Modulo 2 scienze politiche

Due approcci antitetici sullo studio della politica e sul rapporto tra cittadini e partiti

Approccio di derivazione economica

Il principale esponente di questo approccio fu Anthony Downs. Il rapporto tra cittadini e partiti è lo stesso rapporto che si ha sul mercato economico tra consumatori e produttori. Perciò, così come sul mercato un produttore è indifferente al tipo di bene che produce, il consumatore è interessato ad acquistare il bene che gli garantisce la massimizzazione della sua utilità (di tipo economico). I politici e i cittadini si comportano allo stesso modo secondo questi studiosi perché il candidato politico è indifferente rispetto alle politiche pubbliche che poi sarà chiamato a implementare.

Da questo punto di vista le ideologie e i valori non hanno alcun tipo di veto, perché è obiettivo del politico, così come quello del produttore, di massimizzare il proprio profitto (per un politico riguarda massimizzare il numero di voti). Al cittadino interessa che il proprio voto sia utile al fine di ottenere benefici. Quindi, così come sul mercato il cliente è sovrano, in campo elettorale il cittadino è sovrano.

Critiche all'approccio economico

Anche all’interno di altri approcci di derivazione economica le posizioni intorno a queste non sono del tutto condivise, soprattutto in termini delle conseguenze che una tale impostazione ha per quanto riguarda la spesa pubblica. Un’altra parte di teorici di derivazione economica che però studiarono le scelte pubbliche (scuole della Public Choice) dicono che se i politici agissero davvero solo in questa chiave di lettura, cioè indifferenti nei confronti delle politiche pubbliche, finirebbero per dover assecondare le richieste del maggior numero di cittadini possibile. Facendo ciò, finirebbe per aumentare a dismisura la spesa pubblica (per accontentare tutti si va a non rispettare i vincoli di bilancio e a far sì che lo Stato ci metta le risorse).

Questo crea degli squilibri, inoltre avendo necessità di disporre sempre più di risorse pubbliche, questo tipo d’impostazione porterebbe a un’espansione continua delle materie di competenza dello Stato anche in ambiti che sarebbero controproducenti; ciò porterebbe all'indebitamento e poi alla crisi finanziaria. Soluzione per i teorici della Public Choice: togliere sempre più settori economici allo stato affidandoli invece alle dinamiche del mercato (liberismo).

Un’altra critica mossa a questo tipo di approccio ha a che fare con assunti di base che non terrebbero nella realtà, perché così come il consumatore non sceglierà completamente razionali, non sarà mai in grado di valutare tutte le scelte, come il cittadino non saprà mai quale sarà il partito e il politico che garantisce la massimizzazione della sua utilità.

Approccio di tipo identitario

Un esponente di questo approccio fu Alessandro Pizzorno. Una critica più profonda degli approcci di derivazione razionale è mossa da Pizzorno, poiché secondo lui e secondo chi si rifarà all’approccio identitario, la politica e i partiti non sono messi lì apposta a soddisfare le preferenze dei cittadini, ma servono a creare quell’identità collettiva in base alla quale i cittadini formano le loro preferenze. Sono i partiti che creano l’identità della comunità e sono i cittadini che esprimono le preferenze in conformità a quella volontà, e non su base egoistica. Appartenere a un gruppo, a un partito, a un’associazione significa condividere idee, valori, ecc.

Pizzorno dice che in politica lo strumento attraverso cui si plasmano le identità collettive è l’ideologia. Attraverso di essa si creano obiettivi comuni. Se gli elettori fossero puramente razionali a votare, non si capirebbe perché si rechino a votare perché il peso di ogni singolo voto non influisce nell’esito delle elezioni.

Ipotesi del congelamento

Secondo Stein Rokkan i partiti che si sono creati tra gli anni '60 e '70 hanno le stesse caratteristiche di quelli creati negli anni '20. Questa continuità di sistema di partito e di percentuali elettorali dei partiti è definita come congelamento. Secondo questa ipotesi ci sarebbe una bassa volatilità elettorale, cioè che i cittadini elettori sarebbero poco propensi a modificare le proprie scelte di voto, soprattutto passando da blocchi ideologici differenti. Questo congelamento avrebbe collaborato a stabilizzare le democrazie.

Però questo vale fino a quando scrisse Rokkan, poiché dal momento in cui ci fu il crollo del Muro di Berlino, questa ipotesi cominciò a vacillare. Poiché i partiti comunisti e cristiani cominciarono a declinare in termini di voti, ed emergono nuovi partiti che non hanno niente a che fare con le tradizionali fratture. Esempio: i Partiti Verdi (ecologisti). Dagli anni '80 quindi, secondo gli studiosi, si è verificato uno scongelamento e quindi una maggiore volontà elettorale.

Sistema di partito

Analizzato da materie come la meccanica, che affondano le radici nel comportamento di Maurice Duverger. Negli anni '50 distinse tra sistemi di partito i seguenti che variano secondo il sistema elettorale, tranne il monopartitismo che caratterizza i sistemi autoritari.

• Sistemi bipartitici: Favoriti da un sistema elettorale maggioritario e turno unico, e caratterizzati per una maggiore efficacia governativa. Segue quindi tre variabili: sistema elettorale, sistema di partito, efficacia dell’esecutivo.
• Sistemi multipartitici: Caratterizzati da un sistema elettorale proporzionale, ci sarà il perpetuarsi delle solide fratture sociali, e sarebbero governi di patto litigioso, quindi più instabili e inefficaci.

Critiche e correttivi di Sartori

Lo studio di Duverger è stato criticato da Giovanni Sartori, poiché la sua analisi è troppo semplicistica per quanto riguarda l’ipotesi di consequenzialità tra sistema elettorale ed efficienza governativa, ma soprattutto perché Duverger non tiene in considerazione la dimensione dei partiti. Il criterio numerico da solo non basta. Sartori agli inizi degli anni '70 decide di apportare dei correttivi all’analisi di Duverger.

Primo correttivo

Affinché un partito sia considerato rilevante, deve essere valutato sul suo peso strategico, cioè se possiede almeno una tra due caratteristiche:

• Potenziale di coalizione: Se, nel periodo dell’analisi, il partito ha un potenziale di coalizione, ossia se è caratteristico per formare almeno una volta il governo.
• Potenziale di ricatto: Un partito è rilevante se riesce a condizionare le tattiche degli altri partiti sulla base della sua stessa presenza e dell’influenza che esercita nel sistema (anche se non è mai stato al governo, per le dimensioni e per l’influenza che esercita, è rilevante. Esempio: Partito Comunista Italiano).

Secondo correttivo

Ha a che vedere con la “meccanica del sistema partitico”, cioè l’insieme delle interazioni che avvengono tra i partiti. La configurazione delle interazioni tra i partiti dipende, secondo Sartori, dal livello di polarizzazione ideologica, lungo l’asse di destra e sinistra. Quindi Sartori propone due criteri discriminanti:

• Criteri della rilevanza
• Criteri della polarizzazione

Sartori, incrociando questi interessi ha formato una distinzione di sistemi di partito:

• Sistemi monopartitici: Possono essere almeno tre:
  • Sistemi a partito singolo: regime autoritario.
  • Sistemi a partito egemonico: vi è un partito che egemonizza gli altri, i quali sono semplici satelliti del primo. Non esiste una vera competizione ma è solo di facciata.
  • Sistemi a partito predominante: ci sono più partiti che competono, ma uno riesce a vincere sistematicamente le elezioni e gli altri al massimo possono formare coalizioni (ha a che fare con i regimi democratici). Esempio: Democrazia Cristiana.
• Sistemi bipartitici: ci sono più partiti, ma solo due partiti competono effettivamente per andare al Governo, ed entrambi sono in grado di ottenere la maggioranza assoluta dei seggi. In questo caso la polarizzazione ideologica sarà minima, perché dovendo creare, ciascuno dei due partiti, il maggior numero di voti da soli, non potranno radicalizzare troppo le loro proposte e livello ideologico. La competizione sarà di tipo centripeto, cioè che tenderà a convergere al centro ideologico. L’elettore sarà pragmatico, non radicalizzato.
• Sistemi multipartitici (che presentano più di tre partiti):
  • Sistemi a pluralismo moderato: al massimo cinque partiti, governi di coalizione e competizione centripeta e moderata.
  • Sistemi a pluralismo polarizzato: più di cinque partiti, presenza di partiti antisistema (che se potessero governare, cambierebbero l’intera architettura istituzionale, poiché non ne condividono la visione del mondo), la presenza di due opposizioni che non potranno mai coalizzarsi (esempio: PCI e PSI), polarizzazione ideologica massima. La competizione sarà di tipo centrifugo, tendente ad andare verso le ali estreme. In questo caso le opposizioni sono irresponsabili, perché sapendo di non poter andare al governo, possono fare promesse irrealizzabili. In questo tipo di sistema, anche il governo sarà irresponsabile, perché sapendo che tanto rimarrà al governo, può permettersi di essere poco efficace.

Analisi delle politiche pubbliche

In Italia, dal punto di vista scientifico e culturale, fino agli anni '90 è mancata la cultura dell’analisi delle politiche pubbliche. In inglese, i termini di politica hanno significati diversi:

• Politics: ha a che fare con i rapporti strutturali della politica, quindi governo, elezioni, ecc.
• Policy: le politiche pubbliche.
• Politic: comunità nazionale.

Nel nostro paese è prevalsa un’impostazione allo studio strutturale della politica, i partiti, il governo, i meccanismi che regolano la pubblica amministrazione. Lo studio delle politiche pubbliche ha delle pretese teoriche e analitiche inferiori agli altri studi, soprattutto dal punto di vista prescrittivo.

Chi studia le politiche pubbliche capovolge la prospettiva: si parte dal basso (attraverso l’analisi empirica) per cercare di arrivare a delle generalizzazioni, ma di livello inferiore. Infatti, Harold Lasswell, uno dei fondatori delle Policy sciences, parlava delle “scienze delle politiche”, intendendo la necessità di fare riferimento a più approcci, in un’ottica pluralista. Studiare le politiche necessita di un’elasticità sia a livello di approccio, sia a livello metodologico. Pasquino critica l’analisi delle politiche pubbliche dicendo di non essere stata capace di porsi come un insieme di teorie fondate dal punto di vista metodologico. Questa eccessiva elasticità risulta come una mancanza di formalizzazione.

La politica pubblica

Tutto parte dall’individuazione di un problema pubblico. La concezione stessa di “pubblico” diverge tra quella statunitense e quella europea continentale. Generalmente nell’Europa continentale il concetto di “pubblico” si ricollega allo Stato, mentre nella traduzione americana, che si rifà alla filosofia pubblica d’eccellenza, cioè il Pragmatismo, il concetto di “pubblico” rimanda a quella tensione che spinge gli individui ad agire collettivamente per risolvere problemi. L’analisi delle politiche pubbliche ha origini statunitensi.

Nel XIV secolo negli USA si va affermando il “Progressive Movement” (Movimento Progressista) che si basa sull’idea di gestione della cosa pubblica che deve fondarsi su un approccio di tipo scientifico, non può essere lasciata alla politica. Uno dei fondatori di questa svolta fu Wilson (presidente degli USA e politologo) e nella sua visione, la nuova scienza progressista della politica doveva aiutare le istituzioni americane e rafforzare la presidenza, attraverso un’amministrazione professionalizzata.

Sotto questo punto di vista, la scienza politica americana è impregnata dal Pragmatismo che dice che il pensiero umano è un’attività che è sempre e comunque orientata a trovare soluzioni a situazioni problematiche. Ne discende che i grandi costrutti teorici dell’Europa non vanno molto bene; per cui una buona politica è una politica che risolve il problema. In Italia è prevalso sempre lo studio della Politics; quello che mancava fino agli anni '90 era la cultura delle Politiche Pubbliche (si iniziò a studiarla a Milano e a Torino con il figlio di Norberto Bobbio).

Impostazione statunitense e pragmatismo

L’impostazione statunitense risente, come detto, della filosofia del Pragmatismo. Muovendo da questo presupposto particolaristico, l’attenzione si sposa su fenomeni più vicini all’osservatore e si punta allo studio delle risoluzioni concrete della realtà. La politica pubblica è un costrutto analitico i cui contorni li definisce il ricercatore, il quale cerca di ricostruire l’insieme delle azioni che una collettività decide di intraprendere per risolvere un problema di pubblica rilevanza: ad un certo punto nella collettività si manifesta una sfasatura tra ciò che i cittadini vorrebbero e ciò che vivono in realtà.

Harold Lasswell parlava di scienze politiche, proprio per la pluralità metodologica. In Italia questa pluralità è stata vista come una mancanza di formalizzazione, poiché non si è riusciti a dare un’identità precisa alle politiche pubbliche.

Distanza culturale tra USA e Europa

Altra grossa differenza di tipo culturale è che in Italia siamo abituati a pensare che le politiche pubbliche siano le leggi, quindi il policy making viene fatto coincidere con quello che si definisce il law making, ma in realtà sono due cose distinte tra loro. Le leggi, da sole, non sono le politiche pubbliche. Si diffonde l’idea che per risolvere problemi sociali c’è bisogno di raccogliere dati in ambiti come la povertà, le emergenze abitative, ecc.

Comportamentalismo e behavioralismo

L’approccio che si sviluppa è il comportamentalismo, cioè il Behavioralismo, sviluppatosi tra gli anni '50 e '60, che è il punto di partenza dell’analisi delle politiche pubbliche. Rispetto al passato, l’analisi delle politiche pubbliche comincia a rinsaldare sistematicamente i rapporti tra politica, accademia e ricerca (per il continuo ricorso ad esperti e analisti delle politiche pubbliche, che diventano una professione). Nel 1933 viene istituito il National Planning Board (commissione presidenziale per la questione pubblica).

Ruolo degli scienziati politici

Si sente il bisogno che gli scienziati politici si carichino sulle spalle i problemi per cercare di risolverli. Nel dibattito sulla possibilità di definire l’essenza di una politica pubblica, vi è stata una contrapposizione tra chi ha focalizzato l’attenzione sull’autorità costituita che introduce le politiche pubbliche e chi, invece, ha negato questa centralità dell’autorità costituita.

Una definizione è stata data da Day, per cui una politica pubblica sarebbe tutto ciò che un governo decide di fare e non fare. Il focus è sull’autorità; ma ridurre solo ad un attore istituzionale la pluralità delle politiche pubbliche è un errore valutativo. Ci sono altri tipi di concezioni, per cui ad esempio le politiche pubbliche sono delle pianificazioni dei progetti deliberati. Come vedremo un filone specifico dell’analisi delle politiche pubbliche nega la possibilità di pianificazioni, poiché siccome la realtà è complessa, i progetti deliberati e le pianificazioni falliscono necessariamente di fronte all’implementazione, cioè la traduzione pratica dei piani e dei programmi.

La definizione, che, per omaggio ai fondatori delle Policy sciences (Lasswell e Kaplan), viene presa in considerazione è la seguente: Una policy è un programma progettato di valori, fini e pratiche per raggiungere quegli obiettivi posti.

Dimensioni analitiche delle politiche pubbliche

Secondo Regonini, la mappa degli approcci e delle dimensioni delle politiche pubbliche è una mappa tridimensionale: due sono le dimensioni tradizionali e più sviluppate dal punto di vista metodologico; la terza dimensione, contestando gli assunti delle altre due, si pone in una condizione di minoranza e viene definita “post comportamentalista”. Costruiamo una tipologia, differenziamo sulla base della ricerca:

Prima categoria: Finalità della ricerca

• Prescrittiva: Ossia scienze per il policy making; le ricerche che sono orientate a fornire indicazioni operative a chi fa le politiche. Le ricerche sono basate su un approccio e un metodo di tipo causale.
• Descrittiva: Scienze del policy making; si interessa di studiare il fenomeno della politica pubblica e non a dare delle indicazioni. In entrambi i casi, comunque un ruolo fondamentale è affidato alla descrizione, poiché è il primo passo per innescare il processo di conoscenza scientifica. Attraverso la descrizione si ha la spiegazione.

Seconda categoria: Metodo

• Di tipo deduttivo: Adotta una logica dimostrativa, basa cioè le conclusioni su precise assunzioni iniziali circa le caratteristiche degli attori e i contesti in cui agiscono. Questo implica che, soltanto se queste premesse sono vere, le conclusioni saranno vere. La disciplina parascientifica in questo caso è l’economia che si fonda su assunti teorici in base ai quali si cerca di spiegare i comportamenti e le scelte. Muove dall’alto e va verso il basso.
• Di tipo induttivo: Si parte dalla raccolta di informazioni e dati che confermano o smentiscono le ipotesi. Quindi parte dal basso per arrivare alla teoria. Adottare un metodo rispetto ad un altro porta ad esiti diversi della ricerca.

Prescrittive e descrittive

• Deduttivo: Analisi razionale delle politiche pubbliche. Teorie della scelta pubblica pubbliche.
• Induttivo: Policy Inquiry (inchiesta delle politiche pubbliche). Studio del policy making.