Organi statali

Capitolo 9: Il circuito della decisione politica

Il principio della separazione dei poteri si sviluppa attraverso due distinti "circuiti": il circuito della decisione politica e quello delle garanzie. Quando parliamo di circuito della decisione politica ci riferiamo al processo attraverso il quale la funzione di indirizzo politico si forma e si attua, a partire dal momento delle elezioni, quindi attraverso la formazione del Parlamento e del governo e poi lo svolgimento dell’attività di governo. Fanno parte di questo circuito il Parlamento, il governo e il presidente della Repubblica, che però è al confine tra il circuito della decisione politica e quello delle garanzie.

Il parlamento

È l’organo legislativo dello stato italiano. In base all’art.55 cost. il Parlamento "si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica", entrambi organi elettivi cui spettano la titolarità del rapporto fiduciario e a cui spettano identiche funzioni. Il Parlamento è quindi il luogo dove si discute e si dibatte per prendere decisioni. L’assemblea costituente aveva optato per un sistema bicamerale paritario che però da qualche anno è in discussione, infatti si è cercato di cambiare nel 2016 con il referendum costituzionale, bocciato il 4 dicembre 2016.

Come abbiamo detto, quindi, il Parlamento è formato da due camere elette a suffragio universale diretto, dotate di pari funzioni, ma con una composizione differente:

• Camera dei deputati, composta da 630 deputati; per l’elettorato attivo è sufficiente la maggiore età, mentre per quello passivo 25 anni; eletta su base nazionale.
• Senato, composto da 315 senatori, più un massimo di 5 senatori a vita, nominati dal presidente della Repubblica tra coloro che hanno illustrato la patria nei più diversi ambiti, più ancora gli eventuali ex presidenti della Repubblica che alla fine del mandato diventano senatori di diritto; per l’elettorato attivo bisogna avere 25 anni, mentre per quello passivo 40; eletto su base regionale.

L’organizzazione e il funzionamento delle due camere sono disciplinate dalla costituzione solo nei tratti generali, mentre è lasciato ad altre fonti (regolamenti parlamentari, consuetudini e prassi) la disciplina di dettaglio, l’art.64 stabilisce infatti che ciascuna delle due assemblee elettive deve dotarsi di un proprio regolamento, adottato a maggioranza assoluta dei componenti.

Ciascuna camera dura in carica 5 anni, tale periodo è chiamato legislatura, e inizia dalla prima riunione delle due camere fino alla loro naturale scadenza. Una legislatura può durare anche di meno, infatti in base all’art.88 il presidente della Repubblica può sciogliere anticipatamente le camere, sentito il parere dei due presidenti delle camere e a condizione che non si trovi nel semestre bianco. Le due camere possono anche essere prorogate ma solo in caso di guerra.

L’art.61 parla della prorogatio, che è diverso rispetto alla proroga, infatti la prorogatio serve per evitare una discontinuità nell’esercizio dei poteri parlamentari, questa procedura proroga “l’orinaria amministrazione” delle vecchie camere fino all’elezione di quelle nuove.

In assemblea è necessaria la maggioranza dei componenti per la validità delle sedute (QUORUM STRUTTURALE), mentre le decisioni sono assunte con la maggioranza dei presenti (QUORUM FUNZIONALE che coincide con la maggioranza semplice). La costituzione può stabilire maggioranze più elevate, dette maggioranze qualificate, tra le quali rientra la maggioranza assoluta.

Il Parlamento in seduta comune è un organo collegiale composto da tutti i parlamentari per lo svolgimento di funzioni tassativamente indicate dalla costituzione. Esso è presieduto dal presidente della camera, si riunisce nell’aula della camera dei deputati e usa come proprie regole di funzionamento e organizzazione quelle del regolamento della camera.

Le competenze del parlamento in seduta comune

• In base all’art.83, comma 1, elegge in composizione con i delegati regionali il presidente della Repubblica e in base all’art.91 assiste al suo giuramento.
• In base all’art.90, comma 2, ha la competenza a mettere in stato di accusa il presidente della Repubblica.
• In base all’art.104, comma 4, elegge un terzo dei membri del consiglio superiore della magistratura.
• In base all’art.135, comma 1, elegge un terzo dei membri della corte costituzionale.
• In base all’art.135, comma 7, provvede alla formazione all’aggiornamento della lista dei 45 nomi tra cui vengono sorteggiati i 16 giudici non togati che si affiancano alla corte costituzionale in sede di giudizio sui reati del presidente della Repubblica.

Lo status del parlamentare

I parlamentari godono di una serie di diritti e di doveri inerenti alla loro carica che formano il loro status. La costituzione dispone il divieto ad appartenere ad entrambe le camere, e stabilisce che sia la legge a determinare i casi di ineleggibilità, ovvero precludere ad alcune persone di essere eletti, ad esempio i consiglieri regionali o i prefetti; e di incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore, si tratta di impedire che l’eletto eserciti funzioni tra loro incompatibili, come ad esempio quella di parlamentare e componente del consiglio superiore della magistratura.

La verifica dei poteri è svolta da ciascuna camera per mezzo della giunta, e consiste nel giudicare "i titoli di amissione dei suoi componenti" e le "cause sopraggiunte di ineleggibilità e incompatibilità" rimettendo il controllo sul rispetto di tali norme alle maggioranze politiche anziché ad un giudice indipendente.

Per i parlamentari sono previste anche garanzie, le immunità funzionali (insindacabilità e inviolabilità) finalizzate ad affermare la più assoluta indipendenza dei parlamentari rispetto agli altri poteri dello stato.

• Insindacabilità: L’art. 68 prevede che "i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni". Ciò comporta che per i deputati e per i senatori non possono essere intrapresi procedimenti civili, penali e amministrativi per le opinioni e i voti dati, nemmeno dopo la cessazione della loro carica. Le previsioni dell’art.68 devono essere lette in rapporto con le norme dell’art.67 che vieta il mandato imperativo, ovvero ogni membro del Parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.
• Inviolabilità: È per i parlamentari un’immunità dagli arresti. L’art.68, comma 2, prevede altresì da ogni altro atto di coercizione per reati non collegati direttamente alle funzioni e limitatamente al periodo di rimanenza in carica. Fino alla riforma del 1993, l’art.68 stabiliva che per sottoporre un parlamentare a processo penale occorreva un’autorizzazione da parte della camera di appartenenza. Dopo il 1993 nell’art. 68 compare solo l’immunità degli arresti e delle perquisizioni, mentre è possibile avviare un procedimento penale nei confronti di un deputato o un senatore.

L’organizzazione delle camere: presidenti, gruppi, commissioni e giunte

Gli organi fondamentali delle due camere sono: il presidente e l’ufficio di presidenza (che al Senato si chiama consiglio di presidenza), la conferenza dei presidenti dei gruppi, i gruppi, le giunte, le commissioni permanenti, le commissioni bicamerali e le commissioni speciali.

• Il presidente ha anzitutto il co