Lezioni, Diritto costituzionale comparato

Diritto costituzionale comparato - 2^° lezione - 30 settembre 2014

Introduzione al diritto costituzionale comparato

Come si fa a capire cosa si intende per diritto costituzionale comparato? Dobbiamo soffermarci su due punti:

Utilizzo dei modelli (classificazioni)

Bisogna trovare elementi comuni e assimilare alcune realtà costituzionali. Ad esempio, i rapporti tra Parlamento e Governo nei vari Stati e confrontarli. Da questo confronto nascono i modelli. Esempi di forme di governo: presidenziale, semi-presidenziale, parlamentare. Lo stesso metodo è utilizzato con riferimento agli elementi di queste forme di governo.

Karl Emil Maximilian Weber, economista, sociologo, filosofo e storico tedesco, ha creato una raffigurazione che permettesse di comprendere il vero significato del diritto costituzionale comparato. Tale raffigurazione consiste in questo: ho una stanza buia e vi punto un foro luminoso. Quel cerchio di luce, che viene formandosi sulla superficie, consiste in ciò che voglio evidenziare. Al di fuori di questo cerchio di luce, non so e non conosco nulla (riferimento, naturalmente, alla parte non illuminata). È proprio in quella parte, al di fuori del cerchio, che io cerco conoscenza, in quanto non sono consapevole di ciò che mi circonda. Se io facessi una classificazione in quell’istante, essa potrebbe risultare fuorviante, se si accendessero le luci.

Tale classificazione sarebbe fuorviante per:

• Ragioni di mancata conoscenza
• Esigenze specifiche

Sto facendo un’operazione meramente descrittiva, che NON ha valore assoluto. Il succo della raffigurazione è: “Non prendiamo questi modelli come qualcosa di certo, perché sono solo cose che vediamo parzialmente.

Osservazioni

Esse non hanno un contenuto valoriale. Ognuna non è maggiore o minore di un’altra né qualitativamente, né quantitativamente.

Cosa intendiamo per osservazioni? Le esperienze costituzionali occidentali: costituzionalismo. Perché proprio il mondo occidentale? Per poter definire il nostro ambito di indagine, o, meglio, di osservazione.

Attenzione: Non stiamo definendo ciò che è meglio rispetto ad un altro. Siamo terzi super partes, ossia nella massima imparzialità. Stiamo semplicemente cercando di capire la storia, comune, che ci ha portato ad avere dei modelli costituzionali, anche se, alle volte, non è stato così. Non stiamo dando disvalore alle altre Organizzazioni Statali.

Cooperazioni recenti

Recentemente si sono verificate cooperazioni con Paesi che hanno ottenuto l’indipendenza al fine di creare una nuova forma di governo o di stato. La creazione, però, in alcuni casi è stata difficile e a breve analizzeremo il motivo.

Qual è stato il metodo utilizzato? Calare un modello in un certo periodo, in un contesto morale, sociale, culturale, fertile, è un’operazione tendente al fallimento. Es. in Etiopia, lo Stato ha ricevuto molte Commissioni che riversarono modelli presi negli “Archivi” e ritenuti funzionali per la Società. Essi, però, non sono utili, in quanto non vi sono regole condivise che permettano l’utilizzo di un simil modello. “Ogni abito deve essere fatto su misura della persona”.

Costituzionalismo

Esso ha proseguito la sua attività con riferimento agli ordinamenti nazionali. Ha preso come riferimento il Continente Europeo e questi modelli sono nati nel periodo dei conflitti, avvenuti, appunto, su scala europea (Nazismo, Fascismo…). Oggi abbiamo l’Unione Europea, quindi le situazioni di conflitto sono diminuite. Inoltre l’Unione Europea, col suo apparato organizzativo, incide sulle Costituzioni interne dei vari Paesi che vi aderiscono.

L'articolo 81 della Costituzione

Diamo un’occhiata all’art. 81 della Costituzione: “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale”.

Forme di governo e forme di stato

Lavoriamo per categorie e le due macrocategorie che compariamo sono:

• La Forma di Governo
• La Forma di Stato

La Forma di Governo è la risultante dei rapporti di forza tra i vari organi titolari di poteri costituzionali. Nella Forma di Governo vado dentro l’assetto costituzionale e vado a guardare i rapporti tra poteri legislativo, potere esecutivo e potere giudiziario e l’eventuale organo con potere di equilibrio, potere di chiusura, e sulla base di questo rapporto vado costruendo delle diverse Forme di Governo.

Per Forma di Stato invece intendiamo la costruzione del rapporto tra elementi costitutivi dello Stato, cioè:

• Il popolo
• Il territorio
• L’organizzazione del popolo sul territorio, c.d. sovranità

Pensiamo da una parte alla storica vicenda palestinese, che risale alla fine degli anni ’40, e, dall’altra, alla classificazione dell’UE, in quando è difficile capire se esiste un popolo europeo, se esiste un’organizzazione sul territorio. Si parte da trattati tra Stati Autonomi. Il tema della Secessione rientra nel tema sulle Forme di Stato, invece, il ruolo della Composizione delle Seconde Camere dei Parlamenti è un tema rilevante per le Forme di Governo. Classifichiamo ogni argomento in una di queste due macro categorie.

Forme di governo

Partiamo dalla categoria delle Forme di Governo, le quali vengono classificate dal libro in base alla struttura degli organi costituzionali. Prendiamo questa classificazione come introduzione, consapevoli che si tratta pur sempre di classificazioni cioè di costruzioni della realtà, che, però, esiste a monte rispetto a queste ricostruzioni: servono per ridurre la complessità della realtà in un certo cassetto. Ma ogni Assemblea Costituente ha in mente il contingente, cioè dare un assetto di convivenza alla comunità, dando regole di convivenza funzionali a durare nel tempo.

Costituzioni e diritti

Consideriamo gli organi titolari di funzioni di indirizzo politico, o comunque organi partecipi di quelle funzioni, ancorché non titolari. Questo significa che il potere giudiziario, con il suo organo che è la magistratura, non è considerato dal pdv delle principali forme di governo.

C’è una ragione storica e anche una ragione attuale: in linea di massima il ruolo dei giudici è stato storicamente ed è tuttora un ruolo di controllo dell’esercizio della sovranità e non invece un ruolo di esercizio della sovranità; quindi alla magistratura, come organo titolare del potere giudiziario, è stato, a partire dall’ancien regime, riservato un ruolo di indipendenza rispetto agli organi titolari delle funzioni di indirizzo politico, che sono quegli organi che elaborano e realizzano un programma di sviluppo della comunità su quel territorio.

Non confondiamo l’indirizzo politico con l’amministrazione ordinaria. Dentro l’indirizzo politico c’è anche l’amministrazione ordinaria, ma la funzione di indirizzo politico non è solo questa: è qualcosa di più. Contiene una prospettiva di medio periodo in cui assicurare alla comunità i migliori strumenti per sopravvivere e per progredire verso un certo obiettivo, che, ad esempio, la costituzione americana individua nel benessere; e che invece le costituzioni europee non individuano in un concetto così sintetico e così legato a una situazione soggettiva, essendo il benessere individuale, ma in un concetto più generale di tutela dei diritti umani, in un’ottica più umanistica.

Documenti costituzionali

Le due carte di riferimento sono la costituzione americana e la dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, che infatti sono entrambe norme vigenti.

La costituzione italiana si identifica con un documento unico. Per la Francia ci sono tre documenti di tre epoche diverse. I tre documenti del Costituzionalismo Francese sono:

• La Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino
• Il Preambolo della Costituzione Francese del 1796
• La Costituzione Gaullista

Tutte e tre insieme sono la Costituzione francese. Teniamo conto che, quando noi parliamo di costituzione, ci riferiamo non a un documento, ma a dei contenuti. Cioè la definizione di costituzione che accomuna le diverse nazioni è data dall’insieme di principi laici comuni, ossia dalla determinazione di un certo modello organizzativo.

Modello costituzionale

Qual è questo modello? Lo dice l’art. 16 della dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e del cittadino, da cui si evince che la costituzione coincide con la garanzia dei diritti e con la separazione dei poteri. Una società che non garantisce diritti e che non ha la separazione dei poteri non ha una costituzione. Quindi le costituzioni si occupano delle modalità attraverso cui sono garantiti i diritti e delle modalità attraverso cui sono organizzati i poteri dello stato, in modo da separarli.

Questo assetto costituzionale, a doppio contenuto vincolato, lo ritroviamo in tutte le carte costituzionali della cultura occidentale, che sono tutte rigorosamente ripartite tra disposizioni che sanciscono diritti e disposizioni di attribuzione dei poteri essenziali tra gli organi costituzionali, con meccanismi di equilibrio.

Costituzione italiana

Nella nostra costituzione troviamo:

• Dall’art 13 al 54: la parte in cui c’è la sanzione e gli strumenti a tutela del cittadino e della comunità in cui aderisce. Dal 13 al 54 è contenuta la garanzia dell’uno in tutti gli ambiti in cui si trova a confrontarsi con la comunità.
• Dal 55, invece, ci sono le norme di organizzazione: a chi è assegnato il potere legislativo, esecutivo, e si trova un organo di equilibrio che è la magistratura.
• Poi ci sono disposizioni che tutelano la costituzione in quanto tale: da una parte un organo ad hoc, cioè la corte costituzionale, e un procedimento di revisione costituzionale.

In tutti gli ordinamenti c’è una parte di diritti e una parte di organizzazione dei poteri. Nella Francia l’unicità della costituzione non coincide con l’unicità dei documenti, ma questi documenti non sono a caso: la parte dei diritti è nella dichiarazione dei diritti e nel preambolo, la parte organizzativa nella costituzione Gaullista.

Costituzionalismo americano

La stessa cosa, ma con un percorso diverso, la troviamo nel costituzionalismo americano. Negli USA la costituzione è il frutto della combinazione di documenti, i quali, a loro volta, contengono la distinzione solita. Vediamo che la costituzione di Filadelfia consta di otto articoli, tutti squisitamente di organizzazione dello stato. Non c’è una parola sui rapporti tra cittadino e stato, che sono, invece, contenuti nel c.d. Bill of Rights, che è un blocco di garanzie dei diritti appiccicato in calce alla costituzione, che però nasce senza. Il Bill of Rights è attaccato dopo. Dieci clausole di garanzie di diritti.

Costituzione USA

Oggi parlare di costituzione, ai sensi dell’art 16 degli USA, significa parlare di un documento che, dal pdv editoriale, è unitario, ma che è in realtà composto da due pezzi:

• La Costituzione Organizzativa
• Il Bill of rights

Siamo partiti dal fatto che nel classificare le forme di governo non teniamo conto dei rapporti titolari delle funzioni di indirizzo politico rispetto all’organo titolare del potere giudiziario. Questo perché, nel costituzionalismo, ci sono una serie di fili rossi, cioè di situazioni ritroviamo stabili in tutte le Nazioni Occidentali. Una di queste è la magistratura, di cui nelle costituzioni ci si occupa di garantirne la indipendenza; il potere giudiziario deve essere indipendente dal controllo del potere esecutivo e legislativo. Le modalità attraverso cui si realizza questa separazione tra potere giudiziario e potere di indirizzo politico sono diverse a seconda dei vari Stati. Alcune modalità vedremo che ci sembreranno piuttosto contraddittorie, come quelle italiane. Partiamo da un dato che dobbiamo modellare.

Indagine sulla forma di governo

Quindi nell’indagine sulla Forma di Governo non guardiamo al potere giudiziario, ma ci concentriamo sul rapporto tra esecutivo e legislativo, più eventualmente sul ruolo del Capo dello Stato, che è talvolta coinvolto nel potere di indirizzo politico. Pensiamo agli Stati Uniti, in cui il potere esecutivo è il presidente. Esiste un uomo, una carica, a cui la costituzione assegna tutto il potere esecutivo, esercitato anche dai Segretari di stato, che sono delegati dal Presidente con indicazioni date volta per volta sull’indirizzo.

Ruolo del presidente

Talvolta la figura del Presidente, invece, svolge attività costituzionali, ma non è determinante in nessuna di esse: ha funzione di mantenere l’equilibrio degli organi costituzionali, cioè il suo obiettivo è di far sì che il rapporto tra gli organi costituzionali rimanga come designato dalla costituzione, cioè di impedire che venga violata la separazione dei poteri.

Negli anni ’80 in Italia, durante il periodo del c.d. “Craxismo”, come sta succedendo adesso durante il Governo Monti, Letta e anche Renzi, succedeva che il Decreto Legge venisse usato fuori dalle indicazioni costituzionali, cioè circostanze straordinarie di necessità e d’urgenza e comunque il provvedimento adottato è provvisorio.

Decreti legge

Durante il Craxismo la provvisorietà veniva violata, perché dopo i 70 giorni, periodo di vigore del decreto legge, il testo del decreto legge non veniva modificato dalle Camere; allora il Governo varava nuovo decreto legge di identico contenuto che si sostituiva a quello di prima, a partire dal momento in cui questo “scadeva”: ecco che si arriva a decreti legge della durata di più di un anno.

Il Presidente della Repubblica, dopo una serie di moniti, non firmò più i decreti rinnovativi di quelli precedenti. Ha così garantito la separazione dei poteri, evitando che la funzione legislativa potesse essere esercitata da un organo che non ne è titolare. Poi succedeva allora e succede ancora oggi, che, venuta meno la possibilità di reiterare i decreti legge, cioè la parte più eclatante della violazione della costituzione, si lavora sulle circostanze straordinarie: si introducono Riforme di Amministrazione Ordinaria tramite Decreti Legge.

Situazione attuale

Siamo in una situazione limite, perché il Governo inizia a esercitare funzione legislativa, quando gli pare, se il parlamento “gliela dà buona”, cioè converte in Legge i Decreti legge. Ma se il parlamento stesse dalla parte della costituzione dovrebbe far cadere quel Decreto Legge. Tuttavia, in un contesto così improntato all’emergenza, si pensa: meno male che il Governo ha fatto quella riforma, perché il parlamento ne parla da anni, ma non l’ha fatto Quindi c’è una certa accondiscendenza a questa prassi deviante rispetto alla costituzione.

Separazione dei poteri

Perché il Capo dello Stato non esercita il suo potere di garanzia? Perché questo problema è più difficile da gestire da parte del Presidente della Repubblica, in quanto è meglio non garantire la separazione purché, almeno un organo, ancorché non quello competente, adotti le riforme necessarie. Siamo sempre fuori dalle previsioni costituzionali, ma dal pdv pratico funziona. Quindi sanzionare questa situazione significa bloccare tutto.

Classificazione delle forme di governo

La classificazione del libro si fonda esclusivamente sulle caratteristiche degli organi elettivi titolari di funzioni di indirizzo, quindi: Parlamento, Governo, Presidente della Repubblica. Qui il primo passaggio chiaro è tra Forme di Governo Moniste e Dualiste. Le Forme di Governo si classificano in:

• Moniste: Le prime sono quelle in cui l’unico organo eletto direttamente da parte dei cittadini è il parlamento. Sono classificabili come moniste: l’Italia, la Spagna, l’UK e la Germania, in cui si eleggono i membri del Bundestag, la Camera Bassa.
• Dualiste: Le seconde sono quelle in cui i cittadini sono chiamati ad eleggere altri organi. Sono moniste gli USA, in quanto si eleggono i componenti del Congresso e il Presidente, che è titolare del potere esecutivo; la Francia, dove si eleggono i componenti del Parlamento e il Presidente della Repubblica.

A cosa serve questa classificazione? Tale classificazione ha lo scopo di capire, in termini di indirizzo politico, chi è dotato della più forte legittimazione politica, poiché muoviamo dalla premessa che la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme della costituzione.