato l’Art. 117 Cost, iscrivendovi il

principio che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della

Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi

internazionali.

Tale orientamento è poi stato confermato nella legge 131/2003.

Il diritto dell’Unione europea e le norme costituzionali.

La Corte costituzionale, ammettendo la prevalenza del diritto dell’Unione anche su norme

costituzionali, limitava tale supremazia alle sole disposizioni procedimentali della Carta.

In tal senso ha ribadito, invece, il proprio sindacato nel contrasto diritto interno - diritto

comunitario, qualora questo incidesse su valori e principi fondamentali della Costituzione.

Si fa in particolare riferimento ai diritti fondamentali della persona umana; tuttavia è da rilevare

che, visti i progressi compiuti in tale ambito dai Trattati, le possibilità di un eventuale contrasto

sono alquanto ridotte.

La Corte costituzionale, ha ribadito il proprio sindacato in una recente sentenza nella quale era

chiamata a valutare la compatibilità con l’Art. 24 Cost. dell’allora Art. 177 TCE (oggi Art. 267

TFUE), sotto il profilo degli effetti nel tempo delle sentenze rese ai sensi di tale articolo in materia

di validità degli atti delle istituzioni dell’Unione.

In ogni caso in tutti i casi in cui fino ad ora la Corte ha dovuto esercitare il proprio

sindacato, ha sempre concluso per la piena legittimità della legge di esecuzione dei Trattati istitutivi

o, in via interposta, di norme del diritto derivato, rispetto alle quali il problema di costituzionalità

era stato posto.

I rapporti tra diritto dell’Unione europea e norme nazionali negli Stati membri.

78

Le soluzioni adottate dagli Stati membri per la definizione dei rapporti tra ordinamento interno e

dell’Unione ha avuto in sostanza esiti univochi.

Infatti molti Stati membri hanno deciso di inserire all’interno delle proprie costituzioni una clausola

di cessione di sovranità o di attribuzione dell’esercizio di competenze a favore dell’Unione europea.

FRANCIA: Prima del 1992 l’adesione della Repubblica francese alle Comunità europee era stata

convalidata in via interpretativa dal Consiglio Costituzionale. A seguito di una decisione che ha

dichiarato incompatibili con la Costituzione talune disposizioni del Trattato di Maastricht, la legge

costituzionale del 1992 ha sancito il trasferimento di competenze statali all’ordinamento giuridico

dell’Unione europea e la conseguente primazia di quest’ultimo. Chiamata nuovamente a

pronunciarsi sullo stesso Trattato, la Corte francese ne ha affermato la legittimità costituzionale

all’esito di quella revisione costituzionale e ha dichiarato la propria incompetenza una volta

intervenuta l’approvazione in via referendaria del disegno di legge di autorizzazione alla ratifica.

Gli sviluppi del processo di integrazione hanno comunque reso necessari ulteriori adattamenti della

Costituzione francese.

Va infine ricordato che la riforma del 2008, volta alla modernizzazione delle istituzioni della V

Repubblica, ha introdotto, al fine di autorizzare alla ratifica di un trattato relativo all’adesione di un

nuovo Stato membro (come alternativa al referendum), la procedura di approvazione parlamentare a

maggioranza dei 3/5.

GERMANIA: Ha disciplinato la sua partecipazione al processo di integrazione europea con una

norma ad hoc della Legge Fondamentale. L’Art. 23 di questa, riscritto dalla riforma costituzionale

del 1992, qualifica la partecipazione della Repubblica federale tedesca all’integrazione europea

come uno scopo dello Stato, nel rispetto dei principi di democrazia, dello Stato di diritto, sociale e

federale, nonché del principio di sussidiarietà e di tutela dei diritti fondamentali.

Gli strumenti di verifica del rispetto di questi principi sono il potere di ratifica dei Trattati

riconosciuto al Parlamento e la necessità di seguire il procedimento aggravato di revisione

costituzionale previsto dall’Art. 79, per l’adozione di tutti quegli atti con cui si opera un

trasferimento di diritti di sovranità nei confronti dell’Unione.

La giurisprudenza costituzionale dal canto suo ha fornito preziosi strumenti, in particolare sotto il

profilo della tutela dei diritti fondamentali:

c.i.1.1) In un primo momento, in assenza di revisione costituzionale, il trasferimento dei

diritti di sovranità non consentiva di modificare la struttura fondamentale della Costituzione,

della quale i diritti fondamentali sono parte incomprimibile.

c.i.1.2) Nel 1986 si è riconosciuta la sostanziale equivalenza tra i due orientamenti nel livello

di protezione dei diritti fondamentali. La Corte tedesca ha quindi escluso l’esigenza di un suo

puntuale controllo sugli atti di diritto derivato adottati dalle istituzioni dell’Unione, salvo che

nel caso di violazioni consumate e sistematiche dei diritti fondamentali.

c.i.1.3) La Corte ha poi dichiarato che uno degli strumenti per garantire la democraticità

dell’Unione europea consiste nell’attribuzione di compiti e funzioni al Parlamento tedesco ed in

particolare nel potere di ratifica dei Trattati.

c.i.1.4) Nel dichiarare la compatibilità del Trattato di Lisbona con la Legge fondamentale, la

Corte ha ritenuto necessaria, prima della conclusione del processo di ratifica, una modifica

della legge sull’ampliamento e sul rafforzamento dei diritti del Parlamento nella partecipazione

dell’Unione in ragione del contrasto con norme costituzionali.

79

REGNO UNITO: qui la ratifica dei trattati internazionali è un privilegio della Corona, esercitato

dal Governo, con l’approvazione parlamentare. Questa è infatti in ogni caso necessaria affinché un

trattato acquisti forza di legge e possa essere applicato dal giudice. Il pieno riconoscimento del

primato dell’Unione è avvenuto in via giurisprudenziale, in particolare con la decisione

Factortame II, sulla base del carattere volontario delle limitazioni accettate dal Parlamento inglese.

La ratifica del Trattato di Lisbona ha richiesto anche un ulteriore adeguamento dell’atto di base

realizzato con l’European Union Act 2008 al fine di assicurare il controllo parlamentare delle

decisioni a livello di Unione europea, escludendo la possibilità del governo di esprimere il proprio

voto in sede di Consiglio europeo o di Consiglio senza previo consenso del Parlamento rispetto a

talune materie e procedure ritenute particolarmente sensibili.

L’attuazione del diritto dell’Unione europea negli ordinamenti nazionali.

L’attività dello Stato può essere:

 Non determinante può infatti accadere che un regolamento lasci spazio ad una

attività di integrazione normativa degli Stati o che comunque vi sia

bisogno di quell’attività in quanto la disciplina da esso dettata possa

concretamente operare all’interno di un ordinamento nazionale.

 Determinante la necessità di un intervento normativo dello Stato è la regola in

caso di direttive o di decisioni indirizzate agli Stati. Questa necessità è

quindi connaturata in relazione al tipo di atto di cui si tratta, il quale

non ha come destinatari formali gli individui: è vero che le norme in

questione possono esplicare effetti in capo ai singoli ma tali effetti

sono da considerare una garanzia minima che non fa venire meno

l’obbligo dello Stato di dare attuazione agli atti in questione.

L’attuazione del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri avviene secondo modalità scelta

dagli stessi: l’autorità competente è quindi individuata sulla base delle regole costituzionali proprie

di ciascuno Stato.

In linea generale, tale trasposizione può avvenire:

a) secondo il procedimento legislativo ordinario, con approvazione parlamentare di un disegno

di legge di iniziativa governativa;

b) con provvedimento del governo, che può a sua volta agire in esercizio di poteri propri o su

delega del Parlamento all’adozione dell’atto di trasposizione.

Tale soluzione è molto diffusa tra gli Stati membri. La delega al Governo può essere

conferita:

in via generale

o caso per caso

o

in Francia, ad esempio, il governo può adottare atti di trasposizione delle direttive in materie

non coperte da riserva di legge o nelle materie a quest’ultima riservate, previa autorizzazione

del Parlamento. La Corte francese ha riconosciuto al recepimento delle direttive la natura di

vero e proprio obbligo costituzionale, derogabile solo in caso di espressa disposizione

contraria della Costituzione. Poiché la verifica di tale obbligo è affidata alla Corte

80 costituzionale, questa potrà eventualmente dichiarare l’illegittimità costituzionale di una

norma interna manifestamente in contrasto con la direttiva che essa mira a recepire.

81 PARTE II

TUTELA DEI DIRITTI Cap.1

LA TUTELA GIUDIZIARIA NELL’AMBITO DELL’UNIONE.

Considerazioni generali.

Gli strumenti di tutela nell’ordinamento giuridico dell’Unione si distinguono in due vie:

A) NON GIUDIZIARIA

a. Petizione ( Art. 226 TFUE ) : Fa riferimento alla possibilità offerta ai cittadini

dell’Unione di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e nonché di provocare

l’istituzione di una commissione parlamentare di inchiesta.

Tale commissione di inchiesta può entro certi limiti esaminare le denunce di

infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto dell’Unione da

parte delle istituzioni e degli Stati membri.

b. Mediatore europeo (

Art. 228 TFUE

) : le sue funzioni mirano:

b.i. Ad accertare casi di cattiva amministrazione dell’Unione;

b.ii. Ad assicurare all’individuo una qualche forma di tutela ove non sia possibile

accedere agli strumenti giurisdizionali.

Il Mediatore riceve le denunce (ma può anche agire d’ufficio) provenienti da

qualunque soggetto abbia sede in uno Stato membro e riguardanti casi di cattiva

amministrazione non solo delle istituzioni, ma di qualsiasi organo comunitario, ad

eccezione di quelli giurisdizionali e purché non riguardino casi che abbiano formato

oggetto di procedure giudiziarie.

Tuttavia tale forma è una tutela attenuata dal fatto che, ove il mediatore accerti un

caso di cattiva amministrazione (e salvo che non riesca a trovare una conciliazione

amichevole), può solo chiedere all’istituzione interessata di dare entro 3 mesi un

parere sulla denuncia.

Successivamente può inviare al Parlamento europeo e all’istituzione interessata una

relazione corredata di raccomandazioni (non vincolanti).

c. Reclamo alla Commissione : ha la funzione di denunciare le violazioni del diritto

dell’Unione commesse da autorità nazionali. Questo al fine di indurre tale istituzione

ad attivare l’apposita procedura di infrazione prevista dai Trattati, procedura che può

sfociare, ma solo su iniziativa della Commissione o di un altro Stato membro, in

un’azione davanti alla Corte di giustizia per l’accertamento dell’eventuale

inadempienza.

B) GIUDIZIARIA

82 Fin dalle origini le Comunità europee hanno potuto contare su un autonomo apparato in

grado di assicurare l’esercizio della funzione giurisdizionale nell’ambito dello specifico

ordinamento e di farlo nelle forme e con la pienezza dei poteri tipici di tale funzione nei

confronti tanto delle stesse istituzioni comunitarie e degli Stati membri quanto dei singoli

cittadini.

La Corte di giustizia quindi è un vero e proprio organo ad hoc che ha competenza

obbligatoria su questioni rilevanti la vita dell’Unione e come finalità quelle proprie della

funzione giurisdizionale. Infatti essa esplica la propria azione a garanzia del sistema

giuridico in cui opera attraverso il controllo sull’interpretazione e sull’applicazione delle

relative norme.

Il ruolo della Corte di giustizia non è stato puramente giurisdizionale ma ha avuto addirittura

carattere strutturale, in quanto ha influito sullo stesso modo di essere dell’ordinamento

dell’Unione. Questo è avvenuto in varie forme e direzioni:

Il suo ruolo di integrazione si è espresso con riguardo alla stessa ricostruzione del

o sistema giuridico dell’Unione come un ordinamento omogeneo e tendenzialmente

compiuto. La Corte ha infatti dato organicità, coerenza e sistematicità

all’ordinamento, rilevandone i principi qualificanti, definendone le nozioni e

caratterizzandolo rispetto agli ordini giuridici.

Ha inoltre imposto alle istituzioni e agli Stati membri l’osservanza delle regole

o comuni, precisando e rafforzando la portata di queste in funzione delle finalità del

processo. Lo ha fatto ad esempio sotto i profili della:

 Competenza Unione – Stati membri;

 Competenza interna all’unione e quindi per il rispetto degli equilibri

interistituzionali;

 Affermazione di principi come quello del primato e dell’efficacia diretta del

diritto dell’Unione;

 Tutela dei diritti fondamentali, diritti dalla Corte stessa elevati a principi

generali dell’ordinamento giuridico dell’Unione.

Infatti è la stessa Corte a riprendere il Trattato di Maastricht, disponendo che

“i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti

dalle tradizionali costituzioni comuni agli Stati membri, fanno parte del

diritto dell’Unione in quanto principi generali”.

Sempre nel contesto della tutela dei diritti fondamentali, la Corte ha elevato il principio della

protezione giudiziaria nel sistema dell’Unione quale principio a fondamento, anzi a garanzia

costituzionale, dell’Unione stessa.

Tale principio è stato basato dalla Corte sullo status di cittadino il quale viene dunque a

concretizzarsi in senso sostanziale e acquisisce tutela nei confronti:

1) Delle istituzioni dell’Unione [attraverso il riconoscimento del diritto dei privati di ricorrere

contro ogni atto produttivo di effetti giuridici nei loro confronti, quale che sia l’organo

comunitario che la ha adottato o la veste formale che assume];

83 2) Degli Stati membri [con la conseguenza che ai privati è stato reso possibile invocare i diritti

fondati sulle norme dell’Unione anche direttamente nei giudizi interni].

In questo modo e grazie alla collaborazione che la Corte è riuscita a sviluppare con i giudici

nazionali, il sistema dell’Unione ha potuto acquisire maggiore concretezza negli ordinamenti

degli Stati membri.

La giurisprudenza della Corte di giustizia ha avuto anche altri importanti riflessi, in particolare

nel processo cd. di europeizzazione dei diritti nazionali.

Infatti il processo di europeizzazione dei diritti nazionali non si è sviluppato solo attraverso

l’incidenza diretta della normativa dell’Unione, ma anche attraverso la creazione e la diffusione

spontanea di principi, metodi e prassi legali che si realizza in conseguenza del naturale processo

di recezione, armonizzazione e uniformazione delle regole giuridiche.

Sta di fatto che tale processo è indotto dallo sviluppo stesso della costruzione europea,

grazie a quell’osmosi di valori giuridici che proprio l’Unione favorisce. Stimolato anche dagli

apporti di dottrina e prassi degli operatori giuridici, tale processo si traduce nell’affermazione di

regole e principi comuni.

È proprio in questo orizzonte naturale che la Corte ha guardato per la rilevazione e la

definizione delle norme e dei principi dell’ordinamento. Infatti tale sintesi tra sistemi giuridici

non avrebbe visto la luce senza l’operato della stessa Corte, volto all’interpretazione e alla tutela

del rispetto di tale diritto negli Stati membri.

84 Cap. 2

L’ORGANIZZAZIONE DELLA GIUSTIZIA DELL’UNIONE

Origini e sviluppi.

La prima previsione di un organo giurisdizionale nel quadro delle organizzazioni comunitarie risale

al Trattato istitutivo della CECA firmato a Parigi ed entrato in vigore il 25 Luglio 1952.

Successivamente, i Trattati di Roma, entrati in vigore nel 1958, hanno dedicato numerose norme

alla Corte:

 Da un lato le attribuivano nuove competenze;

 Dall’altro ne ribadivano la funzione essenziale nell’ambito comunitario.

Sebbene ciascuno dei due Trattati prevedesse l’istituzione di una Corte di giustizia per la propria

Comunità, accanto a quella preesistente della CECA, in realtà le due nuove corti non sono mai

venute ad esistenza.

Con un’apposita Convenzione relativa a talune istituzioni comuni alle Comunità europee,

firmata ed entrata in vigore insieme ai Trattati di Roma, si istituì una Corte di giustizia UNICA che

avrebbe esercitato le competenze attribuite alle Corti previste dai Trattati ed avrebbe sostituito la

Corte di giustizia della CECA esercitandone le relative competenze.

Fin dall’inizio quindi la Corte CECA fu rimpiazzata da un’unica Corte per le tre Comunità

(divenuta appunto la Corte di giustizia delle Comunità europee), regolata da una serie uniforme di

norme sull’organizzazione e sulla procedura.

L’unicità però era solo strutturale: essa non si estendeva alle competenze attribuite

all’organo dai singoli Trattati, le quali restavano diverse tra loro.

Dal punto di vista formale, la descritta situazione non è molto cambiata con il Trattato di Lisbona

perché quest’ultimo lascia sussistere il Trattato Euratom e le competenze della Corte da esso

previste.

Tuttavia si sono ora di molto accentuati gli aspetti di unitarietà del sistema e quindi

dell’azione della Corte.

Entrata in funzione il 7 Ottobre del 1958 la nuova Corte di giustizia iniziava la propria attività

giurisdizionale a partire dalla pubblicazione del regolamento di procedura (3 Marzo 1959).

Nel 1989 la Corte è stata affiancata da un nuovo organo, il Tribunale di primo grado (TPI) con

competenza a giudicare appunto in primo grado un numero di casi inizialmente assai limitato, poi

col tempo notevolmente ampliato.

Con il Trattato di Nizza, poi, il Consiglio è stato autorizzato ad affiancare al TPI, organi

giurisdizionali di primo grado competenti a conoscere di materie specifiche (cd. Camere

Giurisdizionali) chiamate a seguito del Trattato di Lisbona, Tribunali specializzati.

In tal senso, la Corte di giustizia si connota sempre più come giudice di legittimità e supremo

garante dell’unità giuridica del sistema, mentre il TPI tende ad assumere il ruolo di giudice di

giudice di diritto comune, salvo a diventare giudice di appello in caso di impugnazione delle

sentenze pronunciate in primo grado dai tribunali specializzati.

85

Sebbene distinti quanto alla composizione, alle attribuzioni e alle regole di funzionamento, gli

organi menzionati sono tra loro strettamente coordinati.

La loro configurazione unitaria è stata ribadita dall’Art. 19 TUE il quale riassume

all’interno dell’unica e complessiva Istituzione “Corte di giustizia dell’Unione europea” tutti e tre

gli organi suddetti, rilevandone nell’ambito delle rispettive competenze, per tutti il fine del rispetto

del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati.

GLI ORGANI:

La Corte di Giustizia.

Le norme relative alla composizione, al funzionamento e alle competenze della stessa si

rinvengono, oltre che nei Trattati istitutivi, nel Protocollo sullo Statuto e nel regolamento di

procedura (stabilito dalla stessa Corte e approvato dal Consiglio a maggioranza qualificata).

1) Composizione la corte è composta da un giudice per ogni Stato membro (quindi

27), assistiti nello svolgimento delle loro funzioni da 8 avvocati

generali (AG).

Il compito degli AVVOCATI GENERALI è di presentare

pubblicamente con imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni

motivate sulle cause che richiedono il loro intervento. Inoltre questi

assistono la Corte con consultazioni, audizioni e pareri in quasi tutti i

passaggi della procedura.

Gli AV hanno uno status del tutto identico a quello dei giudici (salvo

l’elettorato attivo e passivo per l’elezione del Presidente della Corte e

dei Presidenti di sezione).

2) Nomina giudici e avvocati generali sono nominati per 6 anni dai governi membri,

tra personalità che offrano garanzie di indipendenza e che soddisfino le

condizioni richieste per l’esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni

giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza.

Con il Trattato di Lisbona la nomina è stata subordinata alla previa

consultazione di un Comitato ad hoc

, composto da 7 ex membri della Corte (o

giuristi di notoria competenza).

La nomina interviene secondo un sistema di rinnovo parziale triennale, che

interessa a turno 14 e 13 giudici e la metà degli avvocati generali. In ogni

caso, il mandato può essere rinnovato.

Cessazione anticipata del mandato può avvenire:

 Cause naturali

 Volontarie dimissioni

 Dimissioni d’ufficio decise dalla Corte all’unanimità

Prima si assumere le loro funzioni i membri della Corte prestano giuramento

in seduta pubblica.

Il Presidente della Corte è eletto fra e dai soli giudici.

86 La Corte è assistita da un cancelliere che ha mandato per 6 anni, rinnovabile.

Questo oltre a dirigere la cancelleria, cura la gestione amministrativa e

finanziaria.

3) Sezioni Ai sensi del combinato disposto degli Art. 251 TFUE e Art. 16 Statuto, la

Corte si riunisce in sezioni composte da 3 o 5 giudici. Può però anche

decidere, in relazione all’importanza della causa, di riunirsi in grande sezione

(13 giudici); ed è anzi tenuta a farlo quando lo richiedano uno Stato membro

o un’istituzione dell’Unione che siano parti in causa.

Si riunisce in seduta plenaria nei casi indicati dall’Art. 16 Statuto (giudizi

sul comportamento dei membri di alcuni organi comunitari) e, sentito l’AG,

ogniqualvolta reputi che un giudizio pendente dinanzi ad essa rivesta

un’importanza eccezionale.

La scelta sulla formazione competente è operata dalla Corte su proposta del

giudice relatore e dell’avvocato generale, in occasione di una riunione

amministrativa tenuta settimanalmente.

In sede giurisdizionale, invece, la Corte delibera in camera di consiglio, in

presenza dei soli giudici membri della formazione e sulla base dei voti

espressi dalla maggioranza degli stessi.

La formazione deve deliberare sempre in numero dispari.

Non sono rese note le opinioni dissidenti o individuali dei giudici.

Il Tribunale.

Il Tribunale è stato istituito con una decisione del Consiglio resa possibile dalla modifica ad opera

dell’Atto Unico europeo al Trattato CE, poi ripresa dai testi istitutivi grazie al Trattato di Maastricht

del 1992 e successivi Atti di revisione.

È stato istituito con l’intento di assicurare anche in ambito europeo il principio del cd. doppio grado

di giurisdizione; nonché per sgravare il carico di lavoro della Corte.

Inizialmente autorizzato a giudicare in primo grado (e quindi con riserva di impugnazione alla Corte

di giustizia per i soli motivi di diritto) unicamente le controversie d’impiego ed i ricorsi in tema di

concorrenza.

In breve tempo amplia le proprie competenze (sempre in primo grado) a tutti i ricorsi introdotti da

persone fisiche o giuridiche e poi a tutti i seguenti ricorsi, quale che sia la natura del ricorrente:

 ricorsi di annullamento,

 ricorsi in carenza,

 ricorsi in materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione,

 ricorsi dei dipendenti,

 contenzioso in materia contrattuale, ad eccezione in tale ambito dei ricorsi attribuiti a un

tribunale specializzato e di quelli che lo stesso Statuto mantiene nella competenza della

Corte di giustizia.

Non si tratta peraltro di una elencazione tassativa di competenze in quanto lo stesso Statuto può

includervi altre categorie di ricorsi.

87 Inoltre la competenza del Tribunale può essere estesa per materie specifiche anche ai

procedimenti in via pregiudiziale, ferma restando la possibilità di sottoporre al riesame della Corte

le relative decisioni.

Il TPI si caratterizza per essere composto da soli giudici, infatti la nomina di AG è solo eventuale e

caso per caso.

La composizione è tendenzialmente variabile, nel senso che nel Trattato è fissato solo un

numero minimo (almeno un giudice per Stato membro).

Per il resto lo statuto e il regime dei membri del TPI è quasi identico a quello dei membri della

Corte, anche se ai fini della nomina si richiede la sola capacità per l’esercizio di alte funzioni

giurisdizionali.

Come la Corte, anche il TPI si organizza in sezioni (composte da 3 o 5 giudici) che devono però

essere decisi dalla grande sezione (composta da 13 giudici) o in seduta plenaria.

Recentemente il Consiglio ha autorizzato il Tribunale, in casi tassativamente indicati, a

statuire nella persona di un giudice unico, modificando così il regolamento di procedura.

I Tribunali Specializzati. Il Tribunale della funzione pubblica.

Già il Trattato di Nizza aveva introdotto una nuova disposizione che autorizzava il Consiglio a

conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi in materie specifiche.

Il Trattato di Lisbona ha sostanzialmente confermato tale disciplina, anche se ha

ridenominato le Camere giurisdizionali come Tribunali specializzati e ne ha affidato l’istituzione al

Consiglio e al Parlamento europeo.

I Tribunali specializzati sono composti da membri nominati dal Consiglio che delibera all’unanimità

e scelti tra persone che offrano tutte le garanzie di indipendenza e possiedano la capacità per

l’esercizio di funzioni giurisdizionali.

I loro provvedimenti potranno essere oggetto di impugnazione per i soli motivi di diritto o,

qualora la decisione sull’istituzione del tribunale specializzato lo preveda, anche per motivi di fatto,

dinanzi al Tribunale.

Le conseguenti decisioni di quest’ultimo possono a loro volta essere eccezionalmente

oggetto di un particolare ricorso cd. riesame, innanzi alla Corte di giustizia ove sussistano gravi

rischi che l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione siano compromesse.

Finora il Consiglio ha provveduto ad istituire solo il Tribunale della funzione pubblica europea

[TFP], competente in primo grado a pronunciarsi in merito alle controversie tra l’Unione e i suoi

agenti, comprese le controversie tra gli organi o tra gli organismi dell’Unione ed il loro personale,

per le quali la competenza è attribuita alla Corte di giustizia.

È composto da 7 giudici nominati all’unanimità dal Consiglio previa consultazione di un

comitato ad hoc, composto di sette personalità scelte tra ex magistrati comunitari e tra giuristi di

notoria competenza.

Nella nomina il Consiglio deve assicurare una composizione equilibrata del tribunale secondo una

base geografica quanto più ampia possibile.

Sono nominati per 6 anni; in caso di cessazione anticipata, il successore resterà in carica per

un intero mandato (e non come accade per i membri della Corte e del TPI solo per la restante durata

del mandato del predecessore).

La procedura.

88

La procedura davanti agli organi suddetti ha regole sostanzialmente comuni. Il procedimento si

articola in due fasi:

1° FASE SCRITTA

 Inizia tutto con un ricorso depositato dall’attore presso la cancelleria della Corte entro i

termini prefissati per i vari casi dai testi. Il ricorso deve indicare:

1) Nome e domicilio del ricorrente

2) Parte convenuta

3) Oggetto della controversia

4) Esposizione sommaria dei motivi dedotti

5) Conclusioni

6) Mezzi di prova

 Il ricorso è notificato al convenuto il quale ha 1 mese di tempo per presentare un

controricorso;

 Al controricorso l’attore può essere autorizzato a rispondere con una replica alla quale a sua

volta il convenuto avrà il diritto di rispondere.

 Le parti devono essere rappresentate, se:

Istituzioni comunitarie o degli Stati membrida un agente nominato ad hoc;

o Privati da un avvocato (o professore) abilitato al patrocinio dinanzi ad un

o organo giurisdizionale di uno Stato membro.

 In questa fase è consentito ai terzi di chiedere di intervenire nella causa, ma con significative

differenze:

Gli Stati e le istituzioni possono intervenire in tutte le cause;

o Gli organi e organismi dell’Unione possono farlo solo se dimostrano di avere

o interesse alla soluzione di una controversia;

I privati possono intervenire solo se dimostrano il proprio interesse, ma in ogni caso

o mai in cause instaurate tra Stati membri o tra istituzioni.

2° FASE ORALE

Conclusa la fase scritta, nel corso della quale la Corte può anche disporre con ordinanza i mezzi

istruttori che ritiene necessari, si passa sempre che non si sia deciso di escluderla, alla fase orale.

 Il Presidente del collegio fissa la data dell’udienza pubblica, nella quale intervengono gli

agenti, i consulenti e gli avvocati, nonché se del caso, testimoni e periti.

89  In una successiva udienza vengono presentate, laddove previste, le conclusioni

dell’avvocato generale, la cui lettura segna la conclusione della fase orale e il passaggio alla

deliberazione della causa.

Va segnalato che di recente i regolamenti di procedura sono stati modificati per introdurre una

PROCEDURA ACCELERATA per i casi in cui la particolare urgenza della causa richieda che la

Corte statuisca il più rapidamente possibile.

Decisa dal Presidente della Corte su proposta del giudice relatore, sentiti l’AG e la controparte, tale

procedura deve essere richiesta da una delle parti con separata istanza e si traduce in una

limitazione dei passaggi e dei tempi processuali (Art. 62-bis reg. proc.)

Per quanto riguarda le SENTENZE:

A) della CORTE

 Sono di solito lette in pubblica udienza;

 Hanno forza obbligatoria dal giorno della pronuncia e possono costituire anche

titolo esecutivo (Artt. 280 e 299 TFUE).

 La Corte può, in determinate circostanze, limitarne gli effetti nel tempo;

 Decidono anche sulle spese processuali;

 Non sono soggette ad impugnazione se non con mezzi straordinari, e quindi:

Opposizione in caso di sentenze adottate in contumacia del convenuto;

o Opposizione di terzo;

o Revisione.

o

90 B) del TRIBUNALE (e dei tribunali specializzati)

 Possono essere impugnate (a seconda dei casi davanti alla Corte di giustizia o al TPI) dalle

parti principali o intervenute (ma Stati ed istituzioni possono darlo anche se non presenti nel

giudizio di primo grado) nel termine di 2 mesi dalla notifica.

 L’impugnazione è concessa solo per motivi di diritto, salvo che non si imputi al Tribunale

uno snaturamento degli elementi di prova.

 Le parti non possono sollevare nuovi motivi, né riproporre le questioni già decise dal TPI, se

non per denunciarne i presunti errori di diritto nella relativa valutazione.

 L’eventuale accoglimento del gravame comporta l’annullamento del provvedimento di

primo grado; in questo caso la Corte può:

Statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta;

o Rinviare la causa al Tribunale, il quale sarà vincolato dai punti di diritto contenuti

o nella pronuncia della Corte.

 Qualora la Corte sia investita di un ricorso contro sentenze emesse dal Tribunale in sede di

impugnazione di decisioni dei tribunali specializzati o in sede di procedimenti pregiudiziali,

la Corte procede al RIESAME del provvedimento impugnato.

 Per entrambe le ipotesi, l’Art. 62 Statuto ha previsto che:

Il primo avvocato generale, qualora ritenesse l’esistenza di un grave rischio per

o l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione, può proporre alla Corte di riesaminare la

decisione del Tribunale.

La proposta deve essere presentata entro un mese a decorrere dalla pronuncia della

o decisione del Tribunale.

La Corte decide, entro un mese a decorrere dalla proposta presentatale dal primo

o avvocato generale, sull’opportunità o meno di riesaminare la decisione.

Il riesame comporta un controllo diverso e più limitato e ha carattere eccezionale a

o causa della procedura semplificata e accelerata.

NB. I ricorsi ai giudici comunitari non hanno effetto sospensivo ma le parti possono chiedere

provvedimenti provvisori consistenti nella sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato o

in qualsiasi altra misura.

91

Le competenze. Quadro complessivo e caratteristiche delle stesse. Le limitazioni di portata

generale relative alla politica estera e di sicurezza comune, e allo spazio di libertà, sicurezza e

giustizia.

Le istanze giurisdizionali si affermano su materie e su piani tra loro molto diversi. A determinare la

peculiare articolazione della giurisdizione della Corte concorrono un insieme di elementi:

1) Elemento esterno inizialmente era rappresentato dall’esistenza di tre Trattati istitutivi

di altrettante Comunità (Comunità carbo-siderurgica, CEE ed Euratom) e

questo si traduceva in una diversità di attribuzioni conferite alla Corte.

Con l’estinzione della CECA il problema si è sostanzialmente risolto, ma il

peso della diversità dei testi base si è riproposto rispetto alla più complessa

articolazione in pilastri che ha caratterizzato l’Unione europea a partire dal

Trattato di Maastricht. Assai diversa era infatti la definizione delle

attribuzioni della Corte in relazione ai singoli pilastri.

Con il Trattato di Lisbona, e quindi con la soppressione dei pilastri, la

giurisdizione della Corte si è estesa in principio a tutte le materie rientranti

nella competenza dell’Unione; ma alcune delle limitazioni sopravvivono.

Il TFUE ha escluso la competenza della Corte per il settore politica estera

e di sicurezza comune (ex secondo pilastro); per quanto attiene al terzo

pilastro, e cioè alle materie rientranti nel cd. Spazio di libertà, sicurezza e

giustizia [SLSG], sono cadute le precedenti limitazioni. Tuttavia per la

cooperazione giudiziaria in materia penale e quella di polizia a parte

alcune limitazioni per un periodo transitorio, l’Art. 276 TFUE sottrae alla

Corte la competenza ad esaminare la validità e la proporzionalità di

operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati

dell’applicazione della legge di uno Stato o l’esercizio delle responsabilità

incombenti agli Stati per il mantenimento dell’ordine pubblico e la

salvaguardia della sicurezza interna.

2) Elemento intrinseco fa riferimento più alla sfera di giurisdizione materiale e personale

dell’organo, nonché al tipo di attività esplicata. Anzi è proprio sotto

questi aspetti che maggiormente assume rilievo detta eterogeneità e più

evidente appare la correlazione fra la varietà delle attribuzioni della Corte

e la sfera di azione dell’Unione.

Ratione personarum, la giurisdizione della Corte è quanto mai ampia e

differenziata, dato che concerne una vasta categoria di soggetti.

Quanto alla competenza ratione materiae, la sua estrema varietà incide

sotto vari aspetti quali le modalità d’azione della Corte, i suoi poteri di

riesame, le regole procedurali e perfino la natura delle sue decisioni.

Sintesi delle competenze.

Nella maggior parte dei casi le competenze hanno natura giurisdizionale, anche se, in alcuni casi, la

Corte può essere chiamata a svolgere una funzione consultiva.

Quanto alle competenze di natura giurisdizionale, esse sono di tipo:

92  Contenzioso

 Non contenzioso si allude alla cd. competenza pregiudiziale.

Per quanto riguarda la ben più ampia area delle competenze contenziose, le diverse ipotesi possono

essere accorpate in 2 gruppi, ciascuno con la propria definita autonomia:

a. Giurisdizione sulle questioni che oppongono l’Unione ai suoi Stati membri, o questi

tra loro in ordine all’interpretazione e all’applicazione dei Trattati.

Attraverso questa competenza si concretizza soprattutto quella funzione della Corte

di garantire sul piano giurisdizionale il controllo dell’osservanza del diritto

dell’Unione da parte degli Stati membri.

b. Giurisdizione sui comportamenti delle istituzioni dell’Unione.

Essa concerne i vari casi in cui la Corte esercita il suo sindacato su tali

comportamenti, controllando, soprattutto in via diretta ma talvolta anche in via

incidentale la legittimità sia degli atti delle istituzioni, sia dei comportamenti

omissivi delle stesse, nonché, a determinate condizioni, la liceità degli uni e degli

altri, al fine di accertare l’eventuale responsabilità extracontrattuale dell’Unione, in

relazione ai danni provocati dai suoi organi nell’esercizio delle funzioni istituzionali.

I due gruppi costituiscono, insieme con la competenza pregiudiziale, la parte più importante delle

attribuzioni della Corte e quella che ne assorbe quasi per intero l’attività. Essi però non ne

esauriscono il panorama delle attribuzioni.

93 Cap. 3

I GIUDIZI SUI COMPORTAMENTI DEGLI STATI MEMBRI

6.A) RICORSI DELLA COMMISSIONE PER INADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI

INCOMBENTI AGLI STATI MEMBRI.

Tale competenza riguarda le azioni promosse dalla Commissione europea contro gli Stati

membri per inadempimento degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.

Oggetto delle procedure in esame è l’accertamento della sussistenza di un inadempimento da

parte degli Stati membri degli obblighi a loro spettanti.

Tali obblighi sono quelli enunciati nei trattati istitutivi, nonché dagli atti vincolanti adottati

dalle istituzioni e dagli accordi internazionali da queste stipulati; ma si deve ritenere che vi

rientri anche il rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione di Roma sulla

salvaguardia di quei diritti e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri,

in quanto principi generali dell’ordinamento dell’Unione.

La responsabilità per l’inadempimento incombe allo Stato nella sua unità e complessità.

L’inadempimento può concretizzarsi tanto in una azione quanto in una omissione (es.

mancata trasposizione delle direttive comunitarie).

Tale responsabilità ha carattere assoluto ed oggettivo: non rilevano né l’eventuale

insussistenza di una colpa dello Stato agente, né la natura o la gravità dell’inadempimento

commesso, ne l’assistenza di un pregiudizio da questo provocato.

Ad essa lo Stato può sottrarsi solo in caso di difficoltà insormontabili provocate da cause di

forza maggiore, e per il periodo strettamente necessario ad un’amministrazione diligente di

porvi rimedio.

In tal senso, uno Stato non può invocare:

 Norme o prassi del proprio ordinamento per giustificare un eventuale inadempimento.

 Un’infrazione compiuta da un altro Stato membro per giudicare misure incompatibili,

adottate unilateralmente a fini correttivi o di difesa e ciò perché l’ordinamento

dell’Unione esclude ogni forma di reciprocità o di ritorsione, dal momento che esso ha

per l’appunto apprestato apposite procedure per reagire in via istituzionale agli

eventuali illeciti di un altro Stato.

Perché si possa escludere l’infrazione occorre che il rispetto degli obblighi ad essi incombenti

sia assicurato dagli stati non su un piano meramente formale, ma in termini di effettività. Ad

esempio, un comportamento di uno Stato consistente in una prassi amministrativa in contrasto

con le esigenze del diritto dell’Unione può essere di per sé idoneo a costituire un

inadempimento.

Oltre che la sostanza del risultato, però, alla Corte interessa anche la chiarezza delle

situazioni. Di regola quindi una normativa nazionale in contrasto con il diritto dell’Unione non

solo non deve essere applicata, ma va formalmente rimossa, perché non si possono tollerare

situazioni di incertezza e ambiguità.

La procedura.

94 Il Trattato stabilisce una disciplina dettagliata delle varie fasi della procedura di accertamento

della violazione commessa dagli Stati membri. Tale procedura si articola in due passaggi

fondamentali:

 FASE PRECONTENZIOSA, interamente nelle mani della Commissione;

 FASE GIUDIZIARIA, nella quale entra in scena la Corte per accertare l’effettiva

sussistenza dell’illecito e che terminerà con una pronuncia sul comportamento dello

Stato (ed eventuali sanzioni).

La contestazione formale allo Stato è subordinata ad un giudizio discrezionale della

Commissione: ai fini dell’avvio della procedura infatti, occorre solo che la Commissione reputi

sussistente l’inadempimento.

Questo non è un obbligo, ma una facoltà che può esercitare anche dopo molto tempo e

questo vale anche per la durata della fase precontenziosa.

Con l’avvertenza che, tuttavia, seppur ampiamente discrezionale, il potere della

Commissione si cui si discute non può essere esercitato in modo irragionevole.

Ove comunque decida di contestare l’illecito, la Commissione avvia la FASE

PRECONTENZIOSA, che si articola a sua volta in due fasi:

Fase della cd. lettera di messa in mora (o diffida);

 Fase del parere motivato.

La Fase della cd. lettera di messa in mora: qui la Commissione comunica formalmente allo

Stato interessato l’apertura della procedura e lo mette in condizione di presentare le proprie

osservazioni entro un termine fissato dalla Commissione.

In realtà però, già prima dell’invio della diffida, la Commissione chiede spiegazioni allo

Stato e solo se insoddisfatta, invia la lettera di messa in mora che segna formalmente l’inizio

della procedura. Tale fase è da considerarsi essenziale in quanto:

 Rappresenta l’ultimo tentativo di componimento extragiudiziale;

 Tende a garantire il rispetto del diritto di difesa dello Stato interessato;

 Definisce con chiarezza i termini della questione.

Infatti è proprio nel corso di questa fase che si precisano le varie posizioni, attraverso la

formulazione della contestazione da parte dell’esecutivo e le osservazioni presentate dallo Stato

a propria difesa.

I requisiti formali e sostanziali del passaggio procedurale in questione sono disciplinati in modo

molto generico nel Trattato. Infatti emerge che:

 La messa in mora non è sottoposta a particolari requisiti formali, essendo sufficiente una

semplice lettera dell’esecutivo. Tuttavia la lettere deve contenere:

l’esplicito riferimento alla violazione contestata

o gli elementi necessari alla preparazione della difesa,

o l’avvertimento che, in mancanza di risposta adeguata entro un termine fissato, la

o Commissione proseguirà nella procedura.

95 La Fase del parere motivato: Lo Stato non è tenuto a reagire alla lettera di messa in mora: ove

però non risponda o risponda con argomenti non convincenti, la Commissione può emettere un

parere motivato con il quale ribadisce gli addebiti, precisa la propria posizione e sollecita lo

Stato a porre fine entro un certo termine al comportamento contestato.

A differenza dei pareri tipici, esso, oltre a dover essere motivato, adempie una specifica

funzione nel quadro della procedura in esame e ne costituisce un passaggio essenziale.

I requisiti formali e sostanziali del parere motivato sono più rigidi di quelli richiesti per la

diffida:

 esso non può modificare l’oggetto della contestazione indirizzata allo Stato;

 deve essere motivato adeguatamente. La motivazione è adeguata quando il parere

contiene un’esposizione coerente e dettagliata delle ragioni che hanno spinto la

Commissione a considerare inadempiente lo Stato.

Quanto infine al termine concesso allo Stato, emerge dalla prassi che esso è di solito di due

mesi; può però essere ridotto o ampliato in funzione delle circostanze, ma sempre

salvaguardando i diritti di difesa dello Stato.

Se dopo la decorrenza del termine fissato, lo Stato membro non si conforma al parere motivato,

la Commissione può adire la Corte. Inizia così la FASE GIUDIZIARIA del procedimento

nella quale il presupposto necessario del ricorso è l’inosservanza del parere; mentre l’oggetto

resta la violazione del diritto dell’Unione.

Anche la decisione sul se e quando introdurre il ricorso rientra nella discrezionalità della

Commissione: tuttavia essa non può ritardare la propria decisione fino al punto di incorrere in

uno sviamento di procedura o comunque di rendere più difficile l’esercizio dei diritti di difesa

da parte dello Stato.

Anche il giudizio sul se lo Stato si sia conformato o meno al parere, o se comunque abbia

posto fine alla trasgressione, è rimesso pienamente alla Commissione.

Dunque, il ricorso della Commissione sarà ricevibile dalla Corte se:

 è stata svolta correttamente la fase precontenziosa;

 vi è coincidenza tra le censure mosse dallo Stato nella fase precontenziosa e quelle invocate

nel ricorso giurisdizionale;

 è decorso inutilmente il termine fissato nel parere motivato.

Nel merito, il ricorso potrà essere accolto se la Commissione prova la sussistenza

dell’inadempimento contestato: quindi incombe su di essa l’onere di fornire alla Corte gli

elementi necessari per l’accertamento della violazione, senza potersi fondare su alcuna

presunzione.

Allo Stato spetterà confutare le pretese della Commissione o provare eventuali circostanze

giustificative.

Solo un adempimento tempestivo ad opera dello Stato fa decadere la pretesa della

Commissione.

Per quanto concerne la disciplina processuale applicabile ai discorsi in esame, essa non si

discosta molto da quella comune.

96 In primis, l’Art. 40 Statuto preclude alle persone fisiche e giuridiche di intervenire nelle

controversie fra Stati membri, fra istituzioni, ovvero fra Stati e istituzioni dell’Unione.

Questo comporta che non solo tali soggetti non hanno strumenti per imporre alla

Commissione di avviare e proseguire la procedura, ma che neppure possono partecipare al

giudizio.

Infine va segnalato che la Corte può adottare provvedimenti urgenti e quindi può ad esempio

ordinare la sospensione dell’applicazione di una normativa o di una prassi nazionale.

La pronuncia della Corte e i suoi effetti.

Ove accerti l’inadempimento, la Corte pronuncia una sentenza che, seppur definita nell’uso

corrente come di condanna, è in realtà meramente dichiarativa, in quanto esaurisce la sua

funzione nell’accertare l’esistenza dell’inadempimento.

Quindi si comprende perché nella sentenza non vengano indicati i provvedimenti che lo

Stato è tenuto ad assumere per porre termine all’inadempimento, né le misure riparatorie o

sanatorie di questo.

Spetta infatti allo Stato decidere le misure e le modalità dell’adempimento. Destinatario

dell’obbligo di osservare la sentenza è lo Stato nella sua unità e non i singoli organi che in

concreto abbiano esplicato l’attività ritenuta illecita.

Tuttavia la segnalata liberà degli Stati membri nella scelta dei mezzi non attenua la rigidità

dell’obbligo incombente ai medesimi di assicurare con effetto immediato la piena osservanza

della sentenza.

Nel caso questo non avvenisse, la Commissione potrebbe presentare un nuovo ricorso alla

Corte per l’inadempimento di tale obbligo.

In passato un simile ricorso avrebbe potuto, al più, ove accolto, portare ad una nuova

sentenza di accertamento dell’illecito.

Già nel 1992 il Trattato di Maastricht apportava modifiche volte a rafforzare il sistema; ma

i veri miglioramenti arrivano con il Trattato di Lisbona. Grazie a questo, la Commissione si è

vista attribuire il potere di ricorrere nuovamente alla Corte contro lo Stato doppiamente

inadempiente, ma questa volta per chiederle di imporre a suo carico una somma forfettaria o

una penalità di cui la stessa Commissione propone l’importo in funzione delle circostanze.

I tratti essenziali di questa nuova procedura non si discostano da quelli del primo ricorso, unica

differenza, non vi è il passaggio del parere motivato: alla Commissione incombe solo l’obbligo

di mettere lo Stato in condizione di presentare le proprie osservazioni e poi può direttamente

investire la Corte per chiedere l’imposizione delle indicate misure pecuniarie.

La proposta della Commissione circa le misure da imporre allo Stato non vincola in alcun

modo il giudice dell’Unione, ma costituisce solo un’utile base di riferimento.

La Corte non ha bocciato il sistema di calcolo che la Commissione si è proposta di seguire

per qualificare le sanzioni.

Secondo tale sistema l’importo della misura da richiedere a carico dello Stato deve essere

calcolato in funzione di 3 criteri:

a) Gravità dell’infrazione;

b) Durata dell’infrazione;

c) Necessità di imprimere alla sanzione un effetto dissuasivo onde prevenire le recidive.

97 Il Trattato di Lisbona aggiunge poi una specifica disciplina per le ipotesi in cui

l’inadempimento riguardi la mancata comunicazione dei provvedimenti nazionali di

trasposizione di una direttiva adottata secondo la procedura legislativa.

In tal caso la Commissione, se lo ritiene opportuno, può chiedere l’imposizione delle

predette misure già nel primo ricorso della Corte.

6.B) CONTROVERSIE TRA STATI MEMBRI.

Tali controversie si distinguono in:

a) Ricorsi di inadempimento promossi da un altro Stato membro;

b) Controversie connesse con l’oggetto del Trattato.

L’ipotesi di cui al punto a) ha una disciplina che si sviluppa sulla falsariga di quella prevista per

il ricordi della Commissione contro gli Stati membri (vedi sopra). Anche qui infatti la

giurisdizione della Corte ha ad oggetto le questioni relative alla inosservanza dei Trattati da

parte degli Stati membri.

Anche qui si svolge una fase precontenziosa della Commissione, e anche qui quest’ultima

partecipa alla soluzione delle controversie tra gli Stati membri di cui ora si discute.

Per l’avvio di tali procedure non occorre che lo Stato agente abbia subito una lesione di un

proprio interesse materiale; la legitimatio ad causam gli deriva automaticamente dalla sua

posizione di Stato membro.

La procedura è avviata da una domanda dello Stato denunciante alla Commissione. In essa, lo

Stato deve espressamente dichiarare di voler dare inizio alla procedura, indicando i motivi su

cui basa le proprie contestazioni.

Ricevuta la domanda, la Commissione deve darne comunicazione allo Stato chiamato in causa

e istituire, fra questo e lo Stato agente, un contraddittorio.

L’eventuale inattività della Commissione autorizzerebbe lo Stato che ha avviato al

procedura ad adire immediatamente la Corte.

Al termine del contraddittorio, la Commissione emette un parere motivato. Tale parere deve

contenere l’illustrazione dei fatti e l’esposizione delle questioni di diritto che vengono in

rilievo. Il giudizio espresso dalla Commissione potrà essere:

1) INTERLOCUTORIO se essa non ritiene sufficientemente provate le affermazioni dello

Stato che l’ha adita o comunque non è in grado di assumere un

atteggiamento definitivo in alcun senso;

2) FAVOREVOLE alle tesi dello Stato accusato;

3) CONFORME alle pretese dello Stato che ha avviato la procedura.

Nei primi due casi allo Stato non è precluso di ricorrere alla Corte e questo in ragione della

natura non vincolante del parere.

Nel caso in cui invece, la Commissione accolga la tesi dello Stato che l’ha adita, il parere

avrà contenuto analogo a quello previsto nelle procedure promosse dalla stessa Commissione.

98 Con esso, quindi, si constaterà l’illecito dello Stato chiamato in causa e lo si inviterà a

prendere gli opportuni provvedimenti entro un certo termine.

Il ricorso giurisdizionale dell’altro Stato sarà allora possibile solo dopo il decorso di tale

termine e sempre che intanto non sia stato posto fine al comportamento illecito.

Qualora, decorsi 3 mesi dalla domanda, la Commissione non emetta il parere, lo Stato che l’ha

sollecitata può ugualmente adire la Corte.

Per quanto riguarda il punto b), il sistema ha previsto la possibilità che alla Corte venissero

sottoposte controversie soltanto connesse con l’oggetto del Trattato, sia pur subordinatamente

all’esistenza di un compromesso fra gli Stati interessati.

Il che consente per l’appunto di istituire la giurisdizione della Corte anche al di la delle

controversie relative all’interpretazione e all’applicazione del Trattato e di offrire al tempo

stesso agli Stati membri un ulteriore strumento per conformarsi all’obbligo di risolvere le loro

controversie all’interno del sistema.

L’oggetto appare particolarmente ampio: gli Stati membri possono sottoporre alla corte tutte le

controversie che rilevino anche solo indirettamente rispetto alle singole fattispecie disciplinate

dal Trattato (ivi compresi gli atti integrativi del medesimo), purché presentino con essi un

collegamento obiettivo in relazione alla materia oggetto della controversia.

99 Cap. 4

IL CONTROLLO SUI COMPORTAMENTI DELLE

ISTITUZIONI DELL’UNIONE

Introduzione.

Oltre che sui comportamenti degli Stati membri, la Corte conduce un controllo giurisdizionale

anche sui comportamenti degli organi dell’Unione europea.

Tale controllo è molto ampio e variamente articolato e prede spunto dai modelli di

contenzioso amministrativo familiari ai giuristi continentali, in particolare dal modello del

contenzioso amministrativo del diritto francese.

L’oggetto dell’indagine è molto vasto e comprende controlli:

 Di legittimità sugli atti;

 Sui comportamenti omissivi (e cioè carenza o inazione degli organi);

 Di liceità dei comportamenti.

I RICORSI DI ANNULLAMENTO.

La disposizione centrale in materia è l’Art. 263 TFUE il quale attribuisce agli Stati membri e alle

istituzioni dell’Unione e in alcune situazioni anche ai soggetti privati, il diritto di ricorrere alla

Corte per motivi di legittimità contro gli atti delle istituzioni medesime al fine di chiederne

l’annullamento.

a) Oggetto oggetto del giudizio sono i comportamenti delle istituzioni.

b) Legittimazione passiva In passato, la legittimazione passiva era limitata a:

 Consiglio

 Commissione

In quanto era a questi due organi riservato il potere decisionale

all’interno della Comunità.

La disposizione è stata modificata includendo sotto il controllo della

Corte:

 gli atti emanati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal

Consiglio con la cd. procedura legislativa;

 gli atti emanati autonomamente da:

Consiglio,

o Commissione;

o Banca Centrale Europea (BCE);

o Parlamento europeo destinati a produrre effetti nei

o Consiglio europeo confronti di terzi.

o

100

Tale elencazione non può comunque dirsi esaustiva, la Corte ha infatti col tempo chiarito che anche

atti provenienti da altri organismi comunitari possono essere impugnati, se suscettibili di produrre

effetti giuridici in capo al ricorrente.

Tale giurisprudenza è stata formalmente recepita dal Trattato di Lisbona, il quale ha ora

esplicitamente esteso la legittimazione passiva al Consiglio europeo nonché a tutti gli organi e

organismi dell’Unione.

c) Atti impugnabili non è agevole individuare gli atti soggetti ad impugnazione.

Alcuni indicazioni in negativo sono fornite dall’Art. 263 TFUE quando

prevede che siano impugnabili gli atti delle indicate istituzioni che non siano

raccomandazioni e pareri, e quando esclude gli atti che non siano destinati a

produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi.

Tuttavia rimane problematico darne una definizione in termini positivi. I testi

impongono per la realizzazione degli obiettivi statutari, che l’azione delle

istituzioni si esplichi attraverso atti tipici espressamente indicati da apposite

norme.

Al controllo della Corte perciò vengono sottoposti solo gli atti che rientrano

in alcune di quelle categorie menzionate dai Trattati.

Per la soluzione del problema basterebbe individuare quali atti siano indicati

come impugnabili dai Trattati e verificare poi in concreto se un determinato

provvedimento sia ad essi riconducibile.

Ed in effetti la giurisprudenza comunitaria si esercita spesso in tal senso.

In concreto però una simile verifica non è sempre agevole in quanto:

 I Trattati hanno evitato di fissare con precisione le caratteristiche

formali e sostanziali di ogni tipo di atto;

 I Trattati non sempre hanno precisato, nelle norme che autorizzano o

impongono un comportamento alle istituzioni, quale di quei tipi

dovesse essere utilizzato all’occorrenza.

Senza contare che la Corte spesso si trova in condizione di dover risolvere i

dubbi non tanto sulla impugnabilità dei comportamenti quanto sulla

qualificazione degli stessi.

È stata proprio la giurisprudenza della Corte ha dare contributo decisivo alla soluzione di tali

problemi. Questa ha in primo luogo sancito che ai fini del controllo giurisdizionale non rileva:

a. Né la forma con cui un qualsivoglia atto delle istituzioni si presenta esternamente (tipico o

atipico);

b. Né la denominazione ufficiale che esso stesso si attribuisce (come avviene di regola, auto-

qualificandosi come regolamento, direttiva, decisione o altro).

Quello che interessa è solo il contenuto e gli effetti dell’atto, vale a dire la sussistenza di determinati

requisiti sostanziali che consentano di qualificare detto atto come impugnabile e, all’occorrenza,

ricondurlo ad una delle ricordate tipologie.

101

La nozione di atto impugnabile che emerge da tale giurisprudenza, quindi, vede quali impugnabili

gli atti definitivi emanati dalle istituzioni nell’esercizio del loro potere di imperio e produttivi di

effetti obbligatori nei confronti di terzi.

L’atto deve presentarsi come atto del collegio destinato a produrre effetti giuridici: quindi deve

rappresentare lo stadio finale del procedimento interno all’istituzione e mediante il quale questa

statuisce definitivamente.

Di conseguenza l’atto è imputabile all’istituzione, e quindi è anche impugnabile, solo

quando risulti da essa deliberato e adottato e rechi la firma di uno dei suoi membri.

Il comportamento dell’istituzione deve tradursi in un atto giuridico, che sia espressione del potere

d’imperio dell’istituzione, e quindi un atto autoritativo capace di produrre unilateralmente effetti

obbligatori.

Nel tempo la Corte ha ulteriormente specificato la nozione di atto impugnabile, precisandone altri

requisiti, quali:

 Definitività della posizione non sono impugnabili gli atti che si pongono come

passaggi intermedi per l’emanazione dell’atto

definitivo, né gli atti destinati ad avere effetti solo

all’interno dell’istituzione.

 Innovazione occorre che l’atto innovi rispetto le posizioni giuridiche precedenti.

Un provvedimento che si limita a confermare o a dare esecuzione a un

atto precedente non può essere ricorribile, a meno che non sia

intervenuto un fatto nuovo che abbia modificato la situazione

presupposta dall’atto precedente.

d) I vizi in ossequio al principio di legalità gli atti dell’Unione devono essere conformi

alle norme contenute nei Trattati o negli atti di applicazione degli stessi. La

violazione di tali norme determina l’invalidità del provvedimento e la possibilità di

far funzionare i rimedi all’uopo predisposti.

Fra questi ha posizione rilevante l’annullamento dell’atto in via

giurisdizionale il quale opera in presenza di vizi che inficiano la validità degli atti; ed

è espressamente prevista dai Trattati.

Tuttavia sembra essere contemplata nel sistema comunitario anche

l’inesistenza (o nullità assoluta) degli atti delle istituzioni, la quale opera in relazione

a vizi tanto gravi da travolgere la stessa esistenza giuridica.

È lo stesso Trattato a precisare le cause di invalidità dell’atto:

A. INCOMPETENZA

B. VIOLAZIONE DI FORME SOSTANZIALI

C. VIOLAZIONE DEL TRATTATO

D. SVIAMENTO DI POTERE

A. INCOMPETENZA

102 Il vizio di incompetenza ricorre quando un atto eccede (ratione temporis, materiae,

personarum, o loci) i poteri conferiti all’autorità che l’ha posto in essere. Nell’ambito

dell’Unione questo può tradursi:

Nell’invasione delle attribuzioni di un’altra istituzione;

o Nella fuoriuscita dalle competenze dell’Unione.

o

Tale vizio è rilevabile d’ufficio in quanto motivo di ordine pubblico ed è invocabile in

qualsiasi momento del procedimento.

Sebbene possa rivendicare la propria autonomia, l’incompetenza non appare

chiaramente caratterizzata rispetto agli altri mezzi di impugnazione e in particolare viene

spesso considerata una figura particolare del vizio di violazione di norme giuridiche.

B. VIOLAZIONE DI FORME SOSTANZIALI.

La principale difficoltà che solleva deriva dal fatto che, sebbene vi ricadano i vizi degli atti

che investono le forme sostanziali, si cercherebbe invano nei testi una definizione di tale

nozione.

La qualificazione come sostanziali delle poche prescrizioni formali previste dai

Trattati va operata con cautela e in termini restrittivi, tenuto conto del generale orientamento

antiformalistico del sistema, confermato da una inequivoca giurisprudenza.

In particolare è da ritenere che ai fini di quella valutazione assuma rilievo l’incidenza

delle forme sulla sostanza del provvedimento finale, vale a dire la loro idoneità a

condizionarne l’esistenza, il contenuto e l’efficacia giuridica.

Questo sembra confermato anche dalle rare previsioni normative che vengono in rilievo in

questa materia. Esse attengono:

Alla procedura di formazione degli atti;

o Ai requisiti intrinseci degli stessi.

o

Per quanto riguarda i vizi che attengono alla procedura di formazione degli atti, questi

concernono quei casi in cui i Trattati impongono la consultazione (o talvolta l’iniziativa) di

persone fisiche o giuridiche, degli Stati o di altri organi dell’Unione ai fini dell’emanazione

di un provvedimento.

Per quanto riguarda proprio quest’ultima ipotesi, ed in particolare l’adozione di atti

che vedono la partecipazione di più istituzioni risulta dai testi che l’atto non può considerarsi

validamente emanato:

 quando non ci sia stata la prescritta consultazione o iniziativa dell’altro organo;

 quando il parere o la proposta siano stati disattesi senza il rispetto delle formalità imposte

dai testi.

Proprio per consentire la verifica del rispetto di tale obbligo il Trattato richiede che gli atti

facciano riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti

dai Trattati.

L’effettiva osservanza dell’obbligo di consultazione non può essere provata, però con la

semplice asserzione dell’organo agente, ma va verificata dalla Corte.

103

NB. Altri casi di violazione di forme nell’ambito dell’ipotesi in esame potrebbero riguardare

l’irregolare costituzione dell’organo consultato, l’inosservanza da parte dello stesso delle

norme in materia di votazione, etc.

Per quanto riguarda i vizi che attengono ai requisiti formali intrinseci all’atto, si considerano

solitamente rilevanti quelli che investono:

 la composizione dell’organo;

 le modalità di votazione;

 i quorum necessari;

 il rispetto delle norme relative al suo funzionamento (regolamenti interni)M

 la scelta della base giuridica dell’atto;

 la sua pubblicazione o notificazione;

 il regime linguistico;

 etc..

Rilievo preminente assumono i vizi relativi al rispetto dell’obbligo di motivazione e la cui

eventuale violazione è considerata così grave da poter essere rilevata anche d’ufficio, come

motivo di ordine pubblico.

Sicché non è tanto importante l’aspetto formale della motivazione, quanto la sua

idoneità a raggiungere gli scopi per i quali è richiesta.

C. VIOLAZIONE DEI TRATTATI O ALTRA REGOLA DI DIRITTO RELATIVA ALLA

SUA APPLICAZIONE.

È un vizio che attiene alla sostanza dell’atto, alla sua legalità interna, e non alla sua veste

esterna. In linea generale, si può dire che tale vizio tende a racchiudere tutti i difetti che

attengono alla legittimità di un atto, al punto da poter essere invocato pressoché ad ogni

occasione.

Nel suo significato tecnico, invece, esso viene delimitato per lo più in via

d’esclusione rispetto agli altri più specifici vizi.

Sicché, mentre da un lato esso occupa lo spazio lasciato dai vizi specifici; dall’altro, per la

sua tendenziale onnicomprensività, si presta anche ad assorbirli.

Alla luce della prassi, il vizio riguarda i difetti degli atti, in particolare, tanto quelli derivanti

dalla mancata o inesatta applicazione di una norma, quanto quelli concernenti la valutazione

della fattispecie concreta cui essa è stata applicata.

Accertare l’esistenza di una violazione del Trattato significa, quindi, nei casi più

complessi, superare la mera verifica formale della conformità dell’atto alla regola di diritto

ed esaminare i presupposti di fatto che hanno determinato l’adozione dell’atto medesimo,

nonché le valutazioni operate sulla base di quei presupposti dall’organo agente.

Quanto alla valutazione della legalità di un atto in rapporto ad un altro, una chiara gerarchia

tra le fonti di diritto derivato emerge ora, dopo il Trattato di Lisbona, solo tra gli atti

legislativi e gli altri.

Per il resto, rilevano a riguardo i tradizionali principi della prevalenza della legge posteriore

sulla precedente; della legge speciale su quella generale; dell’atto generale rispetto a quello

di esecuzione dello stesso; etc.

104 D. VIZIO DI SVIAMENTO DI POTERE.

Tale vizio è stato ampiamente analizzato dalla dottrina in ragione della particolare disciplina

dettata dall’Art. 33 CECA, il quale ricollegava all’invocazione del vizio:

 La possibilità che le imprese impugnassero anche un atto comunitario di portata

generale;

 L’estensione del sindacato della Corte alla valutazione delle circostanze di fatto

operata dall’istituzione convenuto (allora l’Alta Autorità) nel provvedimento

impugnato.

Non avendo, però, i successivi Trattati riproposto tale disciplina, i motivi del particolare

interesse si sono affievoliti.

Di norma si considera sviato il potere esercitato per un fine diverso da quello in vista del

quale esso era stato attribuito.

L’atto è conforme se rispetto il dettato normativo quanto alla competenza dell’organo, alla

forma, ai singoli elementi costitutivi.

Tuttavia, anche nel rispetto di tali requisiti, l’atto contrasta con i fini perseguiti dalla

norma se l’organo agente, intenzionalmente, ne fa un’applicazione diversa da quella voluta

dalla norma medesima e contrastante con i principi ispiratori.

L’accento è quindi posto sui motivi che hanno guidato l’organo nell’esercizio dei suoi poteri,

attraverso la ricerca dell’elemento subiettivo, delle intenzioni di chi ha posto in essere l’atto.

All’occorrenza la Corte può estendere l’ambito dell’indagine esaminando anche gli

aspetti obiettivi dell’atto, ma questi dovranno avere valore di indizi significativi per rilevare

una deviazione dell’organo.

Ricostruendo lo sviamento anche attraverso gli indicati fattori obiettivi, la Corte ha finito col

dare a tale vizio un contenuto più ampio rispetto alla nozione classica, rendendolo così più

funzionale alle esigenze.

NB. Non tutti i possibili motivi che legittimano l’azione dell’organo devono essere perseguiti allo

stesso modo o nello stesso tempo; non solo, ma neppure l’eventuale presenza di un motivo

illegittimo inficia la validità dell’atto ove cioè non impedisca di perseguirne lo scopo

essenziale.

105

e) Legittimazione attiva i legittimati attivi sono:

 Le ISTITUZIONI;

 Gli STATI MEMBRI;

 I SOGGETTI DI DIRITTO INTERNO, ai quali, su diversi

presupposti e per diverse ragioni è consentito sollecitare

l’intervento della Corte.

Per quanto riguarda il ricorso attivato dalle ISTITUZIONI, questo è una conseguenza dell’articolata

struttura dell’Unione in quanto costituisce uno dei mezzi più incisivi per assicurare il rispetto delle

competenze di ciascuno.

Si spiega così il carattere pieno ed obbiettivo del ricorso, il quale:

 Da un lato non è sottoposto ad alcuna specifica limitazione;

 Dall’altro la sua ricevibilità non è condizionata alla sussistenza di un interesse in

capo al ricorrente. Infatti tale interesse viene qui presunto.

Quanto alle istituzioni legittimate a proporre un ricorso d’annullamento, la disciplina ha subito

un’evoluzione:

Inizialmente il diritto di ricorso era concesso al solo Consiglio e alla Commissione. La situazione è

cambiata a seguito:

Della giurisprudenza , che ha esteso la legittimazione attiva al Parlamento europeo;

o Dell’evoluzione del riparto di competenze interistituzionali

, che ha esteso quel diritto

o alla Corte dei conti, alla BCE e al Comitato delle regioni, sia pur limitatamente alla

difesa delle loro prerogative.

Per quanto riguarda i ricorsi attivati dagli STATI MEMBRI, come le istituzioni, sono ricorrenti

privilegiati, vale a dire che la loro legittimazione attiva è piena e soprattutto che essi non sono tenuti

ad allegare la lesione di un interesse materiale.

La legittimazione è riservata allo Stato nella sua unità ed in particolare alle autorità di

governo; essa non spetta quindi ai singoli organi, né alle articolazioni interne dello Stato (Regioni,

Comuni).

Queste ultime potranno ricorrere alla stregua di una persona giuridica ai sensi della

disposizione relativa ai ricorsi dei privati.

Per quanto riguarda i ricorsi attivati da SOGGETTI PRIVATI, questi possono sollecitare il controllo

della Corte sulla legittimità degli atti dell’Unione.

Il Trattato non si è accontentato di subordinare l’ammissibilità del ricorso dei privati alla

condizione che essi possano invocare una lesione attuale e diretta di un interesse giuridicamente

tutelato. Esso ha imposto, infatti, ulteriori limitazioni.

Nel sistema precedente, l’Art. 230 CE, regolava la materia al suo comma 4. In sostanza prevedeva

che persone fisiche e giuridiche potessero impugnare:

106 1) Decisioni prese nei loro confronti;

2) Decisioni che appaiono come regolamenti ma che concernono direttamente ed

individualmente il ricorrente;

3) Decisioni prese nei confronti di altre persone, ma che riguardano il ricorrente direttamente

ed individualmente.

Tuttavia la tutela appariva molto limitata, in quanto la disposizione conferiva ai privati una piena ed

indiscutibile tutela giurisdizionale solo contro gli atti aventi natura di decisioni; mentre si

restringeva in relazione all’impugnazione di regolamenti (e si annientava rispetto alle direttive).

Inoltre vi esano limiti anche sotto altri profili. Ai fini della ricevibilità del ricorso dei privati, non

bastava infatti che l’atto rientrasse tra quelli che il ricorrente aveva il diritto di impugnare,

occorreva che questi ne fosse colpito direttamente ed individualmente.

 Individualmente nel senso che lo deve riguardare come singolo e non in quanto

inserito in una associazione, gruppo o categoria.

 Direttamente nel senso che gli effetti in capo al ricorrente si realizzano come

conseguenza diretta dell’emanazione dell’atto stesso. Il requisito in

esame presenta un particolare rilievo nell’ipotesi di ricorso contro

le decisioni aventi un destinatario diverso dal ricorrente (in

particolare uno Stato membro).

Tornando quindi alle tre ipotesi:

1) La prima “decisioni prese nei confronti del ricorrente”, non presenta problemi particolari e i

due requisiti possono considerarsi soddisfatti.

2) La seconda “decisioni che appaiono come regolamenti ma riguardano direttamente ed

individualmente il ricorrente”evocava il caso dei cd. regolamenti mascherati e cioè di quegli

atti che formalmente si presentano come un regolamento, ma che in realtà, per portata ed

effetti, costituiscono vere e proprie decisioni. Questi si ritenevano impugnabili solo nel caso

producessero effettivamente effetti diretti ed individuali in capo al ricorrente.

Tuttavia non si può escludere che il ricorso riguardasse anche le ipotesi in cui un

autentico regolamento concernesse un singolo soggetto ed incidesse in maniera immediata

sui suoi interesse. In tal caso il provvedimento conservava la sua natura di regolamento, ma

in alcune sue parti e per taluni effetti, esso equivaleva ad una decisione presa nei confronti

del soggetto su cui incideva e avrebbe potuto quindi essere da questo impugnato, sempre

beninteso che si fosse riusciti a dimostrare che si trattava di un’incidenza diretta ed

individuale.

3) La terza “decisioni prese verso altre persone ma che riguardano direttamente e

individualmente il ricorrente”, essa rifletteva la necessità di consentire non solo il ricorso

dei destinatari formali dell’atto ma anche quello dei terzi interessati. Con la menzione

nell’espressione “altre persone” anche degli Stati membri.

107

Il punto di svolta è segnato con l’approvazione nel 2000 della Carta dei diritti fondamentali che

sancendo all’Art. 47 il “diritto ad un ricorso effettivo” pareva prestarsi a fornire un ulteriore

argomento ai critici del descritto sistema.

Tuttavia nell’immediato l’innovazione non produsse effetti.

Tale segnale venne recepito nel Trattato costituzionale con una modifica, poi ripresa dall’Art. 263,

4°comma TFUE. Infatti secondo la nuova disciplina una persona fisica o giuridica può ora

proporre un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e

individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non

comportano alcuna misura di esecuzione.

La prima parte della disposizione abbandona il sistema dell’indicazione limitativa degli atti

tipici impugnabili, allargandone la gamma al di là delle decisioni e dei regolamenti. Tali atti però

sono impugnabili, ancora, solo se presi nei confronti del ricorrente (o se lo riguardano direttamente

e individualmente): e questo indipendentemente dal fatto che siano un regolamento o una decisione

presa nei confronti di altre persone.

L’ultima parte, poi, lascia cadere per i ricorsi contro gli atti regolamentari la condizione della

lesione individuale della situazione giuridica del ricorrente, dato che si esige solo che l’atto non

comporti misure di esecuzione

In effetti se tali misure sono previste, il privato può impugnarle direttamente e così facendo

mettere in causa anche l’atto regolamentare; in caso contrario, se si accerti che l’atto lo riguarda

direttamente, egli non dovrà più dimostrare che l’atto lo colpisce in modo individuale.

f) Termini del ricorso il ricorso deve essere presentato entro 2 mesi a partire dalla

pubblicazione dell’atto o dalla notifica dello stesso al proprio

destinatario o comunque dal momento in cui il soggetto ne ha avuto

conoscenza.

A questo vanno aggiunti i cd. termini di distanza, e cioè un certo

numero di giorni che varia secondo la distanza dello Stato dalla

sede della Corte (per l’Italia, 10 gg).

Il dies a quem è calcolato con riferimento alla data di deposito

dell’istanza presso la cancelleria della Corte.

La proposizione del ricorso non sospende l’esecuzione dell’atto

impugnato.

Tuttavia, la Corte può concedere in via provvisoria la

sospensione dell’esecuzione dell’atto quando reputi opportuno.

g) La SENTENZA di annullamento.

In caso di accoglimento del ricorso, la Corte dichiara nullo e non avvenuto l’atto impugnato.

Essa non ha alcun potere di condanna nei confronti dell’istituzione convenuta, non può imporle

alcun comportamento specifico, non può modificare o sostituire l’atto impugnato: essa può solo

pronunciare l’annullamento di tale atto.

108

Tuttavia la sentenza che pronuncia l’annullamento non esaurisce i suoi effetti nell’ambito del

giudizio e limitatamente alle parti in causa, ma esplica una efficacia assoluta, in quanto elimina

l’atto dal mondo del diritto con effetti erga omnes e sin dal momento in cui è stato emanato.

Dunque l’annullamento dell’atto procede proprio dalla sentenza della Corte, la quale ha

natura di sentenza di accertamento costitutivo, in quanto, nel senso che si è detto, modifica la

situazione di un diritto preesistente.

Sul piano processuale, quindi, l’annullamento dell’atto preclude a chiunque la presentazione di

un nuovo ricorso. In seguito alla pronuncia, infatti, l’atto viene considerato come non avvenuto;

il che significa che deve essere ricostituita la situazione preesistente all’emanazione dell’atto.

Il ripristino della situazione precedente non è però sempre agevole, in quanto questo potrebbe

aver prodotto effetti nel periodo di effettività, e altrettanti soggetti terzi in buona fede potrebbero

aver fatto affidamento su tali effetti.

Di tale eventualità tiene conto lo stesso Trattato e infatti consente alla Corte, “ove lo reputi

necessario”, di precisare quali effetti dell’atto si debbano considerare definitivi.

La sentenza di annullamento della Corte fa sì che l’istituzione che ha emanato l’atto sia costretta

a prendere i provvedimenti necessari ad assicurare la piena osservanza della pronuncia.

Inoltre l’istituzione ha l’obbligo di ripristinare la situazione preesistente all’emanazione

dell’atto; e questo non esclude l’eventualità di un risarcimento dei danni provocati dall’atto.

h) Accertamento incidentale dell’illegittimità di un atto.

Oltre al controllo che l’Unione concede attraverso l’impugnativa diretta di tali atti, è prevista la

possibilità di controllo sulla validità degli stessi (oltre che in via pregiudiziale) anche invia

incidentale.

Questo è un controllo che consente di mettere in causa la legittimità degli atti a portata generale

anche dopo il termine previsto per la loro impugnabilità.

Il Trattato prevede infatti la possibilità che una parte (ma anche d’ufficio dalla Corte) eccepisca

l’illegittimità di un atto dell’Unione in occasione di un giudizio nel corso del quale tale atto

venga in rilievo, al fine di provocarne, se non l’annullamento, dato il carattere incidentale

dell’accertamento, almeno la disapplicazione nel procedimento in corso (Art. 276 TFUE).

Questo è possibile a determinate condizioni:

 Non può essere utilizzata per aggirare il sistema dei ricorsi di annullamento, per cui non può

essere sollevata da un soggetto che avrebbe avuto titolo a chiederne direttamente

l’annullamento alla Corte.

 L’atto deve avere rilevanza decisiva e diretta per la soluzione della questione principale.

Per quanto riguarda gli atti di cui si può eccepire in via incidentale l’illegittimità, l’Art. 241 CE

indicava solo quelli di tipo regolamentare, elenco poi ampliato dalla Corte riferendo tale

possibilità a tutti gli atti che producessero effetti analoghi ai regolamenti.

Questo indirizzo giurisprudenziale è stato poi ripreso dal Trattato di Lisbona.

109

Nessun limite invece è posto quanto ai soggetti che possono sollevare l’eccezione, sempre che

siano parti nella causa, né quanto ai motivi invocabili per chiedere l’inapplicabilità dell’atto.

Per quanto concerne gli effetti dell’accertamento incidentale, essi consistono nella mera

inapplicabilità nel giudizio in corso.

Diversamente dall’annullamento, la disapplicazione dell’atto non ha efficacia ex tunc ed

erga omnes, ma produce il più limitato effetto di operare ex nunc fra le parti in causa .

Quindi non solo permangono invariati gli effetti già prodotti dall’atto, ma questo benché

riconosciuto illegittimo, conserva in linea teorica un’immutata efficacia ai fini delle sue

successive applicazioni.

Tuttavia l’accertamento operato dalla corte non si può dire che resti senza conseguenze: se è vero

che l’istituzione che ha emanato l’atto non ha l’obbligo di revocarlo, è anche vero chetale

istituzione difficilmente potrà ignorare la pronuncia della Corte.

I RICORSI IN CARENZA.

L’altra ipotesi di controllo giurisdizionale sui comportamenti degli organi dell’Unione sono i

controlli in carenza. Questi riguardano non i comportamenti attivi, bensì omissivi.

Si fa quindi riferimento ad ipotesi in cui gli organi dell’Unione si astengono, in violazione

del Trattato, dall’emanare un atto, ed in tal senso si consente a Stati membri, istituzioni, nonché a

persone fisiche e giuridiche di adire la Corte, dopo aver messo in mora l’istituzione, per far

constatare l’illegittima inazione di quest’ultima.

a) Legittimati passivi sono le istituzioni dell’Unione alle quali può essere contestata

l’omissione sono espressamente indicate dalla disposizione in esame

(Art. 265 TFUE) e sono tutte quelle che in virtù delle loro specifiche

competenze, possono incidere su interessi tutelati dal diritto dell’Unione.

Il ricorso può essere proposto solo ove tali istituzioni si astengano dal pronunciarsi in violazione dei

Trattati. Quindi:

 Si può parlare di illegittima inazione solo quando l’istituzione abbia l’obbligo di provvedere,

e non quando abbia il mero potere di farlo.

 Il ricorso è consentito in tutte le ipotesi in cui sia prevista l’emanazione di un atto, senza

alcuna distinzione fra i diversi tipi di misure, neppure in relazione all’efficacia, vincolante o

meno, delle stesse. Esclusi quindi:

gli atti meramente interni,

o gli atti di organizzazione,

o i meri comportamenti materiali delle istituzioni.

o

b) Motivi di ricorso sono la violazione dei Trattati

dei Regolamenti di applicazione.

Infatti, data la mancanza di un atto, non si può parlare di incompetenza,

né di violazione di forme. Inoltre, quanto allo sviamento di potere, esso resta

assorbito dal vizio di violazione dei Trattati, data l’esistenza di un obbligo di

agire.

110

c) Legittimati attivi Stati membri

Altre istituzioni

Soggetti di diritto interno

Per quanto riguarda gli Stati membri, hanno uno statuto privilegiato e

godono del più ampio potere d’azione:

 sono legittimati a contestare l’omissione di tutti gli atti innanzi indicati;

 il ricorso non è condizionato all’esistenza di un interesse materiale leso.

Lo stesso vale per le altre istituzioni comunitarie.

Quanto invece ai soggetti di diritto interno, questi possono solo contestare

all’istituzione di aver omesso di emanare nei loro confronti un atto che non

sia una raccomandazione o un parere.

Possono adire la Corte solo nel caso in cui l’atto omesso avrebbe

dovuto avere natura di decisione. Invero, escluse dalla stessa disposizione in

esame le raccomandazioni e i pareri; escluse le direttive (che possono essere

indirizzate solo agli Stati), potrebbero venire in considerazione solo i

regolamenti e le decisioni .

I regolamenti hanno carattere generale e non possono per questo rivolgersi a

singoli destinatari, per questo sono da escludere.

Rimangono quindi le decisioni, per le quali il ricorso è ricevibile

anche se l’atto di cui si chiedeva l’adozione non avrebbe dovuto indirizzarsi

formalmente al ricorrente, purché sia dimostrato che esso avrebbe

quest’ultimo direttamente ed individualmente.

d) La Procedura.

Il ricorso in carenza è subordinato ad una procedura precontenziosa imposta dalla natura stessa

dei comportamenti.

1) MESSA IN MORA (o diffida) può essere presentata solo da soggetti ai

quali è concesso adire la Corte.

Deve avere la forma della diffida che tende ad avviare la

procedura di contestazione dell’inazione. Quindi deve avere

carattere perentorio o comminatorio e deve essere chiaro che

da essa ha inizio il termine per ricorrere.

Deve indicare con precisione il provvedimento la cui

emanazione di invoca.

2) 2 MESI dalla messa in mora devono decorrere 2 mesi entro cui la stessa

111 istituzione può adottare l’atto richiesto impedendo così il ricorso

giurisdizionale.

Nell’estinto Trattato CECA (Art. 35), il silenzio dell’istituzione era

assimilato ad un rifiuto ed in quanto tale impugnabile davanti alla Corte.

I Trattati ora in vigore prevedono che decorso il termine, l’interessato

abbia altri 2 mesi per presentare ricorso alla Corte.

La reazione dell’istituzione in tanto sarà qualificabile come presa di

posizione idonea a precludere il ricorso giurisdizionale, in quanto si

traduca in un comportamento suscettibile di essere impugnato davanti

alla Corte attraverso un ricorso di annullamento.

3) CORTE decorso il termine di 2 mesi senza che sia stata soddisfatta la

richiesta di agire, la Corte può essere adita con un ricorso per carenza e

questo anche se successivamente l’istituzione dovesse prendere

posizione. In tale eventualità, infatti, il ricorso sarebbe comunque

ricevibile a meno che nel frattempo non sia divenuto privo di oggetto.

In ogni caso deve essere diretto allo stesso scopo perseguito con la

diffida.

La sentenza della Corte che accoglie il ricorso ha natura dichiarativa

dell’illegittimità del comportamento omissivo.

L’istituzione la cui astensione sia stata dichiarata illegittima deve

prendere i provvedimenti necessari ad assicurare la piena osservanza

della sentenza.

AZIONE DI DANNI.

In materia di responsabilità extracontratuale, l’Art. 340, 2° comma TFUE, prevede che l’Unione

debba risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni

cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni.

Dunque anche le azioni promosse ai fini di tale risarcimento rientrano nella competenza, prima del

TPI e poi della Corte.

L’azione di risarcimento danni è un rimedio dotato di una propria funzione e si differenzia dai due

rimedi suddetti in quanto è diretta non a far costatare l’illegittimo comportamento di un’istituzione

con effetti erga omnes, ma al risarcimento dei danni da esso provocati.

Senza contare che le due azioni vengono spesso proposte congiuntamente, ma l’irricevibilità

del ricorso di annullamento non comporta l’automatica irricevibilità dell’azione di danni.

Quando un danno derivi dagli atti nazionali di esecuzione di un provvedimento dell’Unione,

l’interessato può promuovere azione di risarcimento davanti ai giudici nazionali e, con l’occasione,

mettere eventualmente in discussione la legittimità del provvedimento.

Il giudice allora potrà sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale sulla validità della

misura.

112 In tali ipotesi quindi l’esperibilità dell’azione di risarcimento davanti alla Corte si trova

subordinata all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni; ma questo solo a condizione che tali

rimedi garantiscano in maniera efficace la tutela dei singoli.

Ove così non fosse, l’azione di danni innanzi alla Corte potrà essere ricevibile.

Legittimati attivi sono le persone fisiche o giuridiche, nonché gli Stati membri, senza distinzione

questa volta tra i ricorrenti.

È invece da escludere che a promuovere l’azione possano essere le stesse istituzioni

comunitarie.

Legittimati passivi sono invece tutte le istituzioni e gli organi ai quali potrebbe imputarsi il

comportamento illecito che ha provocato il danno.

Sarà quindi ciascuna di queste istituzioni (e non la sola Commissione) a rispondere in

giudizio.

Quando l’azione è promossa per danni cagionati dagli agenti delle istituzioni nell’esercizio delle

loro funzioni, a stare in giudizio sarà l’istituzione di appartenenza, ma l’Art. 22 Statuto dei

funzionari, prevede che in caso di condanna, l’istituzione potrà rivalersi nei confronti dell’agente.

La Corte ha stabilito le condizioni, la cui contestuale presenza, configura una responsabilità

aquilana dell’Unione e quindi una possibilità di risarcimento:

1)Illiceità del comportamento contestato alle istituzioni. Qui si fa riferimento alla illiceità e

non alla illegittimità, del comportamento contestato, e quindi non necessariamente alla

violazione di norme giuridiche. All’origine della responsabilità, infatti, può esservi qualsiasi

comportamento illecito dell’istituzione, anche di natura omissiva.

Solo in via eccezionale può sussistere anche se il comportamento contestato si

sostanzia in un atto normativo, in particolare, se tale atto implica scelte di politica

economica, la giurisprudenza richiede che si sia in presenza di una violazione grave

(sufficientemente caratterizzata) di una norma superiore intesa a tutelare i singoli.

2)Esistenza di un danno certo, attuale, speciale (e cioè che abbia leso una categoria di soggetti

ben individuata) e che la sua entità ecceda l’ambito dei normali rischi economici.

3)Nesso di causalità tra il danno e il comportamento contestato. La responsabilità

dell’Unione ricorre solo se tale comportamento è espressione di un intervento diretto delle

istituzioni e se non vi è stato atteggiamento negligente del soggetto interessato.

Ove la responsabilità dell’Unione sia accertata, il risarcimento riguarderà sia il danno emergente,

sia il lucro cessante.

NB. Nell’ambito del contenzioso sul pubblico impiego, è stato riconosciuto anche il diritto al

risarcimento del danno morale.

L’azione di danni si prescrive in 5 anni da quando sorge effettivamente il diritto al risarcimento.

Essa si interrompe con l’azione giudiziaria, ma anche con la previa richiesta dei danni

all’istituzione in causa (Art. 46 Statuto Corte).

113 Cap. 5

LA COMPETENZA PREGIUDIZIALE

Accanto alle competenze in precedenza esaminate, la Corte vanta anche una competenza

giurisdizionale a carattere non contenzioso, cd. competenza pregiudiziale.

Il carattere non contenzioso della competenza pregiudiziale è dato da diversi fattori:

1. Non è attivata su ricorso delle parti di una controversia, ma a seguito del rinvio del giudice

nazionale innanzi al quale la controversia pende;

2. Si svolge con riferimento alle sole questioni sottoposte da quel giudice;

3. Non è destinata in principio a risolvere la controversia in atto, ma a fornire gli elementi

necessari alla sua soluzione.

La controversia si incardina, si sviluppa e si conclude davanti al giudice nazionale, mentre la Corte

è chiamata a svolgere solo un ruolo di supporto e di collaborazione per questi ultimi.

Per quanto riguarda la finalità della competenza pregiudiziale questa è individuata nell’assicurare,

grazie alla presenza di un organo giurisdizionale ad hoc, l’uniformità dell’interpretazione del diritto

comunitario.

L’attribuzione alla Corte della competenza in esame mirava (e mira) a rafforzare le capacità di

questo corpus normativo comune di resistere alle particolarità dei sistemi nazionali, assicurando al

tempo stesso quella funzione ancillare di cui si è detto, a supporto dell’azione dei giudici nazionali

nell’interpretazione del diritto comunitario.

Con il tempo la competenza pregiudiziale si è prestata ad essere utilizzata per finalità assai più

estese di quella appena illustrata.

Proprio la particolare natura di tale competenza ha permesso alla Corte di non limitarsi

all’interpretazione delle specifiche nozioni in causa, ma di spingersi a rilevare i principi cardine

dell’ordinamento giuridico dell’Unione.

La competenza pregiudiziale è una competenza esclusiva della Corte di giustizia, anche se ora il

Trattato prevede che possa essere devoluta al Tribunale, in materie specifiche determinate dallo

Statuto.

Finora però tale previsione non è mai stata attuata.

Se e quando questo avverrà, le relative decisioni del TPI potranno comunque essere oggetto di

riesame da parte della Corte di giustizia, alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo Statuto, ove

sussistano gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione siano compromesse. (Art. 62

Statuto Corte).

I giudici nazionali possono proporre alla Corte, ai sensi dell’Art. 267 par. 1 lett a) e b):

A. Questioni di interpretazione queste possono vertere in principio, su qualsiasi

disposizione del diritto dell’Unione.

In sede di competenza pregiudiziale, la Corte non può

interpretare norme o prassi nazionali per pronunciarsi

direttamente sulla loro compatibilità con il diritto

114 dell’Unione,anche se, la limitazione, può essere

aggirata riformulando il quesito come volto a chiarire

se la norma europea vada interpretata in un senso che

consenta o meno ad uno Stato membro di mantenere

norme o prassi del tipo di quelle messe in causa.

B. Questioni di validità si esercita sugli atti delle istituzioni e si

sviluppa per l’essenziale, sul modello del controllo del controllo di legittimità

svolto nei ricorsi di annullamento.

Legittimati attivi al rinvio pregiudiziale sono le giurisdizioni degli Stati membri di ogni ordine e

grado; dove per giurisdizioni sono da intendersi organi che abbiano:

 Origine legale;

 Carattere permanente;

 Obbligatorietà della sua giurisdizione;

 Natura contraddittoria del procedimento;

 Che applichi norme giuridiche;

 Che non si pronunci secondo equità;

 Indipendenza;

 Carattere giurisdizionale della sua pronuncia.

Se non è di ultima istanza, il giudice nazionale ha la facoltà:

a)di operare il rinvio pregiudiziale;

b)di interpretare autonomamente all’interpretazione del Trattato o dell’atto in causa.

Anche in vista di tali situazioni, la Corte ha riconosciuto al giudice nazionale che operi il rinvio

pregiudiziale, il potere di sospendere l’efficacia di provvedimenti nazionali fondati su atti

dell’Unione rispetto alla cui validità detto giudice nutra seri dubbi, in attesa della pronuncia della

Corte.

La soluzione di lasciare libero il giudice nazionale di non operare il rinvio pregiudiziale si spiega

con il fatto che in tale caso gli interessati possono sempre impugnare la decisione e riproporre

quindi la domanda di rinvio alla Corte nel successivo grado di giudizio.

Infatti il Trattato ha previsto che per le giurisdizioni avverso le quali non possa proporsi un

ricorso di diritto interno, il rinvio pregiudiziale costituisca un vero e proprio obbligo. Tuttavia tale

obbligo viene meno:

 Quando la questione sollevata sia materialmente identica ad un’altra questione sottoposta

alla Corte in relazione ad analoga fattispecie, ferma restando la facoltà del giudice nazionale

di riproporre la questione;

 Quando sul punto di diritto di cui trattasi già esista una consolidata giurisprudenza della

Corte;

 Quando l’applicazione, o non applicazione, della norma dell’Unione al caso concreto si

imponga con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbi.

115

La decisione di sospendere il giudizio nazionale e di sottoporre alla Corte la questione pregiudiziale

è di esclusiva competenza del giudice nazionale, perché ad esso spetta valutare (su richiesta delle

parti o d’ufficio) se la pronuncia della Corte sia necessaria per emanare la sua decisione nel caso di

specie.

Nell’esaminare la ricevibilità dell’ordinanza di rinvio, la Corte non può sindacare tali valutazioni

del giudice nazionale.

Tuttavia alla Corte restano ampi margini di apprezzamento sulla sussistenza della propria

competenza. Infatti spetta ad essa valutare:

1) Se l’ordinanza proviene da una giurisdizione di uno Stato membro ai sensi del Trattato;

2) Se ha ad oggetto questioni di diritto dell’Unione;

3) Se il rinvio rispetta le condizioni per l’esercizio della propria competenza con riguardo ad

ipotesi tassative:

a. Quando il giudice del rinvio non abbia fornito gli elementi di diritto o di fatto

necessari per consentire alle altre parti autorizzate ad intervenire nel processo

comunitario di svolgere osservazioni sui quesiti e soprattutto alla Corte di dare una

risposta utile a tali quesiti;

b. Quando vi siano dubbi sulla rilevanza dei quesiti ai fini della decisione del giudizio a

quo e quindi sulla necessità del rinvio. Ciò può verificarsi, in particolare, quando le

questioni siano manifestamente irrilevanti per la soluzione del giudizio principale o

siano di natura puramente ipotetica.

c. Qualora i quesiti siano posti nell’ambito di un processo fittizio, e cioè in un processo

istituito ad arte dalle parti al solo fine di provocare la pronuncia della Corte.

Per quanto riguarda la procedura:

A) per la parte che attiene al giudizio principale questa è regolata dal diritto nazionale.

Quindi in linea generale, la Corte non può

(salvo quanto detto sopra) esercitare un

controllo sulla competenza del giudice a

quo.

B) per il rinvio questo è disposto con ordinanza motivata, notificata alla Corte a cura del

giudice interno.

La Corte tende a non appesantire la formalità della procedura: essa si riserva la facoltà di esaminare

i quesiti in ordine diverso da quello proposto dal giudice; di riformularli se ciò risulta necessario per

evitare una risposta inutile; di dedurre quesiti implicitamente per connessione.

C) in sede comunitaria il procedimento davanti alla Corte è oggetto di apposita disciplina

prevista nel regolamento di procedura.

Ad esso sono autorizzati a partecipare:

 Le parti del giudizio a quo;

116  I soggetti intervenuti nel giudizio a quo;

 Gli Stati membri;

 La Commissione;

Nonché, qualora la causa riguardasse atti da loro adottati:

 Il Parlamento europeo;

 Il Consiglio;

 La Banca centrale europea.

Tutte queste parti possono presentare osservazioni scritte entro 2 mesi dalla notifica dell’ordinanza

di rinvio, OPPURE, possono limitarsi ad intervenire nella fase orale.

Merita cenno la PROCEDURA PREGIUDIZIALE DI URGENZA istituita di recente per i rinvii

nel settore del cd. Spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG) al fine di tenere conto del

crescente coinvolgimento della Corte in materia e delle speciali esigenze da questa sollevate (es.

affidamenti di minori).

Anche nei giudizi pregiudiziali la Corte può disporre misure istruttorie e chiedere informazioni e

chiarimenti alle parti, all’occorrenza direttamente in udienza.

Costituisce una peculiarità del procedimento pregiudiziale la facoltà concessa alla Corte, sentito

l’avvocato generale, di chiedere chiarimenti direttamente al giudice nazionale (Art. 104 par. 5 reg.

proc. Corte).

La Corte decide di regola con SENTENZA, ma può anche adottare un’ordinanza motivata (ad es. in

caso di manifesta incompetenza o irricevibilità del rinvio).

La decisione viene notificata al giudice a quo e alle altre parti cui è stata notificata l’ordinanza di

rinvio.

Gli effetti delle decisioni pregiudiziali sono obbligatori per il giudice a quo, il quale non può

discostarsene neppure se decidesse di operare un nuovo rinvio per chiedere ulteriori chiarimenti

sulla questione.

Per il resto, conviene distinguere a seconda che la Corte si sia pronunciata:

A) Su questioni di interpretazione di norme dell’Unione.

Qui la decisione, pur essendo puramente dichiarativa, produce effetti obbligatori per il

giudice del rinvio.

Tuttavia il principio di diritto contenuto nella decisione non vincola solo quel giudice, ma si

impone con effetti erga omnes, nel senso che la disposizione in causa deve essere da

chiunque interpretata ed applicata così come indicato dalla Corte, almeno finché questa,

ancora chiamata in causa, non ne fornisca diversa interpretazione.

In particolare, lo Stato membro dovrà prendere tutte le misure necessarie a conformare il

proprio ordinamento alla decisione, nonché all’occorrenza, a risarcire il danno.

117 B) Su questioni di validità degli atti delle istituzioni.

Qui è necessario distinguere ulteriormente a seconda che la Corte abbia optato per:

 La validità dell’atto qui l’efficacia della sentenza sarà limitata alla

controversia dedotta nel giudizio a quo.

 L’invalidità dell’atto la sentenza per quanto formalmente indirizzata al

solo giudice a quo, costituisce per qualsiasi altro

giudice un motivo sufficiente per considerare tale atto

non valido ai fini di una decisione che esso debba

emettere.

Inoltre tanto le autorità nazionali sono chiamate a non

applicare l’atto dichiarato invalido, quanto le istituzioni

dell’Unione sono tenute ad adottare tutti i

provvedimenti che la statuizione contenuta nella

sentenza comporta (e ciò al parti di quanto accade a

seguito di una sentenza di annullamento).

Pur essendo la declaratoria di invalidità destinata in

principio ad operare ex tunc, la Corte ha ritenuto di

poter all’occorrenza limitarne in tutto o in parte gli

effetti nel tempo, facendo appunto applicazione

analogica del potere conferitole in relazione alle

sentenze di annullamento di un atto.

Anche nelle pronunce interpretative la Corte può, in via eccezionale, limitare l’effetto retroattivo,

consentendo così agli interessati di far valere la disposizione come da essa interpretata al fine di

rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Questo però a patto che:

 La decisione pregiudiziale implichi un rischio di gravi ripercussioni economiche;

 Che i soggetti interessati (segnatamente le autorità nazionali) siano stati indotti ai

comportamenti difformi da un’obiettiva e rilevante incertezza circa l’interpretazione della

norma in causa.

Analoghe ipotesi di competenza previste da altri testi dell’Unione prima del Trattato di

Lisbona.

Il meccanismo del rinvio pregiudiziale fin qui descritto riguarda le questioni relative alle materie

tradizionalmente rientranti nelle competenze dell’Unione.

Tuttavia vi sono materie che già in passato erano per così dire di confine ed altre che, dopo esserne

state a lungo fuori, sono state via via incluse sotto l’ombrello dell’Unione.

In relazione a tali evoluzioni, anche il meccanismo in esame ha subito una progressiva ed articolata

estensione che ha trovato il suo punto di arrivo nel Trattato di Lisbona.

Diamo cenni sulla precedente disciplina:

118  Un primo passo vi è stato con l’avvento della Convenzione di Bruxelles, conclusa tra gli

Stati membri nel 1968, sulla competenza giurisdizionale e l’esecuzione delle sentenze in

materia civile e commerciale.

Qui la competenza pregiudiziale della Corte non poteva estendersi automaticamente a tale

Convenzione, ma nonostante questo era necessaria per assicurare un’interpretazione

uniforme.

Il problema fu risolto grazie ad un apposito accordo tra gli Stati membri, il Protocollo del

1971 che attribuiva per l’appunto alla Corte la competenza ad interpretare la Convenzione in

termini simili a quelli ora delineati nell’Art. 267 TFUE, ma con alcune peculiarità:

Obbligo del rinvio per le giurisdizioni di ultima istanza, nominativamente

o menzionate (per l’Italia la Cassazione);

Mera facoltà per le giurisdizioni di appello e per quelle competenti ai sensi della

o Convenzione a promuovere opposizione contro l’esecuzione di una sentenza

straniera;

Esclusione dei giudici di primo grado dal meccanismo;

o Previsione di un ricorso nell’interesse della legge da parte dei procuratori generali

o presso le Corti di cassazione in caso di difformità tra una decisione nazionale e una

sentenza resa dalla Corte o da un altro giudice nazionale.

 Questo sistema viene adottato anche per la Convenzione relativa alla legge regolatrice

delle obbligazioni contrattuali, firmata a Roma nel 1980.

 Analoga prassi, con qualche specifica variante, viene proposta anche per le Convenzioni che

il Consiglio fu autorizzato a stipulare in materia di Giustizia e affari interni (cd. terzo

pilastro).

Le materie comprese nella denominazione Giustizia e affari, furono poi ripartite dal Trattato

di Amsterdam del 1997 tra il primo e il terzo pilastro, nel senso di ricondurre:

 all’uno quelle attinenti alla cooperazione in materia civile

 all’altro quelle relative ala cooperazione in materia penale

 Questo ha comportato:

Nel settore attinente alla cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale, il Consiglio

era competente ad adottare alcuni atti (posizioni comuni, decisioni-quadro e decisioni),

nonché a stipulare le convenzioni di cui si è detto prima.

Conseguentemente fu possibile prevedere direttamente nel Trattato l’attribuzione di una

competenza pregiudiziale alla Corte anche per queste materie.

La Corte era competente quindi a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità o

l’interpretazione delle decisioni quadro e delle decisioni, sull’interpretazione di convenzioni

stabilite ai sensi del presente titolo e sulla validità e sull’interpretazione delle misure di

applicazione delle stesse.

119 Tale competenza, tuttavia, non era devoluta alla Corte in modo automatico, ma si affermava

solo per gli stati membri che avessero formulato una dichiarazione con la quale accettano la

competenza.

Il rinvio tuttavia era sempre facoltativo, salvo che nel formulare la ricordata

dichiarazione di accettazione della competenza della Corte, lo Stato avesse annunciato di

prevedere una diversa soluzione per le giurisdizioni di ultima istanza.

Non risultavano però deferibili alla Corte le questioni concernenti:

posizioni comuni

o validità e proporzionalità di operazioni effettuate dalla polizia o da altri servizi

o incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato membro o l’esercizio delle

responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine

pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna.

Per il resto, le condizioni cui la disposizione subordinava il rinvio pregiudiziale restavano

quelle oggi previste dall’Art. 267 TFUE.

 Per quanto riguarda invece la competenza della Corte in ordine all’eterogeneo settore dello

spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il Trattato di Amsterdam aveva fatto sì che non

occorresse più fare ricorso ai Protocolli interpretativi delle varie convenzioni tra Stati, per

fondare la competenza pregiudiziale della Corte in materia.

La Corte infatti derivava la propria competenza pregiudiziale direttamente dal Trattato.

Erano comunque presenti deroghe allo schema generale della competenza pregiudiziale,

quale definito dall’Art. 267 TFUE.

 Con il Trattato di Lisbona, Art. 267 TFUE:

Per le materie rientranti nel cd. spazio di libertà, sicurezza e giustizia, che copre tutti

o i settori di cui si è detto prima, la competenza della Corte si afferma pienamente,

secondo le regole comuni.

Per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia penale e quella di polizia,

o continueranno a restare escluse dal sindacato la validità e la proporzionalità di

operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della

legge di uno Stato membro o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati

membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza

interna.

120 Cap. 6

ALTRE COMPETENZE

Oltre a quelle indicate, la Corte gode di altre competenze che non hanno il medesimo rilievo ma che

meritano menzione.

CONTROVERSIE RELATIVE ALLA FUNZIONE PUBBLICA EUROPEA

Ha ruolo centrale e questo è dimostrato dal fatto che la competenza relativa alla funzione pubblica,

ha persino portato alla creazione di un Tribunale ad hoc.

Ai sensi del Trattato la Corte è competente a pronunciarsi su controversie sorte in

quest’abito, alle condizioni fissate dall’apposito Statuto dei funzionari.

La prassi giurisprudenziale ha permesso di chiarire l’ampia portata della competenza della Corte in

materia.

 Legittimati attivi sono tutti i dipendenti delle istituzioni dell’Unioni (funzionari ed

agenti, salvo gli agenti locali, le cui controversie sono di competenza

dei giudici nazionali), ma anche ai soggetti che aspirano a quello

status e quindi hanno partecipato ad un concorso.

 Legittimati passivi riguarda tutti gli organi (delle istituzioni dell’Unione), anche quelli

ausiliari (Comitato economico e sociale; Comitato delle regioni), la

BEI e la BCE.

 Oggetto la Corte può giudicare:

 Ricorsi per l’annullamento di un atto delle AIPN (autorità investite

del potere di nomina, e cioè delle istituzioni o della responsabilità di

queste per danni provocati ai dipendenti);

 Ricorsi in carenza delle stesse;

 Ricorsi per risarcimento danni commessi dalle Istituzioni;

 Ricorsi relativi al rapporto di impiego.

Il ricorso giurisdizionale, che fino a pochi anni fa andava presentato in prima battuta al TPI, è ora di

competenza del TFPE .

Esso può essere introdotto solo se l’interessato abbia previamente presentato un reclamo all’autorità

di nomina ed esperito la conseguente procedura amministrativa, dettagliatamente definita dallo

Statuto, disponendo poi di tre mesi per impugnare la decisione (esplicita o implicita) di rigetto del

reclamo.

CONTROVERSIE IN MATERIA CONTRATTUALE.

121

Altra particolare competenza della Corte è quella che si è soliti definire di diritto privato, in quanto

avente ad oggetto controversie in materia contrattuale che possono insorgere in relazione all’attività

negoziale dell’Unione.

La Corte (ma anche qui il promo grado spetta al TPI) è competente a giudicare in virtù di una

clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato

dall’Unione o per conto di questa (Art. 272 TFUE).

Si è voluto in questo modo prevedere un’ulteriore possibilità per sottrarre ai loro giudici naturali (e

cioè i giudici nazionali) tali controversie, sul presupposto che potessero avere riflessi funzionali

rilevanti.

D’altra parte, stante il carattere solo eventuale di tali riflessi, non si è ritenuto di dover

istituire una giurisdizione obbligatoria della Corte.

La Corte infatti qui ha competenza facoltativa, nel senso che tale competenza è subordinata

all’apposita scelta delle parti; sicché una volta che la clausola compromissoria sia stata inserita, la

questione resta attratta dalla giurisdizione della Corte.

La pronuncia costituisce una vera e propria SENTENZA.

Il giudizio si svolge secondo lo schema abituale. Le uniche specificità discendono:

 dall’inserimento della clausola compromissoria, di cui il ricorso alla Corte deve allegare

copia;

 dalle possibili contestazioni sulla validità sostanziale e formale dell’atto, che deve essere

verificata d’ufficio dalla Corte;

 dalla natura delle controversie che ne sono l’oggetto, le quali attengono di norma all’attività

di diritto interno dell’Unione.

Il che si riflette sul diritto applicabile che viene definito sulla base della legge regolatrice del

contratto, per l’individuazione della quale si fa riferimento alla volontà, espressa o implicita, delle

parti.

COMPETENZA SULLA PRONUNCIA DI DIMISSIONI DI UFFICIO DI MEMBRI DEGLI

ORGANI DELL’UNIONE.

Sempre di natura giurisdizionale è il potere della Corte di dimettere di ufficio (o revocare i

vantaggi pensionistici, se hanno già lasciato la carica) i membri:

 della stessa Corte;

 della Corte dei conti;

 della Commissione;

 del Mediatore europeo;

 del Comitato esecutivo della Banca centrale europea

che non rispondano più ai requisiti richiesti per l’esercizio delle loro funzioni o siano venuti meno

agli obblighi derivanti dalla loro carica.

Legittimati attivi sono:

122  le istituzioni di appartenenza per quanto riguarda i membri:

della Corte

o della Corte dei conti

o

 Consiglio o Commissione per i membri della Commissione;

 Parlamento europeo per il Mediatore europeo;

 Consiglio direttivo o dal Comitato esecutivo per i membri della BCE.

La decisione è presa dalla Corte riunita in seduta plenaria, ma se il caso riguarda un membro della

Corte (il quale naturalmente è tenuto ad astenersi), alla deliberazione partecipano anche gli avvocati

generali (Art. 16 Statuto Corte).

FUNZIONE CONSULTIVA.

È una competenza non giurisdizionale e si verifica in casi molto limitati. L’ipotesi più frequente

riguarda la procedura di conclusione di accordi internazionali dell’Unione.

Ai sensi del Trattato infatti, il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione o uno Stato

membro possono provocare l’intervento della Corte per ottenere un parere sulla compatibilità di un

accordo in preparazione con il Trattato.

Se il parere è:

 Negativo l’accordo potrà entrare in vigore solo se vengono apportate al Trattato le

modifiche rese necessarie dal parere della Corte, con le apposite procedure

formali.

Di fatto però l’eventuale responso negativo indurrà a chiedere modifiche

direttamente all’accordo in preparazione e non al Trattato.

Se l’accordo dovesse essere concluso in difformità dal parere della corte, il

relativo atto del Consiglio potrebbe essere impugnato con un ricorso di

annullamento o essere messo in causa in un’eventuale procedura

pregiudiziale.

Ai sensi dell’Art. 107 n°2 reg. proc. il parere può riguardare:

 sia la compatibilità dell’accordo in questione con le disposizioni del Trattato,

 sia la competenza dell’Unione a concluderlo.

 Positivo non preclude la possibilità di riproporre alla Corte, sulla base di altri

titoli di giurisdizione della stessa, la questione della compatibilità

dell’accordo.

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Sara F

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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Sara F di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Di Federico Giacomo.

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