Organizzazione dei servizi sociali - nozioni generali

Segretariato sociale

Il segretariato sociale nasce alla fine degli anni '60 come sperimentazione nell'ambito del servizio sociale professionale per rispondere al bisogno di informazioni sulle risorse sociali. Ha trovato poi conferma nella legge 328/2000 che lo ha posto tra i livelli essenziali di servizi, insieme all'assistenza economica, al servizio sociale professionale di zona e all'assistenza domiciliare, su cui fornisce informazioni.

Come cita il piano sociale nazionale si tratta di un servizio pubblico, autonomo e gratuito, la cui erogazione è garantita dalle regioni, a cui i cittadini, bisognosi di determinate prestazioni sociali, possono rivolgersi per avere informazioni sui diritti, sulle prestazioni, sulle modalità di accesso e sulle risorse disponibili in un determinato territorio, che possono risultare utili per affrontare le esigenze personali e familiari delle diverse fasi della vita. È finalizzata a garantire l'unitarietà di accesso, la capacità di ascolto, la funzione di orientamento, la funzione di filtro, la funzione di osservatorio e monitoraggio dei bisogni e delle risorse, la funzione di trasparenza e fiducia nei rapporti tra cittadino e servizi.

Fornisce anche un tipo di informazione critica: su ciò che non è disponibile o che non funziona. È utile per i cittadini per consentire la partecipazione per promuovere risposte giuste; per gli enti per dare una visione esterna e documentare sui vuoti e sulle inefficienze da sanare.

In passato l'analfabetismo dei tanti permetteva forme di protezione e clientelismo solo per coloro che detenevano il potere dell'informazione. L'intento è dunque di ridistribuire il potere di chi possiede l'informazione e di conseguenza promuovere nelle persone autonomia, partecipazione e democrazia. È inoltre a gestione tecnica per evitare clientelismi e strumentalizzazioni volte a creare consenso.

Fin dagli anni '20 del secolo scorso si ricorreva ad iniziative di informazione anche se realizzate in forma diversa da quella attuale. Tra la fine degli anni '60 e l'inizio degli anni '70 ci furono le prime esperienze sui servizi territoriali nella logica dell'unità locale dei servizi in cui veniva individuato il bisogno di informazione sulle risorse sociali.

Al 1971 risale la definizione di un primo standard da parte dell'ente italiano di servizio sociale che lo ha poi ridefinito nel 2007. Negli anni successivi il servizio di segretariato sociale ha un suo sviluppo ma debole e disomogeneo, spiegato anche dal fatto che non avendo una base normativa (sarà poi la 328/00), rimaneva affidato alle scelte e alla volontà de operatori e amministratori locali. Si parla dunque di iniziative, per lo più di breve durata, da parte di alcuni enti locali e collegate alle iniziali esperienze di attivazione dei distretti socio-sanitari o all'iniziativa di alcuni grandi comuni. Con la 328/00 ha finalmente trovato riconoscimento.

Il servizio sociale professionale si fa carico di aiutare le persone ad affrontare situazioni problematiche complesse e utilizza le informazioni in questi percorsi di aiuto. Il segretariato sociale invece usa le informazioni come strumento primario per orientare percorsi, indirizzare a servizi e in alcuni casi per affiancare il servizio sociale professionale. L'informazione è preliminare all'accesso. Il segretariato sociale è infatti un diritto esteso mirato a dare i fondamentali per poter accedere alla risposta più funzionale, in un processo che è comunicativo e interattivo, ma non professionale. Infatti l'operatore deve stare attento a non sconfinare nella presa in carico ma deve limitarsi a facilitare l'accesso ai servizi con una certa tempestività.

Pronto intervento sociale

È un servizio posto tra i Leps (livelli essenziali di prestazioni sociali), insieme al segretariato, all'assistenza domiciliare, all'assistenza in strutture residenziali e semiresidenziali, e soprattutto al servizio sociale professionale, di cui le leggi regionali devono prevedere l'erogazione, secondo la legge quadro sui servizi sociali n.328/2000. È costituito da un insieme di prestazioni, beni, servizi e relazioni che hanno lo scopo di coprire situazioni di emergenza personale o familiare, in circostanze di necessità di soddisfare bisogni primari di sussistenza e di relazione, di tutela della dignità personale, in contesti di violenza, di inadeguatezza grave, di privazione o di allontanamento dal nucleo. In generale riguarda situazioni in cui eventi traumatici o calamitosi richiedono immediato soccorso sociale.

Non si parla di semplici urgenze (condizioni che non mettono a repentaglio la sopravvivenza o l'incolumità della persona, pur richiedendo una risposta molto tempestiva). Per molte situazioni è previsto un servizio di disponibilità immediata ma per i bisogni sociali che riguardano la vulnerabilità della persona sono rari i servizi strutturati nelle 24 ore con risposte professionali accessibili, pre-disposte e legate a protocolli operativi. Il confronto con il servizio di emergenza sanitaria è impossibile.

L'approccio a questo tipo di emergenze richiede un insieme strutturato di risposte essenziali da attivare sulla persona nella sua globalità comprendente anche la dimensione relazionale, che investe diversi livelli di intensità a seconda del destinatario dell'intervento. In quanto sociale il pronto intervento deve essere collocato tra le responsabilità dell'assistente sociale ed è impiantato all'interno della struttura organizzata di un servizio sociale professionale integrato nel sistema delle istituzioni, dei servizi, delle professioni e delle strutture sociali e sociosanitarie del territorio.

Il pronto intervento sociale ha un forte legame con le responsabilità giuridiche e di tutela che investono le istituzioni. Nell'ambito della pubblica sicurezza si parla di competenze relative al primo soccorso nei confronti degli inabili a lavori proficui, senza mezzi di sussistenza. Le questure, ad esempio, si fanno carico delle emergenze relative ai minori, alle donne, ecc. In questi casi la stretta relazione con i servizi dell'ente locale permette l'accompagnamento delle persone stesse in strutture pubbliche di assistenza e beneficenza e la promozione di una presa in carico dei servizi per il loro sostegno verso il ripristino di condizioni di vita adeguate. Questa forma di collaborazione è dunque fondamentale per garantire una pronta relazione di presa in carico, con relativo progetto individualizzato.

In un modello organizzativo professionale articolato per garantire adeguate prestazioni di pronto intervento sociale dobbiamo prevedere:

• Un'organizzazione strutturata del servizio sociale professionale che ne è responsabile, con requisiti di autonomia e direzione unitaria.
• Estesi orari di presenza degli assistenti sociali e ampia accessibilità per le persone, in modo da tutelare il diritto di accesso ordinario per prevenire quelli in condizioni di emergenza.
• Un punto di riferimento telefonico e di prima accoglienza, ma anche di filtro: ad esempio il collegamento con il 118 o altri servizi già stabilizzati.
• Un operatore sociale responsabile della prima valutazione del bisogno evidenziato (se emergenza o urgenza).
• Una dotazione di mezzi operativi-organizzativi, come un pc, un cellulare, un mezzo di trasporto, senza attese di risposte burocratiche.
• La presenza di un sistema di relazioni efficaci, condivise e formalizzate, con i servizi con i quali operare nell'immediato.
• Un sistema di risposte individuate e disponibili nella rete dei servizi locali ma anche a livello più ampio in grado di dare soluzioni di sussistenza e di relazione in tempo reale.
• Un processo di formazione permanente per gli assistenti sociali addetti al pronto intervento sociale per far acquisire e mantenere la capacità di prendere decisioni in condizioni di massima difficoltà.

Una delle difficoltà sta nella definizione di come si attiva il pronto intervento sociale, chi risponde alla chiamata, quali prestazioni, interventi e strutture possono essere resi disponibili e come si decide la risposta più appropriata. Nelle zone di più modesta dimensione sarà sicuramente meno complicato.

Nella pratica son rare le esperienze di presa in carico di continuità nel contesto di un'emergenza: più facile è che venga reso accessibile un primo intervento più o meno strutturato a cui poi seguirà una successiva ma non sempre rapida attivazione di un processo di aiuto da parte dei servizi competenti per promuovere il superamento delle condizioni causa dell'emergenza.

La esigibilità del diritto alla risposta come livello essenziale deve essere tutelata con adeguate convenzioni, protocolli ed accordi con i servizi ad alta integrazione, con i soggetti della solidarietà organizzata e del terzo settore, con le forze dell'ordine, con il tribunale, ecc.

Integrazione

È intesa come unificazione di competenze storicamente separate, in funzione dell'unitarietà della risposta per un approccio globale ai problemi individuali, di gruppo e comunitari. Le riforme degli anni '70 danno l'avvio all'integrazione in seguito alla consapevolezza di dover tutelare la dimensione bio-psico-sociale dell'uomo e affrontare la complessità dei suoi bisogni attraverso una progettazione unitaria socio-sanitaria, in quanto gli interventi spesso risultavano inefficaci perché separati e scoordinati.

Si contestano i luoghi di esclusione (istituti, manicomi), si esaltano i momenti di partecipazione, si definiscono servizi integrati, si attribuiscono responsabilità e risorse ai comuni (DPR 616/77), si praticano riforme fra cui quella sanitaria (833/78) che afferma il principio della parità di prestazioni a parità di bisogno, del decentramento, dell'uguaglianza, dell'integrazione, dell'unicità del soggetto gestore (comune). L'ente cambia il suo punto di vista verso una tutela globale (prevenzione, cura, reinserimento) e sente l'esigenza di un'unica sede: l'USL.

La riforma sanitaria 833 del '78 ha un ruolo importante su questo tema in quanto afferma il principio della parità di prestazioni a parità di bisogno, del decentramento, dell'uguaglianza, dell'integrazione, della unicità del soggetto gestore (il Comune). Il sociale però ancora rimaneva senza una legge quadro.

Durante gli anni '80 diventa un obiettivo irrinunciabile con tre articolazioni:

• Istituzionale: responsabilità coordinate degli enti pubblici per la gestione delle risorse attraverso progetti integrati, servizi organizzati, interventi erogati, verificati, efficaci.
• Gestionale: coordinamento a sistema interattivo tra la rete dei soggetti produttori ed erogatori con i soggetti comunitari locali, secondo la logica della continuità, della trasparenza, dell'accreditamento.
• Professionale: Orizzontale (lavorare in equipe) e verticale (fra i servizi), per una presa in carico globale della persona e del problema. Richiede addestramento, comportamento accettante, attitudine al lavoro insieme, rispetto, conoscenza reciproca delle competenze, consapevolezza, desiderio di arricchire il lavoro attraverso l'innesto di apporti specialistici sulle aree comuni.

Viene introdotta una quarta articolazione in quanto si sostiene che senza la comunità locale non ci sia sistema, non ci sia rete di protezione, non ci sia ben stare.

• Presa in carico comunitaria (dimensione collettiva del bisogno) mediante la logica della sussidiarietà e della responsabilità.

Dunque non si parla solo di integrazione sociosanitaria ma occorre parlare di presa in carico comunitaria come integrazione delle integrazioni, questo perché le cause della perdita di salute sono al 76% non sociali e non sanitarie.

Il modello organizzativo del servizio influisce sulla buona riuscita dell'integrazione. L'ideale sarebbe il modello dipartimentale, a matrice, in uso nelle USL, che mixa i modelli gerarchico (in cui manca la condivisione, lo spirito d'identità, è lento il percorso dal basso all'alto, non facilita il lavoro alla pari e il lavoro integrato per specializzazioni) e funzionale (lineare, può essere rappresentato dal lavoro in equipe, ogni competenza professionale gode di autonomia, ma i tempi sono lunghi in quanto richiede esercizio e apprendimento, prevede compiti di coordinamento con scarsa gerarchia, l'utente non sempre sa a chi rivolgersi, ci sono difficoltà di documentazione) con aggiustamenti in base alle zone. Prevede personale part-time fra due servizi, gerarchie incrociate, professioni forti, appartenenze a soggetti del terzo settore o a enti diversi, formazioni più o meno qualificanti. Gli strumenti che possono facilitare l'integrazione sono la modulistica, i progetti, le riunioni, la formazione congiunta.

Ma vi sono anche dei problemi sulla realizzazione dell'integrazione:

• L'eccessivo numero dei comuni.
• La non flessibilità e la non personalizzazione della rete dei servizi, spesso rigidi, tradizionali.
• La lettura del bisogno è spesso legata a prestazioni predefinite.
• Problemi di investimenti nei servizi, di ripartizione di funzioni e di spese con la USL.
• Scarso utilizzo della verifica di efficacia.
• Poca continuità con ospedale, RSA, domicilio.

A livello locale bisognerebbe agire sulle disuguaglianze piuttosto che sulla povertà:

• Nell'accesso ai servizi (segretariato ecc.).
• Nella gestione del caso.
• Nella partecipazione alle progettualità territoriali.
• Nel concretizzare le integrazioni.

I servizi integrati sono definiti per legge dal D.Lgs 229, dalle norme sui Lea e sui Leps (328). Per lavorare in forma integrata bisogna:

• Sapere (conoscenze relative alle tecniche del lavoro di gruppo, alle tecniche per la formulazione di decisioni, ai modelli operativi, ai processi comunicativi, agli aspetti professionali e organizzativi e ai rapporti fra la propria professione e le altre).
• Saper fare (abilità. Partecipare alla formazione di decisioni, comunicare e ascoltare, riconoscere elementi comuni a più professioni, lavorare per progetti).
• Saper essere (atteggiamenti da sviluppare. Disponibilità a lavorare con altre professionalità).
• Saper far sapere (informazione e comunicazione).

Qualità

La qualità è l'insieme delle caratteristiche di un prodotto (bene o servizio) che conferiscono la capacità di soddisfare esigenze espresse ed implicite del consumatore. La qualità totale è intesa come metodica di approfondimento della qualità e come strategia di gestione aziendale centrata sulla qualità, basata sulla partecipazione consapevole di tutto il personale ed il miglioramento dei rapporti interni ed esterni. L'obiettivo principale della tecnica di qualità totale è il miglioramento continuo dei processi aziendali per garantire la totale soddisfazione del cliente.

La qualità è associata alla differenziazione del prodotto rispetto agli altri presenti sul mercato ed è decisiva per la competitività delle imprese e dei sistemi economici che devono fare i conti con le mutevoli esigenze dei clienti, con la concorrenza e con i continui cambiamenti tecnologici.

Aspetti che strutturano il concetto di qualità:

• Qualità in relazione alla definizione delle esigenze del prodotto.
• Qualità relativa alla progettazione del prodotto.
• Qualità nel rispetto dei parametri di conformità del prodotto rispetto al progetto.
• Qualità relativa ai servizi di supporto al prodotto.
• La qualità esterna equivale alla soddisfazione del cliente, quella interna dell'impiegato.

Un concetto chiave è quello di Total Quality Management secondo cui ogni processo aziendale dovrebbe produrre un output con caratteristiche tale da soddisfare chi lo acquisisce. Infatti la gestione della qualità dovrebbe orientarsi verso la ricerca delle esigenze dei clienti per conformarsi ad esse. Un altro metodo usato dalle aziende con lo scopo di migliorare le proprie procedure organizzative ed operative e di conseguenza raggiungere prestazioni superiori e risultati migliori è il benchmarking che permette un confronto con le prestazioni di altre aziende dello stesso settore ritenute eccellenti.

Esistono dei gruppi di lavoratori con diverse competenze che monitorano la qualità nei diversi settori dell'azienda e formano i circoli di controllo della qualità. Hanno inoltre tra gli obiettivi il rispetto dell'uomo e dell'ambiente di lavoro e lo sviluppo delle capacità umane. Dal punto di vista sociale la qualità è collegata all'insieme delle normative sociali (tempi di lavoro, sicurezza sul lavoro, livello delle retribuzioni, etc.).

Il processo decisionale

L'attività decisionale è una condizione imminente dell'agire umano ed è quindi tipica di ogni comunità organizzata. Le decisioni sono termini strettamente collegati tra loro in un ordine di consequenzialità logica (catena mezzi-fini). Questa è costituita da giudizi oggettivi (non dipendono dalle aspettative del valutatore) sia soggettivi.

La decisione può essere presa secondo due approcci:

• Giorno per giorno
• Anticipatorio

Tutte le decisioni hanno una doppia dimensione:

• Quantitativo-monetaria: in termini di convenienza economica.
• Qualitativa: in termini di possibili benefici di interesse strategico o di soddisfazione personale per il decisore.

Si parla di decisioni prese in condizioni di certezza (significa ipotizzare che il futuro svolgimento degli accadimenti sia certo), di rischio (gli eventi alla base del processo di decisione sono incerti ma quantificabili in termini di probabilità).