Lezioni, Diritto costituzionale delle fonti normative

Diritto costituzionale delle fonti normative

Argomenti del corso

Data: 23 settembre 2014

• Principali vicende del nostro regionalismo
• Forma di governo regionale
• Tipologia di regioni: regioni a statuto ordinario, speciale e il regionalismo differenziato (istituto introdotto con la revisione costituzionale del 2001)
• Come le regioni speciali attuano i propri statuti
• L'esperienza delle 4 regioni che hanno cercato di attuare il federalismo differenziato (art. 116 comma 3 della Costituzione) ma in nessuno dei casi è andato a buon fine
• Sistema delle Conferenze e rapporto Stato-Regioni all'interno delle Conferenze
• Come il testo di revisione costituzionale (quello che prevede non solo l'abolizione delle province, ma una nuova forma di bicameralismo con una forte modifica del Senato), attualmente approvato in prima lettura, se fosse approvato in quarta lettura inciderebbe sulla formazione delle leggi sia statali che regionali
• Problematiche relative alle elezioni di secondo grado (che cos'è un'elezione indiretta, quali problemi pone, perché fa sì che vengano eletti soggetti aventi già uno status politico, il quale non viene perso ma ad esso ne viene sommato un altro)
• Statuti
• Come la Corte Costituzionale ha riscritto la potestà statutaria delle regioni, con alcune sentenze fortemente creative (ha riscritto l'art. 123 della Cost.)
• Riparto competenze legislative Stato - Regioni e di come la Corte ha riscritto gli artt. 117 e 118 della Cost. attraverso alcune sentenze che hanno interpretato in maniera molto estensiva il testo costituzionale
• Sovrastrutture regionali e nazionali che incidono sui processi legislativi regionali (c'è tutto un lavoro che non si fa nei Consigli Regionali, ma si fa nelle sovrastrutture tecniche nazionali che radunano tutti i rappresentanti dei consigli regionali o i tecnici dei consigli regionali)
• Come viene gestito internamente il processo di formazione dello Statuto e della legge regionale (come avviene il processo di formazione della legge regionale)
• Legge comunitaria sia statale che regionale
• Quando una regione deve normare, in base a che cosa sceglie l'atto normativo (non nasce l'atto normativo astratto, ma viene scelto a seconda della materia o dell'argomento che si vuole trattare)
• Controllo statale sulle leggi regionali (quali sono i meccanismi che presiedono alla iniziativa governativa di impugnare le leggi delle Regioni)  dopo il 2001 il contenzioso Stato - Regioni occupa oggi il 70% dell'attività della Corte Cost. (prima solo il 10%) perché lo Stato impugna tutto

Esami e appelli

1° dicembre esonero (per chi vuole)  due domande, una riguarda un argomento più classico, l'altra riguarda argomenti che sul testo non si trovano ma che saranno spiegati a lezione e che rientrano in quelli sopra elencati. Chi non sostiene l'esonero esegue il corso avrà lo stesso tipo di trattamento di chi sostiene l'esonero.

Date appelli tradizionali:

• 17 dicembre ore 11
• 28 gennaio ore 11 e ore 12
• 11 febbraio ore 12

Lezione introduttiva - Il regionalismo nel nostro paese

Se dovessimo tracciare una traiettoria, noi abbiamo avuto come sviluppo del regionalismo 4 stagioni:

1. Elaborazione del disegno costituzionale regionale all'interno dell'assemblea costituente (fase molto interessante perché i costituenti non avevano all'inizio pensato alla Regione. Essa compare per la prima volta quando si arriva in aula)
2. Fase di non attuazione delle Regioni (importante perché in quel momento funzionavano solo le Regioni a statuto speciale e questo ha curvato il nostro regionalismo in maniera deleteria perché quando nascono le Regioni ordinarie nascono con sospetto. L'esperienza delle Regioni speciali era stata molto particolare e forte)
3. Fase che va dalla nascita delle Regioni ordinarie (1970), quando il Parlamento approva in blocco tutti gli Statuti delle Regioni in un pomeriggio, sino alla stagione delle revisioni costituzionali 1999-2001
4. Fase dal 1999 e poi con il 2001 entriamo in un disegno di regionalismo diverso (non ancora assestato).

Prima fase

La fase della elaborazione costituzionale è particolarmente interessante perché quando si inizia a discutere in Assemblea costituente ci sono una serie di fattori che sono fattori storici, politici istituzionali che fanno sì che l'elaborazione del modello non sia una elaborazione teorica. I costituenti non sono andati a vedere cosa era successo in altri Paesi; sulle loro scelte hanno fortemente pesato una serie di fattori (appunto storici e politico-istituzionale) e di livello internazionale.

Esame dei fattori rilevanti

Storicamente noi uscivamo da un periodo di dittatura e ciò ha inciso molto sui costituenti perché l'istituto delle Regioni prima ancora che soddisfare l'esigenza di decentramento, per i costituenti soddisfaceva una esigenza di democrazia, ovvero vedevano le Regioni come la possibilità di frazionare il potere politico unitario, cioè creare dei contropoteri politici locali forti che potessero contribuire ad impedire il ritorno di qualsiasi forma di autoritarismo nazionale.

Solo l'attuazione delle Regioni poteva soddisfare questa esigenza, perché Comuni e Province già esistevano ma non avevano l'espressione del potere più forte, ovvero il potere legislativo. Se avessero voluto solo potenziare il decentramento, avrebbero anche potuto non creare le Regioni, in quanto i Comuni avevano già una caratterizzazione forte; le Regioni però nascono in primis con l'esigenza della democratizzazione.

I costituenti che vogliono le Regioni, che sono i costituenti demo-cristiani, vogliono attribuire loro la potestà esclusiva e non concorrente. I costituenti comunisti che non vogliono le Regioni chiedono a cosa possano servire vista l'esistenza dei Comuni e delle Province; tanto è vero che in fase di discussione si pensa all'abolizione delle Province così da avere Comuni, Regioni e Stato.

Esperienza delle regioni speciali

Le quattro Regioni speciali sono istituite prima del 1948 (tranne il Friuli Venezia Giulia che viene istituito nel 1963), quindi il disegno delle Regioni speciali e delle Regioni ordinarie non nasce in maniera coordinata, sono frutto di due logiche diverse a differenza ad esempio della Spagna dove esiste un regionalismo differenziato, esso nasce tutto insieme, ogni comunità autonoma ha dei poteri previsti della carta costituzionale e ognuna può trattare con lo Stato condizioni particolari di autonomia; le regioni speciali vengono istituite perché esistevano già dei presidi politici.

Abolizione delle Province

Per istituire le Regioni come detto si pensò di abolire le Province con una legge ordinaria. Le Province non fanno parte di quel disegno complesso e complessivo, tanto è vero che i demo-cristiani per convincere i comunisti all'istituzione delle regioni optano per non rendere le Province elemento costitutivo della Repubblica. Esse entrano nel testo della Costituzione quando si va a votare in aula. Questo dovrebbe far pensare, in quanto gli elementi costitutivi territoriali presenti nell'art. 114 della Cost. non sono indefettibili, ma sono le possibili modalità di decentramento dello Stato stesso (è chiaro che non si potrebbe non averli tutti).

Ci fu una discussione in merito all'abolizione delle Province con una legge ordinaria, c'era chi riteneva che ciò fosse incostituzionale e chi invece riteneva il contrario; pur previsto tra gli elementi costitutivi di cui al 114 ciò non dava origine ad una forma di incostituzionalità, tanto meno se si cambiava la loro modalità di essere (perché esse non sono state abolite ma sono stati aboliti gli organi politici che presiedono la Provincia).

Il disegno costituzionale del 48 non è frutto di un modello teorico, ma frutto di elementi storico-politici; questo spiega perché le Regioni nascono debolissime (nel precedente quadro costituzionale la legge regionale per essere definita tale doveva avere la controfirma di un organo dello Stato, ovvero il Commissario di Governo. Il Consiglio regionale adottava un atto che si chiamava delibera di legge regionale, la mandava al Commissario di Governo, ovvero un organo del governo insediato nel capoluogo della Regione e lui la doveva vistare. Se non lo faceva si andava dinnanzi alla Corte Costituzionale);

Altro elemento di debolezza: lo statuto veniva adottato con legge ordinaria, ovvero del Parlamento e non esisteva una competenza esclusiva. L'idea era che la Regione potesse disciplinare solo gli interessi locali.

Seconda fase

La seconda fase comprende quel lunghissimo periodo che va dal 1948 al 1970 senza Regioni, o meglio solo con le Regioni speciali. Le Regioni ordinarie non esistono perché non possono darsi vita da sole. La legge elettorale per costituire i Consigli Regionali è di competenza dello Stato e fino a quando questo non istituisce e convoca i comizi elettorali, le Regioni non possono esistere.

Perché lo Stato dopo averle fortemente volute non le istituisce subito? I motivi sono politici-istituzionali, perché in quel momento la democrazia-cristiana che aveva il potere politico a livello nazionale sapeva già che, con l'istituzione delle Regioni, alcune di esse (es. Emilia, Toscana, Marche ecc..) sarebbero diventate Regioni a governo non demo-cristiano ma comunista. A sua volta però l'istituzione delle Regioni non è voluta dal nostro maggior alleato, gli Stati Uniti che finanziano la rinascita italiana del piano Marshall a condizione che questo Paese rimanga sotto la guida demo-cristiana (questo è lo stesso motivo per il quale la Germania era spaccata in due parti dal Muro di Berlino).

L'unico esempio di regionalismo è quindi rappresentato dalle Regioni a Statuto speciale, che danno però un'immagine del regionalismo distorta. La dottrina nel periodo dal 48 al 70 è molto critica sul regionalismo: es. l'esperienza valdostana e del Trentino segnata da un bilinguismo molto forte, quella della Sicilia segnata dal fatto che essa aveva nel suo statuto l'Alta Corte della regione siciliana (una sorta di Corte Costituzionale siciliana), aveva la Sezione della Corte di Cassazione e della Corte dei Conti (ancora oggi il Consiglio regionale siciliano non si chiama così ma si chiama Assemblea regionale siciliana); la dottrina vedeva il regionalismo come tante forme particolari di regionalismo.

Terza fase

Quando nascono le Regioni nel 1970, il clima che c'è intorno è ostile e questo ci fa capire perché la Corte Costituzionale inaugura sin da subito una interpretazione restrittiva delle norme costituzionali.

Come diceva Giannini nel suo famoso rapporto del 1978, il regionalismo in Italia "non decollerà mai se lo Stato non diminuisce i propri poteri non solo legislativi ma anche amministrativi".

Ancor oggi il potere amministrativo non è stato alleggerito in quanto si possono trovare sul territorio regionale organi decentrati dello Stato che fanno cose che potrebbero fare le regioni (es. Soprintendenze ai beni culturali, i vecchi provveditorati agli studi).

Ancora, mancano nel disegno Costituzionale due snodi fondamentali per l'esistenza di un regionalismo solido:

• La seconda camera territoriale (a differenza del Parlamento che ha due camere elette dai cittadini);
• L'organo di giustizia costituzionale che risolve i conflitti tra Stato e Regioni è interamente designato da organi che fanno parte dell'apparato burocratico dello Stato.

In sostanza, il nostro regionalismo non aveva nessuna caratteristica per poter diventare robusto come in altre parti d'Europa.

Quarta fase

Arriviamo alle riforme del 1999-2001 che cambiano tutto il Titolo V (prima con la modifica della forma di governo con la l.1/1999 che cambia gli articoli 121, 122, 123, 126 della Cost. e successivamente la l. 1/2001 che cambia le altre norme del Titolo V); le logiche che hanno preceduto queste riforme sono state diverse: quella del 1999 ha l'obiettivo di eguagliare l'elezione diretta che già esisteva per Sindaci e Presidenti di Provincia all'esperienza del Presidente della Giunta regionale; quella del 2001 ha come scopo un disegno, ovvero di rendere l'istituto regionale lo snodo principale di un sistema regionale (disegno del regionalismo).

Questo accade perché in quel momento vi sono anche le condizioni politiche: al governo vi era il PD che approvò la revisione costituzionale a maggioranza assoluta (non si raggiunsero i 2/3, infatti si dovette procedere attraverso un referendum confermativo).

La riforma fu votata solo dalla sinistra, quindi condivisa solo da un pezzo del Parlamento, tanto è vero che dopo va al Governo la Casa delle Libertà e l'attuazione del Titolo V si blocca. Questo per capire come gli avvenimenti politici possono influire molto sulle revisioni costituzionali.

Perché la sinistra che tradizionalmente non era mai stata regionalista, vuole fortemente una riforma in tal senso? Qual è l'unico partito che fa del federalismo e del regionalismo il suo vessillo? La Lega Nord. E il PD attraverso questa riforma spera di ottenere più consensi, in quanto la Lega Nord era in quel momento un partito molto forte.

Oggi siamo di nuovo in un momento di revisione costituzionale e sono proprio gli eventi politici che hanno spinto ad essa; si parla di superamento del bicameralismo e ciò inciderà molto sugli assetti del regionalismo: cambierà il Senato che diventerà pseudo - federale (composto da un certo numero di sindaci e di consiglieri regionali), si modificherà l'art. 117 togliendo il potere legislativo diretto alle Regioni (anche se attraverso il meccanismo del Senato federale, il potere di esse aumenterà perché queste parteciperanno direttamente alla formazione delle leggi nazionali).

Questa fase che si sta avviando è spinta non da modelli ideali ma da motivi di ordine politico, ovvero per un problema con l'U.E. L'Italia sta diventando il sud dell'U.E. in quanto i nostri meccanismi decisionali sono tali che ci disallineano rispetto agli eventi reali (i nostri tempi di risposta rispetto agli eventi sono lenti, quando rispondiamo non c'era più bisogno di rispondere).

Le società complesse non si governano ormai con strumenti di governo unitari, ma il decentramento è inevitabile.

Lezione 2 - La forma di governo regionale in Italia

La forma di governo regionale in Italia è una struttura chiusa. Ossia le Regioni hanno il potere di darsi una propria forma di Governo ma nei limiti stabiliti dalla Costituzione.

Facciamo un parallelo con un argomento visto in diritto costituzionale: il sistema delle fonti primarie del diritto è un sistema chiuso, perché le fonti primarie sono solo quelle previste dalla Costituzione. Come conseguenza vuol dire che ci può essere solo la legge ordinaria e i tipi di legge ordinaria previste dalla Costituzione, ma vuol dire anche che la legge non può creare una forma a se stessa analoga. Vuol dire che il Parlamento può fare le leggi, ma solo quelle previste dalla Costituzione: la legge ordinaria, le leggi atipiche, le leggi di bilancio, le leggi di amnistia ed indulto.

Ma proprio per il fatto che è un sistema chiuso vuol dire che la stessa fonte, la legge ordinaria, non può creare una fonte ordinaria diversa da quelle già previste in Costituzione. Questo non vuol dire che gli argomenti sono chiusi: ma che le leggi primarie sono quelle, non si può creare un altro atto avente forza di legge oltre al decreto legge e al decreto legislativo delegato, e non lo può fare la legge ordinaria. Perché è un sistema chiuso a livello costituzionale.

La stessa cosa vale a livello di sistema di Governo regionale. La forma di Governo regionale è chiusa: questo non significa che le Regioni non si possono dare il proprio indirizzo politico; ma che gli elementi che strutturano la forma di Governo sono quelli previsti a livello costituzionale.

Prima implicazione: gli organi politici sono quelli previsti dalla Costituzione. Una Regione può creare tutti gli organi che vuole, ma la sua forma di governo è strutturata in quelli che la Costituzione definisce organi politici della Regione.

Quali sono gli organi politici che costituiscono la forma di governo, cioè il circuito in cui si assumono le decisioni politiche:

• Consiglio regionale
• Giunta regionale
• Presidente della Giunta regionale

Questi sono gli organi politici che strutturano la forma di governo regionale. Perché questi organi hanno una caratteristica, ossia sono indefettibili: cioè devono esistere. Non ci può essere una Regione priva di uno di questi 3 organi, perché questi organi strutturano la forma di governo che è chiusa. Gli organi che la Regione può creare in più non strutturano la forma di governo della Regione.

Caratteristiche che hanno in comune questi 3 organi: tutti indirettamente o direttamente sono eletti tramite il suffragio universale diretto:

• Consiglio regionale: eletto direttamente dai cittadini
• Giunta regionale: emanazione della formazione politica che ha vinto le elezioni e che ha la maggioranza nel Consiglio regionale
• Presidente della Giunta: anche lui è eletto a suffragio universale, perché indicato nella scheda elettorale

Le Regioni non possono modificare il numero e le attribuzioni degli organi costituzionali e regionali, indicati dall’art. 121. Non possono nemmeno cambiarne il nome: Consiglio regionale così deve chiamarsi in tutte le Regioni, ecc. questo vale ovviamente per le Regioni ordinarie.

Infatti uno dei contenziosi più importanti tra lo Stato e una Regione ha riguardato Stato e Liguria la quale nel proprio Statuto, nella fase di elaborazione dello Statuto aveva mutato la nominazione del Consiglio regionale denominandolo Parlamento ligure. Il Governo impugnò lo Statuto e la Corte costituzionale con una sentenza 306/2002 dichiarò, per quella parte, incostituzionale lo Statuto perché la Regione non poteva appunto mutare la denominazione dell’organo costituzionale denominato in quel modo.

Le attribuzioni sono anche previste dalla Costituzione.