Diritto dell'Unione Europea - parte generale

Cap. 1 Profili generali

Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona

Il nuovo Trattato di Lisbona conferma il venir meno della Comunità europea come entità giuridica a sé stante e la conseguente riconduzione del nucleo principale del processo di integrazione europea alla sola Unione europea. Tale risultato è stato raggiunto attraverso un’ampia revisione:

• Del Trattato sull’Unione europea;
• Del Trattato istitutivo della Comunità europea;

realizzata con la tecnica tradizionale degli emendamenti puntuali ai singoli articoli. In particolare, mentre il primo conserva la propria denominazione, ma accoglie al suo interno i principi e le regole generali di funzionamento dell’Unione, il secondo, emendato sia nei contenuti che nel nome, cessa d’essere il Trattato istitutivo della Comunità, per diventare il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea [TFUE]. Questo diviene un trattato servente del nuovo TUE in quanto riservato alla disciplina specifica dei settori in cui l’Unione esercita le sue competenze e degli strumenti e modalità attraverso cui tali competenze sono esercitate. I due Trattati hanno pari valore giuridico e benché formalmente distinti, compongono un unico complesso normativo.

All’interno del nuovo TUE sono collocati i principi fondanti e le regole di base dell’Unione. Sono enumerati i valori comuni agli Stati membri su cui si fonda l’Unione (Art. 2). Tra questi, sono oggetto di norme specifiche, rinviando, per i profili applicativi alle norme del TFUE:

• Il principio del rispetto dei diritti fondamentali della persona umana quali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali, alla quale, pur se non inserita nel Trattato, viene riconosciuto lo stesso valore giuridico di questo (Art. 6);
• Il principio di democrazia.

Nel TUE è dato ugualmente conto del:

• Sistema delle competenze e del loro rapporto con quelle degli Stati membri (Artt. 4 e 5);
• Istituzioni (Artt. 13-19);
• Istituto delle cooperazioni rafforzate (Art. 20), rinviando qui al TFUE per la disciplina di dettaglio;
• Vicende dello status di membro dell’Unione;
• Modalità di modifica dei Trattati (Art. 48);
• Azione esterna dell’Unione: in particolare della politica estera e della sicurezza comune.

Per gran parte della materia, il TUE si limita alla sola enunciazione degli obiettivi da perseguire e delle responsabilità generali del Consiglio europeo, lasciando alle disposizioni del TFUE il compito di fissare i contenuti specifici e le modalità concrete dell’azione da svolgere. Per quanto riguarda la politica estera e la sicurezza comune, invece, il TUE detta una disciplina sostanzialmente completa (Artt. 23-46).

Questo appare in dissonanza con l’impianto generale dello stesso TUE, ma giustificata da ragioni politiche legate alla volontà di alcuni Stati di marcare la perdurante specificità della PESC.

A parte questa eccezione, è comunque il TFUE che, per sua espressa affermazione, organizza il funzionamento dell’Unione e determina i settori, la delimitazione e le modalità di esercizio delle sue competenze (Art. 1, par. 1).

L’architettura dell’Unione

La novità principale introdotta dal Trattato di Lisbona è senza dubbio la semplificazione. L’assetto formale che si era venuto a creare portava di certo alcune incertezze che risiedevano nelle resistenze di taluni Stati fondatori ad una struttura formalmente unitaria. Con il sopravvenire dell’Unione europea, l’architettura del sistema restava sì basata ancora su tre trattati, ciascuno istitutivo di una diversa struttura giuridica: CE, la CEEA e l’Unione europea.

Quest’ultima non si era semplicemente "aggiunta" alle Comunità, ma ne costituiva allo stesso tempo il contenitore all’interno del quale erano affiancate due nuove forme di cooperazione create dallo stesso TUE: la politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia.

Il sistema si trovava ora ad essere organizzato su metodi di azione impostati secondo principi, procedure e strumenti differenziati in ragione dei settori di competenza in gioco:

• Metodo intergovernativo operante nei due settori di cooperazione disciplinati dal TUE e fortemente dipendente dalla volontà dei governi, in quanto basato sul potere decisionale del solo Consiglio da esercitare per lo più all’unanimità e con atti privi di controllo da parte della Commissione e della Corte di giustizia.
• Metodo comunitario caratterizzato da un processo decisionale in cui giocavano un ruolo non secondario anche interessi diversi da quelli dei governi dei singoli Stati membri e dal quale scaturivano norme soggette al controllo ed alla interpretazione della Corte e nel contempo suscettibili di essere fatte valere direttamente dai cittadini nei confronti di norme nazionali contrastanti.

Fino al Trattato di Lisbona il processo di integrazione europea era frazionato in più enti giuridici separati e distinti (le due Comunità e l’Unione), ma anche articolato in tre pilastri (quello comunitario, più la politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione giudiziaria penale e di polizia) e operante secondo due metodi di funzionamento diversi (il metodo comunitario e quello intergovernativo).

Tuttavia il sistema creato dai Trattati era anche caratterizzato da una forte unitarietà: si pensi ad esempio che unici erano i principi e i valori che la guidavano; i settori di cooperazione disciplinati dal TUE e le politiche ed azioni della Comunità concorrevano tutti alla realizzazione degli obiettivi indicati nell’Art. 2 dello stesso TUE.

Anche la Corte di giustizia aveva rafforzato l’idea di una unitarietà sostanziale del sistema, grazie ad una giurisprudenza fortemente coerente ai Trattati. Già prima del 1° Dicembre 2009, perciò, le Comunità europee potevano essere nei fatti considerate parti integranti di un unico ente, l’Unione europea. Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l’unitarietà sostanziale del sistema si traduce in una unità anche formale.

Il processo di integrazione viene sostanzialmente ad identificarsi, per il venir meno della Comunità europea, con una sola entità, l’Unione europea. E benché alla base di questa vi siano ancora due distinti trattati, questi costituiscono in realtà un complesso normativo unico.

Caratteri generali dell'ordinamento giuridico dell'Unione europea

La diretta efficacia del diritto dell’Unione europea sulla situazione giuridica soggettiva dei singoli si accompagna strettamente, peraltro, ad un’altra caratteristica fondamentale di questo diritto, consistente nella supremazia delle sue norme su quelle dei diritti nazionali: la norma statale contrastante, sia essa successiva o anteriore, cede dinanzi alla norma europea e non può essere quindi applicata dai giudici nazionali nell’ambito di una controversia giudiziaria in cui una parte abbia invece ritenuto di invocarla.

Le due caratteristiche citate in realtà si sovrappongono. La supremazia della norma europea, infatti, è da considerare, come si vedrà, il riflesso non tanto di un rapporto gerarchico tra fonti, quanto dall’apparenza di quella norma ad un ordinamento, quello dell’Unione europea, caratterizzato appunto dall’efficacia diretta delle sue norme.

È chiaro quindi come, di fronte al diritto dell’Unione europea, il privato non sia, come nel caso delle norme internazionali, il destinatario materiale di norme prodotte all’esterno dello Stato, ma sia soggetto a pieno titolo dell’ordinamento cui quelle norme appartengono.

Questa soggettività europea dell’individuo, affermata fin dall’inizio dalla Corte di giustizia, emerge del resto anche in altri aspetti del funzionamento del sistema dell’Unione attraverso il canale istituzionale del Parlamento europeo, che ne esprime la rappresentanza. Soprattutto l’individuo può essere protagonista in prima persona del controllo giurisdizionale. Grazie all’efficacia diretta:

• Egli può far valere dinanzi ai giudici nazionali norme di quel diritto;
• Egli ha accesso diretto ai meccanismi giurisdizionali previsti dai Trattati quando i suoi diritti siano lesi dalle istituzioni create da questi.

Quanto finora osservato, non deve portare però a credere che, nel quadro del funzionamento del sistema giuridico dell’Unione europea, il ruolo degli Stati come entità sovrane portatrici di un proprio ordinamento giuridico risulti indebolito o alterato. Gli Stati rimangono infatti al centro del sistema, sono ancora i responsabili del corretto adempimento degli obblighi imposti dal diritto dell’Unione, ed è in capo ad essi che è sanzionato l’eventuale inadempimento.

Tuttavia l’ordinamento dell’Unione, non è dotato di strumenti diretti di correzione delle possibili antinomie con l’ordinamento nazionale, dato che la Corte di giustizia può sì sanzionare l’eventuale antinomia, ma non può annullare la norma nazionale che ne è causa. Senza contare che, dell’apparato (amministrativo e giudiziario) degli Stati l’Unione è costretta a servirsi per l’esercizio della funzione coercitiva e di applicazione del diritto, mancando essa di strumenti propri a questo fine.

Cap. 2 Il sistema delle competenze

Il principio delle competenze di attribuzione

L’Unione europea non dispone di una competenza generale ma (Art. 5, 2° comma, TUE) essa agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri dei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Questo principio, che lo stesso TUE definisce principio di attribuzione, comporta che la legittimità di un’azione delle istituzioni va sempre verificata alla luce del quadro delle competenze che gli Stati, attraverso i Trattati, hanno attribuito alle stesse istituzioni.

Prima del Trattato di Lisbona, i Trattati istitutivi non contenevano in forma esplicita una lista delle competenze attribuite alle istituzioni. Queste erano desumibili per implicito dagli obiettivi dell’Unione e per quanto riguardava specificamente la Comunità europea, dall’enumerazione contenuta nell’Art. 3, par. 1 TCE.

Nel tentativo di introdurre maggiore chiarezza, il TFUE fornisce ora in alcuni articoli iniziali un’elencazione puntuale dei diversi settori rispetto ai quali sono attribuite competenze all’Unione:

• Art. 3 Competenza esclusiva [unione doganale, definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro, conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca, politica commerciale comune].
• Art. 4 Competenza concorrente [mercato interno, politica sociale, coesione economica, sociale e territoriale, agricoltura e pesca, ambiente, protezione dei consumatori, trasporti, reti transeuropee, energia, spazio di libertà, sicurezza e giustizia, problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica].
• Art. 4, nn. 3 e 4 e Artt. 5 e 6 Competenze connesse ad attività volte a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri [coordinamento delle politiche economiche, delle politiche occupazionali e delle politiche sociali degli Stati membri, ricerca, sviluppo tecnologico e spazio, cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario, tutela e miglioramento della salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventù e sport, protezione civile, cooperazione amministrativa].
• Art. 2 par. 4 “L’Unione ha competenza, conformemente alle disposizioni del Trattato sull’Unione europea, per definire e attuare una politica estera e di sicurezza comune, compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune”.

In realtà anche da questa elencazione si ricava un panorama comunque generico delle competenze conferite all’Unione. Ad esempio per quanto riguarda i settori nei quali all’Unione spetta una competenza concorrente con quella degli Stati, l’Art. 4 par. 2 TFUE si limita ad enumerare per sua esplicita ammissione solo i principali.

Inoltre gli articoli precedentemente citati del TFUE elencano i settori in cui l’Unione esercita la sua competenza, ma non le competenze che essa effettivamente esercita in quei settori. Da quella lista non potrebbe perciò dedursi che alle istituzioni dell’Unione, almeno rispetto ai settori lì enumerati, siano stati conferiti poteri d’azione generali e illimitati.

Infatti, l’Art. 2, par. 6 TFUE, per determinare l’effettiva portata e le modalità di esercizio delle competenze dell’Unione è comunque necessario rifarsi, anche nel quadro dei Trattati attuali, alle disposizioni di questi specificamente dedicate a ciascuno di quei settori.

Anche alla luce di queste disposizioni, tuttavia, l’individuazione della portata precisa di una competenza dell’Unione non è sempre agevole. Accanto a settori, come lo spazio di libertà sicurezza e giustizia, trovano nelle disposizioni di applicazione del TFUE una descrizione se ne hanno altri in cui le competenze concretamente attribuite alle istituzioni sono definite anche nelle relative disposizioni di applicazione con riferimento ad un’intera materia (la politica agricola, etc) o in funzione di un obiettivo (il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno) non collegato ad una materia precisa.

La difficoltà citata può rendere già di per sé meno stringente il limite alla capacità di azione delle istituzioni posto dal principio di attribuzione. Ma la rigidità di questo principio è stata attenuata soprattutto dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

La Corte ha sostenuto la necessità di interpretare evolutivamente le modalità e la natura degli interventi che il Trattato istitutivo consentiva alla Comunità, ricomprendendo ad esempio nella competenza in materia di politica commerciale, anche misure non espressamente menzionate dall’Art. 133, par. 1 di quel Trattato (attuale Art. 207 par 1 TFUE).

Andando peraltro al di là di un’interpretazione estensiva del dato testuale offerto dai Trattati, la Corte di giustizia ha altresì affermato il principio di carattere generale secondo cui, quando una disposizione degli stessi Trattati affida alle istituzioni un compito preciso, si deve ammettere, attribuisca loro per ciò stesso necessariamente i poteri indispensabili per svolgere questa missione.

Un’applicazione particolarmente significativa di questo principio la Corte l’ha fatta in passato in relazione alla competenza della Comunità a concludere accordi internazionali con Stati terzi. Questo principio del cd. parallelismo tra competenze interne e competenze esterne ha oggi ricevuto consacrazione espressa nei Trattati grazie all’Art. 3 par. 2 TFUE, che precisa che l’Unione ha competenza per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno.

Secondo la Corte però il principio si giustificava anche in assenza di una previsione esplicita, proprio perché l’efficace regolamentazione di ciascun settore di competenza delle istituzioni può in molti casi essere solo il risultato del concorso e dell’effetto combinato dei provvedimenti interni ed esterni.

La clausola di flessibilità

La cd. clausola di flessibilità consente, a determinate condizioni, un’azione dell’Unione anche al di fuori di un’attribuzione specifica di competenza. Seppur limitatamente al Trattato CE infatti l’Art. 308 di questo prevedeva che, quando una azione delle istituzioni risultava necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunità, senza che il Trattato avesse previsto i poteri di azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, poteva prendere le disposizioni del caso.

Con il Trattato di Lisbona, la clausola di flessibilità viene ripresa all’interno di un articolo del TFUE, diventando così di applicazione all’intero ventaglio dei settori di attività dell’Unione europea. Con i pochi adattamenti imposti dal diverso contesto in cui la clausola è destinata ad operare, l’Art. 352 ribadisce, infatti, che se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate.

La clausola di flessibilità nasce con la finalità di ovviare all’ipotesi in cui quei poteri non siano desumibili da una disposizione dei Trattati neanche sulla base di un’intenzione esplicita, proprio perché l’efficace regolamentazione di ciascun settore di competenza delle istituzioni può in molti casi essere solo il risultato del concorso e dell’effetto combinato dei provvedimenti interni ed esterni.