Normazione secondaria

Appunti: normazione secondaria

Lezione del Prof. Gian Luigi Cossu - 27 febbraio

I regolamenti esecutivi in senso lato (dello stato, delle regioni ecc.) e le ordinanze in deroga sono considerati da alcuni come atti di normazione secondaria, mentre altri no. Il fenomeno deregolamentare si evolve in senso ampliativo, aumentando la potestà regolamentare degli enti locali. Il principio di sussidiarietà verticale comporta l'attribuzione di nuovi poteri agli enti locali.

Il termine regolamento include diverse realtà; ad esempio, nelle fonti comunitarie è un atto di normazione primaria, mentre in Italia è una fonte secondaria. I regolamenti dell'UE sono motivati. Per i nostri, il dibattito risale ai tempi della costituzione, dove l'unico atto che deve essere motivato è quello giurisdizionale (articolo 111 Costituzione). L'unico altro atto che deve essere motivato è quello con il quale si attribuisce o si toglie la fiducia, secondo l'articolo 94 Costituzione.

I regolamenti degli organi costituzionali si basano su norme espresse di rango costituzionale o sulla posizione di vertice e indipendenza di tali organi, come parlamento, presidente della repubblica, governo e corte costituzionale, che sono organi costituzionali.

Normazione primaria e secondaria

L'articolo 64 Costituzione stabilisce che ciascuna camera delibera il proprio regolamento. Questi sono atti di normazione primaria a competenza riservata, poiché sostituiscono qualunque altra norma primaria, e in questi ambiti non si può disciplinare per legge. Sono fonti atipiche con oggetti determinati, che hanno comportato una normazione piuttosto ampia.

Queste fonti primarie hanno a loro volta istituito delle norme secondarie nel loro ambito. Il regolamento della camera ammette la possibilità per il presidente di adottare altri atti. Esiste anche una giurisdizione esclusiva alternativa alla giurisdizione ordinaria: i collegi di autodichia istituiti in base al regolamento generale. Queste sono deroghe alla giurisdizione ordinaria.

Sentenze e autodichia

La CEDU nell'aprile del 2009 riguardava la camera dei deputati e stabilì che gli organi di autodichia non sono di per sé contrari al diritto comunitario, purché i componenti siano indipendenti e non ci sia influenza tra competenze legislative e giurisdizionali. Tuttavia, nella camera c'è un organo di primo grado simile alla giurisdizione ordinaria e un organo di secondo grado composto da persone della presidenza, cosa ritenuta inadeguata dalla corte.

Anche nella presidenza della repubblica esiste l'autodichia (legge 1077 del 1948) e il presidente, talvolta su proposta del segretario generale, può adottare regolamenti. Ci sono collegi di autodichia nei confronti dei quali è ammesso ricorso al giudice ordinario.

La corte costituzionale presenta una peculiarità di potestà regolamentare in materia processuale. Come è fatto un regolamento? Inizia con un preambolo che richiama l'articolo 87 Costituzione, con un'introduzione e la base normativa (la legge a cui si vuole dare attuazione). Poi c'è il parere del Consiglio di Stato, che riguarda sia la legittimità che il merito, che può essere disatteso totalmente o in parte con la motivazione. Infine, c'è la "formula emana...", il testo, le disposizioni finali, le abolizioni, la firma del presidente della repubblica, dei ministri proponenti, del guardasigilli e il visto della Corte dei Conti. Quest'ultima esercita un controllo solo di legittimità, ma il diniego del visto impedisce l'emanazione dell'atto, che può essere anche solo parziale.

Infine, c'è la pubblicazione sulla gazzetta ufficiale, che è requisito di efficacia. I regolamenti sono i fratelli minori delle leggi, anch'essi provvedimenti normativi. Le norme di diritto sono anche i regolamenti, non solo la legge (vedi art. 360 CPC comma 3).

Potestà regolamentare e norme storiche

Come nasce questa potestà regolamentare? Lo statuto Albertino si autoproclamava perpetuo e immutabile. Oggi il potere legislativo spetta solo alle camere, mentre prima era esercitato congiuntamente dal re e dalle camere. La potestà regolamentare era del re e poi man mano passa al governo.

Esistevano altre fonti ritenute proprie del sovrano, ossia gli atti di prerogativa reale, come quelli in materia di ordini cavallereschi o benefici ecclesiastici. Il re era anche capo supremo delle forze armate e quindi la corrispondente potestà regolamentare.

I regolamenti ministeriali e il regime di pubblicità non erano previsti per i regolamenti come l'ammissibilità dei regolamenti ministeriali.

Il codice civile del 1865 conteneva disposizioni sulla legge in generale. La legge del 1865 di abolizione del contenzioso amministrativo riguardava il problema della disapplicazione del regolamento illegittimo e si discuteva se lo stesso avvenisse davanti al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.

Un'altra legge precostituzionale è la 31 gennaio n. 100/1926. Si discuteva se lo statuto Albertino fosse rigido; si ritiene di no, altrimenti non si sarebbe verificato il fascismo. Per alcuni assunse il carattere di rigidità in seguito al fascismo, che prevedeva che su una serie di materie fosse necessario il parere del Gran Consiglio del fascismo. Più il procedimento di revisione della costituzione è articolato, più la costituzione è rigida.

La legge 100 è rimasta in vigore fino alla 400/1988. Due articoli della legge 100:

• Art 1: regolamenti di esecuzione, uso della facoltà spettanti al potere esecutivo (regolamenti indipendenti, sulla cui legittimità costituzionale c'è chi dubita), organizzazione e funzionamento dell'amministrazione dello stato (regolamenti di organizzazione) che seppur in contrasto con leggi costituzionali sono modificati sempre da regolamento (fenomeno della delegificazione), cosa che non succedeva in alcune materie come il bilancio.
• Art 2: relativo al governo: può emanare atti aventi forza di legge. Differenze di disciplina per quanto riguarda il decreto legge.

Le disposizioni preliminari al codice civile del 1942 contengono qualcosa di più completo, sempre prima della costituzione. Fonti del diritto.

Art 3 preleggi: "Regolamenti - Il potere regolamentare del Governo è disciplinato da leggi di carattere costituzionale. (2) Il potere regolamentare di altre autorità è esercitato nei limiti delle rispettive competenze, in conformità delle leggi particolari".

Art 4 preleggi: "Limiti della disciplina regolamentare - I regolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni delle leggi. (2) I regolamenti emanati a norma del secondo comma dell'art. 3 non possono nemmeno dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo".

L'art 10 prevede l'obbligo di pubblicazione e la vacatio legis. La Costituzione del 1948 disciplina prima il parlamento del presidente della repubblica e molti articoli sono dedicati al processo di legislazione. Il testo originario della costituzione al titolo V si occupava ben poco dei regolamenti: art 87.5 per le attribuzioni del presidente della repubblica, artt 121 e 123, oggi modificati o soppressi, relativi ai regolamenti regionali emanati dal consiglio e promulgati dal presidente, e sono norme solo sul procedimento senza trattare del fondamento.

Decreto del presidente della repubblica n. 1092/1985. La formula di DPR era una formula ambigua perché comprende sia atti di regolazione secondaria che primaria, che erano i decreti legislativi. È solo con la legge 400/88 che si distingue: i primi vengono chiamati DPR e i secondi D.Lgs.

La L 400/88 disciplina l'attività del governo. All'art 17 si è affiancato il 17bis. La legge 69/2009 contiene norme che hanno modificato la 241 e le norme sulla "chiarezza delle leggi".

Regolamenti ministeriali e Corte Costituzionale

Dubbi sui regolamenti ministeriali: è un discorso che vale prima della legge del 400, quindi tra la costituzione e il 1988. Sono ammissibili i regolamenti ministeriali? I dubbi sono stati chiariti dalla Corte Costituzionale con la sentenza 79/1970 relativa a una norma di attuazione del cpc che prevedeva un certo potere del ministro di grazia e giustizia di regolare certe materie sull'espropriazione immobiliare. Si ritenevano violati o l'art 87 o quelle sulla formazione della legge. La corte non ha avuto dubbi e disse che l'art 87 non vieta la possibilità dei ministri di emanare regolamenti, per cui il PdR non ha una competenza esclusiva e i regolamenti sono atti di normazione secondaria privi di forza di legge!

Assistente Bosco - Lezione 8 marzo

Cossu, Presidente della seconda sezione del consiglio di stato.

Il procedimento di formazione del regolamento ha uno schema base che viene fatto dal ministro proponente o da più ministri a seconda del caso, richiede un parere del Consiglio di Stato, il controllo della Corte dei Conti e poi, per integrarne l'efficacia, c'è la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

Il regolamento serve per dare attuazione alla legge. La legge dà i principi generali, ma poi servono i regolamenti di attuazione. Nel lasso di tempo tra la legge e la sua regolamentazione, si può dare attuazione a questa legge attraverso il ricorso avverso il silenzio della PA? Il c.d. procedimento avverso il silenzio per inadempimento? In questo caso non si può fare, secondo una sentenza del consiglio di stato. Non c'è coercibilità nei confronti del regolamento.

Caratteristiche della funzione normativa

La qualità del regolamento va analizzata sotto tre profili:

• Analisi tecnico normativa (ATM): valuta come si innesta nell'ordinamento e quindi i suoi rapporti con Costituzione, normativa comunitaria ed eventuali obblighi internazionali. È un controllo di tipo giuridico.
• Analisi di impatto della regolamentazione (AIR): un'analisi di tipo politico che si abbina a quella tecnico-giuridica e presuppone la realtà politica. Si verifica se il regolamento è realmente applicabile nella realtà e quindi il suo impatto con i cittadini e le imprese, ossia con la società.
• Verifica di impatto della regolamentazione (VIR): va fatta dopo un paio di anni per vedere se gli obiettivi si sono realizzati, tenuto conto anche dei costi.

La legge di riferimento è la 246 del 2005, c.d. Legge di semplificazione normativa; all'art 14. Per quanto riguarda la VIR abbiamo la D.G.C.M 112/2009 e per la AIR il D.P.C.M. 170/2008, mentre per quanto riguarda l'ATM c'è la direttiva P.C.M 10/09/2008.

Il parere del Consiglio di Stato è obbligatorio ma non vincolante; deve esserci sempre, salvo rare eccezioni, ma se il governo non ne vuole tenere conto, deve motivare il dissenso. Qual è l'istituto attraverso il quale il governo può emanare l'atto contro il parere del CdS? È la motivazione. Ricorso straordinario al Capo dello Stato.

In alcuni casi sono previsti altri tipi di pareri, come quelli delle commissioni parlamentari competenti per materia, i pareri del CSM in materia di ordinamento giudiziario e amministrazione della giustizia, pareri di gruppi o associazioni di categoria interessati, poi di organi qualificati e il parere del garante della privacy. Poi ci sono ipotesi eccezionali di pareri vincolanti, come in alcuni casi i pareri del garante della privacy dai quali il governo non si può discostare.

La Corte dei Conti esercita un controllo di legittimità e specifica bene se c'è un contrasto con l'impianto normativo. La legge di riferimento è la numero 20/1994, al primo comma dell'art 1. La legge può essere oggetto di domanda all'esame! La Corte dei Conti ha una funzione giurisdizionale per tutti i casi che riguardano la responsabilità dei pubblici amministratori e di controllo per quanto riguarda l'attività della politica.