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verrà dato la percentuale del gettito di quel tributo incamerato sul proprio territorio. Compartecipazioni quindi che porteranno ad

entrate molto diverse. Unico caso in cui la Regione viene associata strettamente al suo territorio. Ecco perché il federalismo

fiscale non è applicato.

La Regione è vista come strumento di decentramento territoriale che però deve contribuire a realizzare obiettivi ed interessi

nazionali. In questo senso il nostro è un ordinamento fortemente accentrato. Quindi il decentramento viene recepito come “bacini

ottimali di erogazione dei servizi, che però sono dei servizi massimamente decisi a livello nazionale”.

Queste forme di cooperazione sono quelle previste dalla Costituzione.

Altre forme di partecipazione delle Regioni ad attività dello Stato si sono sviluppate ma non sono previste a livello costituzionale.

La più importante è la: conferenza Stato-Regioni. È stata istituita, la prima volta, nel 1988 nella legge 400/1988 che disciplina

tutta l’attività del Governo, la legge che disciplina la Presidenza del Consiglio del Ministri e l’attività del Governo. La conferenza

Stato-Regioni viene istituita nella legge dello stato che disciplina l’attività del governo. La conferenza Stato-Regioni è istituita

presso la Presidenza del Consiglio e convocata dal Presidente del Consiglio dei Ministri. La sua composizione è cd a soffietto o a

fisarmonica. Partecipano le Regioni ordinarie, il Presidente del Consiglio dei Ministri può decidere quanti membri del Governo vi

partecipano, a seconda della seduta, e se vi partecipano o meno le Regioni speciali.

Che funzioni ha la Conferenza Stato-Regioni ?

Ha natura e funzione consultiva. Originariamente era stata istituita con la legge 400/1988 per fare partecipare le Regioni

all’attività dello Stato di attuazione delle direttive comunitarie. Il ragionamento fatto all’epoca era comprensibile: le direttive

comunitarie dovevano essere attuate dallo Stato; ma dovevano essere attuare in materie molto spesso di competenza delle Regioni.

In questo modo si chiedeva il parere delle Regioni in materie di competenza regionale di cui le direttive comunitarie si occupano:

- Agricoltura: da sempre di competenza delle Regioni

- Governo del territorio

- Ambiente

- Formazione professionale

Originariamente la Conferenza Stato-Regioni nel 1988 serviva affinché lo Stato recepisse il parere delle Regioni sull’attuazione

delle direttive comunitarie.

Col tempo la conferenza Stato-Regioni ha aumentato i suoi poteri, che però sono sempre rimasti di tipo consultivo. La conferenza

Stato-Regioni viene consultata dal Governo su tutti i provvedimenti che possano avere un interesse per le Regioni. Ma un

eventuale parere negativo della conferenza Stato-Regioni non impedisce l’adozione del provvedimento da parte del Governo.

Anche quando la legge prevede che il parere sia obbligatorio. Per impedire il provvedimento il parere dovrebbe essere vincolante,

MA questo non è, al massimo è obbligatorio. Se lo Stato non acquisisce il parere o non si è raggiunta l’intesa: potrebbe nascere un

vizio di legittimità costituzionale.

Es. Legge obiettivo: cioè la legge con la quale sono state previste le procedure per la costruzione delle gradi opere è stata

dichiarata in larga parte incostituzionale perché non è stata raggiunta l’intesa con le Regioni in seno alla conferenza Stato-Regioni.

Intesa che lo Stato doveva raggiungere per ottenere determinati tipi di obiettivi.

L’importanza della Conferenza Stato-Regioni non è trascurabile: quando si dice che ha funzioni solo consultive, non vuol dire

che non conta molto. Ma che ha solo funzioni consultive, quindi non può impedire l’adozione di provvedimenti statali. Però

siccome molte leggi prevedono che alcuni atti dello Stato possono essere adottati solo dopo aver acquisito il parere o

ADDIRITTURA aver ottenuto l’intesa, in sede di conferenza Stato-Regioni, è diventata MOLTO importante. Queste leggi

successive cd di settore, quando prevedono che prima di poterla adottare si deve raggiungere l’intesa in sede di conferenza Stato-

Regioni , se l’intesa non c’è la legge può essere dichiarata incostituzionale.

Questo accade soprattutto nell’ambito sanitario: lo Stato non può fare quasi nulla se non è raggiunta l’intesa in seno alla

conferenza Stato-Regioni, perché la sanità è gestita ormai al 90% dalle Regioni. È vero che lo Stato mantiene il potere legislativo,

ma la gestione della sanità ce l’hanno le Regioni. I direttori sanitari sono nominati dalla Giunta regionale, i direttori delle ASL

sono nominati dalla Giunta regionale.

La Conferenza Stato-Regioni però non è prevista in Costituzione. Ed anzi molti ritengono che il fatto di non essere prevista in

Costituzione è un suo motivo di debolezza molto accentuato perché, anche se ha poteri importati, essendo prevista da una legge

ordinaria è facilmente modificabile e come ogni organo non previsto direttamente dalla Costituzione, può essere oggetto di

abrogazione da parte di un referendum abrogativo. Organo importante ma non ha un rilievo costituzionale.

Questo è un argomento diventato ancora più forte dopo la revisione costituzionale del 1999 con cui l’art. 123 ha reso obbligatorio

in ogni Regione il Consiglio delle autonomie locali (CAL) che è un Consiglio che le Regioni devono istituire al proprio interno

necessariamente, è previsto direttamente dalla Costituzione: composto dai rappresentanti delle autonomie locali (Comuni,

Province, Città metropolitane) con funzioni consultive.

Differenze tra Consiglio delle autonomie locali e la Conferenza Stato-Regioni:

 CAL è previsto a livello costituzionale. Addirittura era un vincolo statutario: lo Statuto delle Regioni ordinarie non potevano

non prevederlo sennò lo Statuto sarebbe stato oggetto di ricorso davanti alla Corte costituzionale

 CAL è un organo che non può essere abolito, se non con una revisione costituzionale

Questo problema oggi è un po’ meno dirimente perché è direttamente collegato alle eventuale istituzione del Senato federale.

Perché se viene istituito veramente il Senato federale, ossia se una delle 2 Camere diventa una Camera di composizione

territoriale: non c’è più bisogno della conferenza Stato-Regioni. Anzi sarebbe pericoloso avere altre sedi per il dialogo. Ma è stato

approvato solo in prima lettura.

Composizione: 95 membri, di cui una settantina di Consiglieri regionali e una ventina di Sindaci. Che equivale per i Sindaci: 10

Sindaci delle città metropolitane più i 11 Sindaci delle città capoluogo più importanti italiane. Mentre i 70 Consiglieri 26

corrispondono grosso modo a 3 per Regione.

In conclusione noi abbiamo un modello cooperativo: che si desume dal dettato costituzionale. Che significa che le Regioni

devono cooperare all’attività dello Stato: ossia devono cooperare alla realizzazione degli obiettivi, perché i principali obiettivi

dell’ordinamento sono obiettivi definiti a livello statale.

Non si ha un modello duale per cui le Regioni rappresentano il proprio territorio: es. lampante è quello della elezione del

Presidente della Repubblica per cui i 58 rispondono ai partiti nazionali e non fanno massa critica insieme per far valere il loro voto

in sede di votazione a maggioranza assoluta.

I partiti nel nostro panorama politico sono tutti di respiro nazionale, nessuno è di aspirazione regionale.

Lezione 8

Scorsa volta abbiamo cercato di capire, a Costituzione invariata, quali siano tutte le forme di collaborazione tra Stato e Regioni e

in particolare quali siano le forme di collaborazione delle Regioni all’attività dello Stato (sia a livello legislativo che

amministrativo).

La lezione di oggi invece è volta a vedere: che cosa cambierà se prosegue il percorso di revisione costituzionale alla luce della

prima approvazione del testo di riforma del 8/8/2014. Andiamo a vedere i casi in cui c’è una compartecipazione delle Regioni

all’attività dello Stato.

Anche per verificare se il modello sarà di separazione o di collaborazione (duale o cooperativo). La scorsa volta alla conclusione

dell’analisi fatta a Costituzione invariata avevamo detto che il modello che oggi vige tra Stato e Regioni è di collaborazione, e non

di separazione.

Quali sono gli elementi di cui si deve tenere conto di questo testo di revisione?

1. Art. 57 del testo di revisione costituzionale. Art. 57 cambia la composizione del Senato. Attualmente il Senato è composto

di tutti i membri che sono eletti a suffragio universale diretto (parte in Italia e parte nella cd circoscrizione estero) da tutti i

cittadini italiani + i Senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica.

a. Come cambierebbe il Senato? Ci sarebbero 95 rappresentanti delle istituzioni territoriali + 5 Senatori a vita

a) I Senatori a vita scompaiono e diventano 5 per una durata in carica di 7 anni: solo 5 (era nato il

problema: 5 per ogni Presidente o 5 in totale? Prevalsa l’opinione per cui dovevano essere nel massimo 5) e

sempre eletti dal Presidente della Repubblica

b) Per quanto riguarda gli altri Senatori i cambiamenti sono molti:

1. Variazione di numero: da 312 a 95. Ci sarebbe già un forte elemento di discontinuità rispetto alla

situazione attuale.

2. Naturalmente cambierebbe anche il fatto per cui non sono più eletti ma nominati eletti dalle

istituzioni territoriali

c) I 95 dovrebbero appartenere a 2 categorie diverse:

1. Consiglieri regionali

2. Sindaci

Meglio la norma dice che devono essere eletti all’interno del Consiglio Regionale. Che è una cosa diversa.

Nelle Province autonome di Trento e di Bolzano cosa accade: che il Trentino non ha un Consiglio regionale

perché il potere legislativo è esercitato congiuntamente dai 2 consigli provinciali. Quindi la norma cosa

dice: “I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono con

metodo proporzionale i senatori fra i propri componenti e nella misura di 1 per ciascuno tra i sindaci dei

Comuni dei rispettivi territori”. Quindi è solo il Consiglio regionale che elegge sia i Consiglieri che i

sindaci.

d) Nessuna Regione può avere meno di 2 Senatori. Quindi altro elemento di novità perché oggi la

Costituzione dice invece che nessuna Regione può avere un numero minimo di 7 senatori, tranne per il

Molise e la Valle d’Aosta. Tutte le Regioni devono avere 2 senatori. Mentre i 55 membri che avanzano

sono distribuiti tra le Regioni a seconda della numerosità della Regione. La Costituzione non dice quale sia

la distribuzione: dice solo 95, tra membri del Consiglio regionale e sindaci; poi dice ancora che ogni

Regione ne deve avere almeno 2. Ma i 55 membri che avanzano saranno distribuiti tra le Regioni a seconda

della loro popolazione. Non si sa a quali Regioni vanno: perché saranno distribuiti con una legge tra le

Regioni in base alla numerosità della popolazione delle Regioni stesse.

e) Il sistema elettorale dei Senatori deve essere proporzionale: questo è un elemento di novità perché la

Costituzione ad oggi non indica il sistema elettorale per le elezioni di Camera e Senato. Mentre nel testo di

revisione costituzionale è proprio esplicitamente scritto che i Consigli regionali dovranno scegliere i propri

rappresentanti sulla base di un sistema proporzionale. Il sistema deve fare in maniera tale che ci sia una

rappresentanza di tutti le compagini politiche (e non solo di maggioranza e di minoranza)

Le modalità elettorali saranno stabilite con legge dello Stato

f) Questi 95 membri sono Senatori fino a quando mantengono il titolo e lo status originario: art. 57 dice “La

durata del mandato dei Senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali nei quali sono

stati eletti”. Questo cosa implica? Il doppio status. Sistema completamente diverso da quello odierno.

Perché come per gli organi delle città metropolitane, tutti hanno il doppio status. Si mantiene lo status di 27

senatore fin tanto che si è consiglieri. Quando si scioglie il Consiglio regionale nel quale sono stati eletti i

senatori in questione, decadono anche dalla carica di senatori. Questo vuol dire anche che cosa?

1. Che il Senato non scadrà in contemporanea. Oggi ogni Regione ha il proprio sistema elettorale, ed

indice le elezioni in momenti diversi. Ogni Consiglio regionale si è insediato in una data diversa.

Questo vuol dire che nei primi tempi: mano a mano che decadono i Consigli regionali scadranno

anche i senatori. Quindi muterà in maniera variabile.

g) Compiti dei senatori secondo il testo di revisione costituzionale?

1. Art. 55: delinea e detta i compiti del Senato, differenziandoli da quelli della Camera e così si

supera il bicameralismo paritario che connota oggi l’assetto costituzionale italiano. Perché oggi

in Costituzione non troviamo i compiti del Senato e i compiti della Camera. Ma con la revisione

costituzionale i compiti vengono differenziati e quindi si supera il bicameralismo paritario. Cosa

dice?

a. Tutti i compiti ordinari devono spettare alla Camera

b. Al Senato spettano solo i compiti che vengono elencati.

Quali sono le funzioni che sarebbero assolte SOLO del Senato?

1) Nei casi stabiliti dalla Costituzione concorre alla funzione legislativa. Ovviamente

concorre con la Camera. Nei casi che la Costituzione stabilisce, il Senato concorre con

la Camera alla funzione legislativa. Quindi non è più paritaria con la Camera dei

deputati, perché concorre alla funzione legislativa solo nei casi stabiliti dalla Costituzione

2) Funzione di raccordo con l’Unione europea:

3) Partecipazione alla formazione degli atti comunitari:

4) Valutazione dell’attività della Pubblica amministrazione:

Queste 3 attività (2-3-4) sono fino ad ora state svolte da altri organi, quindi non si sa bene come potrebbero essere svolte dal

Senato. Ad esempio la valutazione dell’attività della Pubblica amministrazione fino ad adesso è stata svolta in parte dalla Corte dei

Conti, in parte da organismi di valutazione e vigilanza. Quindi non si ha esperienza di come potrebbe evolversi il sistema.

Anche per quanto riguarda l’attività di partecipazione alla formazione degli atti comunitari: ad oggi chi partecipa? I nostri

rappresentanti governativi che vanno negli organi comunitari. Possiamo immaginare che la competenza n° 3: il Senato potrà dare

delle direttive ai Ministri o ai tecnici che partecipano agli organi comunitari dove si formano gli atti comunitari.

Perché queste funzioni verrebbero date SOLO al Senato?

In virtù dell’importanza che oggi hanno le Ragioni nell’attuazione del diritto comunitario. Ma il testo della revisione

costituzionale non dice come quest’attività verrà svolta. A questo punto è chiaro che il Senato potrebbe svolgere queste attività e

sulla base di quello che prevedono i regolamenti parlamentari oppure inventandosi forme e tipi di raccordo informali. Perché la

formazione degli atti comunitari non spetta al Senato, perché i Trattati stabiliscono che spetta agli organi comunitari. Quindi il

Senato si potrà limitare a fare solo una cosa del tutto informale

Ma per quanto riguarda la prima funzione: concorre con la Camera alla funzione legislativa.

Oggi:

1) Ogni disegno di legge di qualunque genere viene presentato a una delle 2 Camere indifferentemente.

2) Il Presidente della Camera o del Senato lo affida ad una Commissione

3) La Commissione lo istruisce e fa la sua relazione e lo porta alla Camera

4) La Camera lo discute e lo vota prima articolo per articolo e poi nel suo complesso

5) Poi quel disegno di legge va all’altra Camera e si ripete tutto il procedimento legislativo descritto

Con il testo di revisione costituzionale vengono introdotti diversi tipi di processi legislativi:

la norma di riferimento è l’art. 70 che dice quali e quanti processi legislativi si potrebbero avere (che ovviamente modifica l’art.

70 Cost. attuale che dice “La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle 2 Camere”).

Caso in cui la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle 2 Camere: nel caso delle cd leggi bicamerali. Ossia leggi

che si faranno come siamo abituati oggi: ma riguarderanno

a. La revisione della Costituzione

b. Le leggi costituzionali

c. Le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di tutela delle minoranze linguistiche

d. Le leggi che attuano il referendum di cui all’art. 75 Cost.(cd referendum popolare)

e. Le leggi sui livelli essenziali delle prestazioni

f. La legge citata dall’art. 122, comma 1 Cost.

Uniche leggi che saranno bicamerali. Tranne che in 2 casi (ossia e ed f), gli altri casi di leggi bicamerali non riguardano la materia,

ma il tipo di legge. Il secondo comma del possibile nuovo art. 70 Cost. ci dice che tutte le altre leggi (di competenza dello Stato)

sono approvate dalla Camera dei Deputati. Le leggi bicamerali sono solo le leggi procedurali, tranne lettera e ed f.

Oggi il procedimento di approvazione delle leggi non è scritto in Costituzione ma nei Regolamenti parlamentari: in Costituzione

troviamo solo chi ha l’iniziativa legislativa, con che maggioranza si approvano le leggi. 28

Invece verrebbe costituzionalizzato il procedimento di approvazione della legge.

Procedimento di approvazione della legge è interessante: ricalcherebbe il cd modulo alla tedesca. È vero che solo una Camera

approva le leggi, ma l’altra Camera può chiedere delle modifiche in tempi certi.

Il percorso come si strutturerebbe?

a. La Camera approva il disegno di legge nelle materie di competenza esclusiva dello Stato (molte materie che interessano

MOLTO le Regioni)

b. Il Senato può chiedere di riesaminare questo testo di legge entro un termine molto breve di 10 giorni.

c. Il Senato se entro i 10 giorni chiede di riesaminare il testo di legge, allora ha 30 giorni per formulare eventuali

emendamenti.

d. Dopo massimo 40 giorni il testo torna alla Camera la quale si pronuncia in via definitiva: può accettare o meno gli

emendamenti senza dar conto di nulla.

Se tali termini non venissero rispettati? La legge sarebbe incostituzionale.

Ci sono solo alcuni casi citati dal comma 3 dell’ipotetico nuovo art. 70 che fanno riferimento a materie per cui, se la Camera si

vuole discostare, da quello che il Senato ha chiesto, può farlo ma deve farlo a MAGGIORANZA ASSOLUTA e sono materie che

interessano le Regioni: materie citate ai vari articoli del Titolo V.

Il procedimento di adozione della legge sarebbe MOLTO sveltito: i termini sono tassativi a maggior ragione per il fatto che se

non sono rispettati la legge è colpita da incostituzionalità. I termini sono massimo 40 giorni. Ed in particolari materie di interesse

per le Regioni la Camera per discostarsi dagli emendamenti proposti dal Senato deve votare a maggioranza assoluta.

Procedimento molto snello: in cui la Camera territoriale compartecipa nella funzione legislativa. Perché tutte le materie di

competenza dello Stato rimangono di competenza della Camera dei deputati. Solo le leggi procedurali sono bicamerali, tutte le

altre diventerebbero MONO camerali.

Ma questo Senato delle istituzioni territoriali con questo tipo di composizione, compartecipa effettivamente dell’attività legislativa

dello Stato dal pdv delle materie? NO. Perché le leggi bicamerali sono solo leggi di procedimento. Tutte le leggi finanziarie,

fiscali e tributarie sono tutte MONO camerali.

Capire quale sarebbe il nuovo riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni?

Quindi si tratta di vedere come cambierebbe l’art. 117 Cost.?

1. Molte materie verrebbero riattratto nella competenza esclusiva dello Stato.

2. In più viene abolita la competenza concorrente (art. 117, comma 3). Queste materie dove finirebbero?

a. Nella stragrande maggioranza dei casi finiscono nell’elenco delle competenze esclusive dello Stato;

b. Poche finiscono nell’elenco delle competenze esclusive delle Regioni.

Art. 117, comma 2: “Lo Stato ha competenza esclusiva nelle seguenti materie”:

lettera a) rimane uguale

lettera b) rimane uguale: immigrazione

lettera c) rimane uguale

lettera d) rimane uguale

lettera e) vengono aggiunte 2 materie che oggi sono di competenza concorrente ossia il coordinamento della finanza pubblica e

del sistema tributario e i mercati assicurativi (che addirittura oggi sono nella competenza esclusiva delle Regioni)

lettera f) rimane uguale

lettera g) aggiunta una materia che oggi è di competenza concorrente ossia le norme sul mercato del lavoro, che ad oggi

troviamo nella materia concorrente come la tutela nella materia del lavoro

lettera h) rimane uguale

lettera i) rimane uguale

lettera l) rimane uguale

lettera m) si aggiungono 2 materie che sono di competenza concorrente attualmente: la tutela della salute e la sicurezza

alimentare (che ad oggi è di competenza esclusiva delle Regioni).

lettera n) aggiunta una materia che oggi troviamo nelle competenze concorrenti: la ricerca scientifica e tecnologica.

lettera o) aggiunta una materia che oggi è prevista come competenza concorrente: la previdenza complementare integrativa

ossia quelle forme di previdenza, che oltre alla previdenza sociale che è obbligatoria, il lavoratore può stipulare

lettera p) aggiunta una materia che oggi è di competenza esclusiva delle Regioni o residuale: disposizioni sulle forme associative

fra comuni, che diventerebbe quindi d competenza esclusiva dello Stato

lettera q) aggiunto il commercio con l’estero che oggi è di competenza concorrente delle Regioni

lettera s) è come quella attuale ma la valorizzazione dei beni culturali , che oggi è di competenza concorrente delle Regioni, passa

alla competenza dello Stato che così avrebbe sia la tutela che la valorizzazione.

Aggiunte le lettere t) u) v) z) che sono tutti spostamenti di competenza concorrente verso la competenza esclusiva dello Stato.

lettera t) professioni e comunicazione

lettera u) governo del territorio: le Regioni perdono qualsiasi competenza legislativa sul Governo del proprio territorio e

la Protezione civile che viene riportata tutta allo Stato

lettera v) energia

lettera z) le grandi infrastrutture strategiche, le grandi reti di trasporto e di navigazione

In quello che diventerebbe il nuovo articolo 117, quasi tutte le competenze concorrenti odierne ricadono nella competenza

esclusiva dello Stato. 29

Cosa rimarrebbe alla Regione come competenza legislativa esclusiva?

• la pianificazione del territorio (piani urbanistici)

• mobilità (trasporto pubblico locale)

• i servizi sanitari locali; i servizi alle imprese (registri e sportello unico, ecc)

• la formazione professionale: tutti quelle professioni il cui diploma è acquisibile con un diploma INFRA quinquennale

• il diritto allo studio, anche universitario, e le borse allo studio

• la promozione del turismo e dei beni culturali

Ma perché? La logica quale è stata?

Togliamo potere legislativo diretto alle Regioni, ma facciamo sì che sulle materie che diventano di competenza esclusiva dello

Stato, il Senato, se vuole, può partecipare alla formazione delle leggi stesse. Far sì che le leggi statali diventino partecipate

dalle Regioni e togliere potere legislativo diretto alle Regioni. Logica che ha un suo senso soprattutto in quelle materie in cui

non ha senso che la Regione abbia potere legislativo diretto. In questo modo evito che le Regioni facciano leggi tutte diverse sulle

stese materie.

Per controbilanciare faccio un Senato rappresentativo delle Regioni, con un minimo di 2 fino a un massimo di 14 rappresentanti.

(Lombardia: 10 rappresentanti; Piemonte: 8 rappresentanti). Tolgo potere legislativo diretto ma faccio sì che tu possa partecipare

leggi dello stato mono camerale.

Se il Senato, che non è eletto con la stessa legittimazione (perché è eletta con una legittimazione di tipo regionale/locale), chiede

delle modifiche alla Camera, questa non potrà sbrogliarsene agevolmente: infatti per discostarsene deve votare a maggioranza

assoluta.

Quale è il vantaggio: tempi brevi, certi e scritti in Costituzione. Toglie potere legislativo diretto alle Regioni, ma dà la possibilità

al Senato di partecipare alla formazione delle leggi formate con il procedimento legislativo mono camerale. Quindi alle leggi di

competenza esclusiva dello Stato.

Lez. n. 9 – 21 Ottobre 2014

Oggi parliamo delle criticità che concernono le modalità di elezione e relativa composizione del Senato della Repubblica

riformato dal disegno di legge RENZI-BOSCHI.

La tematica della composizione del Senato è strettamente collegata a quella delle funzioni esercitate dal nuovo Senato, tenendo

presente che noi partiamo a Costituzione vigente con una situazione di bicameralismo perfetto indifferenziato che costituisce una

sorta di rarità nel panorama costituzionale comparato.

Tutti gli ordinamenti degli altri Stati facenti parte dell' UE hanno adottato un sistema di bicameralismo differenziato, con una

diversa composizione e diverso esercizio di funzioni tra la prima e la seconda Camera.

Pur assumendo denominazioni diverse tra quella che è una prima camera politica e quella che è una seconda camera di

rappresentanza degli enti territoriali presenti nei vari ordinamenti.

Nell'ordinamento italiano questa posizione di bicameralismo perfetto nel corso degli anni è diventata particolarmente critica

perché rallenta l'attività del Parlamento, rallenta l'attività decisionale a livello statale e quindi da un trentennio la politica aveva

ravvisato l'opportunità di modificare questa situazione voluta dai padri costituenti nel '47-'48.

• Questa situazione era parecchio difficile da modificare infatti se andiamo a vedere a ritroso quanti e quali sono stati i progetti

di revisione costituzionale che volevano modificare la seconda camera, ne annoveriamo dagli anni '80 ad oggi ben 7; 7

tentativi di revisione del bicameralismo perfetto o indifferenziato (escluso quello Renzi-Boschi), che annoverano bozze di

revisione costituzionale, processi più avanzati (es. Devolution del 2005) e ben 3 commissioni bicamerali, che hanno

dibattuto sull'opportunità di andare ad incidere sulla composizione del Senato e relative funzioni:

• Commissione Bozzi degli anni '80,

• Commissione De Mita - lotti, 1993 - 1994

• Commissione D'Alema degli anni 1997

Questo è un nodo particolarmente difficile da sciogliere, in quanto il Parlamento deve modificare se stesso, quindi non è una

decisione politica così agevole da prendere.

Accanto a questi 7 tentativi, se ne annoverano altri paralleli, propedeutici a quelli decisionali che sarebbero stati da assumere in

Parlamento. Quindi processi di intaglio più conoscitivo ed esplorativo propedeutici ad una successiva adozione di una revisione

costituzionale. Tra questi processi si contano 2 comitati istituiti su iniziativa governativa: il primo è il comitato Speroni del

1994 che è stato istituito dal Governo Berlusconi e il secondo comitato “dei Saggi” voluto dal Governo Letta nel 2013. Essi si

interrogavano in generale su tutta la modifica della parte seconda della Costituzione e in particolare sul nodo della riforma della

seconda Camera.

A riprova della delicatezza di questa tematica annoveriamo anche un'altra commissione di studio, con le medesime finalità

esplorative e conoscitive, voluta dal Pres. Napolitano sempre del 2013.

Questo per farvi capire quanto la tematica sia poco agevole da dipanare.

Quali sono le esigenze che hanno sorretto questi vari tentativi di riforma: innanzitutto esigenze di: 30

• RAZIONALIZZAZIONE DELLA FORMA di GOVERNO:

o Che porta all'introduzione di leggi monocamerali, non più adottate da entrambe le Camere, ma adottate solo dalla

Camera dei Deputati

o Diverso rapporto di fiducia con il Governo, di cui diventa titolare soltanto la Camera dei Deputati, escludendo il

Senato dalla partecipazione al circuito dell'indirizzo politico.

Quindi questa prima esigenza ha l'obiettivo di maggioranze parlamentari più stabili e più certe e di conseguenza una maggiore

speditezza nella adozione delle varie decisioni politiche nazionali.

• MUTARE LA LEGITTIMITA' DELLA SECONDA CAMERA (SENATO): cambiare la legittimazione del Senato. Esso

si configura come una camera di rappresentanza delle autonomie territoriali (di tutti gli altri livelli di governo della

Repubblica, regionali e locali). Perché c'è questa esigenza? Per portare a compimento il processo di decentramento iniziato (a

livello amministrativo) negli anni '90 con la riforma Bassanini e poi continuato con la riforma costituzionale del Titolo V

della Costituzione nel 2001 dove si era passati ad un decentramento di tipo legislativo.

• INCLUSIONE DELLE ISTANZE AUTONOMISTICHE NEL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NAZIONALE:

non soltanto una seconda Camera che rappresenti le istituzioni territoriali, ma anche un Senato che rappresenti le istanze dei

diversi territori (le esigenze dei territori) con l'obbiettivo indiretto di far diminuire il contenzioso costituzionale tra lo Stato

e il sistema delle autonomie (se noi abbiamo una Camera a livello nazionale che si fa portavoce delle istanze dei territori nel

processo legislativo, l'obbiettivo è quello di funzionare come camera di compensazione e quindi di andare a ridurre il

contenzioso innanzi alla Corte costituzionale.

Che cosa fa la riforma Boschi-Renzi su questo punto?

La riforma Boschi-Renzi sostanzialmente prevede un Senato (che prima nel testo originario mutava anche denominazione,

diventando Senato delle autonomie cosa che è stata modificata nell'ultimo testo dove mantiene la denominazione originaria di

Senato) che rappresenta le istituzioni territoriali; inteso come seconda camera rappresentativa delle istituzioni territoriali e

delle istanze dei territori. Un senato che cambia la propria legittimazione, che cambia la propria modalità di elezione e

composizione e che muta notevolmente le proprie funzioni.

Se andrà in porto questa riforma segnerà la fine del bicameralismo perfetto o indifferenziato nel nostro ordinamento.

Quali sono gli articoli che più ci interessano?

Gli articoli che più ci interessano del disegno di legge sono i primi 9 e la disposizione transitoria l'art. 38 per quanto

riguarda le modalità provvisorie di elezione della seconda Camera.

Iniziamo con l'analisi dell' art. 1 che modifica l' art. 55 della Cost. e in particolare il V comma del medesimo laddove si afferma

che:

“Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali. Concorre, paritariamente, nelle materie di cui agli articoli 29

e 32, secondo comma, nonché, nei casi e secondo modalità stabilite dalla Costituzione, alla funzione legislativa ed esercita

funzioni di raccordo tra l’Unione Europea, lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Partecipa alle decisioni dirette

alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea e ne valuta l’impatto. Valuta l’attività

delle pubbliche amministrazioni, verifica l’attuazione delle leggi dello Stato, controlla e valuta le politiche pubbliche. Concorre

a esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge”.

La prima cosa che ci balza all'occhio è la modifica della legittimazione della seconda camera: “il Senato della Repubblica

rappresenta le istituzioni territoriali”. Con questa significativa novella al testo costituzionale, abbiamo un Senato della

Repubblica che si discosta dalla prima Camera, che continua a rappresentare la Nazione, mentre la seconda Camera è

esclusivamente di rappresentanza degli enti territoriali.

Già questo primo dato testuale è stato commentato e criticato da parte della dottrina perché a differenza di altri ordinamenti che

come noi prevedono una seconda camera territoriale (formata con elezione di secondo grado indiretta), mantengono l'ancoraggio

alla Nazione, ovvero l'ancoraggio come RAPPRESENTANTI DELLA NAZIONE.

Una miglioria che speriamo possa farsi nel successivo dibattito parlamentare, potrebbe ad esempio essere quella di ancorare

anziché alla rappresentanza delle istituzioni, quella della rappresentanza delle COLLETTIVITA' territoriali (come ad es. fa

l'ordinamento francese, ma anche la Costituzione spagnola, dove la seconda camera rappresenta il popolo spagnolo e quella belga

dove il riferimento è alla Nazione).

Perché si auspica questa modifica?

Perché in questo modo si farebbe salva l'UNITA' NAZIONALE e di tutta la Repubblica costituita dallo Stato e dalle

autonomie territoriali.

“Rappresenta le istituzioni territoriali”: saremo dunque in presenza di un Senato composto da Consiglieri regionali e da Sindaci

(questo per la quota di componenti che attualmente ammonta a 95 senatori scelti tra sindaci e consiglieri regionali, ai quali se ne

aggiungono 5 nominati dal Presidente della Repubblica) → passiamo ad una composizione del Senato notevolmente ridotta

rispetto a quella attuale. 31

Come sono scelti questi senatori che rappresentano gli enti territoriali?

Cambia quello che si individua come il corpo elettorale, che non viene più considerato in senso stretto, in quanto non si ha più una

elezione a suffragio diretto da parte dei cittadini, ma il corpo elettorale è costituito dai Consigli regionali e dai Consigli

provinciali delle due province autonome di Trento e Bolzano.

Tutte le Regioni eleggono un numero minimo di senatori pari a 2 e tutti i Consigli eleggono un sindaco tra i sindaci dei comuni

della propria Regione di riferimento.

Domanda: è possibile che il sindaco scelto sia anche la massima istituzione della città metropolitana?

No, nella prima bozza c'era una composizione diversa dalla attuale e si ragionava per blocchi (una componente espressione dei

Consigli Regionali e una componente espressione anche delle città metropolitane), nella versione attuale questo riferimento è

caduto (E' UN NODO DA SCIOGLIERE).

Di questi due senatori uno e soltanto uno è un sindaco scelto tra quelli della regione di riferimento.

Nel testo originario la composizione era diversa, come dicevo a BLOCCHI, ovvero una composizione fissa che in un certo senso

uniformava tutte le Regioni non tenendo conto della popolazione delle Regione; ciò è cambiato nel testo attuale, ove si tiene anche

conto della popolazione della Regione e si fa necessariamente riferimento all'ultimo censimento della popolazione (2011).

Dai dati in nostro possesso, le Regioni meno popolose avranno 2 senatori di cui uno sarà un Consigliere regionale e l'altro un

Sindaco (Valle d'Aosta, Trento, Friuli, Bolzano, Abruzzo, Umbria, Molise ); nelle altre Regioni che sono molto più popolose, si

avrà una prevalenza tra i senatori-consiglieri e un numero fisso di senatori-sindaci della regione (es. la Lombardia avrà 14 senatori

di cui 13 consiglieri regionali e 1 sindaco).

Come mai il dibattito parlamentare ha portato a una soluzione di questo tipo molto diversa dal testo originario? Come mai questa

sproporzione tra senatori-consiglieri e senatori-sindaci?

Perché si vuole controbilanciare la diminuzione delle materie di competenza legislativa regionale (perché è stato depennato

tutto l'elenco delle materie concorrenti e quindi c'è stato un ri-accentramento di molte materie in capo allo Stato).

Sarà quindi un Senato che vedrà una netta prevalenza dei Consiglieri regionali.

Vincolandolo alla popolazione della Regione di riferimento, si prevede una composizione numerica del Senato che ipoteticamente

potrebbe essere inferiore o superiore alle 100 unità qualora ci fossero dei dati diversi emergenti dall'ultimo censimento della

popolazione; quest'ultimo potrebbe far aumentare o diminuire la quota di seggi per quella determinata Regione.

Correttivo che è stato ritenuto plausibile in considerazione di un altro dato, che il futuro Senato sarà una Camera a rinnovo

parziale, che non potrà mai essere sciolta;

Perché a rinnovo parziale? Perché si può essere senatori solo se si è sindaci o Cons. regionale e la durata del mandato dei

senatori è collegata alla durata del mandato locale (se per ipotesi ci fosse uno scioglimento del Cons. Regionale ai sensi dell'art.

126 della Cost., decadono i Senatori di quella Regione).

Per quanto riguarda le modalità tecniche di elezioni dei Senatori, per il periodo transitorio la disciplina è dettata dall'art. 38 del

disegno di legge costituzionale in attesa che il Parlamento adotti una legge paritaria (BICAMERALE) che vada a disciplinare le

modalità di elezione dei nuovi senatori.

Legge che il disegno costituzionale prevede venga adottata entro 6 mesi dall'insediamento della nuova Camera → TERMINE

NON PERENTORIO MA ORDINATORIO.

Ancorando la carica di Senatore a quella di cons. regionale o sindaco si modificano indirettamente altre disposizioni

costituzionali.

La prima disposizione che andiamo a modificare è il regime dell'elettorato attivo e passivo dei Senatori che sarà ancorato alla

carica di Consigliere regionale e sindaco (cade il riferimento ai 25 anni di età per l'elettorato attivo e il riferimento ai 40 anni di età

per quello passivo); poi cade anche l'incompatibilità prevista dall'art. 122 della Cost. tra membro del Parlamento e membro

dell'esecutivo regionale o consiglio regionale (rimane solo per la Camera dei Deputati).

Domanda: se il Presidente della Regione è anche Cons. regionale può diventare Senatore? E' un altro nodo importante.

La composizione dunque è di 100 senatori di cui 95 (con un mandato di 5 anni) espressione delle autonomie territoriali

(comuni o Cons. regionali) e poi 5 senatori nominati dal Presidente della Repubblica (con un mandato di 7 anni).

I senatori hanno inoltre lo stesso regime di prerogative e di guarentigie previsto per i deputati (godono anch'essi della

INSIDACABILITA' e della IMMUNITA' PENALE prevista dall'art. 68 Costituzione) → anche se su questo punto c’è stato un

ampio dibattito in Parlamento e in dottrina; essi hanno inoltre il divieto di mandato imperativo.

Facendo un accenno alle funzioni del nuovo Senato, essendo una Camera di rappresentanza delle istituzioni territoriali,

conserva una posizione di parità con la Camera dei Deputati in sede di procedimento legislativo paritario per tutte le questioni che

riguardano l' assetto costituzionale (leggi costituzionali) e per tutti gli ambiti materiali che concernono il rapporto tra lo Stato e le

autonomie (es. in materia di ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni e città

metropolitane, nonché le forme associative dei Comuni, i casi di ineleggibilità e incompatibilità della Giunta e altri Consiglieri

regionali, la durata degli organi elettivi regionali e dei movimenti e ancora la legge di attribuzione alle Regioni di ulteriori forme e

condizioni di autonomia).

Il Senato partecipa con tutta una serie di pareri negli ambiti materiali che riguardano le autonomie locali e questo parere è

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contemplato in una sorta di procedura rinforzata, perché la Camera per discostarsi da questo parere, deve decidere con la

maggioranza assoluta dei propri componenti.

Il Senato si sostituisce alla Commissione parlamentare per le questioni regionali, nell'espressione del parere di cui all'art. 126

della Cost. (parere che riguarda il decreto del Pres. Della Repubblica di scioglimento dei Cons. Regionali o Pres. della Giunta

qualora compiano atti contrari alla Cost., gravi violazione di legge o attentino all'unità nazionale).

Inoltre può svolgere indagini conoscitive e istituire commissioni d'inchiesta per tutti gli ambiti che concernono il sistema

delle autonomie territoriali e infine svolge una funzione di raccordo tra lo stato, le autonomie territoriali e l' UE (che si

esplicherà principalmente nella vigilanza del rispetto del PRINCIPIO di SUSSIDIARIETA' VERTICALE e nell'espressione di

valutazione sugli atti normativi dell' UE).

Andiamo a vedere adesso quali sono le criticità di questo impianto costituzionale. Cosa non torna con le esigenze che si

vogliono soddisfare?

Abbiamo detto che il Senato dovrebbe essere una seconda Camera di rappresentanza delle autonomie territoriali e ad elezione

indiretta o di secondo grado, andando così ad allinearsi a tutte le seconde camere degli altri ordinamenti dell'UE. Non è un

modello nuovo ma è molto criticato in dottrina, perché bisogna andare a verificare se questa nuova struttura è poi in grado di farsi

portavoce e espressione delle esigenze e delle istanze degli enti territoriali. Qual è dunque il primo dato che non torna se

guardiamo la composizione del nuovo Senato?

1. Parte della dottrina e quasi tutti i costituzionalisti che sono stati sentiti alla Camera in quelle fasi conoscitive, hanno posto un

problema riferito alla parte di senatori eletti dal Presidente della Repubblica, perché se deve essere una Camera di

rappresentanza degli enti territoriali e delle loro istanze, non c'entra nulla la previsione dei 5 senatori non più a vita, nominati

dal Presidente della Repubblica. Questa previsione però è già migliore rispetto a quella della bozza originale dove si

prevedevano 21 senatori nominati dal Presidente della Repubblica.

Per migliorare la funzionalità della seconda Camera quindi il Legislatore costituzionale dovrebbe depennare questi 5 senatori

dalla composizione del Senato e inserirli nella composizione della Camera dei Deputati (si suggerisce inoltre un

ridimensionamento del numero dei componenti della Camera, auspicando che questi 5 senatori siano ricompresi nei 630

membri e non vadano a sommarsi). Questo è un primo dato di incoerenza sotto il profilo della rappresentanza.

Ci sono degli aspetti incoerenti anche sotto il profilo degli altri 95 componenti del Senato.

2. Non è automatico che tra i Senatori - consiglieri siano eletti i Presidenti delle Giunte regionali : questo non si coordina con

altre norme costituzionali del Titolo V, in particolare con la disposizione che ci dice che il Presidente della Giunta

rappresenta la Regione, quindi è, secondo parte della dottrina e dei costituzionalisti, una incoerenza non prevedere un

automatico inserimento (come era nel testo originario) nella composizione del nuovo Senato i Pres. della Giunta (proprio

perché è lui che rappresenta bene gli interessi e le istanze di quella Regione).

Potrebbe succedere che, quand'anche ci fosse un accordo in Senato su una determinata legge statale che riguarda le

autonomie, il Presidente della Regione, non rappresentato, potrebbe impugnare la legge davanti alla Corte costituzionale

(andando così ad alimentare il contenzioso costituzionale che invece questa riforma avrebbe tra gli altri scopi quello di

ridurre).

3. Una terza criticità riguarda le modalità di elezione dei 95 senatori. Questa critica della dottrina focalizza l'attenzione sulla

modalità di formazione delle liste regionali per l'elezione dei senatori da parte dei consigli regionali (se si vuole

approfondire si può andare a leggere l'art. 38 del disegno di legge). Questo non è un modo secondario, perché il dubbio è

quello che queste liste regionali, comprensive di sindaci e cons. regionali, saranno organizzate con le logiche partitiche dei

gruppi consiliari,

Se queste liste sono organizzate in questo modo, per liste politiche, si andrà ad avere un Senato che risulta anch'essa una

seconda camera politica al pari della prima Camera e un dubbio su una possibile degenerazione in questo senso viene dalla

lettura della modifica dell' art. 64 Cost. che concerne la disciplina dei regolamenti parlamentari. Il testo di revisione

costituzionale introduce infatti la garanzia delle minoranze parlamentari, sia per la camera che per il Senato, non facendo

distinzione tra i due regolamenti.

Il senato diventerebbe quindi una camera politica e non rappresentativa delle autonomie locali: non si capisce in

questo senso la coerenza della disciplina.

Garanzie delle minoranze parlamentari si fa portavoce delle garanzie delle minoranze politiche quindi di tutta la tematica

sullo statuto delle opposizioni, avvalorando sempre il rischio di una seconda camera eletta in modo indiretto ma che in ultima

analisi andrebbe a riproporre a livello nazionale la dialettica tra minoranza ed opposizione presente nei vari ambiti regionali.

Quale sarebbe il correttivo suggerito?

Il correttivo sarebbe quello di modificare anche la disciplina del 67 della Cost., cioè di andare a togliere il divieto di

mandato imperativo per i senatori, perché se voglio una camera di rappresentanza delle istituzioni territoriali che si faccia

portavoce di queste istanze anche nelle leggi che andranno a disciplinare tutto il sistema delle autonomie, i senatori delle varie

regioni dovrebbero votare per blocchi, dovrebbero farsi portavoce degli interessi della propria regione di provenienza e

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quindi così facendo non avrebbero un divieto di mandato imperativo. Il quadro sarebbe più coerente perché si avrebbe un

Senato non più congegnato al pari della Camera su logiche politiche ma su logiche di rappresentanze dei territori . Il

modello che in questo caso si dovrebbe seguire è quello tedesco.

4. Un ultimo dato che dovrebbe rendere più coerente il sistema, concerne la disciplina delle prerogative dei nuovi senatori:

attualmente (anche se ci è stato dibattito su questo aspetto), le immunità e le insindacabilità rimangono identiche anche

per i componenti del nuovo Senato. Sarebbe più coerente che questo pacchetto di guarentigie fosse disciplinato direttamente

dalle istituzioni territoriali di provenienza, quindi si auspicherebbe una disciplina nei rispettivi Statuti regionali e la dottrina

suggerisce di adottare un modello analogo a quello austriaco, in cui c'è la disciplina a livello locale delle guarentigie dei

componenti della camera territoriale.

Queste sono sostanzialmente le criticità. Lezione n° 10 27/10/14

(Comunicazione di servizio: andare a scaricare dal sito il materiale che ha caricato sul dpr di revisione costituzionale)

NUOVI STATUTI DELLE REGIONI

Sono nuovi nel senso che sono stati redatti dopo il 1999, dopo la revisione costituzionale. Sono quelli che vengono chiamati gli

Statuti di seconda generazione, i primi sono stati quelli degli anni 70’. (La lezione di oggi si trova tutta sul testo, quella di

domani no.)

Facciamo un po’ di ripasso sul sistema delle fonti regionali, allo scopo di vedere quali simmetrie ha questo sistema rispetto al

sistema delle fonti nazionali.

Se parliamo del sistema delle fonti regionali, tolto il sistema delle autonomie locali, quindi se noi parliamo di atti normativi

producibili dalla Regione, cosa ci viene in mente come atti normativi?

• Leggi,

• Regolamenti,

• Statuto. Questo è l’architrave fondamentale.

Se lo costruiamo così c’è un’assonanza con quello di livello nazionale, già solo per il fatto di averli disposti secondo questo tipo di

modalità. C’è un’assonanza perché a livello nazionale, quando ricostruiamo il sistema delle fonti, diciamo che è un sistema

gerarchico che vede:

• Costituzione

• Fonti di tipo primario

• Fonti di livello secondario. Quindi già questa è una prima assonanza.

Il sistema delle fonti normative regionali risponde agli stessi criteri giuridico costituzionali, anzi al principale criterio giuridico

costituzionale che noi desumiamo dalla Costituzione. Perché noi sappiamo che i principi che regolano i rapporti tra le fonti non

sono scritti in Costituzione, quelle poche norme che abbiamo sono scritte nelle disposizioni preliminari al codice civile, a cui noi

diamo valore materialmente costituzionale, però in realtà il codice civile è un decreto legislativo delegato, quindi una fonte

primaria. Però le fonti normative regionali rispondono allo stesso criterio formale costituzionale che noi chiamiamo criterio

gerarchico, questo sì che si desume direttamente dalla Costituzione. Quindi da questo punto di vista potremmo dire che c’è

un’assonanza completa.

Noi però sappiamo che nel sistema delle fonti nazionali tra una fonte e l’altra ci sono altre fonti, gradini, per esempio a fianco alla

costituzione noi abbiamo le leggi costituzionali e le leggi di revisione costituzionale, cui conferiamo il grado di fonti costituzionali

e sono previste direttamente dall’art 138; a livello regionale questo non c’è. Primo elemento che differenzia sostanzialmente il

sistema nazionale da quello regionale in senso lato è che a livello regionale noi abbiamo lo statuto che tecnicamente è denominato

legge statutaria, ma non abbiamo fonti paragonabili dal punto di vista della forza e del valore alla legge statutaria , come invece

abbiamo a livello nazionale, in cui oltre alla Costituzione abbiamo le leggi costituzionali e le leggi di revisione della Costituzione.

Questo è un primo elemento che ci consente di dire che i due sistemi sono diversi.

Altro elemento fortemente differenziale: a livello nazionale, oltre alle fonti primarie noi abbiamo anche gli atti con forza di

legge, cioè abbiamo i decreti legge e i decreti legislativi delegati , a livello regionale non ci sono atti con forza di legge. Quindi a

livello nazionale abbiamo atti con forza di legge, cioè abbiamo atti che hanno la stessa forza e lo stesso valore della legge e

siccome derogano al procedimento ordinario di costituzione della legge sono disciplinati direttamente dalla Costituzione. A livello

regionale questo non ce l’abbiamo, e questo vale anche per il motivo per cui non ci sono fonti regionali comparabili alle leggi

statutarie, perché il sistema delle fonti primarie è chiuso a livello costituzionale, cosa vuol dire? Le leggi regionali sono fonti

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primarie e le fonti primarie sono solo quelle individuate dalla Costituzione, sono chiuse a livello costituzionale. Nessuna Regione

nel proprio Statuto si può inventare fonti primarie che non siano previste in Costituzione, quindi non puoi inventarti una fonte che

non sia la legge, e infatti c’è, è la legge regionale. Perché il sistema delle fonti primarie (= lo Statuto e leggi regionali, anche se

hanno una primari età che è diversa), a livello del nostro sistema costituzionale è chiuso. Vuol dire che gli Statuti regionali non

possono creare fonti primarie ulteriori rispetto a quelle previste in Costituzione.

La Costituzione che fonti primarie prevede? Prevede: le leggi costituzionali, le leggi di revisione, le leggi statali e regionali, i

decreti legislativi delegati e i decreti legge.

Lo stesso discorso non vale per i regolamenti, cioè non vale per le fonti secondarie, perché il sistema delle fonti secondarie non è

chiuso a livello costituzionale, tant’è vero che addirittura fino alla revisione costituzionale del 2001 di regolamenti neppure si

parlava in Costituzione. L’unica volta in cui venivano citati dalla Costituzione prima della revisione costituzionale era a proposito

del potere del Presidente di adottarli. I regolamenti del governo sono infatti emanati con atto del Presidente della Repubblica,

formalmente sono dei D.P.R. (decreti del Presidente della Repubblica). Quindi il sistema delle fonti secondarie non è chiuso a

livello costituzionale, il problema è proprio che non è nemmeno citato.

Questo dal nostro pdv cosa vuol dire? Che è un sistema aperto, quindi, come in Parlamento, con legge si possono creare fonti

secondarie e non si possono creare altre fonti primarie. La legge 400/1988 (quella che disciplina i poteri normativi del Governo,

quella che dice che ci sono regolamenti di delegificazione e di organizzazione) è l’applicazione di questo che stiamo dicendo, una

fonte primaria che crea fonti secondarie, e infatti ci dice: ci sono 4 tipi di regolamenti, hanno queste caratteristiche, questa

efficacia e questi tipi di rapporti tra legge e regolamento. Quindi il sistema delle fonti secondarie è aperto, sia a livello nazionale

che a livello regionale. Questo è il motivo per cui negli Statuti delle Regioni, mentre NON si trova la creazione di fonti primarie,

si trova la formazione di fonti secondarie, perché il sistema normativo regionale risponde agli stessi principi cui risponde quello

nazionale. Quindi mentre uno Statuto regionale NON può creare il decreto legge regionale e il decreto legislativo regionale, uno

Statuto regionale può creare dei tipi di regolamenti, perché il sistema delle fonti primarie è chiuso a livello nazionale e livello

regionale, mentre il sistema delle fonti secondarie è aperto. Questo è un motivo per cui tutti gli Statuti delle Regioni creano

regolamenti e li creano in maniere diverse. Vuol proprio dire che è creata la fonte secondaria.

STATUTI o LEGGI STATUTARIE:

Dopo le revisioni 1999/2001 per quanto riguarda gli statuti l’art 116 continua a citare gli Statuti speciali come fonte

costituzionale, primo comma: “Friuli, Sardegna, Sicilia, Trentino e Valle d’Aosta dispongono di forme e condizioni particolari di

autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale”.

Questa era la precedente dizione ed è rimasta analoga, quindi non è cambiato nulla, gli Statuti delle Regioni speciali erano leggi

costituzionali prima, continuano ad essere adottati come leggi costituzionali. Attenti: l’adozione dello Statuto speciale con legge

costituzionale è la fine di un procedimento. Il procedimento precedente che si sviluppa a livello regionale è cambiato, ogni Statuto

delle Regioni speciali lo ha ridisciplinato come credeva, per cui quella legge costituzionale è la fine di un procedimento, perché lo

Statuto speciale non è che viene approvato in sede parlamentare con il procedimento del 138 secondo l’iniziativa che noi

conosciamo delle leggi. Viene prima approvato dal Consiglio regionale, c’è tutta una parte precedente che si sviluppa a livello di

ogni Regione speciale. Qual è la disciplina? Bisogna andare a vedere gli Statuti. Ogni Statuto speciale ha una disciplina regionale,

poi una volta che si è chiusa la fase regionale, lo statuto viene inviato al Parlamento, l’iniziativa l’assume la Regione stessa,

perché noi sappiamo che l’art 72 cost. ci dice che ogni Regione ha l’iniziativa legislativa, quindi ogni Regione speciale fa il

proprio procedimento interno e poi invia al Parlamento il disegno di legge di approvazione del proprio Statuto. E la legge

costituzionale citata dal 116 è il momento finale del procedimento, di cui noi in Costituzione abbiamo solo l’ultimo pezzo, perché

gli altri pezzi sono scritti nei rispettivi Statuti. Quindi ogni Regione speciale avrà scritto qualcosa di diverso, ognuna ha un suo

procedimento.

La questione si pone in maniera diversa per quello che riguarda le regioni ordinarie, art 123 cost., perché la revisione

costituzionale del 1999 ha stabilito una cesura rispetto alla situazione precedente. Prima della revisione costituzionale lo Statuto

delle Regioni ordinarie era una legge approvata dal Parlamento. Con la revisione del 1999 lo Statuto delle Regioni ordinarie è

diventato una legge statutaria regionale.

Nello scenario costituzionale precedente si discuteva se lo Statuto fosse un atto della Regione o un atto dello Stato, però era

preceduto da una delibera del Consiglio regionale, quindi funzionava un po’ come per lo Statuto speciale. Il Consiglio regionale

faceva la sua delibera di Statuto, poi siccome ogni Regione ha l’iniziativa legislativa lo rinviava al Parlamento per l’approvazione.

Qualcuno diceva no è un atto regionale, in realtà l’approvazione statale non fa nient’altro che confermare una volontà che già si è

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consumata a livello regionale. Dopo il 1999 tutta questa discussione è stata seppellita, oggi non si discute più di questo, lo Statuto

è un vero e proprio atto normativo della Regione.

Attenzione però perché non è una legge regionale, infatti la Costituzione la denomina legge statutaria, quindi è una legge

particolare. Infatti l’art 123 stabilisce qual è il procedimento di approvazione: è un procedimento completamente diverso da quello

della legge regionale; che ha molte assonanze con il procedimento del 138 (si è parlato di procedimento para costituzionale).

1. È chiaro che qui è un procedimento monocamerale, perché il Consiglio regionale è una camera.

2. Però c’è anche qua prima deliberazione (maggioranza assoluta),

3. Periodo di tempo che è non meno di 2 mesi,

4. Seconda deliberazione, anche qui almeno a maggioranza assoluta. È uguale, l’unica differenza è che nel procedimento di

revisione costituzionale noi abbiamo due e due, ma siccome qui abbiamo solo una camera, il consiglio regionale è solo una

camera, allora abbiamo una e una. A livello nazionale abbiamo non meno di 3 mesi, qui abbiamo non meno di due mesi, però

la struttura è quella.

Cosa cambia a livello di approvazione dello Statuto? È chiaro che se questa seconda deliberazione cambia qualche contenuto,

con il solito sistema si torna indietro e si ricomincia. Cosa cambia invece e qui non c’è più un’assonanza con quanto abbiamo a

livello nazionale? È che arrivati a questo punto, quindi arrivati alla seconda delibera almeno a maggioranza assoluta si possono

avere due eventi diversi, si possono non è detto, quindi se ne può avere solo uno, si può avere solo l’altro o si possono avere

entrambi in contemporanea. E quali sono?

1. La richiesta di referendum : il referendum ce l’abbiamo anche nel procedimento di revisione costituzionale (ex art.

138 Cost.), a differenza però che qua può essere chiesto sempre e comunque, indipendentemente dalla maggioranza

che si raggiunge, mentre nel procedimento di revisione costituzionale si può chiedere solo quando non sia stata

raggiunta la maggioranza dei 2/3.

a. Chi è che lo può chiedere? La costituzione dice:

i. 1/50 degli elettori della Regione

ii. 1/5 dei componenti del Consiglio regionale

Anche qui c’è un po’ di assonanza con quello che accade a livello nazionale, anche lì 1/5 dei componenti

della camera e 500mila elettori.

2. Il ricorso del Governo contro lo Statuto : che è particolare perché è un ricorso preventivo, cioè questo avviene prima

che lo Statuto entri in vigore, non è che il Governo aspetta che entri in vigore, poi lo impugna. È un ricorso che

precede la stessa entrata in vigore dello Statuto. Per quali motivi il Governo può fare ricorso contro lo Statuto? (lo

faremo domani nelle Sentenze) il Governo ha fatto ricorso contro tutti gli Statuti e per qualunque tipo di motivo, cioè

non c’è limite alla possibilità.

a. Qual è però il parametro? Il parametro è sempre la Costituzione  solo per motivi di incostituzionalità.

b. Attenzione: questi motivi di incostituzionalità come sono stati interpretati? Qualunque cosa che è prevista

da uno statuto, ma non dalla Costituzione è diventata un motivo di incostituzionalità ( es. la Costituzione

prevede esplicitamente la protezione degli animali? No. Qualche statuto ha previsto la protezione degli

animali e la Corte lo ha dichiarato incostituzionale per quella parte ritenendo che non si possano estendere i

diritti costituzionalmente previsti).

Il ricorso del Governo contro lo Statuto riguarda qualunque vizio di costituzionalità. Ora, queste due possibilità sono

del tutto eventuali.

TRASCORSI TRE MESI DALLA SECONDA DELIBERA:

* Se non succede nulla → lo Statuto viene promulgato dal presidente della Giunta e viene inviato alla Gazzetta Ufficiale ed

al Bollettino Ufficiale della Regione per la pubblicazione. Si chiude tutto qui.

* Se, invece, si ha una pubblicazione anomala (→ pubblicazione notiziale, perché non è una pubblicazione che fa entrare in

vigore l' atto, ma lo rende semplicemente noto), può succedere che ci sia o solo il ricorso del Governo, o solo la richiesta

del referendum oppure entrambi (sia il ricorso del Governo contro lo Statuto sia la richiesta del referendum).

Il problema (risolto attraverso leggi in modo esplicito) che ci si è posti è quando ci sono entrambi: quale dei due si deve esperire

per primo? La Costituzione non lo dice perche dà un termine identico sia per la proposizione del ricorso sia per la richiesta del

referendum, infatti l'art 123 terzo comma dice “ Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità

costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione. Lo statuto è

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sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli

elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale.” Per chiedere il referendum devono passare tre mesi, per

fare ricorso trenta giorni. Ma il problema è che la Costituzione non dice nel caso in cui sia proposto sia il ricorso sia il

referendum quale dei due si debba svolgere prima.

A questo punto si è discusso molto perché bisogna tener conto che questa è una procedura che riguarda la prima approvazione, ma

poi riguarda anche tutte le modifiche successive dello Statuto.

Nel caso in cui siano entrambi promossi quale dovrà per pura logica (soluzione che poi è stata adottata da tutte le leggi che hanno

disciplinato sia il Referendum sia il ricorso) venire per prima? Il ricorso del Governo contro lo Statuto. In realtà ci sono

argomenti sia a favore dell'una sia a favore dell'altra, però gli argomenti a favore del ricorso sono più numerosi. Ci sarebbero in

realtà anche argomenti in favore del fatto che si svolga prima il referendum, perché dipende quale prospettiva noi vogliamo

privilegiare: se si vuole privilegiare la prospettiva politica potremmo anche dire che si potrebbe svolgere prima il referendum,

cioè prima l'espressione popolare e poi dopo la Corte eventualmente potrà dire se è costituzionale o meno. In realtà il tipo di

soluzione che invece è stata adottata è che se il Governo fa ricorso si aspetta prima l'esito del ricorso. Dopo che la Corte

Costituzionale si pronuncia si vedrà se è ancora il caso di fare il referendum o meno, perché ci saranno casi in cui sarà inutile fare

il referendum (quando la Corte dichiara incostituzionale tutto lo Statuto – caso abbastanza raro) e casi in cui, dopo la soluzione del

ricorso, si possa fare il referendum sulle parti che sono risultate costituzionalmente legittime, quindi che hanno superato il vaglio

di costituzionalità.

Questa è sicuramente una questione tecnica, ma anche molto delicata perché a questo punto è successo che il Governo ha fatto

ricorso nei confronti di tutti gli Statuti ed il referendum è stato chiesto solo in una Regione, perché la proposizione del ricorso fatta

dal Governo, siccome va fatta entro trenta giorni, ha spaventato dal chiedere anche il referendum. Quindi il referendum è stato

chiesto solo in una Regione, mentre il Governo ha potuto fare dei ricorsi molto puntuali nei confronti degli Statuti e molte parti

degli statuti sono state travolte da delle dichiarazioni di incostituzionalità da parte della Corte.

Poi c'è la solita questione sul referendum che noi abbiamo anche a livello nazionale. Il referendum si può chiedere su tutto lo

Statuto; deve essere unico; deve essere diviso in più parti? Cioè si può chiedere di abrogare tutto lo Statuto o di mantenere in

vigore tutto lo Statuto? Ci può essere un'unica procedura referendaria su tutto lo Statuto? Se ci sottoponessero lo Statuto della

regione Piemonte e ci avessero detto “lo volete abrogare o lo volete mantenere in vita?” noi che obiezione avremmo potuto fare

nei confronti di una procedura referendaria così congeniata? Il referendum deve avere contenuto omogeneo. C'è una legge

regionale che stabilisce come si svolge la procedura referendaria, normalmente quasi tutte le Regioni hanno deciso che il quesito

referendario lo fa il comunicato promotore e poi deve essere valutato, come accade per il referendum nazionale, non dalla Corte

di Cassazione , ma dalla sezione per il referendum presso la Corte d'Appello che verifica la omogeneità del quesito.

Quindi non abbiamo molta prassi su questo, perché è stato chiesto solo un referendum ed il referendum che è stato chiesto è stato

chiesto in una Regione speciale sulla parte dello Statuto che riguardava la forma di governo. Per il resto non abbiamo grandi

esperienze a tal proposito, quindi non possiamo dire come si è svolta la vicenda e che tipo di esito ha avuto.

Bisogna tener conto che, diciamo grosso modo, la soluzione che tutte le Regioni hanno adottato è che nel caso di proposizione di

entrambe si aspetta l'esito del giudizio della Corte e poi si fa eventualmente il referendum. A questo punto il comitato promotore

del referendum, dovrà, dopo la sentenza della Corte, riformulare i quesiti, trasmetterli alla sezione presso la Corte d'Appello che

verificherà l omogeneità.

Contenuto degli Statuti

Questione nuova rispetto alla situazione precedente.

L'art 123 dice “Ciascuna Regione ha uno Statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i

principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum

su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali ”. Questa seconda

parte è stata ripresa tale e quale dalla formula precedente, cioè negli Statuti c'è scritto chi può presentare in Consiglio Regionale i

disegni di legge, come viene fatto il referendum, di quale tipo è il referendum ecc... La prima parte costituisce i contenuti nuovi

introdotti con la Riforma del '99.

* Cosa vuol dire “forma di governo”?

Tecnicamente noi sappiamo che la forma di governo è la relazione tra gli organi titolari di un diritto politico, quindi la relazione

tra organi come il Presidente della Giunta, la Giunta, il Consiglio Regionale ed il Presidente del Consiglio Regionale. La prima

osservazione che ci dovrebbe venire in mente è questa: questa forma di governo ha qualche vincolo a livello costituzionale? La

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relazione tra gli organi di indirizzo politico è già stabilita o no in Costituzione?

Bisogna prendere gli art 121,122 e 126 per rispondere. La domanda è: se per forma di governo intendiamo la relazione tra gli

organi di indirizzo politico e se gli organi di indirizzo politico sono Giunta, Presidente della Giunta, Consiglio Regionale e

Presidente del Consiglio Regionale, la forma di governo è prevista o no in Costituzione? (La Costituzione ci dice chi nomina gli

assessori? Si; la Costituzione ci dice chi elegge il Presidente della Giunta? Sì; la Costituzione ci dice qual è il rapporto tra Giunta e

Consiglio? Sì). Quindi la Costituzione in pratica ci dice: come viene eletto il Presidente della Giunta, come viene eletto il

Presidente del Consiglio Regionale, come vengono nominati gli assessori, qual è il rapporto fiduciario tra Consiglio e

Giunta, quali sono i casi di incompatibilità. Allora, domanda: quando il 123 dice “ lo Statuto disciplina la forma di governo” a

cosa si riferisce? Se la forma di governo è la relazione tra quegli organi, allora si potrebbe pensare che l’unica forma di governo

possibile non è quella che c'è scritto in Costituzione, ma quella che non è in contrasto con quanto scritto nella Costituzione. Per

cui io posso integrare degli elementi, ma devono essere degli elementi che non contrastino con ciò che è previsto in Costituzione

(es. nello Statuto non posso dire che gli assessori sono eletti dal Consiglio Regionale, perché la Costituzione dice che sono

nominati dal Presidente della Giunta; non posso dire che sono revocati dal Consiglio Regionale perché sarebbe in contrasto con

ciò che dice la Costituzione; oppure siccome esiste la norma secondo cui, se il Presidente muore, si scioglie la Giunta ed il

Consiglio Regionale non posso prevedere nello Statuto un vice-Presidente).

L'espressione “Lo Statuto disciplina la forma di governo” sicuramente si riferisce a quanto appena detto, ma si riferisce anche ad

altro: la risposta la troviamo al 122 ultimo comma “Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga

diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto”. Quindi se lo Statuto dispone diversamente, cioè se lo Statuto fa la

scelta di non eleggere a suffragio universale e diretto il Presidente, a questo punto, cade tutta la normativa costituzionale e

lo Statuto può disciplinare interamente la forma di governo. Quindi che significato ha questa forma di governo? Le norme

costituzionali sulla forma di governo regionale sono “norme transitorie” e possono essere revocate tutte; quindi quelle del 121,

quelle del 122 e quelle del 126, se lo Statuto decide un'elezione del Presidente della Giunta diversa dall'elezione diretta a suffragio

universale. Le norme costituzionali sulla forma di governo regionale sono norme transitorie, nel significato letterale del termine

(“transitorio” → resta in vigore per un periodo). Le norme transitorie stanno in vigore fino a quando lo Statuto della Regione non

prevede diversamente. Sono transitorie per ognuna delle 15 Regioni ordinarie, perché se il Piemonte decidesse domani di non

avere più l'elezione a suffragio universale e diretta del Presidente della Giunta, ma di farlo nominare dal Consiglio Regionale, lo

Statuto del Piemonte potrebbe ridisciplinare tutta la forma di governo in maniera diversa da quanto è previsto in Costituzione, ma

quella determinata deroga alla Costituzione varrebbe solo per la Regione Piemonte.

Quindi “forma di governo” vuol dire anche che la Regione decide di mutare il tipo di elezione del Presidente della Giunta. A

quel punto cadono tutte le norme costituzionali, anche perché: gli assessori sono nominati e revocati dal Presidente della Giunta e

ciò ha un senso perche il Presidente della Giunta è eletto a suffragio universale diretto, ma il giorno in cui il Presidente della

Giunta fosse nominato dal Consiglio Regionale non avrebbe più senso la nomina e la revoca da parte sua degli assessori, perché a

quel punto spetterà al Consiglio nominare e revocare gli assessori. Se lo Statuto decidesse di far nominare il Presidente della

Giunta dal Consiglio Regionale, in caso di morte o di impedimento permanete del Presidente della Giunta non si dovrebbe

sciogliere il Consiglio.

La forma di governo, prevista in maniera transitoria dalla Costituzione, è tutta connessa a questo principio di legittimità del

Presidente della Giunta, alla sua elezione, al modo in cui viene eletto; se cambia quello cambiano tutte le norme costituzionali

collegate a quella elezione ed a questo punto, se una Regione fa quella scelta, quella Regione dispone della propria forma di

governo, altrimenti, se non fa quella scelta, non può che riprodurre quello che è scritto in Costituzione e non può cambiare nulla,

può solo aggiungere elementi che non siano in contrasto con quelli previsti in Costituzione.

La Regione si appropria completamente della capacità di disporre della propria forma di governo solo se accetta di non nominare

il Presidente della Giunta a suffragio universale e diretto.

* I principi di organizzazione ed i principi di funzionamento sono stati giustamente considerati dei contenuti poco

innovativi, perché dal pdv dell' organizzazione, una Regione non ha il potere di farsi dei suoi principi fondamentali,

siccome le grandi leggi di organizzazione sono tutte leggi che vincolano le Regioni (es. legge di bilancio → nel momento

in cui dice che le Regioni non possono avere una spesa superiore al 10% della spesa dell'anno precedente, cioè una

Regione nell'anno successivo non può spendere di più del 10% di quello che ha speso nell'anno precedente. Questa è una

norma che vincola l’organizzazione di quella Regione; altro es. leggi sul blocco del turn-over, leggi che impediscono le

nuove assunzioni → sono norme previste dalla legge di bilancio e che incidono sull'organizzazione di tutti gli enti). 38

Quindi, in realtà, sia i principi di organizzazione sia i principi di funzionamento non sono dei contenuti veramente innovativi,

perché ormai basta una legge finanziaria, una legge di bilancio che detta tantissimi vincoli.

Differente è la forma di governo, a patto però che la Regione decida di eleggere il Presidente della Giunta in maniera diversa

dall'elezione a suffragio universale, a quel punto si appropria completamente della propria forma di governo. Se non fosse così

gli Statuti delle Regioni non avrebbero nulla di innovativo, perché la forma di governo sarebbe quella prevista dalla Costituzione

ed i principi di organizzazione e i principi di funzionamento quelli previsti dalle grandi leggi sistemiche.

Qual è la posizione della Legge Statutaria nel sistema delle fonti nazionali? Cioè qual è la sua posizione nella sistemica che

noi abbiamo:

* Costituzione

* Leggi Costituzionali

* Legge primaria

* Fonti secondarie

Bisognerebbe rispondere prima di tutto ad una domanda: qual è il rapporto tra lo Statuto e la Legge dello Stato: una Legge dello

Stato può imporre contenuti agli Statuti regionali? NO.

Si applica tra queste due fonti il principio di separazione delle competenze, cioè una competenza separata.

Seconda domanda (problema del sistema delle fonti generale) : qual è il rapporto tra uno Statuto di una Regione e le Leggi delle

Regioni? In parte gerarchico ed in parte di separazione delle competenze per quelle competenze che sono attribuite direttamente

alla Legge Regionale dalla Costituzione. (es. un'applicazione di questo genere ce l'abbiamo sulla Legge elettorale → la legge

elettorale di una Regione non è prevista dallo Statuto, ma deve essere prevista con una Legge a parte). Quindi o si applica il

principio gerarchico o il principio della separazione delle competenze. Mentre tra lo Statuto e la Legge dello Stato si applica il

principio della separazione delle leggi.

Lezione 11

Statuti delle Regioni ordinarie: visto come la riforma del 1999 ha innovato alla disciplina costituzionale in materia di Statuti

ordinari

Legge cost. 1/1999 ha modificato art. 121, 122, 123 e 126 della Cost.

3 aspetti su cui la riforma del 1999 ha inciso sulla precedente disciplina degli Statuti. Cosa è diverso adesso rispetto ad allora:

1) La natura della fonte. Lo Statuto è una legge regionale e non più statale

a. Procedimento di adozione: che è cambiato

2) Testo art. 123 Cost.

a. Contenuto dello Statuto regionale: perché ora compare anche la forma di governo che prima non c’era.

3) Prima fino al 1999 che limiti aveva lo Statuto?

a. La Costituzione

b. Le leggi dello Stato

Adesso invece la Costituzione prevede come limite per gli Statuti l’armonia con la Costituzione.

Queste sono modifiche di grande portata: di fatto però la portata innovativa della Riforma si è poi dovuta confrontare con le

pronunce della Corte costituzionale che l’hanno ridimensionata. Le Regioni si sono dovute confrontare con il Governo e

conseguentemente con la Corte cost. e la portata è stata ridimensionata.

Adiamo a vedere le principali sentenze della Corte cost. con riferimento al contenuto degli Statuti.

Altro problema che le Regioni si sono poste. Art. 123 Cost. disciplina ed elenca i cd contenuti necessari dello Statuto. Cioè quei

contenuti che lo Statuto deve obbligatoriamente disciplinare.

Art. 124 comma 1:

1) Forma di governo

2) Principi fondamentali di organizzazione e funzionamento

3) Iniziativa

4) Referendum

5) Pubblicazione

Si è posto il problema dopo la riforma, se oltre questi contenuti necessari le Regioni potessero disciplinare nei loro Statuti dei

contenuti cd ulteriori: cioè dei contenuti non richiesti dalla Costituzione ma che ogni singola Regione, possa decidere di

introdurre nei suoi statuti a propria discrezione.

Il problema si è posto concretamente perché alcune regioni dell’Italia CENTRALE (Toscana, Emilia ed Umbria), hanno inserito

nella parte iniziale dei loro nuovi Statuti dei contenuti normativi, soprattutto di principio, che esulavano appunto dai contenuti

necessari di cui all’art. 123 Cost.

Esempio: la tutela degli animali; la tutela verso le coppie di fatto; la promozione della partecipazione degli immigrati alla vita

politica della Regione. 39

Questi contenuti non rientrano in quelli prescritti dall’art. 123 Cost.

Il Governo ha impugnato i nuovi Statuti in riferimento a queste disposizioni davanti alla C.Cost., dicendo che “eccedevano

dall’ambito di competenza riconosciuto agli Statuti regionali”.

La C. Cost. ha respinto la questione e ha fatto salve queste disposizioni cd ulteriori dicendo che esse avevano solo un valore

programmatico. Ossia che costituivano una sorta di “manifesto politico della Regione”, dell’identità politica di quella Regione.

La Corte Costituzionale non è nemmeno entrata nel merito, ma ha detto che quelle norme hanno il valore di identificare quella

Regione dal pdv del suo credo politico. Ossia è come se avesse detto “non sono delle vere e proprie disposizioni”.

Infatti una parte della dottrina ha criticato molto queste sentenze: dicendo che indebolivano/degradavano il valore di alcune

disposizioni degli Statuti.

Queste disposizioni erano inserite nella parte iniziale, dove ci sono le disposizioni di principio. la C.Cost. ha detto “la Regione

costituisce una comunità di persone che vivono insieme, hanno degli organi rappresentativi, e hanno un credo politico che

vengono esplicitate nella parte iniziale degli Statuti”. Però sono disposizioni più teoriche che come tali le possiamo lasciare nello

Statuto.

Altra dottrina ha sostenuto le ragioni della Corte Cost.: affermando che tutto ciò che riguarda i diritti dei cittadini è

competenza SOLO statale. Le Regioni non possono prevedere dei nuovi diritti che l’ordinamento statale non ha introdotto.

Primo problema: oltre hai contenuti necessari le Regioni possono introdurre contenuti ulteriori? Si, ma è stato riconosciuto loro un

valore programmatico ma non di norma precettiva vera e propria

Secondo problema: quale margine di scelta hanno le Regioni nel determinare la loro forma di governo .

2 diversi filoni giurisprudenziali:

1) Primo filone di sentenze è dato da un gruppo di pronunce che hanno seguito l’approvazione dei nuovi Statuti: dal 2002 al

2006

a. La nostra Costituzione indica alle Regioni una forma di governo, e le lascia libere di scegliere però una forma di

governo diversa.

i. Quella prevista dalla Costituzione è una forma di governo presidenziale (art. 121 e 126)

1. Elezione diretta del Presidente della Giunta e del Consiglio regionale

2. Legame indissolubile tra tutti i 3 organi della Regione per cui se cade uno cadono tutti: SIMUL

STABUN SIMUL CADENT

ii. Alcune Regioni italiane hanno provato a prevedere una forma di governo presidenziale con alcuni piccoli

aspetti di diversità rispetto a quanto previsto dalla Costituzione. 3 casi

1. Regione Marche: che ha previsto questo. Nel caso in cui il Presidente della Regione lasci il suo

incarico per un motivo non politico, ossia:

a. Perché muore

b. Impedimento permanente

Subentra il Vice Presidente e non cadono gli altri organi della Regione, ma si arriva al termine del

mandato

La Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionali queste previsioni: dicendo che contrastavano

con art. 122, c. 5 e 126, c.3

Art. 122, c.5: Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto disponga diversamente, è

eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della

Giunta.

Questa disposizione era violata perché: il far subentrare il Vice Presidente faceva venir meno i

poteri riconosciuti al Presidente eletto.

Art. 126, c.3: L’approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta

eletto a suffragio universale e diretto nonché, la rimozione, l’impedimento permanente, la morte o

le dimissioni volontarie dello stesso, comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del

Consiglio. I medesimi effetti conseguono alle dimissioni della maggioranza …

2. Riguarda lo Statuto della Calabria:

a. il Presidente della Regione venisse eletto in abbinamento a un Vice Presidente. Es. è il

modello statunitense.

b. Entrambi Presidente e Vice Presdidente entrassero in carica non solo a seguito

dell’elezione popolare ma anche a seguito di una sorta di designazione successiva da parte

del Consiglio regionale.

c. In più lo Statuto della Calabria prevedeva che in tutti i casi in cui il Presidente cessasse

anticipatamente dalle sue funzioni, in tutti i casi diversi dal voto di sfiducia, non cadesse

il Consiglio ma subentrasse il Vice Presidente.

Governo impugna lo Statuto dicendo che viola art. 122, c.5 e 126, c.3 Cost.

La Calabria si difende davanti alla Corte cost. dicendo che quella prevista nel suo Statuto

non è una forma di Governo presidenziale come quella voluta dalla Cost. ma è una forma

di Governo parlamentare. Come prova il fatto che ci voglia la designazione del Consiglio

40

regionale per far entrare in carica il Presidente della Giunta. Per questo prevede che il

Consiglio non cada in tutti quei casi in cui cade il Presidente. Cosa dice la Corte?

Dichiara che la delibera statutaria calabra viola art. 122, c.5 e 126, c.6 della Cost. e

ribadisce che alla regola del SIMUL STABUNT E SIMUL CADENT (necessità del

legame indissolubile dei 3 organi) si può derogare solo se si sceglie una forma di Governo

che non preveda l’elezione diretta del Presidente della Giunta.

Si è scelta l’elezione diretta del Presidente a suffragio universale perché si voleva dare

anche alla figura apicale a livello regionale una maggior democraticità; e si voleva

assicurare una maggior stabilità politica.

3. Regione Abruzzo: introduce 2 varianti alla forma di Governo delineata dalla Costituzione

a. Possibilità che il Consiglio regionale voti la sfiducia ai singoli assessori. Con conseguente

obbligo degli assessori di dimettersi

b. Dopo l’elezione del Presidente della Giunta regionale è previsto che il Consiglio

regionale ne approvi il programma. Il Consiglio regionale lo deve approvare: se questa

approvazione del programma del Presidente non avviene il Presidente NON entra in

carica (si dimette)

Governo impugna entrambi questi aspetti:

i. Per la possibilità della sfiducia degli assessori: viene dichiarata incostituzionale

per violazione art. 122, c. 5 perché riserva al Presidente eletto direttamente dai

cittadini la nomina e la revoca degli assessori. La sfiducia ai singoli assessori è

tipica delle forme di governo parlamentari

ii. La necessaria approvazione del programma da parte del Consiglio regionale

viene dichiarato incostituzionale per violazione dell’art. 126. Perché introduce

una sorta di sfiducia che non è prevista in questa forma di Governo presidenziale

delineata dalla Costituzione, e che dovrebbe rispettare le regole previste per il

voto di sfiducia.

Lettura sistematica di queste 2 sentenze:

a) Art. 122, c. 5 e 126. C. 3: se la Regione decide di prevedere l’elezione diretta del Presidente della Giunta è di fatto tenuta

a riprodurre fedelmente le disposizioni della Costituzione. Unico aspetto relativo alla forma di Governo su cui la Corte

cost. ha invece dimostrato la più ampia disponibilità a derogare da parte delle Regioni è: allocazione della potestà

regolamentare; la scelta di quale organo della Regione produce i regolamenti. (Anche se anche sotto questo aspetto il

Governo aveva impugnato gli Statuti ma la Corte cost. li ha difesi)

2) Secondo filone ha fatto seguito alle misure statali di risposta alla crisi finanziaria che hanno inciso sugli Statuti regionali:

pronunce degli ultimi 3 anni.

Estratto sentenza 198 messo sul sito.

Lo Stato di recente è intervenuto con alcuni atti normativi statali per cercare di ridurre le spese a tutti i livelli. Interessa

quanto previsto dal d.l. 138/2011 che ha inciso ed è intervenuto sull’autonomia statutaria delle Regioni in questo modo:

“Con il fine di perseguire il coordinamento della finanza pubblica (che è una materia concorrente: Stato disciplina i principi

generali, e la Regione le norme di dettaglio) ha disposto con art. 138 la riduzione del numero dei Consiglieri e degli

Assessori regionali per tutte le Regioni e una serie di regole sul loro trattamento economico”

La determinazione del numero dei consiglieri e degli assessori regionali doveva avvenire in base al numero di abitanti di

quella Regione. Fino al 2011 chi lo decideva? Lo Statuto regionale, in quanto si trattava di una scelta che ineriva alla materia

forma di governo. Cosa fanno le Regioni?

Lo impugnano davanti alla Corte Cost. per violazione di molti parametri costituzionali. Ossia:

Art. 121, 122, 123 sulla forma di governo: la determinazione del numero di consiglieri e di assessori rientra nella materia

“forma di governo” quindi è competenza che spetta agli Statuti.

La Corte cost. distingue tra Regioni ordinarie e Regioni speciali (punto 4 della Sentenza, pag. 2)

Per quanto riguarda le Regioni speciali e le Province autonome il d.l. è incostituzionale: problema di gerarchia tra le fonti del

diritto. Il d.l. è una fonte primaria. Il numero dei consiglieri e degli assessori speciali è contenuto nello Statuto speciale che è come

fonte una legge costituzionale. Quindi non entra nemmeno nel merito e lo dichiara incostituzionale per questo motivo

Per quanto invece riguarda le Regioni ordinarie la Corte respinge la questione di costituzionalità perché NON è fondata. (punto 5

e 6 della Sentenza, pag. 2 e 3). Per 2 motivi.

1) La finalità della disposizione statale (del d.l.) è coordinare la finanza pubblica, e lo Stato persegue questa finalità

limitandosi a porre le norme di principio  quindi non invade in alcun modo la competenza della Regione. Si limita a dare

il limite massimo degli assessori e dei consiglieri e dei loro stipendi.

2) La materia in oggetto è sì la forma di governo e quindi spetta agli Statuti, però gli Statuti devono essere in armonia

con la Costituzione, e devono quindi rispettare tutte le disposizioni della Costituzione. In particolare la Corte fa

riferimento agli art. 48 e 51 della Costituzione. 41

a. Art. 48: diritto di voto. Il voto di tutti i cittadini italiani è uguale, se io ho 2 Regioni, entrambe con 1 milione di

abitanti: ma una a 40 consiglieri regionali e l’altra ne ha 80.

In quale delle 2 Regioni il voto del cittadino singolo varrà di più? Nella Regione che ha 80 Consiglieri (più

persone che ci rappresentano, anche le minoranze). Stesso discorso per gli assessori, che però sono nominati dal

Presidente della Giunta.

Obiezione: i nuovi Statuti sono stati adottati tra 1999 e 2005. Nel 2004 è stata fatta la legge quadro per

l’elezione dei Presidenti regionali. Non è mai stata fatta presente questa necessità della pari rappresentanza dei

cittadini negli organi rappresentativi delle singole Regioni.

Questa disposizione mira ad ottenere una diminuzione della spesa pubblica. Il d.l. 138/2011 introduce dei tagli,

che vanno ad incidere sulla forma di governo delle Regioni (quasi tutte hanno dovuto ridurre il numero dei

Consiglieri e degli Assessori). La Corte ha detto che questo d.l. era illegittimo solo per le Regioni speciali (per

via delle fonti), ma NON per le Regioni ordinarie (perché si fa riferimento a questa pari rappresentatività dei

cittadini negli organi regionali)

b. Art. 51: accesso agli uffici pubblici e alla cariche elettive

Sentenza del 2014 che ha ad oggetto sempre la Regione Calabria. La Calabria aveva 50 consiglieri nel suo originario Statuto e un

numero di assessori che poteva andare da 8 a 10.

Secondo il d.l. 138/2011 e i parametri che fissa: la Calabria doveva avere 30 Consiglieri e 6 assessori (che sono un 1/5 dei

Consiglieri).

La Calabria modifica il suo Statuto ma prevede 40 Consiglieri e 8 assessori. Il Governo impugna la delibera statutaria di modifica

dello Statuto calabro: cosa dice la Corte cost. che dà ragione al Governo.

Lo Statuto calabrese è inadeguato, e la Corte riprende tutti i ragionamenti fatti sulla pari rappresentatività. Il 23 novembre ci

saranno le elezioni regionali in Calabria in seguito alle dimissioni anticipate del Presidente uscente e si andrà a votare per 30

Consiglieri. Il Piemonte ne aveva 60 e a partire da maggio ne abbiamo 50.

Lezione n.12 del 3 novembre 2014

RIPARTO di COMPETENZE LEGISLATIVE

Parliamo del riparto di competenze legislative dal pdv di tutti i principi che traiamo dalla Costituzione e che ci consentono di

capire come effettivamente avviene questo riparto.

Non tutti i limiti sono scritti nel 117, in questo ci sono alcuni limiti, il più importante è quello delle materie perché ci sono gli

elenchi (possiamo verificare qual è il limite del riparto rispetto alle materie), molti principi vanno rintracciati o nella Costituzione

o in altre norme fuori dalla Costituzione (per esempio: preleggi, principi generali dell'ordinamento) e una parte consistente di

limiti li troviamo nella giurisprudenza costituzionale.

Oggi ci concentriamo sui limiti al riparto di competenze legislative che troviamo o nella Costituzione o nei principi generali

dell'ordinamento giuridico.

Cosa troviamo nel 117? Anzitutto nel 117, se vediamo la sua struttura, nel primo comma si detta la spettanza del potere legislativo

allo Stato o alle Regioni, già però nel primo comma ci troviamo tre limiti diversi che sono: il limite costituzionale, che è il

rispetto della Costituzione, questo limite vale per Stato e per Regioni, è limite sia a legislazione statale sia a legislazione regionale;

il limite comunitario e il limite derivante dagli obblighi internazionali.

Attenti che questi tre limiti tecnicamente non sono limiti alla legislazione regionale, sono limiti al legislatore italiano, sia esso

statale o regionale poi ce ne sono altri che sono validi solo per le Regioni, ma questi valgono sia per lo stato che per le Regioni.

LIMITE COSTITUZIONALE

Quindi il rispetto della Costituzione è un limite al legislatore regionale e al legislatore statale. Non solo lo Stato può impugnare

leggi regionali se contravvengono a qualche norma costituzionale, ma anche le Regioni possono impugnare leggi statali se

violano le norme costituzionali; questo è un limite che vale per entrambi.

Non è sempre stato chiaro che valesse per entrambi, sino alla revisione costituzionale del 2001, con cui è stato rivisto anche il 117,

la struttura del precedente 117 non indicava questo limite come limite ai due legislatori nazionale e regionale, sembrava riferirsi al

solo legislatore regionale tanto è vero che in dottrina si era diffusa la tesi, che poi è stata la tesi maggioritaria per cui, mentre lo

stato poteva impugnare le leggi delle Regioni per la violazione di qualunque norma costituzionale, la stessa cosa non si poteva

dire per le Regioni le quali secondo la dottrina maggioritaria e la giurisprudenza costituzionale potevano impugnare le leggi dello

Stato solo se invasive del campo materiale cioè solo se ledevano il riparto previsto dall’ art 117. Tanto è vero che nei manuali sulle

fonti e in generale nei manuali di giustizia costituzionale, in questo momento mi riferisco al "Manuale di giustizia costituzionale"

di Zagrebelsky diceva che lo Stato aveva una sorta di compito polizia costituzionale per rimarcare la differenza tra lo stato che

aveva la polizia costituzionale, quindi poteva impugnare la legge delle Regioni per la violazione di qualunque norma

costituzionale, a differenza delle Regioni che potevano impugnare le leggi dello Stato solo se la legge dello Stato aveva

disciplinato materie di competenze delle Regioni ex 117 quindi era prevalsa questa tesi interpretativa che aveva la sua

motivazione nel testo costituzionale, che proprio perché parlava di limiti relativi solo alle Regioni faceva presumere che Stato e

Regioni avessero limiti diversi; questo non vuol dire che la legge dello Stato non dovesse rispettare la Costituzione, ma che le

Regioni non potevano impugnare le leggi dello Stato per vizi diversi dal riparto della competenza.

Oggi è invalsa la tesi opposta, per cui dal primo comma del 117 si trae che il limite della Costituzione è un limite che vale allo

stesso modo per Consiglio regionale e Parlamento, per Stato e per Regioni.

LIMITE DELL’ORDINAMENTO COMUNITARIO: VIGE PRINCIPIO DEL RECEPIMENTO

Sempre il 117 parla dell'ordinamento comunitario come limite, anzi dice i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, cosa

intende per ordinamento comunitario? Sono limiti che si concretizzano in atti dell’ U.E: direttive, regolamenti, decisioni con

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contenuto specifico, le sentenze della corte di giustizia, queste sono limite per entrambe, tanto è vero che una volta la legge

comunitaria la faceva solo lo Stato, oggi non si chiama più legge comunitaria ma legge europea, oggi le leggi comunitarie le

fanno anche le Regioni, vuol dire che una volta all'anno sia stato che Regioni in una loro legge recepiscono tutto il diritto

dell’U.E elaborato nell'anno precedente che in questo modo diventa vincolo alla loro legislazione, perché non è che dall’adesione

all’ U.E (da Maastricht, atto con cui noi abbiamo aderito a U.E) discendono automaticamente i vincoli sulle fonti perché U.E è un

ordinamento diverso dal nostro e che comunque non viene meno il principio di sovranità dello Stato che significa che sul territorio

italiano, quello che noi chiamiamo e definiamo territorio, quindi i confini geografici ma non solo (la parte costiera, la parte del

mare territoriale, la parte dello spazio aereo non internazionale) si applica il diritto italiano, cioè il diritto prodotto da organi

abilitati a produrre diritto nel nostro ordinamento. A quali condizioni si applica un diritto non italiano nel nostro territorio? Nel

caso del diritto dell’U.E si applica perché noi lo recepiamo con un atto, ma non lo recepiamo volontariamente siamo obbligati a

recepirlo e a farlo diventare vincolante nel nostro ordinamento, in questo è il vincolo, questo obbligo deriva dall'adesione a U.E

con il trattato di Maastricht, quindi il trattato di Maastricht non è il trasformatore permanente, esso non trasforma tutto il diritto

dell’U.E in diritto interno, perché il principio di sovranità del nostro Stato che permane, non solo del nostro Stato ma di tutti gli

Stati aderenti all'Unione implica che noi per renderlo obbligatorio nel nostro territorio, quindi renderlo vincolante per tutti, lo

dobbiamo introdurre nel nostro ordinamento. Il problema è che con l'U.E siamo obbligati a introdurlo ma non è automaticamente

vigente, anche i regolamenti non sono automaticamente vigenti, c'è sempre il meccanismo di introduzione perché il principio di

sovranità degli Stati non è venuto meno, solo che gli Stati si sono obbligati a introdurli nei propri ordinamenti, quindi devono

avere dei meccanismi di recepimento. Per noi questi meccanismi sono o la legge europea a livello nazionale o la legge

comunitaria a livello regionale con meccanismi diversi tra le Regioni ordinarie e Regioni speciali e a seconda del tipo di

competenza.

LIMITE DEGLI OBBLIGHI INTERNAZIONALI: VIGE PRINCIPIO DELLA RATIFICA DEL TRATTATO

INTERNAIZONALE

Cosa diversa per il diritto internazionale, non vige il principio del recepimento ma vige il principio della ratifica del trattato

internazionale, una volta che il trattato è stato recepito ne è stata autorizzata la ratifica, c'è una legge di esecuzione del

trattato,che è una legge italiana (anche qui la stipula del trattato non lo rende automaticamente obbligatorio, noi dobbiamo

sempre, perché esiste il principio di sovranità quindi di esclusività dell'applicazione del diritto italiano sul territorio italiano,

questo non è mai venuto meno e finché siamo Stato non verrà mai meno, nemmeno con U.E, solo che con U.E il recepimento è

obbligato perché c'è il trattato di Maastricht ma ci deve comunque essere il recepimento, nel caso del diritto non dell'Unione, ma

che arriva attraverso la forma della stipula del trattati internazionali c'è l'ordine di esecuzione che è una legge italiana, quindi di

nuovo c'è il meccanismo per cui il diritto và recepito nell'ordinamento).

I primi tre LIMITI li troviamo nel 117 comma 1:

1. LIMITE COSTITUZIONALE

2. LIMITE DELL’ORDINAMENTO COMUNITARIO

3. LIMITE DEGLI OBBLIGHI INTERNAZIONALI.

Vediamo altri LIMITI che non troviamo nel 117

LIMITE DEL DECENTRAMENTO: si applica alla LEGISLAZIONE (Art 5 Cost.)

Non lo troviamo nel 117 e non lo troviamo nemmeno nel riparto di materie, ma è molto chiaro: "La Repubblica unica e

indivisibile riconosce e promuove le autonomie locali, attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento

amministrativo, adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze delle autonomie e del decentramento " vuol dire

un principio che vige sia tra Stato e Regioni sia tra Regioni ed enti locali, in che modo vige? In questo modo, aldilà del riparto

delle competenze materiali, quelle che il 117 dice spettare allo Stato e alle Regioni, quindi nell'ambito di quelle materie, perché

si presume che in quelle materie ci sia tutto quello che è disciplinabile, quella legislazione su quelle materie deve essere

informata al più ampio decentramento, vorrebbe dire che se applichiamo l’art. 5 diciamo che anche quando Stato legifera su

una materia di sua competenza , disciplina che il 117 gli dà in via esclusiva (immigrazione, cittadinanza) dovrebbe rispettare il

più ampio decentramento, dovrebbe comunque prevedere che la parte dell' attuazione spetti ad altri enti e lo stesso vale tra le

Regioni e gli altri enti locali.

Quindi in altri termini vorrebbe dire sganciare completamente la legislazione dalla amministrazione della legge, per cui la

legislazione compete o allo Stato o alle Regioni secondo quanto prevede il 117, ma l'amministrazione della legge, la sua

esecuzione, la sua attuazione dovrebbe rispettare il principio del decentramento di cui all'Art 5.

Un esempio classico di questo rispetto è la materia della cittadinanza o la materia dello stato civile, le norme sull’acquisizione

della cittadinanza le stabilisce lo Stato, è competenza esclusiva dello Stato dire chi acquista la cittadinanza italiana e in che modo

e tutta una serie di norme sullo stato civile, che significa che condizioni se è classificato coniugato, nubile, residente domiciliato

ecc. ma è lo Stato che attua queste norme? No, sono i Comuni attraverso le anagrafi che sono comunali; ecco questo è un classico

esempio di cosa vuol dire l'applicazione del principio di decentramento.

La legge è di competenza esclusiva dello Stato, quindi detta la legislazione, ma il principio del decentramento implica scindere la

legislazione dall'attuazione della legge e nel limite del possibile assegnare l'attuazione della legge ad enti che sono gli enti di

decentramento, quindi le Regioni e gli altri enti locali.

LIMITE DELLA SUSSIDIARIETÀ: si applica all’AMMINISTRAZIONE (Art. 118 Cost.)

(ricondotta oggi all’ art. 118, quando non c'era il 118 che parlava esplicitamente di sussidiarietà, allora in via

interpretativa si diceva che il principio di sussidiarietà era desumibile dagli art. 2 e 5 della Costituzione)

Altro principio simile ma leggermente diverso è il PRINCIPIO di SUSSIDIARIETÀ, perché è simile ma leggermente diverso?

Perché si applica all’ amministrazione e non alla legislazione, mentre principio del decentramento si applica alla legislazione

quello di sussidiarietà all' amministrazione.

È come se aveste un circuito per cui il decentramento si applica alla legislazione e implica che la legislazione possibilmente sia

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diversa dall'attuazione, vuol dire che uno è chi legifera e l'altro è chi attua, questo è applicare il principio del decentramento, nel

caso dello stato civile è chiaro.

Il principio di sussidiarietà invece si applica alle funzioni amministrative e quindi implica che il servizio deve essere reso

dal livello più vicino al cittadino, quindi tendenzialmente il più adeguato e il più idoneo a renderlo.

Il principio del decentramento e quello della sussidiarietà sono diversi, a volte possono sovrapporsi e coincidere ma teoricamente

sono diversi, la sussidiarietà opera a livello amministrativo e ha solo uno scopo:che il servizio sia reso dal livello più vicino al

cittadino;il decentramento non ha questo scopo ma ne ha un altro: vuole far si che ci sia una stretta colleganza tra chi attua la legge

e la collettività( perché siamo noi, la collettività, che eleggiamo gli organi degli enti territoriali).

Il principio del decentramento ha origine nella sovranità popolare, mentre il principio di sussidiarietà ha origine nell'idea che il

servizio sia reso nella maniera più idonea, più adeguata possibile, più vicina al cittadino.

LIMITE DELLA TIPICITÀ DELLE FORME

Principio di tipicità vuol dire che le fonti sono solo quelle, poi c'è il principio di tipicità che vuol dire che quella fonte può essere

assunta solo ed esclusivamente con quel procedimento. Il rispetto del procedimento per l'assunzione della fonte stessa che vale sia

per le fonti statali che per le regionali.

Dove sta scritto il procedimento per l'assunzione delle leggi regionali? In parte nello Statuto e in parte nei regolamenti, ma vale

comunque il principio della tipicità della forma.

Noi non ammettiamo i decreti legge regionali perché è la conseguenza dell'assunto della tipicità e cioè che le fonti primarie sono

chiuse.

Un'altra applicazione della tipicità è che le fonti devono essere assunte con il procedimento previsto per la loro assunzione e il

procedimento deve corrispondere al NOMEN IURIS della fonte quindi sei sempre obbligato quando adotti una fonte a

denominarla.

Se fate una professione avvocato o magistrato la prima cosa che dovete verificare sempre è che l'atto sia stato assunto secondo il

procedimento previsto per il suo NOMEN IURIS perché se non è così è già illegittimo indipendentemente dal suo contenuto.

Questo per il giurista è un ABC.

Tipicità vuol dire che ho un atto e la prima cosa che devo verificare non è quello che c'è scritto ma se il NOMEN IURIS

corrisponde al procedimento perché se il NOMEN IURIS non corrisponde al procedimento è già illegittimo.

Queste sono tutte applicazione delle tipicità degli atti e delle forme che derivano dalla certezza giuridica e sono applicazioni

importanti perché davanti ad un atto la prima cosa che si fa si va a vedere se il NOMEN IURIS corrisponde al procedimento di

assunzione. Questo è un altro principio che non trovate scritto nel 117 ma nemmeno nella Costituzione però tuttavia è un principio

limite per le fonti regionali.

Ora entriamo in limiti un po' più specifici perché decentramento, sussidiarietà,tipicità degli atti sono grandi principi che valgono

come limite sia per la legislazione statale che regionale.

Limiti che valgono solo per la legislazione regionale

LIMITE DEL PRINCIPIO DI UGUAGLIANZA

Per esempio, uno dei limiti individuati come molto importanti rispetto alla legislazione regionale è il limite del principio di

uguaglianza al punto che il 117 revisionato nel 2001 ha introdotto in maniera esplicita per le leggi regionali l'obbligo di osservare

uno dei canoni dell'uguaglianza e cioè quella relativa al sesso. L'art 117, 7 comma dice "le leggi regionali rimuovono ogni

ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la

parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive".Quindi il principio di uguaglianza non è solo più principio generico che

le Regioni devono osservare nella loro legislazione ma è diventato un principio che è stato tradotto addirittura nella revisione del

117 con esplicito riferimento al sesso. Sottolineo cariche elettive cioè solo quelle cariche che derivano da elezioni, quindi per

esempio la legge elettorale regionale deve rispettare questo principio mentre le nomine non lo devono rispettare. Le leggi elettorali

che abbiamo in vigore lo rispettano, adesso addirittura a livello locale c'è il vincolo della doppia preferenza.

LIMITE DEI RAPPORTI PRIVATI

In termini molto sintetici vuol dire tutto quello che è disciplinato dal codice civile. Questo è un limite importante perché anche

nelle materie di competenza legislativa propria le Regioni devono rispettare il limite dei rapporti privati.

Es. Le Regioni oggi hanno la competenza legislativa concorrente sulla tutela del lavoro. Allora ci si chiede cosa si intende per

tutela del lavoro? Le Regioni possono disciplinare o introdurre dei limiti o dei vincoli o delle aggiunte alla disciplina del contratto

di lavoro? No, perché il contratto di lavoro è quello tipico previsto dal codice civile. Quindi anche nelle materie di propria

competenza devono rispettare il limite dei rapporti privati che derivano dal codice civile.

Altro esempio: le Regioni hanno la Competenza legislativa sul governo del territorio. Potrebbe una Regione adottare una legge

che disciplina l'esproprio? No, perché l’ esproprio è disciplinato direttamente dal codice civile. Quindi anche nelle materie di

propria competenza c’è il limite dei rapporti privati.

LIMITE DELLA RISERVA DI LEGGE

Altro limite che non è facilmente desumibile ma che è importante, il limite della riserva di legge. Questo limite merita spendere

qualche parola in più. Prendete la Costituzione, art 32 "la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e

interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti"

La tutela della salute che materia è? Concorrente. Leggiamo il 32. Questa repubblica la dobbiamo intendere come la Costituzione

dice che deve essere l'insieme di Regioni e Stato.

Poi dice "nessuno può essere obbligato ad un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge." Quali sono i

trattamenti sanitari obbligatori e quali non? Alcune vaccinazioni son trattamenti sanitari obbligatori, altre no. Ci sono trattamenti

sanitari veri e propri (TSO). Se la materia della tutela della salute è diventata di competenza regionale vuol dire che trattamenti

sanitari possono essere disciplinati dalle Regioni. Ci dice però il 32 che devono essere “fatti con legge”.

Il principio della riserva di legge vuol dire che quando una Regione ha una attribuzione di materie, il modo in cui le disciplina 44

non può essere discrezionale ma bisogna andare a vedere se la Costituzione prevede delle riserve di legge. Quindi se le

Regioni hanno la tutela della salute e vogliono introdurre dei trattamenti sanitari possono farlo e l'hanno fatto, tuttavia l'art 32 dice

che lo devono fare con legge quindi il rispetto della riserva di legge vuol dire che tutte le materie attribuite alla Regione

come competenza legislativa devono rispettarlo.

Se io ho competenza legislativa su una materia posso disciplinare con legge o altri atti diversi dalla legge, però qui non è proprio

così perché le materie attribuite alla Regioni (lo stesso vale per lo Stato) devono sempre andare a verificare se la Costituzione

prevede una riserva di legge e se la prevede deve solo disciplinarla con legge.

Quando non c'è una riserva di legge allora c'è discrezionalità.

Esempio art. 34 che è la norma costituzionale che disciplina il diritto allo studio inteso come possibilità di accesso di tutti

all'istruzione, la scuola è aperta a tutti (nel senso di frequentare una scuola), sia come diritto di chi sta già dentro la scuola ma ha

bisogno di sostegno (provvidenze, sussidi. Pensate a ragazzi che hanno handicap se non ci fossero delle forme tipo le porte fatte in

un certo modo). Il diritto allo studio è una materia di competenza esclusiva delle Regioni perché non è né nell'elenco delle

materie dello Stato né nell'elenco delle materie concorrenti. L'art 34 ultimo comma dice "la Repubblica rende effettivo questo

diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze che devono essere attribuite per concorso". Qui non c'è

alcun richiamo alla legge quindi vuol dire che la disciplina del diritto allo studio da parte delle Regioni è discrezionale anche

nella scelta dell'atto perché non c'è vincolo.

Vedete la differenza tra art 32 e 34? Nel 32 c'è il rinvio alla riserva di legge, nel 34 NON c'è il rinvio alla riserva di legge. Ti

dice solo che lo devi fare per concorso cioè che devi prevedere una procedura la quale metta tutti in grado di partecipare ma lo si

può fare con legge o con atto diverso dalla legge.

Tutte le volte che non viene rispettato un limite di questo genere diventa un vizio di legittimità costituzionale per cui se una

Regione disciplina un trattamento sanitario obbligatorio con un atto che non è una legge si pone solo il problema di come portarlo

davanti alla Corte Costituzione perché non puoi impugnare la legge perché non c'è, magari a questo punto lo Stato utilizza il

conflitto di attribuzione ma è sempre un vizio di costituzionalità ogniqualvolta venga meno un principio di questo genere.

E’ chiaro che anche qua c'è la riserva penale allo Stato quindi in qualunque materia di loro competenze, LE REGIONI NON

POSSONO DETTARE NORME PENALI. Non c'è scritto nel 117 ma è chiaro che è così quindi se io per esempio faccio come

Regione un condono edilizio oppure voglio irrogare sanzioni in caso di mancato rispetto di un'autorizzazione edilizia lo posso fare

ma non possono mai essere sanzioni penale perché LA MATERIA PENALE È RISERVATA ALLO STATO.

Come anche la MATERIA DELLA GIUSTIZIA È RISERVATA ALLO STATO. L'unica eccezione che abbiamo è il giudice di

pace in valle d'Aosta che è nominato dal presidente della Giunta regionale.

LIMITE DELL’IRRETROATTIVITA’ DELLA LEGGE

Vale sia per lo Stato che per le Regioni. C'è solo un piccolo problema per quello che riguarda le Regioni e che nel passaggio del

2001 le Regioni si sono trovate ad esercitare molto potere legislativo in più perché sono passate delle materie che prima erano

disciplinate da leggi dello Stato per cui le Regioni sono dovute intervenire con proprie leggi. Il principio della irretroattività a

questo punto avrebbe fatto si che la legge in questione si applicava solo per l'avvenire allora per evitare che quelle discipline non

si potessero applicare anche a fatti precedenti, all'inizio molte leggi regionali che hanno disciplinato materie che prima erano dello

Stato sono state dichiarate esplicitamente retroattive altrimenti fino a quel momento c'era la legge dello Stato poi interveniva

quella della Regione essendoci il principio di irretroattività della legge uno poteva dire io seguo la legge regionale da oggi in poi

invece per evitare che ciò accadesse all'inizio molte leggi regionali si sono dichiarate retroattive quindi hanno dichiarato che la

loro vigenza era anche per il passato. Immaginate tutta la partita del condono edilizio di cui molta parte è passata alle Regioni. Se

fosse valso il principio di irretroattività molti abusi sarebbero caduti perché ogni volta che la Regione disciplina una materia che

prima spettava allo Stato c'è la novazione della fonte. Per evitare che ciò accadesse per alcuni tempi alcune leggi regionali sono

state retroattive. Ma oggi vige di nuovo pienamente il principio della irretroattività.

LIMITE DEL TERRITORIO

Altro principio: il limite del territorio art 120 questo si che è in Costituzione. "La Regione non può istituire dazi di importazione o

esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle

persone e delle cose tra Regioni, né limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale”. In che

cosa consiste il limite del territorio? Un limite positivo e uno negativo.

Il limite positivo che la Regione può disciplinare nell'ambito delle materie di sua competenza fatti, comportamenti, oggetti, cose,

status personali che insistano sul suo territorio. Ossia mi permette di disciplinare nell'ambito delle materie di mia competenza sul

mio territorio.

Il limite negativo. Cosa la Regione non può fare? Non può istituire dazi di importazione, esportazione o transito tra le Regioni.

Non posso dire che se tu superi il mio territorio vige una disciplina diversa quanto a commercio es. pagamento di un dazio. Non è

possibile farlo. Ossia il territorio non può essere considerato un ostacolo all'esercizio di alcune libertà costituzionali soprattutto la

libera circolazione delle persone e delle merci.

"Né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra Regioni". Per

esempio la norma della Regione Valle d'Aosta che obbliga alla conoscenza della lingua francese per l'insegnamento nella scuola è

sempre stata considerata una norma che contrastava con l'art.120 perché il mettere quel tipo di vincolo ostacola la libera

circolazione delle persone. "Né limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale" quindi il

territorio è un limite sia positivo che negativo.

Questi sono i principi, parecchi che non sono scritti direttamente in Costituzione ma che si traggono dai principi generali

dell'ordinamento giuridico.

LIMITI DELLE MATERIE TRASVERSALI

Ora vediamo rispetto alle tipologie di competenza legislativa delle Regioni quali entrano in gioco. Oggi sulla base della

Costituzione vigente noi distinguiamo tra la potestà esclusiva dello Stato, (117,2comma), concorrente (117,3comma) Regioni e

45

Stato e residuale delle Regioni (117, 4comma)  Questo per quello che riguarda le Regioni ordinarie.

Per le Regioni speciali vigono limiti che sono scritti nei rispettivi Statuti. Poi quasi tutti si applicano anche alla Regioni speciali

(riserva di legge, il decentramento, la sussidiarietà, la tipicità delle fonti). Quelli che abbiamo visto si applicano tutti alle Regioni

speciali, perché sono principi molto generali.

Rispetto alle Regioni ordinarie quali sono oltre a quelli visti i limiti e soprattutto tra la potestà concorrente e residuale ci sono

stessi limiti o diversi ed ulteriori? Ovviamente diversi perché con la potestà concorrente lo Stato detta i principi generali, le leggi

di cornice che non ci sono per la potestà residuale.

Quindi la differenza fondamentale è tutta qua, la competenza residuale delle Regioni che è innominata perché la desumiamo dal

117 quando dice "spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla

legislazione dello Stato".

Quali sono le materie che stanno dentro la residuale?Quelle che non sono nei due elenchi. Chi è che interpreta cosa non stia nei

due elenchi? È la Regione quando legifera che ritiene che quella materia sia residuale, sua. Poi bisogna vedere se per lo Stato è

residuale o meno. Ma è tutt'altro discorso.

La potestà concorrente ha il limite dei principi delle materie e quindi di quelle che noi definiamo leggi di principio o leggi

cornice. Quindi abbiamo detto che ci sono tre limiti nel primo comma che valgono per stato e Regione, poi ci sono limiti che

derivano da principi che desumiamo dalla Costituzione o da altre fonti.

Adesso vediamo quali sono i limiti che riguardano le materie. Si potrebbe dire che la materia è già un limite ma non è così

perché dal riparto che lo Stato fa nel 117 ci sono parecchi limiti. Uno sicuramente la materia, ma sembra di aver detto tutto o quasi

nulla. Cerco di dimostrarvi quanti limiti oltre le materie e oltre a quelle di cui abbiamo già parlato si desumono dal 117.

PRIMO LIMITE: leggi di principio; ci sono poi LIMITI INDIRETTI che troviamo nella competenza esclusiva dello Stato.

Facciamo un esempio: Prendete la lettera m) art 117 secondo comma, competenza esclusiva dello Stato "Sulla determinazione dei

livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale."

Questa è competenza esclusiva dello Stato che è limite alla competenza legislativa delle Regioni su tutte le materie in cui le

Regioni possono avere la disciplina di qualche diritto civile o sociale.

Es diritto allo studio. Le Regioni hanno la competenza residuale sulle materie di diritto allo studio. Quindi sembrerebbe che in

materia di diritto allo studio, anche universitario, le Regioni hanno competenza senza limiti tranne i tre del 117,1comma e quelli

generali. Ma non è così per il fatto che lo Stato può determinare i livelli essenziali delle prestazioni in materie di diritti civili e

sociali. Vuol dire che lo Stato determina il limite minimo della borsa di studio, i criteri per l'accesso perché sono considerati livelli

essenziali di prestazione. È lo Stato che decide qual è il livello essenziale del diritto allo studio universitario e non. Nell'ambito del

diritto allo studio universitario, c'è un decreto che dice che i livelli essenziali del diritto allo studio universitario sono la mensa, il

trasporto, e la mobilità internazionale. Ciò vuol dire che non c'è nessuna Regione italiana che può disciplinare il diritto allo studio

universitario non prevedendo questi tre livelli.

I LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI sono un limite ulteriore ai tre limiti del primo comma, tutti i principi che

abbiamo visto, alla ripartizione delle materie e al limite delle leggi cornice.

Altro esempio lettera n) "Norme generali sull’ istruzione". L'istruzione è materia concorrente delle Regioni. Allora le norme

generali sull'istruzione non sono le leggi di principio e allora cosa sono? Qualcosa di diverso dai principi perché se l'istruzione è di

competenza concorrente delle Regioni e se le norme di principio sono limite a tutte le concorrenti.

Dottrina e giurisprudenza costituzionale hanno cercato di dare un contenuto. Ogni qualvolta una Regione fa una legge

sull'istruzione e lo Stato impugna dicendo che quella norma è generale sull'istruzione, sarà poi la Corte Costituzionale che la

definisce come norma generale o no. La Corte ha detto che sono norme generali sull'istruzione tutte le regole per l'accesso degli

insegnanti all'istruzione stessa. Quindi le Regioni non possono assumere docenti, che sono assunti solo dallo Stato, mentre il

personale ATA può anche essere dipendenti dalle Regioni. Perché? C'è una logica: il personale amministrativo fa segreteria,

pulizie, vigila; il personale docente insegna. Voi riterreste logico che tra Regione e Regione si possano insegnare le materie in

maniera diversa? No. Riterreste ragionevole che tra Regione e Regioni ci siano norme diverse sulle pulizie scolastiche? Si. Quindi

tutto quello che riguarda il personale scolastico docente rientra nelle norme generale sull'istruzione quindi rientra nella

competenza esclusiva dello Stato, invece tutto quello che non è personale docente non è norma generale e può essere disciplinata

anche dalle Regioni. Questo è un limite che addirittura è scritto come competenza esclusiva dello Stato. Quindi i limiti alla

competenza legislativa delle Regioni non li troviamo solo leggendo il 117 e guardando le materie di competenze delle Regioni

richiedono un'interpretazione molto ampia della Costituzione.

Altro esempio: lettera s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali (competenza esclusiva dello Stato). Poi andate al

terzo comma nelle concorrenti verso la fine trovate "valorizzazione dei beni culturali e ambientali"...c'è competenza esclusiva

dello Stato che è la tutela dell'ambiente e dei beni culturali e una concorrente delle Regioni che è la valorizzazione dei beni

culturali e ambientali. Come si combinano le due norme? Come si fa a distinguere la valorizzazione dalla tutela? Se tutelo,

valorizzo. Faccio un esempio di un bene culturale come il museo, come sapete possono essere statali, regionali,comunali. Su un

museo statale la valorizzazione è della Regione, come facciamo a districarci? Valgono determinate norme statali per quello che

riguarda l'organizzazione e il personale del museo. Lo Stato ha la tutela, la Regione ha la sua valorizzazione. Dove tracciamo la

linea di confine? Sapete come si fa in questi casi? In tutte le materie che implicavano materie sovrapposte hanno cercato di

adottare delle discipline concertate in cui nessuno dei due attori esercita la propria competenza in pieno ma le loro competenze

le esercitano in maniera concertata, si mettono d'accordo perché altrimenti non se ne esce più.

Riassumendo, solo ed esclusivamente leggendo la Costituzione, facendo riferimento ai principi generali dell'ordinamento

abbiamo trovato i seguenti limiti:

1. costituzionale,

2. comunitario, 46

3. obblighi internazionale,

4. decentramento,

5. sussidiarietà,

6. tipicità delle forme,

7. irretroattività,

8. dei diritti privati,

9. della legislazione penale e della giustizia (Tranne Giustizia di Pace)

10. dell'uguaglianza legata al sesso,

11. principi fondamentali delle materie.

Poi abbiamo trovato altri 2 limiti nella:

12. competenza esclusiva dello Stato che noi chiamiamo materie trasversali cioè che stanno attraverso, che non delimitano

solo il campo statale ma tagliano anche competenze delle Regioni. Per esempio il diritto allo studio che è di competenza

residuale quindi in teoria la Regione potrebbe fare come vuole, ma non può perché la competenza trasversale fa si che lo stato

possa decidere quali sono i livelli essenziali che la Regione deve garantire. Questo limite delle materie trasversali ha fatto

venire in mente a noi studiosi che il limite di merito o dell'interesse nazionale che c'era(prima della riforma del 2001) e ora

non c'è più sia stato reintrodotto attraverso questa materie trasversali quindi ci sono sempre interessi nazionali anche se c'è il

decentramento.

Domani vedremo quanti altri limiti ha introdotto la corte costituzionale attraverso operazioni di interpretazione del contenuto della

materia.

LEZIONE 13 4/11/2014

Proseguiamo il discorso riferito all’articolo 117 della Costituzione nel testo vigente. [ripartizione delle competenze che dovreste

aver già visto ieri...]. Oggi ci occupiamo dei criteri interpretativi che sono stati elaborati dalla Corte Costituzionale ai fini della

decodificazione delle materie di cui al novellato art 117 (quindi l’art 117 così come riformato dalla legge costituzionale 3 del

2001).

Voi sapete che l’assetto della ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e la Regione dopo il 2001, in seguito alla legge

costituzionale n.3 è profondamente mutato, quindi abbiamo sia un’inversione dell’assegnazione delle materie in quanto le materie

espressamente elencate sono quelle di competenza legislativa esclusiva e concorrente da un lato, e poi tutte le materie non

elencate, non enumerate sono state invece rimesse alla competenza legislativa residuale delle regioni; dall’altro lato fattore di

complicazione è costituito dalla famiglia delle materie trasversali statali che quindi, come sapete, sono quelle materie esclusive

che sono un po’ particolari anche dette materie-non materie o materie-valore che quindi vanno a operare con un limite ulteriore

alle competenze legislative residuali delle Regioni.

La Corte Costituzionale in questo contesto elabora dei criteri interpretativi; alcuni dei quali utilizzava già prima, nella propria

giurisprudenza, quindi riferita al vecchio art.117, altri invece elaborati con riferimento al nuovo assetto.

I primi due criteri interpretativi utilizzati dalla Corte nei primi anni di vigenza del titolo V sono:

1. il CRITERIO STORICO-NORMATIVO;

2. il CRITERIO FUNZIONALE-TELEOLOGICO;

1-CRITERIO STORICO-NORMATIVO: in che cosa consiste questo criterio? Il criterio storico normativo è stato utilizzato

dalla Corte Costituzionale per andare a definire le materie contenute nelle varie etichette di cui al 117 post novellato; se noi

andiamo a leggere il 117 non troviamo una definizione delle materie, di nessuna materia, troviamo semplicemente delle etichette.

Quindi la Corte Costituzionale è intervenuta, con la propria opera, nella definizione di queste materie; operando in questo modo,

questo è il ragionamento della Corte: laddove (e in quasi tutti i casi delle materie del 117 è così) non sia possibile rinvenire una

definizione della materia né a livello diretto dell’art.117, né facendo ricorso ad un’interpretazione sistematica con eventuali altre

disposizioni costituzionali che si riferiscono all’ambito materiale considerato, la definizione della materia si rinverrà nella

legislazione sottordinata alla Costituzione vigente al momento dell’entrata in vigore della riforma costituzionale (sembra molto

complicato, in realtà con la prima sentenza che vedremo è semplicissimo, almeno questo primo criterio storico-normativo).

Allora nel 117, se noi facciamo il caso dei beni culturali non c’è una definizione di che cosa si intende per beni culturali; se

andiamo a vedere altre disposizioni costituzionali nemmeno, facendo ricorso a un’interpretazione sistematica nel settore dei beni

culturali non rinveniamo a livello della Costituzione una definizione di che cosa si intende per bene culturale. Quindi dovendo

definire che cosa si intende per bene culturale la Corte Costituzionale rinviene la definizione di bene culturale nella normativa,

nella legislazione gerarchicamente inferiore alla Costituzione e preferibilmente queste definizioni si rinvengono nei decreti

attuativi della riforma Bassanini e in particolare nel decreto legislativo più importante che è il n.112 del ’98. Si tratta di quei

decreti legislativi che hanno trasferito le funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni agli enti locali in tutti i settori-istruzione,

beni culturali, lavoro,…-facendo questa opera di trasferimento, conferimento, delega delle funzioni amministrative la riforma

Bassanini andava a definire nei vari ambiti materiali che cosa si intende per bene culturale, piuttosto che per le altre attività di

volta in volta considerate. Quindi non a caso il testo normativo cui la Corte Costituzionale fa riferimento nelle proprie sentenze

successive al 2001 è proprio il decreto legislativo n.112 del ’98.

La prima sentenza in cui la Corte Costituzionale ha utilizzato questo criterio storico-normativo riferito ai beni culturali è la

sentenza 94/2003; nel caso di specie il governo aveva impugnato la legge regionale del Lazio n.31 del 2001 che recava la tutela e

la valorizzazione dei locali storici del Lazio (disciplinava questo ambito, tutti e 2 gli aspetti insieme). Il governo impugna questa

legge regionale del Lazio ritenendo che la Regione Lazio abbia disciplinato in realtà in una materia di competenza legislativa

esclusiva statale che è la tutela dei beni culturali di cui all’art.117, II comma, lettera S. Nell’ambito dei beni culturali si ha una

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bipartizione: da un lato la tutela dei beni culturali che è rimessa alla competenza legislativa statale e dall’ altro la valorizzazione

dei beni culturali che invece è una materia di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni.

Quindi la Corte come ha ragionato, applicando questo criterio storico-normativo?

Da un lato si tratta di capire che cosa si intende per l’attività di tutela dei beni culturali, dall’altro parimenti di capire quali sono le

attività di valorizzazione dei beni culturali; la Corte nel considerato in diritto richiama esplicitamente due art. del decreto

legislativo n.112 del ’98 che sono il

• 149 (elenca tutte le attività di TUTELA dei beni culturali)

• 152 (elenca tutte le attività di VALORIZZAZIONE dei beni culturali).

Quindi un primo passaggio per risolvere la questione di legittimità costituzionale è capire quale sia la definizione di tutela di un

bene culturale, quale sia la definizione dell’attività di valorizzazione visto che la legge delle Regione Lazio li voleva disciplinare

entrambi; e dall’altro anche capire che cosa si intenda per bene culturale. La definizione di bene culturale si rinviene nel Testo

Unico Beni Culturali (decreto legislativo n.490 del 1999); ai sensi del TU si può considerare bene culturale non qualunque bene

che abbia un interesse storico-artistico ma soltanto quei beni per i quali, oltre ad avere un interesse storico-artistico, sia

intervenuto un provvedimento amministrativo del Ministero per le attività culturali che definisca il bene in questione come bene

culturale. Con riferimento ai locali storici del Lazio non era intervenuto alcun provvedimento amministrativo del Ministero, quindi

la Corte deduce ai sensi del TU che in realtà i locali storici del Lazio non possono essere ascritti in senso stretto alla categoria dei

beni culturali; quindi pur avendo un interesse storico-artistico, sono dei beni che rilevano soltanto a livello locale, a livello

regionale, ma non sono beni culturali in senso stretto così come definiti dal TU. Pertanto la Corte dice: siccome la tutela e la

valorizzazione dei beni culturali si applicano soltanto ai beni culturali in senso stretto la legge regionale del Lazio è legittima e

non invade pertanto l’ambito di competenza legislativa esclusiva statale; quindi la Corte in questa sentenza 94/2003 respinge le

censure sollevate dal governo e ritiene il Consiglio Regionale del Lazio competente a disciplinare sia la tutela che la

valorizzazione di questi locali storici del Lazio.[con riferimento al caso di specie il criterio storico-normativo è il criterio di più

semplice e anche di più intuitiva applicazione da parte della Corte Costituzionale] [punti del considerato in diritto: 4.1, 2°, 3°, 4°

capoverso]

2-CRITERIO FUNZIONALE-TELEOLOGICO: è stato applicato dalla Corte Costituzionale con riferimento alle materie

nuove del 117 e in particolare alle “materie valore” o “materie non materie” o “materie trasversali”; applicando il criterio

funzionale-teleologico la Corte Costituzionale va ad indagare, verificare quale sia l’obiettivo, la finalità, l’interesse cui si riferisce

una determinata disciplina legislativa e quindi non a caso prende da ciò il nome. Criterio funzionale-teleologico che la Corte

Costituzionale ha applicato in una sentenza celebre, riferita ad una “materia non materia” o “materia trasversale”, nel caso di

specie la materia dell’ambiente. La sentenza è la sentenza 222 /2003; il governo questa volta aveva impugnato la legge regionale

delle Marche n.12 del 2002, recante una disciplina sulla detenzione e sul commercio degli animali esotici; il governo censura

questa legge regionale perché ritiene che invada la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente e

dell’ecosistema di cui all’art.117, II comma, lettera S.

La Corte Costituzionale anche questa volta respinge le censure governative, quindi ritiene legittima la disciplina regionale adottata

dalla Regione Marche e nel considerato in diritto fa un ampio excursus sul valore trasversale della materia ambiente; in particolare

la Corte sostiene che nel nuovo art.117, accanto ad una ripartizione dei vari ambiti materiali per materia, vi sia anche un criterio

nuovo, cioè una cosiddetta “ripartizione per interessi”, ossia una ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e la Regione

che va a verificare quale sia l’interesse, la finalità, l’obiettivo in primo luogo perseguito dalla legge in questione. La materia

dell’ambiente è una “materia non materia”, una “materia valore” che come tale, essendo un valore che merita di essere tutelato in

maniera uniforme su tutto il territorio nazionale, è di competenza legislativa esclusiva statale però non pregiudica nei medesimi

ambiti anche la possibilità e la legittimità di una competenza legislativa regionale che si esplichi in ambiti materiali che si

intreccino con quelli collegati alla tutela dell’ambiente. Quindi nell’ambito della materia dell’ambiente c’è la possibilità di un

intreccio, un intreccio con interessi diversi che siano però collegati con gli interessi ambientali. Nel caso di una “materia valore”,

“materia non materia”, “materia trasversale” questo intreccio di interessi è un intreccio che non può essere deciso a priori, una

volta per tutte dal corpo costituzionale ma è un intreccio dinamico che viene deciso di volta in volta a seconda del caso di specie;

ciò comporta che in alcune sentenze, in base a questo criterio funzionale-teleologico è stato ritenuto prevalente l’interesse

ambientale e quindi ci sarà stata un’espansione della competenza legislativa esclusiva trasversale statale in materia di ambiente, in

altre sentenze (come questa che esaminiamo) c’è stato invece un arretramento della competenza esclusiva statale, che pur essendo

intrecciata ad altri ambiti materiali, considera prioritario l’interesse collegato a quello ambientale tutelato però dalla disciplina

regionale. Per capirci meglio, nel caso di specie che abbiamo detto essere una disciplina sulla detenzione e sul commercio degli

animali esotici, dopo questo excursus preliminare di configurazione della materia ambiente come materia trasversale fatta dalla

Corte, si passa allo scrutino di quale sia l’interesse direttamente tutelato dalla legge regionale. La legge regionale nel caso di

specie tutela, in prima battuta, un interesse in materia di igiene e sanità, nonché sicurezza veterinaria come interesse; e solo

indirettamente anche un interesse ambientale, di tutela ambientale. Quindi applicando questo criterio funzionale-teleologico con

riferimento alla legge regionale delle Marche la Corte ritiene prevalente questo interesse di tutela sanitaria o veterinaria; questo

consente di affermare alla Corte Costituzionale che, nel caso di specie, l’interesse prevalente fa assorbire questa disciplina

legislativa nella materia concorrente della salute. Come materia concorrente la disciplina legislativa regionale è legittima e quindi

la Corte respinge le censure. Quindi dovete ricordare che con riferimento al criterio funzionale- teleologico la Corte fa uno

scrutinio dell’interesse prevalente cioè dell’interesse in prima battuta tutelato dalla disciplina statale o regionale. Invece in un

altro criterio che si applica al caso di concorrenza di competenze la Corte farà un giudizio sempre di prevalenza ma questa

volta di prevalenza della materia e si tratterà di un altro criterio interpretativo. Con riferimento alla sentenza 222/2003 i punti del

considerato in diritto sono il punto 2,4° e 5° capoverso e il punto 3, nei quali ritrovare per esteso il ragionamento fatto dalla Corte.

(digressione: per il primo criterio storico-normativo poteva essere in qualche modo utilizzato anche prima riferito al vecchio

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assetto. Il criterio funzionale-teleologico è un criterio “nuovo” perché applicato principalmente alle materie non materie o materie-

valore che prima non c’erano. Il criterio della continuità normativa o istituzionale era applicato in parte anche prima però vedremo

che si applica principalmente in momenti di passaggio da un vecchio ad un nuovo assetto. Quindi ha avuto applicazione maggiore

successivamente alla legge costituzionale del 2001).

3- CRITERIO DELLA CONTINUITA’ NORMATIVA O ISTITUZIONALE: è un criterio che si dipana, si specifica in due

accezioni, da un lato l’accezione della continuità normativa e dall’altro l’accezione della continuità istituzionale.

a-Continuità normativa: la Corte applicando il criterio della continuità normativa considera legittima la perdurante applicazione

quindi la perdurante ultrattività di una legge statale che non sia conforme al nuovo riparto di competenze legislative dettate dal

novellato articolo 117 in un settore in cui però il nuovo articolo 117 attribuisce la competenza legislativa regionale. Significa che

ad esempio in materia di istruzione come materia concorrente che è una materia nuova cioè l’articolo 117 novellato attribuisce

questa nuova competenza legislativa alle Regioni . Le Regioni non avevano questa competenza legislativa nel vecchio articolo

117 perché si occupavano soltanto di istruzione artigiana o professionale. Quindi sebbene questa sia la competenza legislativa che

la revisione costituzionale del 2001 attribuisce alla Regioni. Le Regioni non avranno potuto legiferare tutte simultaneamente alla

velocità della luce in questo nuovo ambito materiale, quindi l’applicazione del criterio di continuità normativa consente una

perdurante applicazione di una disciplina legislativa statale in un ambito nel quale ai sensi del nuovo articolo 117 la

disciplina legislativa sarebbe stata di competenza della Regione questo perché? Qual è la finalità a cui risponde questo criterio

di continuità normativa? Quella di evitare vuoti normativi in un determinato ambito materiale cioè è impensabile che in nel

settore come quello dell’istruzione non si sappia quale disciplina legislativa applicare. Questo è anche intuitivo perché è collegato

al principio della certezza del diritto. Quindi la Corte dice: fintanto che nel momento in cui la Regione non si sia attivata in questa

sua nuova competenza legislativa adottando una legge ad esempio in materia di istruzione comunque in generale adottando una

legge in un ambito nuovo che prima non aveva, si potrà continuare ad applicare in via provvisoria quindi con natura cedevole la

disciplina statale. Natura cedevole nel momento in cui la regione disciplini un nuovo ambito materiale con la propria legge

regionale. L’applicazione di questo criterio di continuità normativa è abbastanza automatica da parte della Corte Costituzionale

perché essa verifica nel momento in cui è stato presentato ricorso se in quel settore di competenza legislativa vi sia o meno una

disciplina regionale, se non c’è non ci può essere un vuoto normativo per la certezza del diritto e quindi si applica una disciplina

statale che comunque è legittima riferita al momento nel quale era stata adottata cioè riferita al vecchio articolo 117.

b- Continuità istituzionale: la Corte Costituzionale considera che l’ordinamento non sia costituito soltanto da norme che

giustificano la declinazione del criterio di continuità normativa ma sia costituito anche da istituti preordinati alla garanzia cioè alle

attività di diritti riconosciuti e tutelati dalla nostra Costituzione. Rimanendo sempre nel settore del livello istruzione come

vedremo nell’esemplificazione l’istituto è tutto ciò che è preordinato al funzionamento del servizio scolastico che rende effettivo e

quindi garantito e tutelato il diritto all’istruzione. L’applicazione del criterio di continuità istituzionale è più delicata da parte della

Corte Costituzionale perché la Corte nell’applicazione di questa accezione istituzionale effettua un bilanciamento tra due esigenze

contrapposte; da un lato vi è l’esigenza che sia espunta dell’ordinamento una disciplina statale che è illegittima in quanto non è

conforme al nuovo dettato dell’articolo 117, cioè della nuova ripartizione di competenze. Dall’altra c’è l’esigenza di garantire la

continuità di istituti che sono necessari pe rendere effettivi dei diritti tutelati dalla nostra Costituzione. In questo giudizio di

bilanciamento la Corte Costituzionale anziché espungere cioè annullare una legge statale illegittima perché non conforme al

nuovo riparto di competenze legislative di cui al 117 ritiene preferibile mantenerla temporaneamente in vita fintanto che la

Regione non si attivi con una propria disciplina per andare a normare quegli istituti che garantiscono l’effettività di diritti

costituzionali. L’esigenza prevalente è quella di mantenere in vita l’istituto disciplinato da un legge statale che sarebbe

incostituzionale ai sensi del nuovo 117 perché se andiamo ad eliminare le leggi statali che disciplinano questo istituto

automaticamente andremmo a ledere la garanzia di un diritto garantito dalla Costituzione perché anche qui ci sarebbe un vuoto

fintanto che la Regione non si è attivata con una propria legge in una materia nuova di sua competenza legislativa ai sensi del

nuovo articolo 117 per disciplinare lei l’istituto che mi garantisce la fruizione di un diritto riconosciuto della Costituzione. Quindi

in ultima analisi la Corte quando applica il criterio di continuità istituzionale può anche consentire la temporanea ultrattività di una

legga statale che in questo caso è incostituzionale sin dall’origine perché lo è in riferimento al nuovo articolo 117 . Mentre

quest’ultima ipotesi non si verifica facendo applicazione dell’accezione delle continuità normativa che fa riferimento ad una legge

statale adottata con riferimento al vecchio assetto di competenze. Per la continuità normativa la Corte ha fatto riferimento ad una

legge statale adottata con riferimento al vecchio assetto di competenze quindi dice: la manteniamo temporaneamente in vita con

natura cedevole ma comunque è una legge che al momento della sua attuazione era conforme, era legittima perché era riferita al

vecchio assetto invece quando si trattava di applicare l’altra accezione del criterio cioè la continuità istituzionale siccome vengono

in gioco dei diritti garantiti dalla Costituzione e a volte anche dei diritti fondamentali la Corte Costituzionale proprio perché

ritiene prevalente questa esigenza di continuità istituzionale per rendere effettivi i diritti dice si può tenere in vita anche una legge

statale anche nell’ipotesi in cui questa legge statale sia adottata in modo illegittimo in quanto non conforme al nuovo 117. Quindi

c’è questa deroga perché l’esigenza prevalente è quella di tutela di diritti. Si fa riferimento ad una legge statale intervenuta dopo la

riforma del Titolo V quindi è illegittima perché sin dall’origine non è conforme alla nuova ripartizione delle competenze

legislative.

Caso di specie: sentenza 13/2004 nella quale la Regione Emilia Romagna impugna l’articolo 22 della legge finanziaria per il 2002

che è la legge 448/2001 nella parte in cui affidava allo Stato la determinazione e l’assegnazione del personale docente alle singole

istituzioni scolastiche in quanto secondo la Regione Emilia Romagna la legge statale non si limata a dettare i principi

fondamentali della materia istruzione ma si spinge anche alla disciplina di dettaglio della materia istruzione. Quindi la Regione

Emilia Romagna censura il fatto che la disciplina statale per quanto concerne l’assegnazione di docenti alle singole istituzioni

scolastiche sia onnicomprensiva, non si limiti a dettare i principi fondamentale ma si spinga anche alla disciplina di dettaglio che

sarebbe riservata alle Regioni in quanto materia concorrente. In questa sentenza la Corte in prima battuta applica il criterio

storico- normativo per capire quale sia la definizione normativa della determinazione alla assegnazione del personale docente

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alle istituzioni scolastiche. La questione riguarda l’assegnazione del personale docente alle istituzioni scolastiche quindi siamo in

materia d’istruzione ma in prima battuta la Corte Costituzionale applica il criterio storico- normativo per andare a vedere quale sia

la definizione di questo pezzetti di disciplina ed in particolare per andare a veder che cosa era stato fatto nella disciplina ordinaria

al momento in cui è stata adottata la riforma del Titolo V quindi va a vedere com’era disciplinata la programmazione della rete

scolastica. Perché appunto l’assegnazione dei docenti alle singole scuole rientra in questo pacchetto cioè nella funzione di

programmazione della rete scolastica. Quindi applica il criterio storico- normativo e non a caso va come abbiamo detto all’inizio a

vedere com’era disciplinata questa funzione di programmazione della rete scolastica nel decreto legislativo 112/98 . In tale decreto

la Corte verifica che questa funzione era una funzione che era stata delegata dallo Stato alle Regioni quindi era una funzione che

le Regioni già esercitavano prima della riforma del Titolo V su delega statale. Quindi la Corte dice: siccome gli elenchi delle

materie contenute nel 117 novellato hanno una valenza garantista nei confronti del legislatore regionale non è possibile che la

disciplina di questa funzione sia stata sottratta al legislatore regionale e quindi in ultima analisi applicando il criterio storico-

normativo ritiene che l’assegnazione dei docenti alle singole istituzioni scolastiche che rientra nella programmazione della rete

scolastica si possa ascrivere alla competenza legislativa concorrente in materia di istruzione attribuita alle Regioni. Quindi

essendo un ambito di competenza legislativa concorrente il legislatore statale nel caso di specie ha invaso la competenza

legislativa regionale per quanto riguarda il dettaglio della materia istruzione sotto l’ambito della programmazione della rete

scolastica. Quindi l’intervento legislativo statale è illegittimo però nel caso di specie la Corte applica il criterio della continuità

istituzionale perché va a considerare quali sono i diritti garantiti dalla Costituzione che sono collegata all’erogazione del servizio

scolastico.

Ricapitolando la legge statale è illegittima perché nel caso di specie fa una cosa che non sarebbe riservata a lei ai sensi

dell’articolo 117. È anche vero però che è collegata alla programmazione della rete scolastica quindi cioè collegata

all’assegnazione dei docenti alle singole scuole. Da un lato viene in gioco il diritto all’istruzione degli studenti e dall’altro viene

anche in gioco la garanzia del diritto al lavoro per quanto riguarda il versante di tutto il corpo docente. Quindi questi sono diritti

che ipoteticamente se depennassimo la legge statale illegittima non sarebbero garantiti. Quindi la Corte Costituzionale ritiene sì

illegittima la previsione legislativa statale, ma applicando il criterio di continuità legislativa istituzionale, consente la permanenza

in vigore della legge statale che disciplina l’istituto che assegna i docenti alle scuole della Regione. Quindi la disciplina statale è

illegittima ma è cedevole nel momento in cui la Regione interverrà con una propria legge a disciplinare l’istituto che mi

programma, che mi smista i docenti nel suo territorio, quindi è cedevole fino al momento in cui la Regione non provvede a

disciplinare la programmazione scolastica sul proprio territorio. In particolare vi leggo solo un passaggio della sentenza che è

significativo “La Corte dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 22 della legge statale 448/2001 nella parte in cui non

prevede che la competenza del dirigente preposto all’ufficio scolastico regionale venga meno quando la Regione con propria legge

attribuisca propri organi la definizione della dotazione organica del personale docente dell’istituzione scolastica”. Perché appunto

il dirigente dell’ufficio scolastico regionale quale USR è un organo periferico dell’amministrazione statale. Con riferimento alla

sentenza 13/2004 vi potete andare a leggere per capirci meglio i punti 2 delle considerazioni in diritto, punti 3 e 4, capoversi 1-2-

3.

Ci sono ancora ALTRI DUE CRITERI CHE LA CORTE COSTITUZIONALE ha elaborato per dirimere le questioni che si

sono presentate con riferimento alla cosiddetta “concorrenza di competenze”. Cos’è la concorrenza di competenze? Ci sono

determinati oggetti normativi, dei determinati settori da disciplinare così complessi che non possono essere ascritti ad un’unica

materia di competenza legislativa statale o regionale. In questi casi complessi in cui gli oggetti da normare, disciplinare

interessano più materie di cui sono titolari Regioni e Stato, si parla di concorrenza di competenze. I casi di concorrenza di

competenze si possono verificare, ad esempio tra una materia di competenza esclusiva statale e una materia di competenza

legislativa concorrente oppure tra una competenza esclusiva statale e una o più competenze residuali regionali o tra ambiti di

competenza legislativa concorrente e residuale uno o più ambiti materiali attribuiti a competenza legislativa regionale e statale,

perciò casi così complessi che sono definiti concorrenza di competenze. In queste eventualità la corte costituzionale ha

applicato, a seconda delle circostanze, due criteri interpretativi: il primo criterio è il criterio della prevalenza, ma queste

volte si tratta di prevalenza di una determinata materia e non più di un interesse, se no vestiremmo nell’altro caso dell’ipotesi

del criterio funzionale o teleologico, oppure il criterio della leale collaborazione.

4-CRITERIO DELLA PREVALENZA. Il criterio della prevalenza applicato ad un caso di concorrenza di competenze è il caso

più semplice perché significa che c’è una materia di competenza legislativa statale o regionale che chiaramente prevale sulle altre

materie e quindi la corte costituzionale verifica quale sia la materia prevalente per attribuire la competenza legislativa allo

stato o alla regione. Una sentenza della corte costituzionale che applica il criterio della prevalenza è la sentenza 370/2003 riferita

agli asili nido. Nel caso di specie le regioni Marche, Toscana, Emilia e Umbria hanno impugnato l’articolo 70 della legge

finanziaria del 2002 cioè la legge 448/2001 nella parte in cui non riconosce allo Stato delle funzioni fondamentali nelle materie di

asili nido. Le Regioni impugnano questa disposizione legislativa statale ritenendo violata una propria competenza legislativa

residuale in materia di asili nido. Il ragionamento delle Regioni era molto semplice, cioè diceva che siccome nel 117 non

rinvenivano né nell’elenco al secondo comma né nell’elenco del terzo comma gli asili nido, questa materia è automaticamente

attratta nella sfera delle competenze legislative residuali della Regione. Invece il ragionamento fatto dalla Corte è più complesso

perché ravvisa proprio con riferimento agli asili nido un caso di concorrenza di competenze. La Corte Costituzionale fa un

excursus di tutta la disciplina legislativa che è intervenuta in materia di asili nido e dice: “ Nell’evoluzione della disciplina

legislativa degli asili nido si ravvisano dei profili che non interessano un’unica materia ma possono essere in realtà sussunti in

materie diverse: per un verso gli asili nido assolvono ad una funzione di sostegno alla famiglia nella cura dei figli e quindi per

questo aspetto la disciplina degli asili nido può essere ricondotta a materie di competenza legislativa residuale e regionale in

particolare alla materia dei servizi sociali, per l’altro verso però la disciplina degli asili nido attiene anche a profili lavorativi dei

genitori e potrebbe essere ascritta alle materie di competenza legislativa concorrente del lavoro, per altro verso ancora gli asili

nido assolvono a finalità formative ed educative dei bambini di età pre-scolare e per questo profilo gli asili nido possono essere

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in giurisprudenza
SSD:
Università: Torino - Unito
A.A.: 2015-2016

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher CFGran di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale delle fonti normative e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Torino - Unito o del prof Poggi Anna Maria.

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