Lezioni, Diritto dell'economia

1972 RIFORMA DEL SISTEMA FISCALE

compimento procedimento di progressiva sottrazione dell’autonomia finanziaria dei centri di spesa locali,

processo di accentramento della competenza fiscale in capo allo stato. Ma determina anche un effetto di

sistema, che comincia a spiegare alcune dinamiche instauratesi a partire da quel periodo. DDR n.633 del

(oltre a essere il punto conclusivo del processo di accentramento) ma soprattutto determina dal

1972:

punto di vista fiscale, nel passaggio dal sistema precedente al nuovo sistema basato sull’IRPEF, un

cambiamento del paradigma del sistema fiscale basato sull’ autodichiarazione e autoliquidazione

dell’imposta. Il sistema precedente era basato su una dialettica, su un contraddittorio, istruttoria

procedimentale tra l’amministrazione delle finanze e chi era chiamato a versare le imposte. Significa che il

sistema funzionava così: l’amministrazione fiscale, sulla base di ispezione e controlli, arrivava alla

quantificazione di un ipotetico reddito, ipotetica capacità contributiva del soggetto obbligato. Gliela

presentava, questo contestava prima di tutto l’ammontare del dovuto. C’era quindi un atteggiamento

implicito nel sistema in base al quale l’amministrazione sparava alto e il contribuente cercava di diminuire

di molto il carico fiscale presunto. Si arrivava quindi a una posizione quasi mediana.

La riforma del 72, sulla base di questa pregressa dinamica, passa al sistema della autodichiarazione e

con un passaggio fondamentale: l’amministrazione non poteva contestare

autoliquidazione dell’imposta,

l’importo del contribuente a meno di non instaurare un procedimento se riteneva falsa la dichiarazione

fiscale. Il nuovo meccanismo dunque funziona così: il contribuente mantiene quel comportamento di

cautela e dichiara di meno, ma l’amministrazione in risposta, anticipando implicitamente questo effetto,

aumenta le aliquote, e il contribuente, a sua volta, vedendo l’aliquota molto alta, tende a ridurre il carico

fiscale dichiarato. Due effetti che si influenzano a vicenda. La riforma quindi determina un

due effetti:

effetto di rigidità della politica fiscale e una asimmetria della distribuzione del carico fiscale tra chi può

dichiarare un certo ammontare e chi non può perché sottoposto alla trattenuta alla fonte. Inoltre questo

meccanismo determina anche una rottura del sistema di tutela dei diritti sociali secondo il modello

costituzionale. Analizzando la costituzione abbiamo detto che i diritti sociali non sono tutelati con carattere

di universalità ma che c’è una gerarchia etica, e quindi demanda allo stato il compito di sostenere

finanziariamente solo alcune categorie di diritti sociali. Un paradosso è che è la stessa amministrazione

pubblica che si rende conto dell’inefficacia del proprio sistema di accertamento dei redditi nella creazione

di istituti o strumenti come il “redditometro”, un sistema alternativo. l’amministrazione, adottando questo

sistema, dà per scontato la non attendibilità della dichiarazione della capacità contributiva.

(?) Dagli anni ’70 c’è stata una differenziazione del regime sia di finanziamento sia di tutela che ha favorito

la grande impresa rispetto alla piccola e media impresa. Ci sono stati due shock petroliferi che hanno dato

effetti negativi all’interno dei sistemi nazionali, e hanno causato una progressiva torsione delle attività

economiche verso lo stato. Questa progressiva torsione non ha interessato solo l’apparato pubblico, ma

anche una larga parte del settore industriale privato che operava in stretta sinergia con il sistema pubblico.

Questo legame tra sistema pubblico e sistema privato era emblematicamente rappresentato forse

dall’unico istituto di credito a lungo termine italiano dell’epoca: Mediobanca, che faceva da ponte tra

banche di interesse nazionale e il sistema di finanziamento pubblico. in alcuni casi Le inefficienze del

sistema fiscale sono state usate come un meccanismo improprio di ammortizzazione sociale. Cioè la poca

tutela data alle piccole e medie imprese ha consentito agli operatori di utilizzare le smagliature del sistema

fiscale in funzione di improprio ammortizzatore sociale. Nella stessa logica, possono essere richiamate delle

smagliature tollerate del nostro sistema di controllo valutario. Sappiamo che il sistema italiano negli anni 70

erano in un regime di limitazione al circolo di capitali, e c’erano quindi dei controlli valutari. la rottura del

sistema di Bretton Woods ha consentito il fenomeno delle “svalutazioni (le prime nel ‘71-‘72,

competitive”

altre nel ’92, e eventualmente in caso di uscita dall’euro) e tesaurizzazione fatta da alcune imprese di

moneta di valuta pregiata rispetto alla detenzione del risparmio in valuta nazionale: a partire dalle

svalutazioni competitive, piccole e medie imprese hanno potuto tutelare il proprio risparmio grazie

all’aggiramento delle restrizioni valutarie che all’epoca –sistema di controllo della circolazione dei capitali.

Quando abbiamo parlato del sistema dei due forni abbiamo detto che il risparmio in valuta nazionale (lira)

era attaccato dall’inflazione. Tra i vari strumenti usati dalle piccole imprese (in un contesto nel quale erano

sfavorite rispetto alla grande impresa) c’è stata la possibilità di recuperare dei margini di competitività

attraverso la svalutazione della moneta nazionale. Questo perché le importazioni di beni da un paese con

valuta che si sta deprezzando sono proporzionalmente più convenienti. Questo determina un progressivo

ribilanciamento della bilancia commerciale. Da noi questo fenomeno è servito a far recuperare quella

produttività che le imprese di per sé non avevano a causa dell’inefficienza del sistema in cui operavano

(alto costo del lavoro, della burocrazia ecc.). chi aveva questa possibilità si teneva però il risparmio in

violazione delle norme sul divieto di espatrio dei capitali, tesaurizzava mantenendo il risparmio in valuta

estera. Questo è un altro degli ammortizzatori sociali impropri, delle scappatoie. In Italia è successo perché

una serie di regolamentazioni restrittive dei mercati hanno indotto necessariamente a trovare delle

scappatoie.

-

Negli anni ’70 c’è una progressiva restrizione degli ambiti di manovra dell’iniziativa economica privata.

Quello che interessa a noi è la restrizione che va oltre le ipotesi ammissibili secondo il rapporto tra l’art 41 e

43, come la costruzione di albi e di sistemi amministrativi di controllo dell’accesso al mercato. Legge 476

segna il punto di avvio di processo di progressiva compressione del diritto di iniziativa economica.

del 1971

Bisogna iscriversi ed è strumento di controllo. Un settore nel quale questi albi a iscrizione obbligatoria

hanno avuto un effetto importante per la limitazione del dir di iniziativa economica è il settore degli

L’iscrizione obbligatoria agli albi diventa una precondizione per poter partecipare ad

appalti pubblici.

appalti pubblici. E tra i requisiti che bisognava dimostrare per l’iscrizione c’era quello di dimostrare una

Questo determinava effetti di restrizione della concorrenza nella

precedente esperienza nel settore.

partecipazione a queste gare. Tra le conseguenze, costi abnormi rispetto all’omologo servizio o prodotto

venduto sul mercato privato e in genere rispetto agli omologhi servizi degli altri stati. Questi fenomeni ha

dato effetti di sistema di lungo periodo dai quali si inizia a uscire soltanto dagli anni 90 in virtù della

progressiva modifica della legislazione nazionale in materia di appalti in recepimento delle direttive

europee .

DOTTRINA DEGLI ONERI IMPROPRI

Altro esempio della disarticolazione del sistema costituzionale in riferimento all’articolo (alterazione

41.3

del rapporto tra attività economica pubblica e privata) è quello relativo al superamento del principio di

(corrispondenza tra ricavi e tariffe). Negli anni ’70 I due shock petroliferi determinano delle

economicità

esigenze di riconversione industriale in tutti i sistemi nazionali e quindi anche nel nostro. Da noi però

progressivamente il principio di economicità viene superato dall’affermazione della dottrina degli oneri

Il principio di economicità voleva che i costi fossero coperti dai ricavi e imponeva che nel caso in

impropri.

cui ci fosse un aumento dei costi bisognava o aumentare le tariffe o smettere quella produzione non più

sostenibile. Questo fenomeno negli anni 70 ha messo a dura prova il sistema delle partecipazioni statali. In

base alla dottrina degli oneri impropri venivano addossate all’apparato pubblico allargato (anche alle

imprese) compiti di svolgere attività in funzione anticiclica dell’andamento del trend economico. Ovvero ha

posto un ulteriore aggravamento in capo allo stato dell’onere finanziario del mantenimento in vita di

imprese e di attività non più sostenibili. Questo ha determinato 1) progressiva e

due effetti di sistema:

inesorabile dei manager. Sganciamento della permanenza in vita dell’impresa dalla

deresponsabilizzazione

condotta dell’impresa stessa. Un ripianamento delle perdite a piè di lista. Fenomeno di di queste

torsione

imprese verso lo stato e di Manager non giudicati in base alle loro performance

trascinamento.

economiche, ma in base alla aderenza o meno delle loro azioni all’attività del governo (ministero delle

partecipazioni statali). 2) Questo modo di operare si pone in contrasto diretto con le norme europee in

La normativa europea non prevede un divieto tout court, assoluto, ma

materia di divieto di aiuti di stato.

sistema che prevede un divieto che può essere temperato da una autorizzazione rilasciata dalla

commissione e in alcuni casi ci sono autorizzazioni ex lege, cioè ipotesi in cui gli aiuti di stato sono

automaticamente ammessi, in altri c’è una valutazione discrezionale che la commissione fa sul progetto di

aiuto. La commissione non accetta, tra le varie tipologie di aiuto, gli aiuti di “mero sostentamento in vita”

dell’impresa, cioè quelli che noi davamo. Il principio europeo in relazione al regime giuridico delle attività

economiche è quello dell’indifferenza del regime proprietario: per il diritto europeo non conta se una

attività economica è pubblica o privata, l’importante è che tutti e due i regimi d’impresa rispettino le stesse

norme. Tra le varie norme, ci sono quelle sugli aiuti di stato. Le norme sugli aiuti di stato erano aggirate col

meccanismo usato nel nostro sistema interno: cioè lo stato per garantire le sopravvivenza dell’impresa lo

stato agiva attraverso il progressivo aumento della partecipazione azionaria d