Linee guida per un'accoglienza integrata e attenta alle situazioni vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale

Linee guida per un'accoglienza integrata e attenta alle situazioni vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale

Il dettato costituzionale in materia di asilo

Si riporterà un riepilogo della normativa che regola il diritto d'asilo in Italia. La codificazione di un diritto internazionale per la protezione dei rifugiati è avvenuta dopo la II guerra mondiale, prima con la DUDU (art. 14) poi con la Convenzione di Ginevra del 1951 sul riconoscimento dello status di rifugiato e il successivo Protocollo del 1967. Il diritto di asilo viene inserito tra i principi fondanti della Repubblica, come stabilito dall'art. 10 c.3 "lo straniero al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni indicate dalla legge". Questa disposizione non trova attuazione in una legge organica in materia. Ma l'evoluzione del diritto d'asilo è legata quasi esclusivamente al recepimento di direttive UE, volte ad armonizzare le normative dei diversi stati UE.

La procedura di riconoscimento del diritto d'asilo

La procedura è disciplinata dal D.Lgs n. 25/08, emanato in attuazione di una Direttiva UE. Quali sono le novità rispetto alla normativa precedente?

• Domanda presentabile alla polizia di frontiera, alla Questura competente per il luogo di dimora.
• Domanda presentata personalmente all'ufficio di polizia.
• Domanda non vincolata ad una forma precisa (sì forma verbale, manifestazioni comportamentali che fanno capire la volontà di richiesta della protezione).

Recepimento domanda: L'autorità di pubblica sicurezza deve limitarsi a recepire l'istanza, che verrà valutata dalla Commissione territoriale.

Inammissibilità domanda: il richiedente è stato riconosciuto rifugiato da un altro stato membro o ha reiterato identica domanda senza nuovi elementi. Il fatto che la domanda non sia stata presentata tempestivamente non è motivo di esclusione.

Garanzie per il richiedente:

• La domanda presentata da un genitore si estende anche ai propri figli.
• La domanda può essere presentata dal minore non accompagnato.
• Se si tratta di una richiedente, alle operazioni partecipa personale femminile.

Dopo aver presentato la domanda, il richiedente ottiene il diritto a rimanere nel territorio dello Stato e, durante il periodo di esame della domanda, ha diritto a beneficiare di misure di accoglienza.

Il principio di non-refoulment

La Convenzione di Ginevra del 1951 stabilisce che "nessuno Stato contraente può espellere o respingere un rifugiato alle frontiere di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbe minacciata a causa della sua razza, religione, nazionalità, della sua appartenenza a un certo gruppo sociale o delle sue opinioni politiche".

Respingimento: respingere lo straniero che tenti di fare ingresso in assenza di autorizzazioni (D.Lgs n. 286/98) disposto dalla polizia di frontiera se lo straniero non è in possesso dei requisiti per l'ingresso nel territorio e si trovi in una delle condizioni di inammissibilità.

Espulsione: allontanare chi, già presente nel territorio dello Stato, è sprovvisto dei titoli per un regolare soggiorno. Queste disposizioni non sono applicabili nei confronti dei richiedenti protezione internazionale, che non sono da considerare irregolari né in fase di soggiorno né in fase di ingresso. Hanno infatti diritto di soggiorno dal deposito della domanda al responso della stessa. Quindi la disciplina generale dell'espulsione e del respingimento non trova applicazione, salvo rari casi, ai richiedenti protezione internazionale.

Respingimento differito: accompagnamento alla frontiera nei confronti dello straniero che:

• Nel tentativo di entrare nello Stato si sottragga ai controlli.
• Nonostante la mancanza dei requisiti, sia stato ammesso temporaneamente per "pubblico soccorso".

Espulsione ministeriale: adottata dal Ministro dell'Interno in casi eccezionali (sicurezza dello Stato e ordine pubblico).

L'applicazione del Regolamento di Dublino II

• Il cittadino di un paese terzo che ha presentato domanda di asilo in Italia acquista lo status giuridico del richiedente asilo.
• Gli Stati membri devono determinare con criteri oggettivi e predeterminati quale sarà lo Stato a dover ricevere la domanda di protezione internazionale. Ciononostante, uno Stato può spontaneamente decidere di esaminare una domanda di asilo anche se in base ai criteri prestabiliti questo compito sarebbe spettato a un altro Stato.
• I criteri di competenza devono essere applicati secondo l'ordine gerarchico in cui appaiono nel Regolamento. Si dà precedenza al principio dell'unità del nucleo familiare: il primo obiettivo è riunire il minore non accompagnato che ha un familiare già presente sul territorio dell'UE.

Se il richiedente è un minore che ha un familiare residente in uno stato UE, sarà quello Stato a dover esaminare la domanda del minore.

Garanzie ed obblighi

Disciplinati dagli artt. 10, 11 e 25 del D.Lgs 25/08. L'ufficio di polizia informa il richiedente sulla procedura da seguire, i suoi diritti e doveri durante il procedimento, dei tempi e mezzi a sua disposizione, deve consegnare un opuscolo informativo redatto in più lingue. Il richiedente ha diritto di allegare ogni documentazione, in qualsiasi momento (anche durante la fase di valutazione) ritenga sia utile ai fini della domanda. Eventuale documentazione sanitaria risulta molto importante ai fini della domanda dato che porterebbe elementi oggettivi su cui basarsi. Durante la procedura è garantito al richiedente di contattare l'UNHCR o altri enti di tutela. Per la tutela della libertà e sicurezza dei richiedenti, e dei loro familiari, è fatto divieto contattare autorità diplomatiche o consolari del paese di provenienza del migrante.

L'autorità competente all'esame delle domande: le commissioni territoriali, composizione e funzioni

Materia regolata dal D.Lgs 25/08. Le commissioni territoriali sono organismi collegiali composte da un funzionario della Prefettura-Polizia-UNHCR-rappresentante della conferenza Stato-Città (nominati con decreto del Ministero dell'Interno). Assume delibere col voto favorevole di almeno tre membri. Una direttiva specifica che il personale incaricato di esaminare le domande debba avere una conoscenza approfondita in merito a materie di diritto d'asilo. Specifica inoltre che chi conduce il colloquio debba avere conoscenze sufficienti per poter analizzare l'intero contesto in cui la domanda è stata svolta.

L'audizione del richiedente e le garanzie procedurali

Il colloquio con la Commissione territoriale è un diritto e un dovere del richiedente asilo. Il colloquio è omettibile se ci sono valide prove per attestare lo status di rifugiato o impossibilità nel sostenere il colloquio per ragioni sanitarie (certificate). La seduta non è pubblica, e si svolge:

• Senza la presenza di familiari (a meno che non sia rilevante ai fini della domanda).
• I minori vanno accompagnati dai genitori o dai tutori.
• Se il richiedente rientra nei casi di vulnerabilità, al colloquio viene ammesso "personale di sostegno".
• Il legale del richiedente è ammesso al colloquio.

Del colloquio verrà steso un verbale.

L'accertamento dei fatti

Il richiedente è tenuto a presentare, unitamente alla domanda di protezione, tutta la documentazione necessaria a motivare la domanda. Questa documentazione comprende tutti gli elementi volti ad identificare età, sesso, condizione sociale, cittadinanza, luoghi di soggiorno e domande d'asilo pregresse del richiedente. Come si valuta la domanda di protezione internazionale? Valutando tutti i fatti che interessano il Paese di origine, comprese, se possibile, le disposizioni legislative del Paese di origine, delle dichiarazioni o documentazioni pertinenti e delle circostanze individuali del richiedente (sesso, età, condizione sociale).

Se il richiedente non riesce a fornire nessuna documentazione che provi i suoi timori, si adotta un criterio presuntivo. Essi saranno considerati veritieri se l'autorità stabilisce che il richiedente abbia compiuto ogni sforzo per circostanziare la domanda, sia stata fornita idonea motivazione della mancanza di altri elementi significativi, informazioni appaiono coerenti e plausibili, domanda presentata il prima possibile e richiedente ritenuto attendibile.

Nel 2008 inoltre la Cassazione stabilisce che, data la difficoltà nell'ottenere prove per il richiedente, l'onere probatorio venga attribuito all'organo competente a decidere, e l'onere probatorio a carico del richiedente viene alleggerito.

La decisione: forme e contenuti

La Commissione territoriale può decidere di:

• Riconoscere lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria.
• Rigettare la domanda qualora non esistano i presupposti.
• Rigettare la domanda per manifesta infondatezza.
• Rigettare la domanda di protezione internazionale ma ritenere che possano sussistere motivi di carattere umanitario che intitolino al richiedente il diritto di protezione umanitaria.

Esiste l'obbligo di motivare l'eventuale respingimento della domanda.

La tutela giurisdizionale

Il richiedente al quale è stata respinta la domanda ha diritto a presentare ricorso. Il ricorso va presentato entro 30 giorni dalla notifica della decisione: la presentazione del ricorso sospenderà l'efficacia del provvedimento (di allontanamento). Nella prassi attuale la decisione assunta dalle Commissioni territoriali è notificata solo in lingua italiana. Una traduzione scritta sarebbe coerente col principio costituzionale (art. 24) del diritto di difesa e con l'art. 13 della CEDU sul diritto a un ricorso effettivo. Al richiedente che, tramite ricorso, ottiene lo status di rifugiato, viene rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta di asilo ed è ammesso alle misure di accoglienza.

La protezione internazionale: lo status di rifugiato

La nozione di protezione internazionale prevede due diversi status: lo status di rifugiato e lo status di protezione sussidiaria. La Convenzione di Ginevra definisce rifugiato "colui che temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del Paese di cui è cittadino e non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese".

La Commissione Territoriale verifica la sussistenza delle caratteristiche individuate dalla definizione di rifugiato nella Convenzione. È rifugiato chi ha il ragionevole timore di poter essere, in caso di rimpatrio, perseguitato. Timore fondato perché sussista, ci deve essere la Componente soggettiva (timore, non è necessario che abbia già subito persecuzioni) e oggettiva (fondatezza). Non è quindi necessario che l'individuo abbia già subito persecuzioni, ma il timore può essere giustificato quando individui dello stesso ambiente sociale le hanno subite.

Se sono già state sofferte persecuzioni di eccezionale gravità, e se è irrealistico che vengano a ripetersi, si può comunque riconoscere lo status di rifugiato (secondo Unhcr, principio umanitario).

Nozione di persecuzione nessun art. della CdG la definisce espressamente. Tramite la lettura combinata degli artt. 1,31,33, si riesce per via interpretativa a capire che nel concetto rientrano le minacce serie alla vita o alla libertà. Anche gravi violazioni dei diritti umani fondamentali rientrano nel concetto. Quali diritti umani? Quelli per i quali l'art. 15 par. 2 della CEDU non consente alcuna deroga: art. 2 (vita), 3 (no tortura), 4.1 (no schiavitù) e 7 (irretroattività incriminazioni penali). Andrebbero anche considerati l'art. 9 (libertà pensiero, coscienza e religione) e l'8 (ingerenze intense nella vita privata e familiare).

Nel diritto italiano il concetto di persecuzione è disciplinato dal D.lgs 251/07, che adotta un criterio secondo il quale la valutazione deve essere complessiva rispetto l'impatto concreto che le misure e gli atti producono sulla persona. Le difficoltà economiche non costituiscono persecuzione, ma se derivanti da discriminazioni così gravi da considerarsi persecutorie, devono essere prese in considerazione per il riconoscimento dello status di rifugiato.

Nozione di agente di persecuzione il D.Lgs 251/07 definisce i responsabili della persecuzione: lo Stato, Partiti che controllano lo Stato o gran parte del suo territorio, Soggetti non statuali, se lo Stato e i Partiti non possono o vogliono fornire protezione.

Motivi di persecuzione per essere riconosciuto rifugiato, si deve rientrare nei casi menzionati nella CdG. Si ritiene necessario specificare la locuzione "appartenenza ad un determinato gruppo sociale", ove si specifica che un gruppo sociale è quel gruppo di individui costituito da membri con una caratteristica innata o una storia comune, che possiedono una caratteristica o fede distinta da quella del Paese in cui si trovano. Sono caratteristiche obiettive e immodificabili. Come gruppo sociale talvolta può essere riconosciuto il genere femminile, in quanto passibile di rischio di persecuzione in determinati contesti, o i non-eterosessuali.

Una condizione può anche essere quella della disabilità, dato che in alcuni posti può essere vista come segno di disgrazia divina e quindi oggetto di persecuzione.

Le vittime di tratta ha come obiettivo quello di trarre profitto dallo sfruttamento di esseri umani. Non tutte le vittime di tratta rientrano nello status di rifugiato né nella nozione di protezione sussidiaria. Inerenti all'esperienza di tratta sono attività come lo sfruttamento, rapimento, prostituzione, traffico d'organi. Nella valutazione della domanda di asilo da parte di una vittima di tratta va tenuto conto del fatto che le vittime potrebbero essere oggetto di ritorsioni, e la diffusa condizione di emarginazione può in alcuni contesti assumere la connotazione di una persecuzione. La questione più complessa è quella di stabilire se vi sia o meno un nesso causale tra il timore di subire una persecuzione ed una o più delle fattispecie della CdG. In assenza del nesso, non si può parlare di rifugiato, talvolta solo di titolare di protezione umanitaria.

La protezione sussidiaria

Risulta essere in un livello complementare e subordinato di protezione internazionale rispetto lo status di rifugiato. I presupposti per ottenere questo status vanno analizzati DOPO aver valutato i criteri per ottenere lo status di rifugiato.

Art. 2 D.Lgs n. 251/07: persona ammissibile alla protezione sussidiaria: cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel suo paese di origine, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno e il quale non può, o a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Stato.

Se nella definizione di rifugiato si fa riferimento al "timore", in questa definizione si parla della presenza di un "rischio effettivo". Non si fa riferimento a nessuna caratteristica (razza, religione, etnia, appartenenza a un gruppo sociale), a differenza della definizione di rifugiato. Non ci si riferisce a qualsiasi danno effettivo, ma solo alle fattispecie presenti nel succitato D.Lgs:

• Condanna a morte.
• Tortura, altre pene o trattamenti inumani e degradanti.
• Minaccia grave alla vita di un civile in caso di conflitto armato interno o internazionale.

Tortura: "forma deliberata ed aggravata di punizione o trattamento inumano e degradante, idonea a causare sofferenze crudeli e molto serie". (secondo CEDU, definizione più larga di quella dell'ONU, che si riferisce alla necessità di un particolare fine da parte del torturatore).

Trattamento inumano e degradante: deve superare soglia minima di gravità, dipende dalle circostanze e dalla durata, dagli effetti psichici e psicologici, l'età, il sesso della vittima. È tale se lo scopo è quello di umiliare e sminuire la persona, e se tale atto abbia un impatto grave sulla personalità della vittima. Talvolta è da definirsi in questi termini anche in assenza di intenzionalità.

Minaccia grave ed individuale alla vita: "conflitto" è un concetto più ampio di "guerra": si riferisce a ogni situazione che abbia le caratteristiche di un conflitto, anche se non ufficialmente dichiarato.

La protezione umanitaria

Prevista dall'art. 5.6 D.Lgs n. 286/98. "Nei casi in cui non si accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione trasmette gli atti al questore per l'eventuale rilascio del permesso di soggiorno" (art. 32 D.Lgs 25/08). I motivi di carattere umanitario che legittimano il soggiorno dello straniero corrispondono a:

• Obblighi previsti dalle Convenzioni internazionali che impongono all'Italia l'adozione di misure di protezione e garanzia dei diritti umani fondamentali.
• Obblighi di protezione derivanti da obblighi costituzionali.
• Altre esigenze di carattere umanitario non legate a precisi obblighi costituzionali o internazionali.

Si fa riferimento a vittime di grave instabilità politica, insufficiente rispetto dei diritti umani, vittime di carestie o disastri naturali.