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facilmente raggiungibile da parte di un’assemblea molto diversificata. Quindi stabilendo il tetto dei 2/3 si è inteso prevedere un

consenso piuttosto diffuso.

Dal pdv numerico 2/3 di 630 fa circa 400 voti, però dipende come questi 400 voti si aggregano: se questi voti sono frutto di

un’importante aggregazione di tanti piccoli gruppi parlamentari, vuol dire che quei 2/3 è una soglia sufficientemente alta per dire

che si è inteso prevedere un consenso ampio ma non si può andare troppo in là alzando la soglia perché altrimenti vi è il rischio

che non si approvi nessuna decisione.

Se invece si parte da un’assemblea composta con una formula elettorale maggioritario e magari con un premio di maggioranza e

vi è almeno 1 forza politica che ha il 51% dei seggi in aula, la soglia dei 2/3 è abbastanza a portata di mano perché a quella forza

politica che ha il 51% si deve aggiungere qualche altra fetta e si arriva ai 2/3 e allora se si vuol prevedere che un provv.to passi

con un consenso ampio, si deve alzare la soglia sennò diversamente si rende quella decisione nella quasi totale disponibilità della

forza di maggioranza.

Chi è che stabilisce le soglie di voto?

Le soglie sono stabilite nella costituzione, allora la relazione che si deve porre è che le soglie di voto sono indicate per offrire

delle garanzie: tanto più le soglie sono basse tanto più il risultato è nella disponibilità di una o di poche forze politiche

rappresentate in parlamento, tanto più sono alte, tanto meno c’è disponibilità a favore di una o poche forze politiche ma occorre

un forte consenso.

La relazione tra le soglie di voto e le modalità di composizione dell’assemblea cambiano la ratio delle soglie di voto la

stessa soglia fissata in costituzione con un’assemblea composta in modo proporzionale, rispetto ad un’assemblea composta in

modo maggioritario, può tramutarsi in un traguardo di garanzia e quindi vi è bisogno di un discreto consenso, oppure un

traguardo di facile raggiungimento e quindi una decisione nella disponibilità delle forze politiche di maggioranza.

Ma questa differenza consegue, fermo il dato costituzionale, al cambiamento della formula elettorale: quindi paradossalmente

si cambia il significato delle soglie contenute in costituzione senza modificare la cost.ne ma modificando la formula

elettorale è ciò che è avvenuto in Italia nel 1994.

Quindi il passaggio dalla cd prima repubblica con legge proporzionale, sistema politico pluripartitico con una accordo di

maggioranza (c.d. pentapartito) con le garanzie previste all’art 48 costituzione; dall’altra parte dopo il 1994 si tengono ferme le

norme costituzionali ma si modifica il sistema elettorale e modificando il sistema elettorale anche il sistema politico cambia, cioè

meno il pentapartito all’interno di una coalizione, vi è la necessità di fonderli in un’unica forza politica e questo succede nel centro

destra e nel centro sinistra.

Quindi inizia la polarizzazione: un sistema politico variegato, ma che dal pdv della proposta elettorale si propone con una discreta

aggregazione di formazioni cercando di polarizzarsi e poi un risultato elettorale che non esclude nessuno però sicuramente

assegna alla forza politica di maggioranza una maggior facilità di raggiungere dei quorum e quindi per le forze politiche di

minoranza una maggior difficoltà di raggiungere i quorum.

Questo gioca soprattutto sulla stabilità di Governo: prima del 1994 vi sono governi estremamente instabili nel senso che era

relativamente facile far cadere la maggioranza, mentre a partire dal 1994 si hanno dei governi un po’ più stabili, nel senso che la

quota necessaria per ottenere una sfiducia era difficilmente raggiungibile dalle quote di minoranza.

Questa situazione (costituzione rigida e dall’altra parte una formula elettorale che cambia) non accade solo in Italia, infatti vi sono

una serie di esperienze che hanno messo in raffronto, più o meno con gli stessi esiti, la rigidità costituzionale limitata alla formula

democratica e invece flessibilità normativa legata alla formula elettorale.

Si prenda il caso del Regno unito, che è l’esatto opposto dell’Italia ante 1994 il Regno unito tradizionalmente si fonda su una

formula elettorale di tipo maggioritario con collegi uninominali.

La camera di comuni è composta di 650 seggi e vi sono 650 collegi, all’interno dei quali si sfidano una serie di candidati, per

esempio dal collegio b1 deve uscire 1 eletto, che è quello che siederà nel seggio b1 alla camera dei comuni.

Come lo si definisce?

Ci si candida; si fa un programma politico con obiettivi e a livello di formazioni politiche a livello nazionale si sostiene un certo

partito. Si candida anche un’altra persona e dichiara che si riconosce in un altro partito e cosi per gli altri n candidati.

Ci si sfida nella campagna elettorale e si arriva al voto; tutti votano e non importa quanti voti ogni candidato ottenga, quello che

conta è che uno dei candidati abbia ottenuto 1 voto più degli altri: quello lì risulta eletto nel collegio e andrà alla camera dei

comuni e questa persona è annoverata come colui che si è impegnato a sostenere quel certo partito a livello nazione. 11

All’esisto della campagna elettorale, viene fatto il conto di quale formazione politica ha il maggior numero di seggi alla camera

per esempio i gialli 300 seggi, i bianchi 200 etc.

A questo punto scatta la convenzione costituzionale per cui la regina chiama a formare il governo il leader del partito che ha

ottenuto il maggior numero di seggi alla camera.

Il problema che si trova il premier può essere di 2 tipi:

- Che non ci siano epoca Thatcher (fine anni ’70), epoca Blair. Il numero dei seggi assegnati alla formazione politica

corrispondeva almeno con la maggioranza assoluta dei seggi alla camera dei comuni. Il problema è che il sostegno

all’indirizzo politico del governo è fornito dalla camera dei comuni ma la camera dei comuni, con una maggioranza

assoluta politica a favore del premier, costituiva un assetto unico-> vi era un indirizzo politico elaborato dal partito di

maggioranza con una condivisione da parte della maggioranza assoluta dei comuni e quindi un sostegno alle iniziative

assunte dal premier.

Ma allora quando la Thatcher è caduta?

La Thatcher è caduta in quanto sfiduciata dal congresso dei conservatori di Brighton lei è stata eletta per 3 volte, salvo che ad un

certo punto il partito ha detto di non condividere più la sua linea politica il che significa che si è scollata la maggioranza alla

camera dei comuni rispetto al premier: la maggioranza alla camera dei comuni era si dello stesso colore del premier ma all’interno

dei conservatori solo una quota minoritaria era disponibile a sostenere l’indirizzo del premier; quindi benché il cartellino fosse

conservatore per tutti, in realtà in termini di indirizzo politico i conservatori hanno detto che sono maggioranza di governo ma non

con il leader che ha vinto le elezioni e quindi il leader si è dimesso ed è stato individuato un nuovo leader dei conservatori ed è

stato chiamato dalla regina a formare un nuovo governo.

Detto cosi però vi è l’idea che il sistema elettorale inglese sia estremamente efficiente; la vulgata è che sia un sistema elettorale su

un sistema politico bipartitico tutto ciò è falso, perché il sistema politico inglese non è bipartitico, anzi è pluripartitico esasperato

non meno di quello italiano; il sistema elettorale maggioritario a collegi uninominali ha maggior chances di premiare un partito

sugli altri ma non è scolpito nella pietra che succede, tanto è vero che oggi a sistema elettorale fermo vi è una coalizione di

governo addirittura antitetica visto che vi è un partito di maggioranza (conservatore) non assoluta alla camera dei comuni, un

secondo partito (laburista) di minoranza, e un terzo partito con una quota di seggi che, a seconda di chi dei 2 si allea, cambia la

maggioranza di governo.

Cameron vince le elezioni ma non ha la maggioranza assoluta e per convenzione costituzionale è chiamato a formare il governo

ma dice di avere un problema in quanto non ha la maggioranza assoluta, e quindi deve andare a cercare un partner alleato di

governo e l’ha trovato nei liberal-democratici.

Questo per dire 2 cose:

1) Le classificazioni sono fallaci

2) Anche la descrizione non porti a fare eccessive semplificazioni, perché l’episodio inglese, in termini di

caratteristiche del sistema politico e funzionamento della legge elettorale diversi dall’Italia, produce risultati che da

un pdv statistico sono significativamente diversi, ma dal pdv delle potenzialità non sono radicalmente diversi.

Il bipolarismo, stando alle ultime elezioni politiche inglesi del 2010, non è una realtà, visto che alle elezioni hanno partecipato

diversi partiti.

Se ci riferisce alla competizione, quanti vi partecipano?

Quel sistema elettorale lascia la porta aperta ad un ampi numero di partecipanti o a un numero ristretto?

Anche il sistema elettorale maggioritario a collegi uninominali lascia la possibilità di partecipare alle elezioni ad un ampio numero

di partiti.

Ma allora il bipolarismo a cosa fa riferimento?

Il bipolarismo non fa riferimento alla partecipazione alla competizione, ma alla statisticamente probabile (ma non l’unica)

conseguenza dell’applicazione della formula elettorale in seguito all’applicazione della formula elettorale nella maggior parte dei

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casi vi è un partito di maggioranza assoluta e un partito di minoranza e vi sono pochissimi seggi attribuiti alle altre forze politiche

che han partecipato alla competizione.

Ma questo non è una conseguenza automatica di questo sistema elettorale, tant’è vero che da 4 anni il Regno unito ha 3 partiti con

il maggior numero di voti: sarebbe una formula elettorale che porta una polarizzazione in aula perché in linea di massima nelle

elezioni precedenti il partito conservatore e quello laburista racchiudevano in sé la maggior parte dei 650 seggi.

Ma in questo caso chi ha vinto (conservatori) non ha raggiuto i 326 seggi (magg. Assoluta) ma per convenzione costituzionale è il

leader del partito dei conservatori che deve formare il governo.

Si presenta con 306 seggi ma sa che fuori dalla porta vi sono gli altri 2 partiti che insieme hanno 315 seggi, quindi la cosa è

complicata perché Cameron non ha la maggioranza ed inoltre vi sono 2 partiti che sono affini tra di loro e insieme hanno più seggi

di lui, allora Cameron deve andare a cercare dei partner.

Non può trovare partner nei piccoli altri partiti perché a Cameron non conviene andare a cercare i piccoli partiti perché quindi si

ha bisogno di voti si cede politicamente delle quote del proprio programma politico e quindi trattare con 6-7 formazioni con

ciascuna avente pochi voti significa un costo della transazione politica altissimo e soprattutto un rischio elevato di avere dei pezzi

di coalizione che se ne vanno nel corso della legislatura. 5° Lezione – 08 Ottobre 2014 – Carola

Stavamo cercando di vedere gli effetti del sistema elettorale maggioritario, a collegi uninominali, in una forma di governo

monista, quella inglese, in cui l'unico organo eletto non è neanche il Parlamento, ma solo una delle due camere del parlamento e

cioè la camera politica. Avevo cominciato a spiegarvi come funziona la distribuzione dei seggi nei collegi uninominali, il

candidato che vince ottiene una percentuale dei seggi, la somma dei seggi, ovvero dei collegi, ottenuti con i seggi dei partiti che

hanno presentato i candidati determina un rapporto tra le liste in funzione proprio dei seggi acquisiti. Ed è quello che possiamo

vedere nella tabella*. 13

Questo rapporto tra le liste fa sì che uno dei principali partiti che competono ottiene la maggioranza assoluta; questo è ciò che

negli ultimi 35 anni è successo nella vicenda tra conservatori e laburisti. Se però uno dei due partiti principali non ottiene la

maggioranza assoluta ci si trova in una situazione intermedia, da questo ricaviamo una regola: non è vero che una formula

elettorale di tipo maggioritario a collegi uninominali porta, per definizione, automaticamente all'individuazione del colore

dell'esecutivo all'esito della consultazione elettorale, quindi non è sufficiente la mera formula elettorale per determinare questo

automatismo, ma è necessaria la formula elettorale unita a una disposizione costituzionale, che nel caso del Regno Unito è la

Convenzione Costituzionale che impone alla Regina di incaricare, di formare il Governo al leader di maggioranza relativa. Vedete

come la somma di una condizione necessaria (formula elettorale) più una condizione sufficiente (la convenzione costituzionale) 14

determina un funzionamento della formula di governo parlamentare diverso da quello a noi noto, cioè quella italiano. La diversità

consiste proprio nel ruolo del capo dello Stato che abbiamo visto essere in entrambi i casi di neutralità rispetto all'indirizzo

politico, quindi svolge una funzione di garanzia di equilibrio tra i poteri costituzionali.

Se voi ricordate le lezioni di diritto costituzionale, in fase di formazione del governo, che cosa è richiesto al Capo dello Stato

italiano?

Gli viene richiesto di individuare la personalità politica che ha le maggiori probabilità di comporre un esecutivo con un

programma sostenuto dalla maggioranza parlamentare. Facendo un discorso di semplificazione estrema, immaginiamo che il

risultato sia identico nell'ordinamento britannico e nell'ordinamento italiano, l'atteggiamento dei rispettivi capi di Stato sarebbe

tendenzialmente diverso: abbiamo visto che la Convenzione inglese impone alla Regina di nominare il leader del partito che ha

ottenuto più voti, non importa se il programma di governo è sostenuto o meno dalla maggioranza parlamentare; va a vedere il

partito conservatore, seggi 306…

Ne ha più degli altri?

Sì.

Chi è il leader che il partito conservatore ha dichiarato tale?

Un certo David Cameron ; questo è l'automatismo. In Italia invece il Capo dello Stato non può far scattare automatismi, a lui è

richiesto di andare a individuare, in termini PROBABILISTICI, la personalità politica che ha le maggiori chances. Prima di tutto

la “personalità politica” non è necessariamente il leader di un partito, potrebbe non esserci coincidenza tra il candidato premier e il

leader del partito. Mentre nel centro destra c'è quasi sempre stata, almeno negli ultimi anni, questa coincidenza, nel centro sinistra

no, un esempio sono le candidature di Prodi, per cui non c'è nessuna coincidenza. Il nostro sistema politico non offre alcuna

semplificazione tra il soggetto che guida il partito e il candidato premier. Al Capo dello Stato non si può indirizzare

automaticamente verso una scelta di questo tipo; in secondo luogo a lui è richiesta una valutazione probabilistica, lui non ha

nessun vincolo.

Facciamo un esempio: pare che Renzi sia un leader con molto seguito ed è segretario del PD, ora immaginiamo che domani il

candidato premier del PD sia Fabrizio Cassella; il Capo dello Stato, a fronte di una eventuale vittoria del PD, non ha alcun obbligo

di nominare il candidato Fabrizio Cassella, assolutamente non noto, lui deve fare una valutazione…

Questo candidato ha delle possibilità di andare in Parlamento, ottenere e mantenere una maggioranza? Oppure è più probabile

una formazione di governo sostenuto, difeso e guidato dal leader politico del partito? Nel Regno Unito questa valutazione non ci

potrebbe essere, perchè la Regina deve nominare il leader del partito che ha ottenuto la maggioranza, di conseguenza il partito si

organizza in modo tale da avere coincidenza tra leader e candidato premier.

Ma quindi la Convenzione si basa sulla capacità di organizzazione del partito o il partito si organizza modellandosi sulla

convenzione?

È un discorso un po' lungo da affrontare, ma soprattutto opinabile; l'effetto però della combinazione di queste due cose porta al

risultato che vi ho illustrato. In Italia in questa situazione il Capo dello Stato cosa dovrebbe fare? Qualora manchi una

maggioranza assoluta si chiede come possano governare, allora fa le consultazioni, elabora un giudizio proprio, non è

discrezionale e arbitrario, anche se basato su una valutazione personale, si deve ricercare chi ha le maggiori probabilità, allora

convoca la delegazione del partito “vincitore” e cerca di capire come pensano di ottenere la maggioranza assoluta. Ognuno dirà

qualcosa, proporrà delle alleanze e quindi delle contrattazioni tra i diversi soggetti, alla fine il Capo dello Stato si fa un'idea e

quindi la coalizione che ha maggiori probabilità di poter ottenere l'appoggio delle Camere, perchè è un programma condiviso, è

questa e indica il suo leader Pinco Pallino. Rendendo il tutto estremamente banale, mentre in Inghilterra questo risultato porta

all'incarico del leader del partito, in Italia porterebbe l'incarico a una coalizione tra i diversi soggetti.

Dov'è il dato costituzionale? 15

Questa valutazione di opportunità politica, che riguarda la legislatura, in Italia è fatta dal Capo dello Stato, in Inghilterra è fatta dal

leader del partito che ha ottenuto la maggioranza relativa, considerato che se in Italia il Capo dello Stato riesce a “togliere la

castagna dal fuoco” e, una volta fatte le consultazioni, trova un modo per ottenere un valido sostegno al programma di governo;

questa valutazione la Corona Inglese non la fa, ma incarica il leader del partito e a questo punto è lui a dover trovare un soggetto

con cui stipulare un'alleanza che gli garantisca l'appoggio del programma di governo in Parlamento.

NB: I programmi politici inglesi, a differenza dei nostri, non sono gonfi di punti programmatici, inapplicabili sul pdv pratico, ha

maggiore continuità tra le programmazioni…come si capisce se i programmi pur avendo punti in comune sono diversi? Guardo

l'ordine in cui si presentano i programmi, la presenza o meno di sollecitazioni grafiche, la parte sociale del programma della

Thatcher parlava nel senso di rendere il mercato del diritto sociale il più aperto possibile ( renderlo quindi meno statalizzato, ma al

prezzo più competitivo possibile e con il migliore rapporto prestazione prezzo). La presa di posizione sui singoli punti era

sensibilmente più netta rispetto ai nostri programmi.

Possono cambiare i sistemi elettorali, ma essi non determinano i rapporti in linea di massima con il parlamento, non ostante i

diversi sistemi elettorali si possono creare analoghe situazioni in formazione del governo, bensì dipenderà dalle modalità di

esercizio dei poteri costituzionali del capo dello stato. Questa è un interpretazione decisamente più pragmatica di un approccio

fatto invece in funzione di scienza delle politiche.

Scioglimento del governo: il potere di scioglimento spetta al potere esecutivo: nella forma presidenziale il potere di attribuire il

potere di sciogliere il governo spetterà alla carta costituzionale, stabilisce non tanto i casi in cui deve essere sciolto bensì le

modalità di esercizio senza far prevaricare un potere sull'altro, quindi il processo di rinnovo delle camere ( es. rinnovo parziale

ogni due anni dei componenti della camera dei rappresentanti, generando un parlamento ad assetto variabile ogni due anni)

consentendo una frequente verifica del consenso, la stabilità dell'esecutivo è garantito per 4 anni ( salvo impeachment, ossia la

messa in accusa verso il capo dello stato) La costituzione garantisce la possibilità di rinnovare nel breve periodo, consentendo un

continuo divenire, in questo modo si controbilancia l'impossibilità di “licenziare” gli eletti.

Nei governi parlamentari invece la storia è diversa: ho parlamento legittimato, che sostiene l'azione di un altro organo, l'esecutivo.

Ci sono due velocità diverse: la velocità di investitura da parte dell'elettore del parlamentare in termini di legittimazione, più lento

dell'altro processo di legittimazione, ossia da parte del parlamento verso il governo. La costituzione ha la funzione sostanziale di

regolare due fattispecie: la prima di superare fasi di stallo parlamentare (es. parlamento non riesce a trovare all'interno un

consenso per sostenere azione di governo, e il parlamento è composto da diverse singolarità che impediscono le dimissioni e che

renderebbe lungo la formazione di un nuovo governo), la carta sposta il vertice di permanenza della carica di governo e di

legittimazione del parlamento sulla base di una decisione politica del governo, svolgendo una funzione di individuazione e

supporto. Ogni paese ha un esigenza: di svilupparsi e non solo sopravvivere, che viene incarnato nel programma politico.

In che direzione vanno queste energie impiegate?

Vengono impiegate verso un miglioramento generale, seguendo quello che è un obiettivo comune (es. più soldi in tasca, più

protezione sociale, meno regole per impresa, più istituti di formazione, ecc.) Il programma politico viene organizzato anche

secondo un ordine gerarchico di necessità, dando maggiore priorità a un punto rispetto a un altro, focalizzando le risorse in

funzione dei risultati perseguiti, da calcolare nell'arco temporale della legislatura, quindi 5 anni.

Lo sviluppo di un programma di governo dipende strettamente dal consenso del parlamento, incriccandosi invece il meccanismo,

allora occorre sbloccare il sistema attribuendo all'organo più abile il potere di scioglimento dell'organo meno abile, dunque il

governo può sciogliere le camere, rimettendo la palla agli elettori. Questa partita si gioca sotto due aspetti:quello politico e quello

di garanzia costituzionale, in quello politico si passa nel tavolo del primo ministro che chieda al capo dello stato lo scioglimento

delle camere. Bisogna considerare la missione istituzionale degli organi con il realismo politico di chi ricopre le cariche: il

realismo politico, in qualunque dinamica organizzativa, i soggetti tendono a interpretare se stessi in quel ruolo, in assenza di

regole di periodica verifica degli organi arriveremo a strutture davvero rigide degli organi in quanto rimangono in carica

continuativamente per un certo periodo. Devo creare dei meccanismi per cui il passo indietro sia compensato da un adeguato iter

di rinnovo.

In UK: il potere di scioglimento della camera dei comuni spetta al premier.

Nei governi presidenziali possono vivere diversi periodi del mandato, spezzettabili in parti: in base alla parte in cui esso si trova

dovrà modulare le azioni di governo, sulla base della sua composizione parlamentare, ha un discreto controllo del suo mandato e

delle sue azioni di governo. Diversamente accade nelle forme parlamentari: es. in UK non vige una garanzia di durata

dell'esecutivo, bensì un limite massimo di durata (tendenzialmente dai 4 ai 5 anni) se nulla succede prima, alla scadenza del 5o 16

anno viene rinnovata l'elezione dei componenti della camera dei comuni, ricominciando la formazione di governo; ci sono delle

differenze, infatti possono esserci delle sfiducie ( non presenti nella forma presidenziale)…

Come?

Attraverso un voto di fiducia e un voto di sfiducia (es. la mancanza di approvazione di un provvedimento su cui si chiede la

fiducia non consegue un decadimento immediato, ma lascia un segno indelebile su il cammino della legislatura che costringe di

fatto a rassegnare le dimissioni); la durata dell'esecutivo è condizionata comunque dalla volontà dell'organo eletto dai cittadini, il

parlamento. L'esecutivo quindi sa che ha una durata massima (4 o 5 anni) ma non sa, dal momento in cui assume il potere, quanto

effettivamente durerà.

A fronte di questa incertezza qual è il comportamento più razionale dell'organo titolare del potere esecutivo? È quello, nell'arco

temporale della legislatura, di trovare il giorno in cui interrompere il suo percorso che sia il più possibile vicino al termine ultimo

(allo scadere dei 5 anni). Ma bisogna considerare che non ci si vuole limitare alla singola investitura, ma bisogna trovare il

momento per interrompere il mandato in cui si ha la maggior probabilità di ottenere nuovamente l'investitura del potere esecutivo.

Il discorso è banale, ma se io oggi ho il maggior consenso politico popolare, facciamo finta che sia il 6/5/2010 e che David

Cameron sia uscito con la maggioranza assoluta;

Qual è il momento migliore per interrompere quell'esperienza e avviarne un'altra?

Oggi stesso. Perchè abbiamo una certezza, abbiamo appena avuto la maggioranza assoluta. Quindi io devo andare a trovare il

momento, il più vicino possibile alla scadenza, sfruttando al massimo il mandato elettorale, però il momento in cui ho le maggiori

possibilità di essere rinnovato e mantenere alto il consenso. Ciò che conta, dal pdv della variazione tra sistemi elettorali è come è

composta una forma di governo. Se in una forma parlamentare come quella inglese avessimo il medesimo risultato elettorale che

abbiamo ottenuto in una forma presidenziale come quella statunitense, avremmo una situazione e un comportamento analogo dei

soggetti titolari del potere esecutivo, nonostante si tratti di due forme diverse. 6° Lezione – 14 Ottobre 2014 – Lorena

6° Lezione - 14 ottobre 2014 (Lorena)

1° Appello: 9 dicembre

Preappello: 3 Dicembre

PROGRAMMA DEI MERCOLEDI:

15 Ottobre  Bi/monocameralismo

22 Ottobre Immunità parlamentare – Separazione delle carriere e responsabilità civile

29 Ottobre  Tipi di decentramento regionale

5 Novembre  Continuità / discontinuità costituzionale tra Regno di Sardegna e Regno d’Italia

12 Novembre  Patto di stabilità e crescita (Oddenino)

19 Novembre Secessione (Tosi)

26 Novembre  Diritto pubblico islamico (ISIS) (Parolin/Aluffi)

02 Dicembre  Ripasso con simulazione fatta dal professore (Frequenza alla lezione non obbligatoria) 17

www.confronti costituzionali.eu  Autori, Tosi Dario Elia  Secessione

Necessario qualcuno che cerchi documenti e li legga per portarli a lezione dal 22 ottobre al 19 novembre compresi.

Eravamo rimasti sul tema dei sistemi politici/sistemi elettorali e forme di governo.

Vediamo un altro profilo.

Abbiamo provato a fare qualche ragionamento sulle modalità di adeguamento dei sistemi politici, della forma di governo, con

riferimento all’Inghilterra, al Regno unito, adesso proviamo a ripartire dal Regno unito per andare agli Stati Uniti: due modelli

diversi.

L’ultima volta ci eravamo soffermati sull’argomento “Scioglimento delle camere”, cioè: in una forma di governo parlamentare c’è

un organo legittimato, l’Assemblea, ma c’è un player politico che può decidere le sorti delle Camere e che, nel caso soprattutto

della forma di governo parlamentare del Regno Unito in cui la composizione delle Camere avviene sulla base di un sistema della

divisione dei seggi di tipo maggioritario, Collegi uninominali, abbiamo detto che il player è il Primo Ministro perché:

1. Al netto di ogni valutazione discrezionale è sicuramente la personalità politica che sarà incaricata, all’indomani della

consultazione elettorale, di formare il Governo e quindi abbiamo viso che anche se un approccio, diciamo alchimistico,

avrebbe dettato un’altra soluzione all’esito delle elezioni generali britanniche (Perché abbiamo visto che il partito

conservatore era un partito di maggioranza relativa, che non arrivava alla maggioranza assoluta, mentre invece la sinistra

laburista e liberal democratici invece ci sarebbero arrivati), però la Convenzione costituzionale va nella direzione dell’assenza

di ogni valutazione alchimistica da parte del Capo dello Stato e quindi c’è una sorta di diritto di primo incarico.

2. E questo player politico, però, abbiamo visto che è anche il player che decide il momento in cui sciogliere le Camere e quindi

il momento in cui riaffrontare la sfida elettorale. L’obiettivo da raggiungere è stare il maggior tempo a disposizione in carica,

arrivando, però, al termine conclusivo della legislatura con un tale consenso politico da potersi ripresentare vittorioso alla

sfida elettorale. Ma la scelta di quale sia il momento più opportuno, quindi il più distante possibile rispetto all’inizio della

legislatura e il più possibile vicino alla fine della legislatura, valutando il consenso da parte dell’opinione pubblica, cioè da

parte degli elettori, ma non generico, bensì in funzione di come esso si va esprimendo sulla base del sistema elettorale (Non

mi interessa la quantità se poi la trasformazione della quantità in seggi non mi porta la maggioranza assoluta, perché ciò che

conta è la maggioranza dei seggi, non la maggioranza dei voti degli elettori. È una condizione necessaria, ma non sufficiente).

Questa valutazione, appunto, di decidere le sorti della Assemblea, in questo caso la Camera dei Comuni, spetta al Premier, quindi

al player politico più agile, ma se vogliamo anche più determinante rispetto alle vicende istituzionali.

Fotografiamo questa situazione: io ho un soggetto che ha un potenziale di carica pari alla durata della legislatura, 5 anni, non è un

vincolo di durata, né nel minimo né nel massimo. È un potenziale: lui può cadere, dimettersi il giorno dopo che è entrato in carica

oppure alla fine della legislatura. Questo potenziale se lo gioca lui in funzione dell’obiettivo, che è quello di rinnovare il suo

mandato, e se lo gioca lui ad assetto parlamentare costante.

Cioè: lui inizia la legislatura, il Premier, ed ha una certa composizione della Camera dei Comuni. Su una cosa può contare: che la

composizione in termini di schieramenti della Camera dei Comuni resti più o meno [Il professore dice “Trica branca”] quella, fino

al momento in cui lui scioglierà la Camera, chiederà al Capo dello Stato di sciogliere la Camera.

Cosa vuol dire più o meno?

Sicuramente non ci sono interferenze esterne nella Camera dei comuni, cioè non ci sono consultazioni elettorali. Dura fino a

quando il Premier non scioglie la Camera dei Comuni. Ci possono essere delle migrazioni di singoli parlamentari da una

formazione politica all’altra.

Guardando la foto della Camera, rispetto a come immaginiamo noi un’Assemblea parlamentare, che è ad emiciclo (cioè a

semicerchio), questa invece è a banchi contrapposti, cioè alcuni parlamentari sono seduti da una parte, altri sono seduti dall’altra e

si fronteggiano. Non è un caso: la dinamica democratica del Regno unito si fonda sulla contrapposizione, sullo scontro in aula,

meno sulla composizione. Pensiamo alla differenza dal pdv architettonico: l’idea del semicerchio porta tendenzialmente a non

vedersi uno di fronte all’altro, ma ad essere uno di fianco all’altro, solo gli estremi del semicerchio si fronteggiano. Quindi è, per

definizione, un approccio più di composizione, qui invece è un approccio più di contrapposizione per come sono sistemati.

Quindi non è un caso, ma, attenzione, la posizione su questi banchi, che sono delle file orizzontali, anch’essa non è casuale, nel

senso che quelli più avanti, le prime file, si chiamano frontbenchers (dove “benchers” è banco) quelli delle ultime file si chiamano

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backbenchers. La sistemazione è in funzione della disponibilità dichiarata e del corrispondente affidamento che i singoli

parlamentari fanno rispetto al gruppo di governo del loro schieramento. Cioè, in pratica, per dirla all’italiana, i frontbenchers sono

i fedelissimi, quindi sono disponibili per storia personale, per dichiarazioni ovviamente mantenute e anche per l’incarico, perché il

mercato politico è anche questo: se il Premier può ritenere di contare sulla collaborazione fedele e continuativa, stabile di un

parlamentare, lo premia con incarichi politici.

I backbenchers sono l’opposto: hanno dichiarato una fredda, non convintissima, contingente, condizionata adesione al programma

di governo e conseguentemente non vengono premiati in termini di riconoscimenti politici, proprio perché oggi sono lì e domani

potrebbero essere da un’altra parte, potrebbero trasmigrare nei backbenchers dell’opposizione o dell’altra formazione di governo.

Quindi anche dal pdv strutturale è una democrazia di contrapposizione, quindi prevale sicuramente una linea sull’altra, non è una

democrazia di compromesso, e peraltro la parte flessibile, cioè quella che può spostare gli equilibri, è evidenziata nella stessa

posizione occupata dai parlamentari. Un parlamentare backbenchers è un parlamentare con il quale si negozia il voto, cioè la

maggioranza tende al negozio di voto ogni volta, non è scontato. I frontbenchers sono invece la massa dura.

Solo per inciso: se la guardiamo a primo sguardo, cosa sembra?

Una Chiesa.

Teniamo conto che il sistema politico, la filosofia politica e, conseguentemente, la realizzazione della dinamica costituzionale

britannica è fortemente incisa dall’etica protestante, per cui quando diciamo qual è la differenza tra un frontbencher e un

backbencher, ragionandola alla “Razzi maniera” o alla “Scilipoti maniera”, non dovremmo scandalizzarci, perché una parte del

nostro Paese è così.

Ma perché ce lo possiamo permettere?

Perché non siamo permeati di etica protestante. Uno dei tanti cardini dell’etica protestante è il controllo della comunità, che non

significa un sistema militaresco, ma che l’adesione o la non adesione ai principi fondanti di convivenza, determina da parte della

comunità il riconoscimento, quindi la premialità nei confronti dell’individuo, oppure la sanzione attraverso l’esclusione.

Una delle garanzie che il frontbenchers è fedele, deriva dal fatto che siamo in un contesto specifico, cioè siamo lì. Non è che se io,

anziché fare un Parlamento ad emicicli in Italia, lo faccio in questo modo, gli do un alone ecclesiastico, perché gli do una struttura

che appare quasi quella di una Chiesa, per definizione metto lì i frontbencher schierati ecc risolvo tutto: no, perché gli manca una

certa tradizione, una certa cultura, che è una cultura sociale, politica, di comunità che è riconducibile a un tipo che è quello

definito come etica protestante, ossia dove c’è un controllo dell’opinione pubblica molto forte sul comportamento dell’individuo,

con riferimento ai principi di base.

Facciamo un passaggio (Che non è improprio, perché stiamo parlando non più di ordinamenti costituzionali, ma di un certo

modello comportamentale): se noi trasferiamo dal Regno Unito agli Stati Uniti, noi giustifichiamo in quest’ottica, cioè nell’ottica

dell’etica protestante, il fatidico scandalo Levinskji non per l’aspetto sessuale. Ai giornali interessava moltissimo, ma gli

americani, ossia la classe dirigente, la parte alta della società americana, il problema non era che il Presidente avesse o non avesse

avuto una relazione sessuale, il problema era cosa aveva dichiarato. Quindi il controllo dell’opinione pubblica, il controllo sociale

sta nella credibilità della persona. Faccia quello che vuole, ma se lo dichiara lui conferma il rispetto di un codice interno. Se lui

dichiara il falso, lui si è messo fuori da questa comunità.

Poi questo è a parte, poi dopo entriamo più nel dettaglio.

Se dichiaro che ho commesso un reato evidentemente non mi conserva all’interno della comunità, perché vado a violare dei

principi molto più sensibili, quindi del rispetto della vita e della persona e quindi, di nuovo, la comunità mi espelle. Però quello è

il passaggio successivo.

Il primo passaggio è: io sono o non sono, da un punto i vista comportamentale, omogeneo a questo gruppo. Allora la

dichiarazione, soprattutto se pubblica, ha un valore, per quanto riguarda l’etica protestante, molto maggiore della nostra cattolica,

assumendo che la maggior parte di noi è cattolica.

C’è una differenza di fondo: il cattolico risponde a Dio, non alla comunità dei fedeli, il protestante risponde, in terra, alla comunità

dei fedeli, e a Dio dopo. È questo il passaggio che rende l’etica protestante un elemento fondamentale nella lettura delle dinamiche

politico-istituzionali dei Paesi che, appunto, hanno permeato la loro vita con un certo approccio al cristianesimo, diverso rispetto

al nostro: io basta che abbia definito il mio rapporto con Dio, ed è un fatto quasi individuale, e posso anche quasi ignorare la

comunità dei fedeli. Questo in un cattolicesimo ovviamente non radicale. Tanto più si radicalizza il cattolicesimo, tanto più la

comunità dei fedeli comincia ad assumere una maggior realtà. Comunque sicuramente non è così forte l’idea di comunità come è

nel Regno Unito e nei Paesi che hanno praticato e continuano a praticare il protestantesimo. 19

Quindi, con riferimento alla dinamica costituzionale abbiamo concluso così: Primo Ministro, che a fronte di un assetto costante

della Camera politica, ha la facoltà di scegliere le modalità di attuazione del suo programma politico nell’arco di tempo della

legislatura, anche (non solo) in funzione di aumentare, avere una significativa dose di consenso, una maggioranza dei seggi, nella

parte più lontana possibile dall’avvio del suo mandato e quindi quella in cui è in grado di ripresentarsi agli elettori e riottenere un

nuovo mandato.

Guardiamo come funziona, invece, in modo completamente diverso, negli Stati Uniti: gli Stati Uniti condividono con il Regno

Unito solo una cosa e cioè il sistema, la modalità maggioritaria di attribuzione dei seggi, non in modo così radicale, ma comunque

diciamo che la gran parte delle procedure elettorali prevede l’attribuzione dei seggi, negli Stati Uniti, su modello maggioritario e

in Collegi uninominali. Ciononostante le cose si svolgano in modo completamente diverso e questo è legato al fatto che abbiamo

classificato all’inizio la forma di governo statunitense come dualista, nel senso che io ho due ruoli politico-costituzionali, il

Congresso e il Presidente, che hanno un’investitura diretta da parte degli elettori.

Allora, detta così è relativamente semplice: c’è una cosa completamente diversa rispetto al Regno Unito, perché io ho un

Congresso, Camera dei rappresentanti e Senato federale, che hanno una loro composizione e che non è toccabile dall’esercizio del

potere di scioglimento da parte del Capo dello Stato, perché il Capo dello Stato, nonché Capo del Governo, cioè il Presidente

americano non ha potere di scioglimento del Congresso, infatti poi vedremo come si realizzano alcuni passaggi, dall’altra parte io

ho un Capo dell’esecutivo che è in carica per un periodo fisso: né minimo né massimo. Non può lui scegliere quando dimettersi.

Lui dura 4 anni. Se si dimette per ragioni personali, rinuncia alla carica, va bene, ma diversamente la sua durata in carica è fissa:

c’è un inizio e c’è una fine e nell’arco di questa durata in carica si svolgono un sacco di cose rilevanti politicamente, che non è lui

a determinare.

Quindi, abbiamo detto:

• Premier inglese : ha una flessibilità di durata in carica da un minimo di 0 ad un massimo di 5 anni. Sceglie lui non quando

dimettersi, ma quando sciogliere le Camere, sceglie lui quando rinnovare il consenso e in questo periodo, però, può contare su

un assetto stabile, politico, in Parlamento, cioè nella Camera dei Comuni.

• Presidente americano : lui non sceglie, la durata è di 4 anni. Il suo mandato non è né più né meno di 4 anni, nel corso dei quali

lui non può scegliere quali conseguenze politiche attribuire al Congresso, cioè alle Camere politiche, perchè non le può

sciogliere, ma non può neanche contare su un assetto costante delle Camere politiche, perché le Camere politiche hanno un

potenziale cambiamento di formazione politiche, che è estremamente sensibile per il mandato presidenziale, ma nei confronti

del quale il Presidente non può far nulla.

Allora: come funziona?

Funziona in questo modo:

Negli Stati Uniti, abbiamo detto, il Congresso ha due Camere: La Camera dei rappresentanti e il Senato.

La Camera dei rappresentanti è quella che viene direttamente eletta dagli elettori e viene eletta dagli elettori in un numero pari a

435 rappresentanti. Questi sono i rappresentanti di una delle due componenti dello Stato federale americano, cioè gli individui.

La Camera dei rappresentanti ha un suo fratello, che è il Senato Federale, composto di 100 Senatori, rappresentanti dell’altra

componente dello Stato, che non sono più gli individui, ossia i singoli elettori, bensì gli Stati Federati. Tant’è vero che non sono

eletti in funzione del numero di abitanti, ma sono letti in funzione della sovranità dei singoli Stati. Quindi ci sono 50 di Stati

federati (In realtà sono di più): ogni Stato ha diritto a 2 Senatori, fatta eccezione per due o tre Stati che hanno diritto ad un solo

Senatore. Quindi ciò che conta è la rappresentanza dello Stato.

Com’è questa rappresentanza dello Stato?

Definita, ovviamente, dal voto dei cittadini di quello Stato membro. Ad esempio, ai cittadini del Texas sono riconosciuti 2 Senatori

che rappresenteranno il Texas al Senato Federale.

Tutto quanto detto, ai fini nostri, ma poi lo ripeteremo magari domani, si parte da una conoscenza del diritto costituzionale

italiano. Quando noi diciamo che i singoli parlamentari sono rappresentati della Nazione nella loro interezza, questo, per gli Stati

Uniti, vale per i rappresentanti, cioè quelli della Camera bassa, i 435, perché invece i 100 del Senato rappresentano non la 20

Nazione, ma la Federazione, che è il patto di unione degli Stati. E, specificamente, ogni due, uno specifico Stato che fa parte

dell’unione federale.

La Camera dei rappresentanti, rappresentante della Nazione, e il Senato Federale, rappresentante della Federazione, insieme,

costituiscono il Parlamento americano, che si chiama Congresso.

Su una cosa abbiamo un dato certo: sono entrambe due Camere, che al di là di chi rappresentano, però sono due Camere i cui

componenti sono eletti direttamente dai cittadini e quindi abbiamo confermato quell’affermazione generica che dicevamo prima.

Questo ce lo dice la Costituzione americana, statunitense, quindi siamo a porto.

Ma con che durata?

Noi siamo abituati a pensare che il Parlamento abbia una durata unica. Non è così.

Le durate sono differenziatissime. Differenziate tra Camera e Senato, ma anche tra Camera, Senato e Presidente.

• La Camera, 435 rappresentanti, dura in carica 2 anni.

• Il Senato, 100 senatori, non dura in carica, nel senso che ogni Senatore dura in carica 6 anni, ma attenzione, perché il rinnovo

dei Senatori avviene periodicamente ogni 2 anni.

Quindi, per capirci, siamo nel 2014: io ho 1/3 del Senato, 33 componenti, che scade quest’anno, 1/3 che scadrà nel 2016 e 1/3 che

scadrà nel 2018. Quei 33 che vengono eletti quest’anno, 2014, scadranno nel 2020; i 33 che verranno eletti nel 2016 scadranno nel

2022 e così via.

Quindi facciamo questa fotografia: siamo al 2014 e va bene perché un anno pari.

Allora:

• Novembre 2014  Si rinnova la Camera dei rappresentanti, 435 rappresentanti, e si rinnova 1/3 del Senato, 33 senatori.

• Novembre 2016  Si rinnova la Camera dei rappresentanti, 435, si rinnova un altro terzo (Non quello del 2014) dei

Senatori e si rinnova il Presidente.

• Novembre 2018  Si rinnova la Camera dei rappresentanti, 435, e si rinnova il 3/3 dei Senatori.

Quindi, nel 2018, all’esito della consultazione elettorale per il Senato del 2018, io avrò un Senato completamente diverso, cioè

rinnovato al 100% di tutti i Senatori, rispetto a quello in carica oggi.

Per la Camera invece, questo rinnovo, va a scadenza automatica (Poi vedremo cosa vuol dire automatica) ogni 2 anni.

Quanto il Presidente può contare su una maggioranza politica a lui favorevole nel corso del suo mandato?

Più o meno l’andamento è questo dal pdv dei risultati politici: che all’anno delle elezioni, quindi nel caso di Obama, che è stato

rieletto nel 2012, quindi inizio del suo secondo mandato (Che in realtà è a Gennaio 2013, perché l’elezione avviene a Novembre,

ma poi il giuramento avviene a metà Gennaio), il Presidente, in linea di massima, può contare su una maggioranza alla Camera dei

rappresentanti. Non è detto che possa contare su una maggioranza al Senato, nel senso che non è da escludere, anzi spesso

succede, che la maggioranza dei 33 senatori, che vengono eletti contestualmente al Presidente, sia favorevole al Presidente, ma

questi 33 Senatori, con una maggioranza favorevole al Presidente e una minoranza magari sfavorevole, vanno a diluirsi all’interno

di un Senato dove ci sono 66 senatori che già risiedono e, quindi, non basta che il Presidente riesca, con il suo trascinamento

politico, a far eleggere la maggioranza dei Senatori di quel terzo dei Senatori a lui favorevoli, perché bisogna vedere come si

sposa quel terzo rispetto ai due terzi che siedono in Senato.

Quindi, in linea di massima, il Presidente conta su una maggioranza alla Camera e non necessariamente su una maggioranza al

Senato.

Questo all’avvio del suo mandato. Ci sono stati anche Presidenti che non hanno contato la maggioranza alla Camera. Comunque

parliamo della situazione più probabile, che si è verificata più frequentemente. 21

Dopodichè abbiamo la verifica di metà mandato, che è quella che vedremo tra un mese sulle pagine dei giornali, perché il

Presidente Obama è stato eletto, secondo mandato, nel 2012, il suo metà mandato è adesso, 2014.

Coincidente con il suo metà mandato c’è, come abbiamo detto prima, l’elezione della Camera dei rappresentanti, integralmente,

quindi se era a lui favorevole, che quindi l’ha sostenuto nell’attuazione del suo programma politico per i primi due anni, bisogna

vedere come sarà a seguito delle elezioni di metà mandato adesso di Novembre, e di 1/3 dei Senatori, che bisogna vedere come

poi incide, l’esito della consultazione elettorale di 1/3 del Senato a metà mandato, sulla composizione tra maggioranza e

minoranza dei Senatori.

Sapendo che il meccanismo di bilanciamento politico statunitense più o meno funziona così:

• Prima metà mandato del Presidente, con sostegno politico da parte del Congresso.

• Seconda metà mandato del Presidente, con i Congresso tendenzialmente ostile, quindi che fa opposizione al Presidente.

Un’ altra informazione a titolo conversativo, per tornare all’argomento dell’etica protestante: noi, ma non solo noi, le elezioni le

decidiamo volta per volta. Una forma di governo parlamentare non sa quando va alle elezioni. Al massimo alla durata più lunga,

va alla fine della legislazione, ma potrebbe andare prima e il quando prima lo decide, appunto, tendenzialmente il Presidente del

Consiglio dei Ministri/Premier, ma la fissazione della data non è comunque automatica, bensì richiede tutta una serie di

valutazioni. Teniamo conto che in una forma di governo parlamentare, chi materialmente firma il decreto di scioglimento e la

convocazione dei comizi elettorali è l’organo di garanzia, cioè il Capo dello Stato. Il Presidente/Premier sceglie il momento

politico, ma poi istituzionalmente non tocca a lui. Questo significa, appunto, che a volte votiamo a Marzo, Aprile, altre volte a

Giugno ecc, tendenzialmente il fine settimana, può essere anche il Lunedì, ma comunque sicuramente la Domenica.

Negli Stati Uniti assolutamente no, perché la Domenica è il giorno del Signore e non si vota.

Allora quando si vota?

Rigorosamente il martedì.

Perché?

Uno può dire “Va beh, ma se il giorno del Signore è la Domenica, vado a votare il Lunedì!”

NO!!!

Perché la domenica è il giorno del Signore fino a mezzanotte, dopodichè, partiamo agli albori, sicuramente era un’economia

agricola, le grandi città c’erano, ma c’erano anche i villaggi, le piccole città. Per spostarsi e andare a votare non c’era il jet privato

per cui uno poteva prendere e partire. Anche oggi non c’è, ma oggi essendo in una grande città anche il lunedì mattina va bene,

anzi se il periodo elettorale cade in una fase in cui il tempo è bello e i figli vanno ancora a scuola, in genere la gente vota

tendenzialmente in concomitanza con l’accompagnamento dei figli a scuola. Nelle piccole città non necessariamente il seggio è

vicino.

Quindi la domenica era dedicata alla preghiera e alla famiglia, il Lunedì ci si spostava e si arrivava il martedì al seggio elettorale

e, quindi, le votazioni andavano dal Martedì al Giovedì, perché poi, di nuovo, il venerdì bisogna dare la possibilità di rientrare per

essere a casa nel fine settimana, cioè la Domenica.

Quindi le elezioni si fanno in giorni rigorosamente feriali, perché, appunto, c’è una prevalenza del rispetto della tradizione, del

culto, di preghiera, di giorno dedicato alla famiglia, rispetto alla frenesia della vita moderna.

Torniamo al discorso di prima.

Abbiamo detto che in una forma di governo presidenziale, o meglio dualista, dove entrambi gli organi politici, in questo caso

Congresso e Presidente, sono legittimati dagli elettori, abbiamo detto che nessuno dei due interviene sulla vita dell’altro, quindi io

non ho un potere di scioglimento del Presidente nei confronti del Congresso e non ho neanche dall’altra parte l’istituto della

sfiducia da parte del Congresso nei confronti del Presidente. 22

Però l’assetto non è cosante, cioè dov’è che si dinamizza il sistema?

Sul fatto che, al netto di valutazioni politici, quindi di contratti politici tra le formazioni che esprimono il Presidente del

Consiglio/Premier, da una arte, e la maggioranza politica nell’assemblea, esistono degli automatismi che rendono instabile,

diciamo così, la situazione, o per dirlo in un altro modo, consentono una verifica periodica, anche abbastanza sensibile, perché

tutto sommato su 435+100, cioè 535 Rappresentanti/Senatori, io, ogni 2 anni, ne modifico 468, cioè un numero importante.

Quindi è una verifica costante, periodica, che non consente all’esecutivo di poter contare sulla stabilità del consenso nelle

assemblee.

Tant’è vero che la dinamica più o meno funziona così: Presidente eletto, grande consenso politico alle spalle, ma soprattutto via

libera, perché, in linea di massima, l’elezione del Presidente coincide almeno con l’elezione della maggioranza della Camera dei

rappresentanti a lui favorevole. Quindi spinta iniziale, che può essere addirittura esagerata, se il Senato anche è in maggioranza

filo-presidenziale, cioè della formazione politica che sottoscrive il programma presidenziale, e quindi i provvedimenti più

impopolari cadono nel primo bimestre, nella prima metà del mandato, perché in termini di dinamica politica, è la fase in cui il

Presidente può spendere consenso, sapendo che prima che questa spesa, che questo costo, gli ritorni indietro in modo

politicamente negativo, devono decorrere almeno due anni.

Non è che l’obiettivo sia a tutti i costi di esaurire il consenso, però costruito un programma politico da attuare in 4 anni, la parte

meno popolare, cioè quella che piace meno agli elettori, gliela propino subito, primo perché c’è l’entusiasmo del nuovo corso e

quindi tutti quanti sono contenti (Fenomeno di tutte le formazioni sociali. C’è molta gente, nelle stesse vicende italiane. Lasciando

stare quelle attuali, ma nel periodo antecedente alla marcia su Roma c’era un consenso da parte dell’opinione pubblica molto

significativo. Quando oggi si parla dell’Italia fascista come una roba in cui erano 3 delinquenti che hanno condizionato gli altri,

non è per niente vero. C’era un consenso politico che era fortissimo, il problema è che poi è andato scemando, trasformandosi in

opposizione politica, ma troppo tardi, perché nel frattempo il Governo si era strutturato per cambiare le regole del gioco, quindi

non più un gioco democratico, ma un gioco di forza in cui l’opposizione veniva portata a tacere. Quindi in tutti i momenti di

cambiamento l’opinione pubblica, in linea di massima, segue e segue anche con un eccessivo entusiasmo se uno poi la guarda a

posteriori e questo vale anche per la più grande democrazia occidentale, vale anche per gli Stati Uniti).

Quindi i primi due anni sono anni in cui, dovendo prendere dei provvedimenti impopolari, vengono presi in quel periodo,

cercando, ovviamente, di pagare il minor prezzo politico possibile, ma sapendo che se anche questo fosse un costo politico, non

incide sulla durata in carica del Presidente, perché il Presidente ha un mandato che è indipendente dal consenso, cioè non ci sono

modalità di registrare e, conseguentemente, di sanzionare in termini di consenso politico la carica presidenziale, ma la sua attività

si, perchè con la modifica eventuale della composizione della Camera dei rappresentanti ed eventualmente del Senato, l’azione

politica del Presidente nella seconda metà del mandato, potrebbe trovare non più un’autostrada su cui scorrere, ma una forte

opposizione al Congresso e quindi essere costretto a ritarare, ridefinire, il programma ed i suoi tempi di attuazione, in funzione,

ovviamente, di un consenso non più in bianco datogli dagli elettori attraverso i rappresentanti, ma in funzione, al contrario, di una

manifestazione di ostilità in senso politico, manifestata dagli elettori attraverso una composizione meno favorevole alla politica

presidenziale dei due rami del Congresso. Quindi il Presidente deve affrontare il biennio successivo, la seconda parte del mandato,

sapendo che lui può contare sulla durata della sua carica, però ha un programma da esaurire (Esaurire, perché la prima metà l’ha

svolto) non necessariamente potendo contare più sull’appoggio politico, e quindi finanziario, da parte del Congresso e, dall’altra

parte, avendo come obiettivo politico la scadenza del suo mandato, che può essere la data in cui lui si ripresenta alla competizione

elettorale, se il mandato è il primo perché ne possono fare soltanto due, oppure se invece deve, diciamo, “tirare la volata” a un suo

alleato di partito, che è quello che si sta cominciando a verificare tra Obama e Hillary Clinton.

In tutto ciò c’è il ruolo dei partiti.

Che cosa fanno i partiti?

Leggendo le cronache, ma anche i manuali, si dice che il modello di partito politico nord americano è quello della macchina

elettorale, cioè non è un partito che elabora strategie politiche e non è un partito che elabora programmi. È il difensore di

ideologie. Quindi lo descrivono come una grande azienda di marketing, marketing politico ma marketing. Ecco, così non è.

Poi un’altra parte della vulgata è che il partito politico americano si sveglia in periodo elettorale, ma poi normalmente è sopito.

Ora siamo in grado di smentire questo, perché dopo che abbiamo detto che ogni due anni si rinnova praticamente tutto il

Parlamento e ogni 4 il Presidente, qual è il momento in cui non c’è competizione elettorale e non c’è bisogno di una macchina

elettorale?

Mai, per cui il partito americano, anche a voler limitare il ruolo, rispetto ai partiti politici di tradizione novecentesca europea, alla

funzione elettorale, comunque sia non riposano mai, perché la competizione elettorale è costante e continua, su un Paese molto

ampio e noi abbiamo parlato solo delle scadenze minime, cioè Presidente e Congresso, ma consideriamo che ogni singolo Stato

membro ha, a sua volta, una sua governance, con un Governatore, con un Congresso al suo interno, poi c’è tutta la questione, che

23

accenneremo, che riguarda altre cariche, tra cui principalmente il Procuratore, cioè il titolare dell’azione penale nelle varie contee

dei vari Stati membri degli Stati Uniti, per cui la macchina elettorale è in continuo movimento ed è continuamente accesa e le

scadenze si susseguono in modo molto più frenetico di quello che possiamo conoscere noi.

Perché il partito politico americano fa un lavoro molto più sofisticato, che non è quello della macchina elettorale?

Perchè il partito americano, in realtà, è un soggetto che è vero che non ribalta le sue dinamiche all’interno del Congresso, quindi

io non ho i componenti del Congresso che rispondono a una logica di partito, ma essendo un sistema elettorale maggioritario, a

Collegi uninominali, tendenzialmente rispettano una propria politica, che è in funzione del consenso che loro danno all’interno del

loro Collegio, che è anche, ma non solo, caratterizzato dall’adesione ad un partito politico piuttosto che ad un altro, ma non è

l’unica e comunque i partiti non varcano la soglia del Congresso.

Il Congresso è davvero la sede in cui ogni singolo rappresentante di Collegio, quindi ogni singolo rappresentante, ogni singolo

Senatore, se la vede con le lobby nel merito dei provvedimenti e quindi della politica da intraprendere, senza la mediazione, nel

rapporto con l’opinione pubblica, da parte dei partiti.

I partiti sono delle squadre sportive che selezionano i loro candidati in funzione della possibilità di ottenere un risultato elettorale

in un Collegio piuttosto che in un altro e lo fanno, però, avendo ben presente il quadro nazionale: questa è la differenza tra il

singolo rappresentante e il partito. Il partito ha una visione nazionale, il deputato o Senatore ha una visione di Collegio

Quindi sono due ruoli molto diversi: al partito servono dei cavalli di razza nei vari collegi, ma al singolo rappresentante o Senatore

serve stare in una scuderia che sia una buona selezionatrice di cavalli di razza su scala nazionale, perché un deputato o Senatore

che si trovi completamente isolato, nel senso che vince nel suo Collegio, ma poi al Congresso non ha la possibilità di fare squadra

con altri rappresentanti o Senatori, la fine è che il suo percorso sarà sicuramente molto breve politicamente, perché non riuscirà a

soddisfare le esigenze dell’opinione pubblica dei suoi elettori, perché essendo isolato non riuscirà a trovare la massa necessaria

per orientare i provvedimenti all’esame del Congresso in un senso più o meno favorevole per i suoi elettori, quindi sarà uno che

conta poco e come tale una volta eletto rimarrà eletto, ma, soprattutto se alla Camera dei rappresentanti, dopo 2 anni gli elettori gli

preferiscono qualcuno che abbia la capacità di far squadra e di appartenere ad una maggioranza, appunto, al Congresso che

consenta anche di ottenere risultati politici all’interno del Collegio. 7° Lezione – 15 Ottobre 2014 – Giada

Parliamo di composizione delle Camere, del Parlamento. Prima di fare degli esempi, facciamoci una griglia mentale: abbiamo

detto che i Parlamenti possono avere una struttura monocamerale o bicamerale. Adesso vediamo rapidamente quali sono le ragioni

storiche di quella che consideriamo l'eccezione (anche se numericamente non è così), cioè la struttura monocamerale. Parlando,

poi, della struttura bicamerale considereremo a quale condizioni il bicameralismo si forma, nel senso che parlare di due camere

significa assumere almeno tre angoli di visuale:

• Il primo è quello relativo alla composizione: ho due camere, queste due come sono composte? Allo stesso modo o in modo

diverso? Cioè chi delle due è stata eletta? O sono state elette entrambe?

• Un altro angolo di visuale riguarda le funzioni: ho due camere, queste due camere hanno le medesime funzioni, funzioni

diverse e quando parliamo di funzioni facciamo riferimento alle funzioni di tipo legislativo (per non escludere il terzo angolo

di visuale), come entrano nel procedimento di formazione delle leggi, in senso lato, poi ci saranno differenziazioni a seconda

che si tratti di leggi ordinarie o leggi costituzionali oppure in base alla composizione leggi che hanno una portata generale

o leggi con riferimento a specificità territoriali. Comunque, in generale, la partecipazione al procedimento di

formazione della legge.

• Il terzo angolo di visuale è quello relativo al ruolo politico o meno.

Ma le camere non sono evidentemente degli organi politici?

Diciamo che le misuro in funzione che siano solo in un ambito (forme di governo moniste) in funzione del fatto che siano o meno

coinvolte nel rapporto di fiducia/sfiducia nei confronti dell'esecutivo. Abbiamo ordinamenti in cui entrambe le Camere hanno ruoli

politici, cioè intervengono nel concedere (o revocare) la fiducia all'esecutivo oppure solo una delle due ha questo ruolo. Quindi,

stante questa griglia, quando si parla in Italia di inquinamento del bicameralismo perfetto, la premessa è capire che cosa si intende

per bicameralismo perfetto. Due camere che hanno la stessa identica composizione, elette dalla stessa tipologia di elettori 24

(elettorato attivo) e possono essere eletti la stessa tipologia di persone (elettorato passivo) possiamo anche definirle due camere

coincidenti dal pdv della composizione e, quindi, possiamo parlare di bicameralismo perfetto.

Possiamo dire che quando parleremo di bicameralismo perfetto vedremo su quale dei tre profili vedremo di estenderci. Ci sono

situazioni, vedi quella italiana, in cui noi possiamo dire che il bicameralismo non è neanche perfetto, è perfettissimo perché la

coincidenza di composizione del processo delle due camere guarda tutti e tre i profili: composizione, partecipazione al processo di

formazione della legge e ruolo politico. Ci sono, invece, ordinamenti nei quali uno o due dei profili che abbiamo citato non

accomunano una delle due camere, ma se guardiamo il terzo profilo da quel pdv possiamo parlare se c'è o meno bicameralismo

perfetto.

Allora, facciamo un rapido passo indietro.

Perché esistono i Parlamenti? E soprattutto, quelli che (rispetto alla loro origine storica) abbiamo oggi corrispondono alle

origini?

No, ma per capire come sono strutturati nelle modalità che abbiamo detto dobbiamo partire dalle origini. In origine, parliamo di

epoca medievale, assolutismo regio dal pdv dell'organizzazione del regno o comunque del territorio sottoposto al dominio di un

signore feudale, è un'evoluzione organizzativa rispetto al feudo. I Parlamenti, quindi, di antico regime erano uno strumento del

regnante per acquisire le risorse necessarie per realizzare la sua politica, le sue iniziative.

Chi era il regnante nella dimensione feudale?

Il più forte, colui che disponeva delle risorse organizzative e, quindi, riusciva a imporre una gerarchia funzionale allo sfruttamento

delle terre che (prima di poter essere sfruttate) dovevano essere conquistate e poi difese. C'è un rapporto che nel diritto medievale

ha una forte caratterizzazione, appunto il contratto feudale, il quale lega due persone: il signore, il dominante e il dominato, ma ha

come riferimento uno specifico ambito del quale dominante e dominato si relazionano che è il territorio, la terra. Questo contratto

è funzionale alla conquista, alla difesa e allo sfruttamento della terra. Uno, il dominante, concede protezione, quindi, concede la

possibilità di lavorare al dominato, il quale presta i suoi servigi e la sua fedeltà al signore. Questa è la quotidianità, ma ci sono

iniziativa straordinarie:

Il feudo viene attaccato e necessita di essere difeso;

 Il feudo ha necessità di espandersi, quindi, di conquistare altre terre;

 Il feudo, al suo interno, ha necessità di ridefinire il ruolo di dominio del dominante (il signore feudale).

Queste iniziative, soprattutto quelle belliche, costano. In che modo?

In termine di disponibilità di risorse umane, cioè disponibilità di gente che si dedichi all'attività bellica e che mettessero a rischio

la propria vita e come tali erano da pagare e l'armatura nel senso che via via che lo scontro (e la tecnologia ovviamente) si sposta i

guerriglieri necessitano di difendersi e di essere maggiormente offensivi. Allora, la somma del costo dei singoli guerrieri era a

carico di chi voleva impiegarli per l'iniziativa bellica e questo era il sovrano, il signore feudale, poi il re assoluto. Pagare i

guerriglieri vuol anche dire entrare in un circolo in cui si alimenta l'esigenza imperialistica, di estendere il feudo perché i

guerriglieri li pago in denaro, ma li posso anche pagare in privilegi in termini di diritti di sfruttamento della terra, quindi, tanto più

io (re) ho successo nelle mie iniziative, tante più risorse (non solo economiche, ma terre da concedere) io ho bisogno. Queste

risorse non si auto-producono, devo alimentare la macchina bellica per conquistare nuovi territori. Questo rapporto si

concretizzava in un vero e proprio contratto in cui la condizione era quella del mettere a rischio la propria vita, sottrarre le energie

alla propria attività, adempiere fedelmente all'impegno bellico in favore del re e, dall'altra parte, c'era un corrispettivo in denaro o

favori equivalenti. Questo sinallagma si doveva costruire con continuità attraverso un dialogo che scaturiva in accordi tra

committente e coloro che queste prestazioni potevano rendere (i cavalieri) ovvero con coloro che queste prestazioni non potevano

rendere, ma avevano disponibilità finanziaria e di terreni per sostenere l'iniziativa del re e, quindi, contribuivano alle spese, ai

costi che il re doveva sostenere per armare i cavalieri. Questo incontro fra cavalieri soprattutto ed il ceto feudale più vicino al re,

quello che poteva fornire risorse (il ceto più basso era quello che veniva sfruttato) avveniva in una logica di negoziati: il re

chiedeva prestazioni, denaro, fedeltà e ricambiava con, appunto, privilegi che nella scala gerarchica servivano ad aumentare la

posizione sociale, ma soprattutto di ricchezza. Quindi, in termini a noi molto distanti, i Parlamenti erano convocati dal più potente

(re) in funzione di una sua strategia e a questi Parlamenti partecipavano coloro che ritenevano utile concordare col re uno scambio

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di reciproci vantaggi. Era la parte alta della scala gerarchica che contrattava col re, che aveva qualcosa da mettere sul piatto ed era

un accordo contrattuale, nei limiti dei reciproci rapporti di forza. A mano mano che procedeva la politica espansionistica del re, la

sua capacità contrattuale aumentava perché aveva sempre maggiori risorse e premi da mettere a disposizione. Questa è l'origine e

incomincia a dare un segnale su quale sia la composizione. Ovviamente, non stiamo parlando di strutture organizzative sofisticate,

l'origine è monocamerale, è un gruppo composto volta per volta, ma in linea di massima erano omogenee le caratteristiche dei

soggetti che partecipavano a questa negoziazione col re, erano quelli che noi oggi definiremmo l'aristocrazia, di terra, guerriera, la

parte più forte e più ricca dell'organizzazione di riferimento. Questa è l'origine.

Di questa origine rimane qualcosa?

Si, rimane la transizione verso i Parlamenti moderni (con essi si intendono quelli successivi alla rivoluzione francese) e

contemporanei (della filosofia politica hegeliana).

Come transitano fino ad oggi?

Attraverso due fasi. La prima è quella rivoluzionaria, la quale sfrutta l'indebolimento del soggetto forte (re) per estendere la

composizione dell'assemblea, per articolare diversamente la composizione dell'assemblea. Man mano che la struttura

organizzativa, sociale, economica, politica del feudo si evolve e, quindi, arriviamo all'epoca cd. moderna (inizio '800) tanto più la

complessità sociale,economica e politica anima la comunità ed è questa complessità che emerge nel dialogo col re. I Parlamenti

delle costituzioni rivoluzionarie, dal 1781, ci lasciano come eredità un rapporto tra assemblea e dominanti strutturato su un cliché

vecchia maniera, ma con una composizione dell'assemblea molto più articolata (sempre però, per classi). Non ho una omogeneità

nella composizione dell'assemblea, ho una disomogeneità, quindi, un'articolazione modesta. Arrivo ad osservare che in quelle

assemblee ci sono tre gruppi:

1. Gruppo antico (Clero-Aristocrazia), quello che traghetta dall'antico regime al nuovo regime;

2. Gruppo nuovo (Comunità territoriali), si è distinto per un'autonomia organizzativa meno strutturata gerarchicamente, ma

più indirizzata per una divisione del lavoro;

3. Terzo Stato , coloro che hanno partecipato agli eventi rivoluzionari e che non appartengono né ad una categoria né

all'altra.

Questa assemblea non ha un rapporto particolarmente diverso rispetto all'antica assemblea convocata dal re, c'è sempre un ambito

di negoziazione riguardo al rapporto tra i due.

Dov'è che si incomincia a sgretolare (o meglio, costruire) qualcosa che ci è più familiare?

Proprio all'interno dell'assemblea. All'interno di essa il passaggio da una composizione omogenea monoclasse (clero e

aristocrazia), all'articolazione pluriclasse (terzo stato), crea una serie di problematiche di funzionamento dell'assemblea perché è

evidente che se noi ci riconosciamo come omogenei va da se che “votiamo”, dialoghiamo e decidiamo con la forza dei singoli

partecipanti. Se non ci riconosciamo come omogenei scatta un meccanismo di divisione in bande. Bande significa gruppi sociali,

gruppi territoriali, comparti omogenei al loro interno, ma disomogenei rispetto ad altri gruppi a cui non si riconosce la medesima

legittimazione.

L'aristocrazia ed il clero non riconosce, per esempio, la legittimazione al terzo stato e non riconosce i borghi e le contee,

viceversa il terzo stato. All'interno della stessa assemblea non si riesce a condividere una medesima modalità di funzionamento:

chi è quantitativamente più numeroso vorrà votare per teste perché sono più numerosi, se invece si ragiona in termine di gruppi

aristocrazia e clero diranno votiamo per stati perché otterrebbero la maggioranza. Votazione per gruppi o per individui. Qui

incominciamo a vedere che l'assemblea unica ha delle spaccature interne. Qui incominciano ad orientarsi delle soluzioni per cui

queste assemblee si divaricano in termini di composizione. Avrò un'assemblea dei notabili, degli aristocratici e avrò un'assemblea

dei lavoratori, delle classi più deboli, delle città e delle contee. Quindi, rimane una funzione negoziale, rimane il ruolo che è

l'assemblea, ma che divarica la sua composizione in modo tale che risolva i problemi di funzionamento. Ognuno al suo interno

decide come votare, ma non c'è un problema di mettere a sistema due mondi che sono in totale contrapposizione fra di loro. Le

assemblee diventano due, ma rispetto al loro interlocutore, che rimane sempre e solo uno, il re, la loro funzione è sostanzialmente

analoga: ognuna di esse interloquisce (ed è questa la funzione equilibratrice dei re nella prima metà dell' '800 in Europa) in un

regime paritario con il sovrano, cioè da udienza ad entrambe, tratta con entrambe, ovvio, però, che il corrispettivo, la moneta di

scambio, in questa prospettiva è diversa, c'è molta più abitudine ad amministrare la cosa comune, c'è molta più ricchezza e risorse

per amministrare la cosa comune nella camera composta dagli aristocratici, ci sono altre istanze nella camera bassa (meno ricca e

meno abituata al rapporto col re). È vero che il re si interfaccia con entrambe perché ha bisogno di entrambe per essere legittimato

nel suo ruolo, ma altrettanto vero che l'apporto che ognuna di esse da è un apporto sostanzialmente e contenutisticamente diverso.

26

La camera bassa si raffina nel suo ruolo in forza delle istanze culturali nel senso che cerca di arrivare all'identificazione con la

base, cioè con la nazione (tutti i cittadini). La cosa comune serve a tutti perché è una ricchezza per la comunità e tutti dobbiamo

contribuire alla cosa comune. La cosa comune è il nostro destino, sono le nostre ricchezze naturali, è il nostro bagaglio di libertà

individuali, che ognuno di noi possiede in misura pari agli altri e ognuno di noi deve contribuire per conservarla. Inizia a farsi

strada la logica rappresentativa:

Chi c'è lì?

C'è una parte del tutto. Il tutto non ci può essere per ragioni di efficienza e di funzionamento dell'assemblea, ma anche per ragioni

di divisioni del lavoro. Non possiamo fare tutti le stesse cose nello stesso momento altrimenti ci saranno delle falle da coprire.

Dobbiamo organizzarci: alcuni scelti da noi vengono eletti per andare a fare un lavoro che altri non fanno in nome e per conto di

tutti. Le loro decisioni saranno vincolanti nei confronti di tutti. Le conseguenze positive e negative dell'applicazione di queste

decisioni faranno parte della cosa di tutti. Questo processo in alcuni ordinamenti coinvolge l'intera macchina organizzativa statale,

in altri si limita ad una fetta dell'organizzazione dello Stato e, quindi, alla camera dell'assemblea che noi chiamiamo camera bassa.

A questo si aggiunge che, a partire dal '900 (momento di svolta dalla transizione rivoluzionaria agli aspetti legati alle

trasformazioni del secolo precedente come la rivoluzione industriale che ha un forte impatto sulla struttura sociale, alla definizione

degli assetti internazionali) questa macchina organizzativa diventa talmente sofisticata che all'interno delle singole comunità

territoriali ci sono situazioni nelle quali prevale la componente dell'organizzazione territoriale che va affermando una tradizione

storica indipendente rispetto al re. Erano ambiti de regno, ante 1815, che godevano di particolari privilegi e autonomia e che,

quindi, vengono rivendicati.

Vediamo, ora, una mappa della distribuzione tra Parlamenti bicamerali e Parlamenti monocamerali nel mondo. Questa mappa è

contenuta in un libro che si chiama “Atlante di diritto costituzionale”, su internet se ne trova una simile, ma contiene delle

imprecisioni. Intanto per cominciare facciamo una bipartizione tra monocameralismo (camera unica) ovvero bicameralismo

(doppia camera). Quello che possiamo dire con un'enorme approssimazione è che in linea di massima rispetto all'ambito nostro di

osservazione (in cui misuriamo la diffusione del costituzionalismo) possiamo dire che la regola è bicamerale, le strutture

monocamerali sono un'eccezione. Tanto per dare dei nomi agli stati monocamerali quello che ricorderete di sicuro è il Portogallo.

Poi il monocameralismo è abbastanza diffuso nei paesi della penisola balcanica (Grecia e Bulgaria), ai fini della nostra

conversazione l'Ucraina (non riguarda l'UE) ha un Parlamento monocamerale, così come le cd. tre repubbliche baltiche (Estonia,

Lettonia e Lituania) che partecipano all'UE e anche le quattro democrazie scandinave (Norvegia, Svezia, Finlandia e Danimarca).

Gli stati di più antica formazione nell'orizzonte occidentale, quindi, Europa e Stati Uniti d'America, nonché Commonwealth

(Canada, Australia, Sud Africa, India) e mettiamoci anche una parte dei paesi in forte crescita economica (oltre India aggiungiamo

Brasile) hanno Parlamenti bicamerali. Poi il panorama è ampio. Il monocameralismo lo trovo in Cina, in alcuni ambiti dell'Europa

che rientra nell'UE e poi in una parte degli stati musulmani (per esempio Arabia, Iran, Iraq, ma quest'ultimi due dipende dai

periodi), mentre, invece, a macchia di leopardo troviamo dei parlamenti bicamerali ovvero monocamerali nei due continenti

africano e sudamericano. Africano con una non insignificante presenta di parlamenti monocamerali, invece nel Sud - America

sono molto limitati. Possiamo dire qualcosa a fattore comune? Cioè, perché alcuni ordinamenti optano per la soluzione

monocamerale? Allora, proviamo a dare delle motivazioni da prendere, però, con le pinze. Sicuramente il monocameralismo

caratterizza quei paesi al cui interno vi è un forte elemento di omogenizzazione, il quale può essere di tre tipi:

Un ambito territoriale, quindi, una comunità contenuta, quantitativamente limitata (per esempio l'Islanda, la comunità è

 piccola e anche lo scambio con altre comunità è ridotto così come Ecuador e Venezuela che, rispetto agli altri stati

sudamericani, sono di dimensioni ridotte);

Elemento politico (per esempio in Cina non si capisce due camere che funzione potrebbero avere, una è più che sufficiente),

 in un contesto di indotta omogeneità politica si può intuire una semplificazione dei processi decisionali, minor esigenza di

dibattito e di confronto;

Elemento religioso, ma di che tipo? Perché noi troviamo il monocameralismo diffuso negli stati islamici?

Perché quando ne parleremo l'Islam ha una peculiarità: c'è un totale sovrapposizione fra il precetto religioso e la regola di

convivenza, quindi, poi, l'agire politico. Io non posso violare un precetto comportamentale senza contemporaneamente violare la

parola di Dio, da qui la sanzione che spesso per noi è inconcepibile.

Che cosa dirvi sul monocameralismo nei paesi dove funziona. Partendo da alcuni paesi a noi non lontani (come la Danimarca)

arrivano recentemente (nel secondo dopoguerra) ad una costituzione con Parlamento monocamerale, proveniente da un

Parlamento bicamerale. Questo è un elemento che è stato oggetto di una certa osservazione da parte dei costituzionalisti,

soprattutto quando si fanno ragionamenti sulle riforme costituzionale sulle due camere poiché indubbiamente c'è stata un

valutazione che riguardava uno dei punti che sono oggetto di attenzione quando si parla della riforma del bicameralismo italiano,

cioè l'efficienza del processo legislativo. La costituzione dalla Danimarca prevedeva dal pdv della partecipazione al

procedimento di formazione delle leggi una totale sovrapposizione di competenze tra camera alta e camera bassa che ha portato

ad una valutazione in termini di razionale efficienza di riduzione del percorso attraverso l'eliminazione della seconda camera. È

necessario che vi accenni della situazione, almeno quella che sta sullo sfondo, del Regno Unito. Esso è proprio un'esperienza che

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sta al confine tra l'excursus storico che vi ho fatto e le democrazie contemporanee. Il Regno Unito ha trasformato il

monocameralismo feudale, in seguito alla gloriosa rivoluzione (1640) e all'assolutismo di Giacomo I, progressivamente la camera

di negoziazione con il re nella camera che oggi chiamiamo Camera dei Comuni (dove erano espresse le comunità territoriali in

origine) e ha sempre più messo sullo sfondo il ruolo dell'ex camera aristocratica che ha via via perso il ruolo politico, spostandosi

a ruolo di garante dell'assetto democratico costituzionale (una camera che dal pdv delle tre caratteristiche che abbiamo detto, pur

essendo una delle due camere del Parlamento bicamerale inglese, la Camera dei Lords ha una formazione completamente

diversa dalla Camera dei Comuni, ha un ruolo nel processo di formazione delle leggi completamente diverso da quello

della Camera dei Comuni e non ha nessun ruolo politico rispetto al dialogo con la maggioranza di governo. Un estremo è

l'Italia con due camere, dove si ha un bicameralismo perfettissimo, i poteri delle camere coincidono gli uni con gli altri.

L'estremo opposto è il Regno Unito dove le 2 camere non coincidono in nulla. Il passaggio oltre è che una delle due non sia una

camera parlamentare e, quindi, si passerebbe al monocameralismo. Sul confine tra monocameralismo e bicameralismo trovo il

Regno Unito perché strutturalmente è un Parlamento bicamerale (perché le camere sono due), ma da un pdv della loro funzionalità

e della loro composizione non c'è nessuna similitudine tra le due camere. È talmente imperfetto come bicameralismo che il

passaggio dopo è dire che una delle due camere non è una camera parlamentare (quella dei Lords appunto). Comunque c'è da dire

che a dimostrazione del fatto che la Camera dei Lords sia a tutti gli effetti una camera parlamentare risiede nel fatto che essa

dispone di competenza giudiziaria. 8° Lezione - 21 Ottobre 2014 – Dario

Volevo farvi vedere quanto ci siamo detti l’altro giorno. Le cose che ci raccontiamo sono oggetto di un’applicazione quotidiana.

Ho visto un articolo sulla Stampa sulle elezioni di medio mandato negli Stati Uniti sullo stato del consenso. Quindi la

rappresentazione giornalistica di quella curva del consenso, quindi curva dell’azione politica del Presidente, che è una situazione

tipica, invece, di una forma di Governo Dualista, nella quale, appunto, non esiste lo scioglimento, da una parte, e non esiste la

sfiducia, dall’altra.

Midterm, che vuol dire “Metà mandato Presidenziale”. Quindi scadenza di due anni, in cui gli americani sono chiamati alle urne

non per eleggere il Presidente, bensì eleggere la Camera dei Rappresentanti e 1/3 dei componenti Senato. Modificando, in questo

modo, la composizione del Congresso, così che i prossimi due anni del Presidente potranno essere in discesa o in salito. Di solito

sono in salita, soprattutto nella seconda metà del secondo mandato che è quando il Presidente esce definitivamente di scena,

perché non può più ripresentarsi.

Lettura articolo da “La Stampa” “Midterm, la scarsa popolarità di Obama rischia di far perdere i democratici”

(http://www.lastampa.it/2014/10/20/esteri/midterm-la-scarsa-popolarit-di-obama-rischia-di-far-perdere-i-democratici-

3iY5hMOTWCDiriiIzp3OGJ/pagina.html):

“Dice la Reuters che la gente si è avviata all’uscita, quando il presidente Obama ha cominciato a parlare, durante un comizio

per sostenere il candidato democratico alla poltrona di governatore del Maryland, Anthony Brown. Un altro segnale della sua

scarsa popolarità, che sta compromettendo le speranze dei democratici in vista delle elezioni midterm del 4 novembre.

Il voto servirà a rinnovare l’intera Camera, un terzo del Senato e un terzo dei governatori degli stati. I sondaggi dicono che i

repubblicani potrebbero conquistare il controllo dell’intero Congresso, perché manterranno di sicuro la maggioranza alla

Camera, e hanno circa il 60% di possibilità di toglierla ai democratici anche al Senato. Questo dipende in parte dalla scarsa

popolarità di Obama, anche se lui non sarà direttamente sulla scheda elettorale.

Conscio di questa situazione, il capo della Casa Bianca finora ha fatto pochi comizi pubblici, limitandosi ad aiutare i candidati

con gli eventi privati per la raccolta di finanziamenti. In alcuni stati però la sua popolarità è ancora buona, e quindi ha deciso di

partecipare direttamente alla campagna. I risultati però non sono incoraggianti, a giudicare da quanto è successo ad Upper

Marlboro. Il presidente infatti è andato ad un comizio in questa cittadina vicino Washington per dare il suo appoggio a Brown,

che peraltro è in una condizione abbastanza sicura, perché ha un vantaggio di 11 punti sul suo avversario repubblicano.

Eppure i cronisti dell’agenzia Reuters hanno notato che quando Obama ha cominciato a parlare, molta gente si è avviata verso

l’uscita. Magari avevano fretta di tornare a casa, come quando si anticipa la partenza dallo stadio dopo un affollato evento

sportivo, ma è strano che questo accada proprio mentre un presidente democratico parla ad elettori democratici. Stasera il capo

della Casa Bianca avrà la possibilità di rifarsi, partecipando ad un comizio per sostenere Pat Quinn, candidato a governatore nel

suo stato dell’Illinois.”.

Questo per dirvi che le cose si verificano davvero, non solo come diciamo solo noi o come sono scritte sui libri.

Che cosa succede, chiudiamo il discorso in tema del ruolo dei partiti politici, in questa situazione?

Non dimenticatevi mai che non è vero che esistono solo due partiti, Repubblicani e Democratici, ma che esistono “N” partiti, ma

soprattutto esistono “N” gruppi, che sostengono “N” candidati.

Oggi noi sullo sfondo immaginiamo che i Repubblicani presenteranno un candidato, che i Democratici presenteranno un altro

candidato, ma non immaginate che siano gli unici, soprattutto nelle elezioni del Novembre 2016. 28

Adesso Le macchine elettorali iniziano a mettersi in moto, a parte che non dormono mai. Abbiamo visto che il rinnovo degli

incarichi politici federali, Congresso e Presidente, sono molto ravvicinate. E’ una partita continuamente aperta.

Il problema, soprattutto qui, che scatta è che ci sarà realisticamente un Congresso a maggioranza Repubblicana e un Presidente

Democratico.

Il Presidente Democratico deve salire nel consenso non suo, perché lui non si candida più, ma nel consenso riferito alle sue

politiche; meglio, quelle politiche, che quelle iniziative, che siano sicuramente targhettabili come appartenenti alla traduzione,

all’azione politica, democratica. Quindi prevalentemente lo Stato Sociale, da una parte, e, dall’altra parte, i Repubblicani, invece,

hanno una strada relativamente più facile. Essi, cioè, devono fare operazioni di interdizione verso le iniziative del Presidente

(Dentro la Maggioranza del Congresso, lo possono fare), devono cercare di produrre delle iniziative, diciamo così, di immagine,

funzionali a conservarsi questo successo, ad aumentarlo e a trasferirlo sul candidato Repubblicano alle elezioni.

Qual è il ruolo dei due organi costituzionali?

Uno dei due, in questo caso il Congresso, acquisisce una significativa importanza, perché è quello che dispone delle risorse.

Un conto è usare le risorse, questo lo fa l’esecutivo, e un conto, invece, è dare l’indirizzo, cioè dire quante risorse si mettono su

quante azioni. Questo è il ruolo dell’ Assemblea. Detta in parole povere non è tecnica giuridica, ma gestionale.

Riprendendo i termini di Economia Aziendale, l’Organo Collegiale fa la strategia e l’Organo Monocratico, in questo caso

l’Esecutivo, fa la tattica.

Strategia: è un programma di azioni coerenti, consequenziali e funzionali a realizzare un obbiettivo di medio periodo. Medio

periodo, che calcoli per la durata della Legislatura, 2 anni e 4 anni è il lungo periodo.

Tattica: fare delle azioni singole per cogliere l’opportunità o ridurre impatti problematici.

L’azione del Presidente, allora, sarà sicuramente efficace in tutte quelle circostanze in cui lo Stato deve reagire: quelle, quindi, che

non sono necessariamente emergenza, ma quelle situazioni non rinviabili e, soprattutto, quelli che sono progetti di scarsa

complessità.

Laddove ci sia necessità di tempo e denari, il Congresso è l’unico che, in questo momento, può imporsi in termini di potazione ed

elaborazione di politiche di medio periodo.

Saranno, quindi, due ruoli (Per gli osservatori in Italia, questo non è così evidente. Diversamente se steste vivendo, studiando o

lavorando negli Stati Uniti, perché notereste, già da questa estate, due ruoli sempre più marcatamente diversi), da questo

momento in avanti, estremamente diversi, cioè una sorta di sogno per il futuro: come vogliamo gli Stati Uniti nella politica estera,

nella politica militare, nella politica sociale, nella tutela dei diritti, come li vogliamo nei prossimi anni. Iniziamo oggi a costruire

delle idee che daranno luogo a progetti complessi e che, quindi, cominciamo a sostenere perché poi siano fatti propri dal nuovo

candidato, dal nuovo Presidente. Questo sarà una politica del Congresso, che avrà prospettive strategie complesse, ampie e molto

rassicuranti.

In che senso rassicuranti?

Nel senso che, oggi, la situazione è questa, ma noi immaginiamo di costruire una nuova America, un nuovo Stato Sociale, un

nuovo Imperialismo.

Il Presidente, invece, farà più azioni “Spot”. Molto presente sui media, perchè danno molto efficaci le sue iniziative. Iniziative che

non può realizzarle, ripeto, senza un sostegno economico da parte del Congresso. Quindi deve fare l’ordinaria amministrazione,

valorizzandola il meglio possibile.

Che cosa manca dal pdv costituzionalistico in questo momento? Perché una fase che segnala molto la differenza tra il

funzionamento da una struttura di Governo Monista e una Dualista?

Perché in questo momento non c’è a carico del Presidente, cioè dell’esecutivo, un vincolo ad attuare il programma.

E’ come se fossero gli ultimi metri di una corsa, dove i corridori si scompongono. Quello che conta è arrivare primi, anche se, poi,

perdi lo stile, l’eleganza del movimento atletico… Non importa, l’importante è che ti scaraventi sul traguardo e arrivi prima

dell’altro.

Questa è la fase della seconda metà del mandato, a maggior ragione se è una seconda metà del mandato, di un Presidente che ha

esaurito i mandati (Perché possono essere solo due, come abbiamo detto, i mandati del Presidente).

In una Forma di Governo Monista, invece, questa corsa scomposta finale, questo rush finale per tagliare il traguardo, non è

consentita dal rapporto fiduciario.

Quando, cioè, si sta segnando la fine di una Legislatura, che può essere perché sta arrivando la scadenza del termine, quindi una

situazione, diciamo, ideale, ma abbastanza statisticamente poco probabile, o perché una delle due funzioni, o Legislativa o

Esecutiva, ha assunto un peso politico significativo sull’altra, quindi intende interrompere il rapporto fiduciario per andare a

prendere di nuovo consenso agli elettori, in questo rush finale della Legislatura, però, c’è un vincolo, c’è uno zoccolo duro, che

tiene la squadra di Governo e della Maggioranza Parlamentare più ingessata, cioè il programma politico.

Nel senso che la strategia è già stata fatta ed è quella che è scritta sul programma, sulla base del quale il Governo ha ottenuto una

fiducia, vedi la Forma di Governo Italiana, ovvero ha un’investitura, con l’automatismo dell’incarico, tipica della Forma di

Governo Britannica, ma c’è un documento che allinea la Maggioranza Politica all’Assemblea e all’Esecutivo.

Questo documento o viene negato, interrompendosi in quell’istante il sodalizio e, quindi, anche la Legislatura , oppure diventa la

gabbia dentro la quale, se volete stancamente pesantemente, ma comunque i due organi vanno avanti verso una fine segnata.

Ripeto: può essere la scadenza del termine naturale o nel momento in cui si è deciso di pervenire a far concludere la Legislatura,

sempre che però uno dei due riesca a fare lo scatto sull’altro.

E’ come dire che sono due corridori con una corda che lega le caviglie di uno all’altro. Quindi non è che uno può andare tanto più

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veloce, perché chi frena è l’altro che va più lento. Questa corda è rappresentata dal programma politico, su cui si basa l’Istituto

della Curva (? Min.20.23, non si capisce la parola).

Laddove non c’è forma di Governo Dualista, è, invece, proprio nella fase in cui il traguardo è il rinnovo del consenso, al fine di

ritornare a coprire le cariche, in cui si nota molto di più che tutti e due gli organi vanno dritti verso la meta, che sono gli elettori,

cioè la risposta in termini di voto da parte degli elettori, e ci vanno slegati, cioè non sono legati da nulla e, quindi, non hanno un

programma che gli impedisce all’uno lo scatto sull’altro.

E’ altresì vero, come abbiamo detto prima, che a questo punto scatta una forte differenziazione dei ruoli.

Uno deve garantire l’Ordinaria amministrazione e ha gli strumenti , l’Esecutivo, e l’altro ha la disponibilità dei danari, che non

può non utilizzarli, ovviamente, per l’Ordinaria Amministrazione, ma può, invece, destinarli per la progettazione di politiche

future secondo una sua linea, ancorchè non condivisa tendenzialmente dal Presidente.

Questo è un po’ la chiusura del nostro discorso sul rapporto tra le due tipologie di Forme di Governo, i Sistemi Politici e i Partiti

Politici.

Il vostro libro contiene anche un po’ di considerazioni sui correttivi delle diverse formule elettorali, quindi: il premio di

maggioranza, la clausola di sbarramento etc etc.

Ve lo riassume in due pagine. Sono cose che attengono fino a un certo punto al Diritto Comparato, perché sono trasversali e le

avete già trovate in Diritto Costituzionale.

STRUMENTI DI RAZIONALIZZAZIONE.

Apriamo un’altra parentesi che riguarda i cosiddetti Strumenti di Razionalizzazione.

Dobbiamo intenderci. Noi partiamo sempre dal fatto che abbiamo due grandi famiglie dentro cui, in un modo o nell’altro,

facciamo rientrare le Forme di Governo che trattiamo. Abbiamo detto che ci piace di più usare la Formula Monista – Dualista che,

più o meno, possiamo far coincidere con la Forma Dualista Parlamentare e la Forma Monista Presidenziale.

A voler, però, immaginare modelli puri, in quanto astratti, che sono un po’ i due estremi del discorso, in realtà le Forme di

Governo, che noi osserviamo, non sono inquadrabili in modo secco in un estremo o in un altro, ma si muovono in una scala di

gradazione, su una retta tra questi due estremi, occupando una posizione: un po’ più verso il Parlamentare, un po’ più verso il

Presidenziale.

Allora immaginate di avere questa retta e di avere rispettivamente ai due estremi la Forma di Governo Monista (F. G. M.) e la

Forma di Governo Dualista (F. G.D.). Immaginate di posizionare su questa retta le diverse Forme di Governo (Forma di Governo

1 2 3 4 5 n

“n ,n ,n ,n ,n ….n )

1 2 3 4 5 n

F. G. M n (Germania) n (Australia) n (Finlandia) n (Portogallo) n (Italia) n (Irlanda e Islanda) F. G.

D |----------|----------------|--------------------|------------------|--------- ---------|-----------|----------------------------|

Abbiamo La Forma di Governo Monista, che è uno dei due modelli ideali, ad un estremo. Poi, lì vicino, incomincio a muovermi

sulla retta dalla Forma di Governo Monista verso la Forma di Governo Dualista.

Vicino a quella Monista,che non coincide, però, con il modello ideale, c’è qualcosa di diverso, ma è estremamente distante da

1

quella Dualista, e avrò la Forma di Governo n , che chiamiamo Germania.

Come la misuro questa posizione sulla retta? E’ Monista, ma cos’ha che non ha proprio del modello ideale?

E’ una Forma di Governo Monista Razionalizzata.

Cosa vuol dire razionalizzata?

Che ha all’interno degli strumenti che attengono al sub condizionamento del rapporto tra Esecutivo e Legislativo e che la

distaccano un pelino rispetto al modello ideale della Forma di Governo Monista, ma non ci permette di classificarla come

Dualista.

Se fate la stessa operazione dalla parte opposta, otterrete lo stesso risultato. Vi mettete all’estremo di questa linea e collocate a

quell’estremo la forma di Governo Dualista pura e ideale.

Dopodiché mi sposto su questa retta e vado dalla Dualista verso la Monista, trovando delle forme di Governo.

5 4 3 2 n n

Il Manuale le chiama: Italia (n ) , Portogallo (n ), Finlandia (n ), Australia (n ), Irlanda (n ), Islanda(n ). Poi le vedremo.

Come le voglio definire?

Allo stesso modo: Forme di Governo Dualiste Razionalizzate con qualche elemento di differenziazione rispetto al modello ideale

puro, che possono differenziarsi da questo modello ideale puro ma che non consente di definirle moniste.

Tutto questo per dire che, quando si parla di Strumenti di Razionalizzazione,non si fa esclusivo riferimento alla razionalizzazione

delle Forme di Governo Moniste o Dualiste, ma a tutte due.

E’ strumento di razionalizzazione qualunque prescrizione costituzionale che mira a raggiungere un obbiettivo tendenzialmente

correttivo rispetto al funzionamento della Forma di Governo che è disegnata in Costituzione. Non importa che sia una Forma di

Governo Monista o Dualista.

Questo ve lo dico per l’esame perché, in sede d’esame, normalmente la maggior parte degli studenti alla domanda ”Gli strumenti

di razionalizzazione possono essere utilizzati in entrambe le Forme di Governo Ideali”, rispondono “No”.

Come no! Certo che sì, perché partite dal presupposto che la razionalizzazione è una correzione di un Modello verso un

obbiettivo dato. Quindi si applica a qualunque Modello delle Forme di Governo che noi possiamo immaginare. 30

Allora, come sempre partite dall’elemento a voi noto.

Se io devo parlare di uno strumento di razionalizzazione nella Forma di Governo Italiana, che abbiamo detto essere una Forma di

Governo Monista dove solo l’Assemblea è il punto cardine, prima di individuare lo strumento, individuiamo il problema.

Dove sta storicamente il problema della Forma di Governo Italiana?

Sta nella stabilità dell’Esecutivo. E’ possibile estenderlo anche nei confronti delle altre Forme Moniste. Ragioniamoci per quanto

ci è noto.

Come sempre una ricostruzione di dove eravamo e dove siamo, quindi, diciamo, una strabiliante panoramica non storica ma del

punto di osservazione, o percezione, dei problemi dal pdv funzionale e democratico.

La Costituzione Repubblicana nasce dopo il periodo di Governo Totalitario, ma nell’ambito di una costituzione, lo Statuto

Albertino, che è una Costituzione che non sancisce il Governo Totalitario, il quale si è realizzato per un difetto tecnico di quella

costituzione. Nel senso che, rispetto a quelle che conosciamo noi, è una costituzione con una previsione di garanzia, quindi una

mera enunciazione di principi, assolutamente carente e, quindi, anche, poi, gli organi di garanzia.

Questo riguarda i diritti ma anche il funzionamento di una Forma di Governo.

Allora abbiamo una Costituzione storica, lo Statuto Albertino, all’interno della quale, ripeto, senza doverlo revocare e negare, che

era storicamente impossibile da farsi perché voleva dire abbattere anche la Monarchia (come sapete era impossibile, perché di

concessione monarchica. Non era stato votato e, quindi, c’era il problema forte di conservazione in termini di legittimazione di un

percorso storico monarchico statutario), il principio è stato salvaguardato per auto legittimarsi.

In caso di revoca o negazione, si sarebbe verificato un buco nell’acqua per il Governo Fascista.

La Costituzione Repubblicana nasce anche, ovviamente,come reazione, speranze, velleità, sbilanciate verso un ottimismo

democratico in contrapposizione rispetto al passato.

Questo spiega questa banalissima affermazione retrò, che guarda indietro, e perché la scelta, l’opzione, sia stata Monista.

L’obbiettivo e lo spauracchio, in quel momento, era quella di escludere forme di legittimazione politica riferita a uno o a pochi,

perché è ciò che, appunto, è la situazione in cui ci si stava tentando di affrancare.

Quindi Suffragio Universale, votano anche le donne dal ’46. Bene! Votiamo in Assemblea Costituente e dentro l’Assemblea

Costituente parliamo della massima partecipazione dei cittadini nella vita sociale e politica e conseguentemente il ruolo

costituzionalizzato dei partiti.

Quindi Assemblea Elettiva ad ampia composizione ( Oggi ci lamentiamo, ma allora serviva che fossero tanti) e più variegata

possibile con sistema proporzionale.

Poi sarà questa Assemblea, così ampia, ampiamente composta e con queste differenziazioni che troverà la sua sintesi ed

elaborando un programma e creando una compagine di Governo, la sosterrà, ma sarà un sostegno provvisorio. Esso sarà utile solo

a dare attuazione al programma.

Sostegno provvisorio perché ciò che importa è sempre questa sua ampia complessità, a cui possano fare riferimento i cittadini,

onde escludere le paure e i pericoli del passato.

Questo ha portato, però, progressivamente che gli Esecutivi (Le cronache le avrete, a posteriori, lette degli inizi anni’70 fino agli

inizi degli anni’90) fossero assolutamente instabili.

Situazione che non è che fosse voluta, i Costituenti non hanno detto: ”Noi vogliamo costruire questo impianto costituzionale con

le premesse dette prima: una determinata partecipazione, composizione, complessità e rappresentanti all’interno del Parlamento ed

immaginiamo che questo sia funzionale ad un Esecutivo assolutamente stabile”.

Assolutamente no! Erano perfettamente consapevoli che l’obbiettivo era quella di rappresentare nella sede giuridica più alta, il

Parlamento, l’ampissima composizione dell’elettorato italiano a scapito, evidentemente, dell’Esecutivo.

Il problema è che a posteriori si allontana il riferimento storico negativo, il Fascismo, e si attraversa una fase della ricostruzione,

in cui i consumi e, poi, lentamente lo Stato Sociale si diffondo, accorgendosi che sono sempre più coloro che beneficiano di una

forte capacità di consumo, da una parte, e dall’altra di accedere ai Servizi Sociali fino ad arrivare al Servizio Sanitario Nazionale.

Man mano si cambia orizzonte, la paura del passato rimane ma c’è un presente confortante, e c’è bisogno di un’azione forte di

Governo.

Forte non vuol dire una forza che si ribalta contro i cittadini, ma forte contro e soprattutto gli scenari internazionali successivi agli

anni ‘70: quelli successivi al muro, alla guerra fredda, divaricazione delle applicazione ideologiche liberiste contro quelle

socialiste, il problema del ruolo dei singoli Paesi, oggi, Europei (La Francia sempre disallineata rispetto agli Stati Uniti, ma non

socialista), la forza di posizionarsi nella geopolitica internazionale (L’Italia che continua a servire gli Stati Uniti, in forza del piano

Marshall, insieme alla Germania), le basi, soprattutto, navali americane, il periodo delle installazioni di basi missilistiche in Friuli

dagli americani puntate verso l’URSS, la Jugoslavia che lamentava un vicino ingombrante, i confini con la Francia che non

potevano esser demilitarizzati e così via.

C’era bisogno di maggiore stabilità della leadership.

Questa come la si realizzava visto che con la costituzione si era creato il modo del suo funzionamento ?

Attraverso gli strumenti di razionalizzazione, cioè la previsione di meccanismi, di piccoli congegni, che tendano a rendere più

stabile l’Esecutivo rispetto ai mal di pancia dell’Assemblea, del Parlamento.

Quindi benissimo il dibattito in aula, benissimo l’ampia discussione, ma nelle more di tutto ciò il Paese deve avere un Esecutivo

stabile.

Questo momento, raffigurabile con la fase politica, è quello in cui la stabilità esecutiva, in Italia, incomincia ad essere non solo

un’esigenza, ma ad essere un’esigenza anche realizzata con il Craxismo.

Il Craxismo comincia a segnalare con la L.400/88 un ruolo più stabile dell’Esecutivo e un utilizzo più efficace degli

strumenti di razionalizzazione. 31

Quando voi parlate giornalisticamente, perchè tecnicamente non ne parliamo, della fatidica cosiddetta Seconda Repubblica, noi

parliamo, in realtà, di un modello quasi ideale di funzionamento (Ideale definito più dalle testate giornalistiche, che nel

funzionamento) che ambisce a ridurre gli effetti della complessità parlamentare (Le conseguenze della complessità parlamentare),

pur sempre irrinunciabile, rispetto alla stabilità dell’Esecutivo.

Iniziate, allora, a depotenziare,o perlomeno si ritiene che sia pervenuta ad un indebolimento significativo rispetto al passato,

dell’istituto della Fiducia.

Certo! La fiducia è uno strumento con cui il Parlamento è legittimato dagli elettori e, a sua volta, legittima l’Esecutivo, ma non è

uno strumento arbitrario con cui il Parlamento, a seconda dei mal di pancia di una fazione politica minoritaria o meno , fa cadere il

Governo, cioè interrompe l’azione esecutiva .

Azione esecutiva che, soprattutto, fa riferimento alla politica estera e alla politica valutaria, alla quale, all’epoca con la moneta

nazionale, eravamo obbligati a sostenere e i mercati valutavano il valore di quella moneta in base anche alla Teoria

dell’Affidamento che intendevano fare sulla continuità dell’Azione di Governo.

Questa stabilità dell’Esecutivo diventa un obbiettivo parzialmente raggiunto, infatti, poi, la stabilità maggiore vera e propria ce

l’abbiamo coi vari Governi Berlusconi e Prodi che dal ’94 si alternano per periodi relativamente lunghi, cioè periodi mediamente

più lunghi rispetto ai 30 anni precedenti.

Cosa si intende per strumento di razionalizzazione?

In astratto poi lo vediamo nella nostra Costituzione.

Se noi siamo un’Assemblea e dobbiamo stabilire delle modalità di voto, noi possiamo scegliere come esprimere il voto.

Possiamo scegliere, alternativamente, tra due modalità:

1) Segreta: ciascuno di noi, nell’intimo del suo tavolino, compila una scheda e la mette nell’urna, quindi il voto non è

riconducibile a votante.

2) Palese:

2 a) Per alzata di mano: L’alzata di mano è il modo più quantitativo, meno personale, perché si conta quanti sono, ma non si

registra se il singolo votante ha espresso il voto a favore di uno piuttosto che dell’altro.

Es. Ci sono due opzioni A e B, quanti per A, si conta, e quanti per B, si conta.

Oppure….

2 b) Per appello nominale.

L’appello nominale può essere:

Semplice Appello Nominale : Quello che noi, quando guardiamo le cronache parlamentari coi passaggi giornalistici brevi,

 vediamo: i Signori che passano nei banchi del Parlamento con delle urne, quei piccoli tunnel, e quello è un appello nominale.

Es. Io so che Tizio “Rossi” ha votato, ma non so cosa ha votato in quell’urna. Oppure

Appello Nominale Palese : non solo so che il Parlamentare ha votato, ma anche che ha espresso il voto in una direzione al

 posto di un’altra.

Es. Lo chiamo, lui si alza e dice: “Voto a favore o contro Tizio”.

Che cosa cambia in termini di scelta della modalità di voto?

Cambia la responsabilità, rispetto al voto espresso, del singolo votante.

Nel senso che se io voto in modo palese, io dichiaro se sto in una posizione o sto in un’altra.

Se io voto con modalità segreta, io contribuisco alla scelta collettivo ma non impegno la mia personale responsabilità. Questo

perchè si sa che l’Assemblea ha approvato o non ha approvato, ma non si sa se io, elettore Cassella, ho votato a favore o

contro.

Da un pdv, passatemi il termine, del meccanismo del controllo del voto adottare una votazione palese o segreta cambia

radicalmente, perchè il voto palese incide sui rapporti personali di gruppo dei singoli che devono esporsi. Quindi

tendenzialmente è meno libero il voto palese rispetto a quello segreto. Modalità di funzionamento di un’assemblea, non è un

altro tema ma apro una finestra per dirvi come il voto palese permette il controllo dei votanti.

Modalità di funzionamento di una Assemblea.

Non è un altro tema, è lo stesso, ma apro una finestra per dirvi in che modo il voto palese consenta il controllo dei votanti.

In tutte le Assemblee, quindi anche in quella italiana, esistono delle posizioni in aula più visibili.

Quella famosa italiana è un’Assemblea ad emiciclo.

Qual è la posizione più visibile?

Naturalmente quella centrale. Se io mi metto al centro sono equidistante da tutti.

Da chi sono occupati quei banchi lì? Quelli proprio i primi davanti

Sono riservati ai Capi Gruppo Parlamentari , che sono, sostanzialmente, l’espressione dell’ortodossia di quel Gruppo

Parlamentare, che si identifica meglio, i cui componenti sono componenti di una formazione politica, di un partito, e in forza

dell’inserimento in quelle liste di quel partito sono parlamentari.

Il Capogruppo è il soggetto che fornisce la linea e la fornisce con le riunioni di gruppo, dialogando, ma le fornisce, poi, anche

al momento del voto.

Quando vedete l’Aula che deve votare i 5.000 emendamenti proposti da Pinco e Pallino sul Disegno di Legge, o su altro, e 32

vedete che avviene da parte del Presidente dell’Assemblea: “Emendamento n° tot, presentato da Pinco”. Dopodiché guarda:

“Emendamento n° tot., respinto”.

Che cosa dall’altra parte?

Dall’altra parte succede che c’è un’Assemblea riunita, ci sono i Capi Gruppo davanti che seguono la chiamata fornita dal

Presidente e forniscono, alzando una mano, un’indicazione a favore o contro a quelli che stanno dietro di loro, cioè ai

Parlamentari che stanno votando.

Es. Se io sono dello schieramento degli arancioni, io guarderò il mio Capogruppo. Se il Capogruppo dirà di votare a favore o

contro un emendamento, allora io cliccherò il bottone a seconda del voto del Capogruppo. Nulla esclude, però, che io faccia

diversamente, votando così contro la decisione del Capogruppo. In questo caso cambierà la mia posizione nei confronti del Partito

degli arancioni, cioè sto impegnando, a fronte di un voto altrettanto palese, la mia responsabilità.

E’ ovvio che se c’è da esprimere un voto e deve essere espresso su questioni fortemente incidenti con la sensibilità individuale,

non c’è disciplina di Gruppo che tiene.

Se sono provvedimenti più freddi e materiali, allora i Gruppi si aspettano disciplina.

Noi li chiamiamo Capigruppo, ma voi partite dal presupposto che nelle democrazie anglosassoni chiamano ChiefWhips ,cioè

Capi Bastone o Capo Mandamento (Termine che noi associamo alle associazioni malavitose).

Il Capo Gruppo Parlamentare, cioè quello che fa quel mestiere in aula in Gran Bretagna, si chiama Capo Frusta.

Quindi i termini hanno un loro significato e l’obiettivo è, quindi, quello di dare disciplina al gruppo, perché ci si aspetta una

disciplinata adesione alla unificazione del voto.

Voto palese, quindi, che limita la libertà individuale, nel senso che diventa un mostrare i muscoli da parte di un Gruppo: “Siamo

50, benissimo, votiamo tutti o pro o contro. Ci dovete considerare un blocco da 50, o li prendi tutti o non ne prendi nessuno!”.

Questo voto palese, quindi, essendo più disciplinato, o, meglio, disciplinabile, è un voto che garantisce di più il risultato.

Il voto segreto garantisce meno il risultato.

Quindi prevedere che alcune manifestazioni di voto dell’Assemblea avvengano in modo palese e segreto, la modalità di

espressione del voto costituisce uno strumento rispetto all’obbiettivo.

Non sto dicendo che il voto palese è uno strumento di razionalizzazione e il voto segreto non lo è, ma vi sto dicendo che il voto è

voto ma il modo di espressione può cambiare significativamente il risultato in modo prevedibile.

Ipotizzare che una votazione sia palese piuttosto che segreta, significa fare una scelta in termini di prevedibilità del risultato.

Se io voglio che il risultato sia il più possibile disciplinabile, quindi prevedibile, allora adotto lo strumento funzionale al mio

obbiettivo, in questo caso di rappresentazione, il voto palese.

Voglio invece che il voto sia veramente il frutto della coscienza individuale di questa Assemblea e non ci siano logiche di

appartenenza, cioè utilitaristiche nel senso negativo del termine, allora io adotto le modalità di espressione segreta del voto,

facendo, anche qui, una scelta rispetto all’obbiettivo che è inverso rispetto al primo.

Quindi il modo migliore per leggere e ragionare gli strumenti di razionalizzazione è quello di considerare che, specialmente

nell’ambito del funzionamento di una organizzazione complessa qual è, appunto, quella tra Assemblea ed Esecutivo, non tutte le

regole sono neutre.

Ci sono regole che hanno, in realtà, una valenza che hanno prevedibilità del risultato rispetto ad un’altra.

Allora fare una scelta su regole che hanno un impatto, una conseguenza, non neutra, ma in un certo senso orientata, significa voler

razionalizzare per adottare uno strumento funzionale rispetto ad un obbiettivo che ho ritenuto prioritario.

Non sto facendo una scelta.

“Vogliamo interrompere la lezione 30 minuti prima o dopo?”

Lascio a voi, votiamo senza discussione e in modo segreto. Può uscire qualunque risultato.

Diverso è se io voglio ottenere un risultato e allora dico: “Ragazzi vorrei interrompere lezione 30 minuti prima, siete d’accordo?

Ditemelo uno ad uno”.

Naturalmente il contesto non è questo. In una situazione politica e in una dinamica costituzionale non è lo stesso, perché c’è un

forte potere di chi sta nell’indicazione di voto e si aspetta una restituzione di questo voto palesandolo. E’ quello di conservarti o

meno nelle liste, per esempio.

Abbiamo visto nel Parlamento inglese renderti o meno partecipe degli incarichi di Governo, dei ruoli diciamo nell’ambito delle

commissioni oppure anche extraparlamentari.

Abbiamo fatto riferimento tra Front Banchers e Back Banchers.

Nel Parlamento inglese, diciamo, a voto segreto, un Capogruppo si può aspettare che i Front Banchers siano compatti verso

l’indicazione di voto e i Back Banchers sono un’incognita. Questo volendo proprio correre un rischio.

Se la situazione è molto importante e io voglio ottenere un risultato, allora in quel risultato io spero che le modalità di voto siano

previste, non è che si stabiliscono volta per volta ma sono definiti nelle regole parlamentari, e siano palesi, perché io so che in quel

modo i Front Banchers, ai quali già facevo affidamento e a questo punto è matematico, e i Back Banchers, in base al modo in cui

votano, mi stanno dicendo qualche cosa a me Capogruppo. Perché il Back Banchers, in una situazione che per me, come

Capogruppo, è molto importante e so che a lui non farebbe molto piacere che votasse in quella direzione ma in modo palese, mi

sta dicendo qualche cosa. Mi sta dicendo: ”Caro Capogruppo, Io sono un Back Banchers ma ho voglia di lavorare in squadra”

oppure “Io sono un Back Banchers e sono un battitore, sono io che ritengo quando dare un voto comune o un voto contrario”.

Chiaro che cambia il modo di essere inserito nella squadra.

Studentessa: “Quindi a Costituzione invariata, gli Strumenti di Razionalizzazione possono essere la Legge Parlamentare, nella

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prassi la Legge Elettorale etcetc?

Professore: Sì! Laddove, però, la Costituzione lo consente, perché, in molti casi, la Costituzione, vedi la fiducia per esempio, lo

dice come vuole che si voti. Quindi la premessa è che ci sia un modello ideale che ricostruiamo noi ai fini di una descrizione

sintetica del panorama che c’è.

Qual è il modello concreto, quindi la Costituzione che più si avvicina al modello ideale?

Quello italiano. Prendo quella monista che è quello italiano. Benissimo.

Coincide in tutto e per tutto col modello ideale?

Sì e no. Allora devo andare a vedere se sono aperte tutte le possibilità, appunto le Costituzione non chiude le possibilità e le

lascia alla definizione dell’Assemblea.

Se sì, ho un modello costituzionalizzato e la costituzione non si è posta il problema di raggiungere risultati. Ha un suo risultato

nel quale dice di avere la più ampia Assemblea possibile, nella quale si svolga il più ampio dibattito dell’unico organo legittimato

politicamente.

A quel punto scattano tutte le fonti che regolamentano il funzionamento l’Assemblea. Prima di tutte, la norma primaria a fonte

esclusiva: il Regolamento Parlamentare e le Prassi. Quindi, diciamo, le regole non scritte dai Gruppi. Quindi attraverso la

Conferenza dei Capigruppo e delle circostanze.

Se, invece, la Costituzione già segna dei paletti, allora dobbiamo dire che rispetto al modello ideale quella Costituzionale ha già

al suo interno degli Strumenti di Razionalizzazione.

Questi Strumenti di Razionalizzazione possono solo essere esaltati dai Regolamenti Parlamentari, non possono, però, essere più

contraddetti.

Allora, guardate l’Articolo seguente.

Art.94 Costituzione:”Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere.

(La Costituzione fa un passaggio) Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione(Documento scritto, ci

siamo)motivata e votata per appello nominale(Io qui ho già una Razionalizzazione, prevista in Costituzione).

Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia.

Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni.

La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in

discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione.”

Che cosa può fare il Regolamento Parlamentare?

Può esaltare il “Votata per Appello Nominale”, scrivendogli palese. Quindi: ”Cassella, a favore, Rossi, contrario”. Oppure

prevedendo il voto per Appello Nominale ma Segreto.

Allora considerate che l’interpretazione è solo la prima, cioè si è sempre ritenuto che la votazione per Appello Nominale si intenda

sempre una interpretazione palese.

Tradotto in quello che dicevamo prima….

Cosa vuol dire questo? Il Governo in carica è più stabile o meno stabile con un voto segreto?

Tendenzialmente più stabile.

Io posso senza conoscere la Composizione di un’Aula dire, però, che, se il voto per Appello Nominale è palese, la conseguenza di

quel voto è più prevedibile. Questo, soprattutto, se riguarda un Esecutivo che è in carica, perché se è in carica si deve immaginare

che ci sia una maggioranza che lo sostiene.

O quella maggioranza si sfila e si genera una crisi extraparlamentare, di cui sono piene le cronache fino agli anni ’80 e forse non

solo, oppure è una resa di conti in Aula, ma questa, se ha qualche profilo di incertezza, si traduce tendenzialmente in una garanzia

per l’Esecutivo, in quanto la maggioranza viene sottoposta ad una verifica in termini di disciplina.

Es. Io Capogruppo, capo ed espressione di un Movimento Politico, o Partito, che ha ritenuto di sostenere fuori dall’Aula di

continuare a sostenere l’Esecutivo, io do indicazione di farvi votare in una certa direzione. Ora si usa mandare un sms. Il

Capogruppo al mattino si alza e dice: ”Per la consulta votate così”.

Pur semplificando le cose con un sms, tutti lo sanno. In Aula poi controllo che lo facciano.

Allora questo rende prevedibile l’esito di quella votazione e quindi tende a far raggiungere più facilmente il risultato.

Premesso che io mi occupo di organizzazione, quindi come tutti quelli che si occupano di una fettina si rischia poi di dire delle

cose che in altre fettine non hanno lo stesso valore.

Parliamo del voto sulle persone. Mi è perfettamente chiaro che per chi non si occupa in maniera radicale di organizzazione, il voto

sulle persone deve essere segreto per una serie di motivi, perché c’è, appunto, la sensibilità del votante e del votato.

Dal pdv, però, della analisi organizzativa, perché il voto sulle persone è tendenzialmente segreto?

Il Parlamento a Camere riunite voi sapete che da 20 convocazioni tenta di eleggere i due Giudici Costituzionali di sua

competenza, perché sono già ampiamente scaduti e infatti non ci sono più.

Come lo fa?

Essendo un voto sulle persone, perché c’è la persona del candidato Pinco e quella del candidato Pallino, è un voto segreto. 34

Perché dal pdv dell’organizzazione il un voto è segreto?

Perché sulle persone designate ad una carica, dal pdv della razionalità organizzativa, il tema è:

“Quella persona ha i requisiti o non ha i requisiti?”

E’ un pre verifica rispetto al voto, dopodichè l’esito del voto, dal pdv squisitamente di razionalità organizzativa, è indifferente.

Chi può accedere al ruolo di Giudice Costituzionale?

Coloro che hanno i requisiti previsti in Costituzione: avvocati con almeno 15 anni di esercizio e professori universitari in materie

giuridiche.

Es. Il Candidato Giovanni ha i requisiti? Sì o no.

Quanti come te (Hanno i requisiti) in Italia?

Un milione. Sono un milione di potenzialmente eleggibili.

Un Gruppo Parlamentare presenta un candidato. Non importa se viene eletto un candidato o un altro, non c’è un indirizzo perché

vado a eleggere una Carica di un Organo di Garanzia. Ciò che è importante è il requisito minimo stabilito in Costituzione,

dopodiché chiunque sia, sia; anzi, meglio che chiunque sia sia e non sia prevedibile il voto.

Quindi, dal pdv della razionalità organizzativa voi direte: ”Scusi, ma così facendo non avremo mai Giudici Costituzionali”.

Non preoccupatevi, ci saranno e ci sono sempre stati.

Certo, è difficile da spiegare a un “Non tecnico” perché sta succedendo, ma un tecnico non è completamente deluso da questo

funzionamento. Io ve lo dico, anzi, molto sinceramente, da tecnico, che preferisco un Parlamento che si imballa e che non trova un

candidato con quell’alto Quorum necessario, piuttosto che un Parlamento, non vi faccio nomi ma se leggete le cronache ne

abbiamo più di uno, eletti ma anche non eletti, di coloro che erano stati candidati in cui, appunto, si vuole a tutti i costi forzare la

mano sulla prevedibilità dell’esito di una votazione su un candidato al C.S.M., i quali si dichiarano riconoscenti nei confronti di

una componente politica.

Questo istituzionalmente è un buco nell’acqua.

Se il Parlamento è messo nelle condizioni di votare dei componenti del C.S.M., che è un Organo di Autogoverno che la

Costituzione prevede Autonomo ed Indipendente, l‘esito della votazione deve essere il più imprevedibile possibile a monte.

Perché qual è la garanzia a valle?

E’ che chi è stato eletto, è stato eletto da un consenso trasversale e non può dire grazie a nessuno: è Indipendente.

Quindi preferisco un Parlamento che non riesce ad eleggere qualcuno, piuttosto che un Parlamento che elegge in modo prevedibile

con un accordo di Maggioranza questo qualcuno e questo qualcuno è anche poco sensibile istituzionalmente da dire: “Ringrazio il

Leader Pinco, il Leader Pallino o mia sorella Giovannina che mi hanno votato, perché per me è un traguardo molto importante”.

Bravo! Quindi non sei più Indipendente, quindi come tale dovresti già dimetterti visto che si tratta di un Organo di Garanzia.

9° Lezione - 22 Ottobre 2014 - Fabrizio

Nella lezione di oggi parleremo della vera differenziazione di ruolo delle seconde camere nei paesi con parlamento bicamerale e

della proposta di revisione della nostra costituzione sul ruolo della seconda camera.

In generale, parlando di “ruolo del parlamento”, noi parliamo di un organo che dà attuazione al principio rappresentativo, in base

al quale c’è una sorta di sintesi della comunità, dei cittadini, ed è una sintesi non solo numerica (dai 55milioni di cittadini ai 945

parlamentari), perché la sintesi numerica è lo strumento per realizzare anche una sintesi di contenuti, cioè di decisioni relative alle

priorità, che sono poi gli ambiti cui si destinano risorse e in cui si realizzano politiche di intervento.

Chi viene rappresentato?

Nell’accezione più elementare, sovrani sono i cittadini. E quindi, per definizione, vengono rappresentati i cittadini.

E questo, se prendiamo la Costituzione italiana, è vero: sia la Camera sia il Senato (nell’attuale struttura), noi troviamo la

rappresentanza dei cittadini.

E questo non differenzia la Camera dal Senato.

Dunque il soggetto rappresentato è identico, sia alla Camera sia al Senato.

Questa situazione, però, non è un dogma. Tant’è vero che in altri ordinamenti, invece, una delle due camere rappresenta “altro”

rispetto ai cittadini. 35

L’esperienza ce l’abbiamo avuta anche noi.

Che cosa possiamo mettere nella categoria “altro”?

Facciamo due esempi storici e due esempi contemporanei.

Primo esempio storico.

Le costituzioni postrivoluzionarie francesi (cioè a partire dalla costituzione del 1791) prevedevano un’assemblea in cui la

rappresentanza fosse degli ordini. Non era il cittadino (l’ex suddito) il soggetto rappresentato, ma erano i “gruppi sociali” ad

essere rappresentati.

Se ricordiamo gli studi storici, uno dei dibattiti più intensi all’epoca della nascita del costituzionalismo francese era se in

assemblea si votasse per ordini o per teste. Infatti, a seguito di una “alleanza storica” degli ordini socialmente più elevati (nobiltà e

clero), il voto per ordini avrebbe sopraffatto di 2 a 1 il terzo stato, mentre il voto per teste avrebbe avvantaggiato il terzo stato,

perché alle assemblee era più numeroso rispetto agli altri ordini.

Il problema, però, non è “come si vota”, bensì è “che cosa è rappresentato”, perché da questo ne derivano diverse conseguenze dal

pdv costituzionale per quanto riguarda le attribuzioni di quelle camere (cioè che cosa può decidere quella camera).

Secondo esempio storico.

Lo Statuto albertino, nel periodo del ventennio fascista, vide una trasformazione del ruolo delle camere.

Prima del periodo fascista, c’erano la camera elettiva e la camera di nomina regia.

Con il fascismo, ci fu una trasformazione della camera elettiva da rappresentante dei cittadini (che erano sudditi, perché la forma

di Stato era monarchica) a rappresentante degli ordini professionali.

Si chiamava infatti camera dei fasci e delle corporazioni, riprendendo un po’ la logica dell’età dei Comuni, in cui appunto le parti

attive in termini di partecipazione nella vita del comune erano le gilde, gli ordini, le associazioni di categorie.

L’idea dirigistica (in ambito economico) del periodo fascista portò alla trasformazione di un soggetto rappresentato: non più i

cittadini in quanto tali, ma i cittadini in quanto accorpati in gruppi (le corporazioni).

Questo fa parte del passato. E ci serve per capire che non è scontato che anche nell’epoca del costituzionalismo i soggetti

rappresentati siano sempre e solo i cittadini.

Peraltro in epoca contemporanea (alla stregua della costituzione nordamericana) troviamo dopo la Seconda guerra mondiale paesi

che sposano una struttura federalistica, dove una camera rappresenta i cittadini, mentre l’altra camera rappresenta i territori.

Poi come questi territori siano strutturati dipende dalle singole realtà costituzionali.

Es. il federalismo statunitense è un federalismo di accorpamento. Il simbolo presidenziale degli Stati uniti contiene il motto “ex

pluribus unum” (dai tanti a uno). Quindi dai tanti (Stati) all’uno (Stato federale).

Quindi quel motto ci dice che il primo ad arrivare storicamente, cronologicamente sono gli Stati nella loro autonomia, nella loro

individualità.

Lo Stato federale è un’organizzazione di secondo livello generata dagli accordi tra gli stati.

È anche vero, peraltro, che all’interno degli stati ci sono dei cittadini di quegli stati che, in forza del loro consenso e della loro

partecipazione, animano di consenso quello stato appunto per unirsi, per federarsi con gli altri, rendendosi quindi disponibili ad

essere non solo cittadini degli Stati singoli, a ma anche cittadini della struttura più ampia che è lo Stato federale.

E allora lo Stato federale nasce per volontà dei cittadini dei singoli Stati, così come rappresentata dagli organi deliberativi dei

singoli Stati. 36

E allora lo Stato federale consente, nella struttura del Congresso, di dar voce a due soggetti diversi: i cittadini federali (e federati)

e i singoli Stati (intesi come istituzioni).

La stessa situazione si verifica in Belgio e in Germania (NB: la costituzione belga è del 1834, ed è rimasta in vigore fino agli anni

‘90 del Novecento).

Idealmente funzionano nello stesso modo, ma con una storia diversa.

Tanto in Belgio quanto in Germania, la storia non è quella di realtà autonome che, attraverso processi deliberativi (noi diremmo

democratici) decidono di continuare il loro percorso non da soli ma tutti insieme.

La storia dell’Europa continentale è una storia di regni e di imperi, cioè una storia che parte da una struttura federale della società

e della politica.

Il feudalesimo europeo viene esportato nelle colonie che poi diventeranno gli Stati Uniti.

Quindi la struttura federale europea si evolve, in termini organizzativi, in unioni di regni e di imperi, che poi hanno diverse

dimensioni.

Quello belga è sicuramente di piccole dimensioni. Quello tedesco no (si parla infatti di impero prussiano, che avrà poi delle

imitazioni storiche di loro stessi fino al terzo reich).

L’idea è quella di un’autorità centrale che, a seconda delle fasi storiche con più forze e meno consenso o con meno forze e più

consenso, comunque propone un modello di organizzazione condivisa tra realtà che hanno una storia relativamente autonoma una

dall’altro, in alcuni casi anche conflittuale, pur riconoscendosi in valori, tradizioni e storia comuni.

Questo è il popolo tedesco, ma il popolo tedesco è figlio di regni locali, che poi hanno, inizialmente magari per una volontà libera,

poi per ragioni di tattica e di posizionamento sul territorio (e quindi per miglior difesa della loro autonomia), hanno deciso di

aderire ad un progetto più ampio: quello imperiale.

Dunque sia in Germania sia in Belgio noi abbiamo una composizione delle seconde camere che, rispetto alla Francia, consente la

rappresentanza di altre strutture, che non sono gli individui, ma che sono, appunto, le regioni/Stati tedeschi (i Länder) che sono

l’evoluzione contemporanea dei regni che avevano aderito al progetto imperiale.

Per quel che riguarda il Belgio, la situazione è più articolata. Infatti in Belgio la differenziazione è legata sì ai territori, ma anche

ad aspetti che sono prettamente legati al rapporto tra territorio al cittadino, dunque a quelli linguistici.

Per cui io ho da una parte i cittadini, dall’altra parte i territori, dall’altra parte ancora le comunità linguistiche.

Il Belgio riesce a dare voce, e costituzionalizza come soggetti rappresentati, a tre realtà:

1) Gli individui;

2) Le aree territoriali;

3) Le comunità linguistiche.

Quello che rileva, però, ai fini organizzativi è che l’espressione materiale delle comunità insediate su un territorio parziale

(rispetto allo stato di cui leggiamo la costituzione) possono avere la stessa qualità e anche quantità di rappresentanza, e quindi di

voce, nella sede decisionale.

E a nulla rileva la forma di governo, nel senso che gli esempi che abbiamo fatto appartengono a due forme di governo diverse:

• Dualista radicale quella statunitense,

• Monista con una forte componente di razionalizzazione quella tedesca.

Comunque, sulla nostra fatidica “linea orizzontale”, sono piuttosto lontane tra di loro.

Quindi un conto è la forma di governo, altra cosa è chi partecipa all’organo elettivo.

Non mi interessa che sia una forma di governo monista o una forma di governo dualista: l’assemblea è sicuramente elettiva. 37

Il modello della partecipazione indifferenziata dei cittadini a due camere (quindi il modello della rappresentanza dello stesso

soggetto contenuta in due camere) è un modello recessivo. Lentamente recessivo, ma pur sempre recessivo.

L’avamposto è dato, appunto dalle forme di Stato federali, in cui la sovranità è sia dei cittadini sia dei territori (Stati). Quindi

entrambi partecipano all’organo elettivo in due camere diverse per collaborare alla realizzazione di politiche e alla linea di

indirizzo politico della maggioranza, e quindi del governo.

Però bisogna fare attenzione a due passaggi:

1) Il soggetto rappresentato è diverso (come abbiamo detto);

2) Cambiando il soggetto rappresentato, però, cambiano anche le attribuzioni delle due camere.

NB: parlare di “soggetto rappresentato diverso” significa parlare di “diversa composizione”.

Ma io non ho soltanto una diversa tipologia. Ho anche, dal pdv costituzionale, una diversa considerazione delle due camere.

La regola standard vorrebbe che solo una delle due camere, e specificamente quella della Sovranità (ossia quella dei cittadini)

eserciti un ruolo politico.

E per “ruolo politico” si intende questo:

Nelle forme di governo dualiste, la camera dei cittadini instaura il rapporto fiduciario con l’esecutivo;

 Nelle forme di governo moniste, la camera dei cittadini è titolare della gran parte delle attribuzioni in ambito finanziario

 (dunque di economia pubblica) e di politica estera, tale da poter rappresentare un contraddittore, cioè il più autorevole

contraddittore rispetto al ruolo dell’esecutivo.

NB: “contraddittore” non vuol dire “oppositore”, perché con il contraddittore si possono fare anche percorsi insieme, ma può

anche diventare un elemento critico.

Sappiamo che nelle forme dualiste noi non abbiamo la possibilità, da parte dell’assemblea, di interrompere il mandato

dell’esecutivo (per ragioni legate all’indirizzo politico), però il mandato dell’esecutivo non si può realizzare se mancano i soldi,

che sono nella totale disponibilità della camera cd. bassa, cioè della camera dei rappresentanti dei cittadini.

Dunque, le camere basse degli Stati federali che adottano una forma di governo monista e quelle che adottano una forma di

governo dualista partecipano a due giochi diversi. Ma l’idea è comune: il ruolo politico spetta solo alla camera bassa.

La camera alta (cioè la camera rappresentativa dei territori) ha una funzione, in termini di attribuzioni, di esaltazione, o se

vogliamo di adeguamento, della legislazione alle realtà territoriali.

Dunque la camera alta è la cd. camera delle autonomie, nel senso che è la camera che sovrintende a che il funzionamento degli

organi costituzionali di indirizzo politico (camera bassa ed esecutivo), pur dovendo portare avanti le loro politiche, non

riducano/costringano/annullino le autonomie cui la costituzione riconosce una autonomia originaria, cioè gli Stati o le regioni

federate.

Quindi garantisce la sopravvivenza di quella componente organizzativa dello Stato da una parte.

Dall’altra parte, è il primo strumento di controllo rispetto all’azione della camera bassa e dell’esecutivo.

Tanto per capirci, quando il presidente statunitense nomina i giudici della corte suprema, il controllo su quella nomina, e quindi

l’eventuale interdizione di quella nomina, lo fa il senato. Non lo fa la camera bassa.

Questo perché, essendo una camera politica, è poco autorevole rispetto ad un processo di individuazione e nomina di un soggetto,

il giudice della corte suprema, che va a comporre un organo di garanzia federale.

Infatti questo organo di garanzia federale non garantisce solo i cittadini, ma garantisce anche le autonomie degli Stati, posto che

tutela la costituzione, che prevede l’autonomia originaria degli Stati.

Quindi la camera dei territori/delle autonomie, che normalmente è il senato, e cioè la cd. seconda camera o ex camera alta, è una

camera non politica, non nel senso che non faccia delle scelte, ma nel senso che non partecipa all’attività di indirizzo politico. È

una camera che ha uno specifico ruolo di tutela delle autonomie dei territori, e ha talune attribuzioni che sono prevalentemente di

controllo dell’attività dell’esecutivo (e, di conseguenza, della camera bassa). 38

Invece, la camera delle autonomie entra a pieno titolo nel processo di revisione della costituzione. Ma questo è ovvio, perché le

costituzioni federali hanno due fondamenti:

• Sovranità della nazione (dunque dei cittadini);

• Sovranità degli Stati, che hanno scelto di partecipare ad un’unione di Stati molto organizzata, cedendo provvisoriamente

la loro sovranità.

Quindi la costituzione è l’elemento unificante, attraverso i suoi strumenti organizzativi, che cementa il patto tra i cittadini tra di

loro, tra gli Stati tra di loro e tra i cittadini e gli Stati. E così i due elementi fondanti, attraverso le loro rappresentanze, partecipano

ad eventuali revisioni della costituzione.

Ovviamente, nel partecipare alla revisione della costituzione, le due camere porranno la loro attenzione a tematiche diverse.

Quindi la camera bassa sarà più attenta, ad es., al tema della libertà individuali, mentre la camera alta sarà più attenta al tema della

tutela delle autonomie.

Tutte queste cose che abbiamo detto le ritroviamo in uno schema a pag. 200 del manuale.

Qui vengono definite le funzioni ripartite tra centro e periferia (cioè tra Stato centrale e Stato federale).

Questo schema riguarda, appunto, le funzioni.

A queste funzioni, noi dobbiamo fare l’esercizio di attribuire l’organo.

Quindi io nello Stato federale io ho una ripartizione di funzioni legislative, esecutive e giurisdizionali tra lo Stato federale e gli

Stati membri.

Questo vuol dire che io ho a livello federale una struttura organizzativa macro, che è la replica di tante strutture organizzative

micro a livello dei singoli Stati membri.

Quindi, in un’organizzazione di tipo federale, io ho una ripartizione di attribuzioni legislative tra Stato federale e Stati membri.

A chi compete il governo, e quindi la tutela di questa ripartizione, che è fondamentale per poter sostenere che gli Stati membri

hanno una loro autonomia organizzativa?

Compete alla camera rappresentativa degli Stati (cioè il Senato)

È un’esigenza evidentemente molto inferiore in quelle costituzioni non federali, dove quindi io non ho una ripartizione così

pregnante delle funzioni.

Es. Costituzione italiana del 1948 originaria. Prendiamo la ripartizione tra funzioni amministrative e legislative, cioè tra il centro e

gli organi del decentramento territoriale (le Regioni, che erano previste nel 1948, ma che non saranno attuate fino al 1970).

Nel 1948, l’art. 117 prevedeva un riparto delle funzioni tra Stato centrale e Regioni (che ancora dovevano essere costituite) basato

su un’enumerazione limitata, e a contenuto “marginale” rispetto alle strategie politiche, di materie attribuite alla competenza

regionale.

La competenza residua, cioè tutto ciò che non era incluso in quell’elenco dell’art. 117, apparteneva allo Stato.

Questo per quel che riguarda la potestà legislativa.

Per quanto riguarda la potestà amministrativa, le cose andavano di conseguenza.

In quel contesto lì, è evidente che io non ho nessun elemento per poter dire che io ho necessità, a livello di diritto politico alto

(della sede rappresentativa che poi legittima l’esecutivo), di dare voce, anche soprattutto ai fini della tutela, alle autonomie.

Infatti quelle autonomie lì non avevano molto peso, perché il loro ambito di intervento era modestissimo, sia quantitativamente sia

qualitativamente.

Quindi è perfettamente coerente con l’impianto costituzionale originale che noi non avessimo una camera rappresentativa dei

territori. E ciò dal pdv squisitamente dell’osservazione di quell’impianto originario. 39

Quindi, l’art. 117, così come congegnato, era perfettamente compatibile con la struttura bicamerale con un unico soggetto

rappresentato (i cittadini).

Girata al contrario, quella struttura bicamerale era confermata dall’assenza di un’esigenza che non emergeva dall’art. 117.

Poi è cambiato qualcosa: sono state istituite le Regioni. E le Regioni hanno cominciato ad operare (NB: stiamo parlando delle

Regioni a statuto ordinario! Le Regioni a statuto speciale esistevano già all’indomani della Costituzione del 1948!).

Le Regioni vengono costituite nel 1970, vengono dotate di risorse a partire dal 1977. Cominciano ad operare in un tempo

relativamente breve.

Poi succede che si manifesta l’esigenza di ampliare l’ambito di competenza, cioè di ampliare le attribuzioni. E questo avviene con

la riforma costituzionale del 2001 e con una serie di sovrapposizioni successive.

Da un pdv squisitamente qualitativo e quantitativo, il novero delle competenze legislative delle Regioni passa da quell’elenco di

una quindicina di materie ad un elenco significativo di alcune decine di materie.

Quindi aumenta significativamente il novero.

Ma, soprattutto, quell’elencazione cambia significato: le competenze residue non sono più dello Stato ma delle Regioni.

Quindi con la riforma del 2001 troviamo un elenco delle materie di competenza dello Stato, un elenco delle materie di competenza

delle Regioni. E tutto ciò che noi immaginiamo e prevediamo è di competenza delle Regioni.

E così, dopo solo 25 anni e nonostante i 25 anni di stallo precedente, si crea un bisogno costituzionale: definire un’area di

intervento più ampia rispetto allo Stato centrale.

Questo vuol dire, conseguentemente, che le Regioni hanno una maggior autonomia nella gestione delle risorse. Infatti se io ho un

ambito più ampio di intervento allora avrò bisogno di una quantità di risorse maggiore rispetto a quando il mio ambito di

intervento era minore. E poi ho necessità di creare la mia scala di priorità step by step, cioè tempo per tempo. E, dunque, ho

bisogno di autonomia nella gestione delle priorità.

Questo fenomeno fa sì che, al di là del fatto che si dica (come effettivamente è) che tutta la riforma del cd. titolo V sia avvenuta in

fasi sovrapposte dal 2001 ad oggi, in realtà però ha segnalato un evento rispetto al quale non si può più andare indietro: oggi le

organizzazioni territoriali ampie (le Regioni) sono un soggetto politico, nel senso che animano la vita organizzativa, e quindi

possono orientare le scelte politiche di fatto.

E quindi è arrivato il momento di dare loro la dignità di soggetti rappresentabili, e dunque di dare loro una sede in cui possano

essere rappresentati.

Questo orientamento, aggiunto ai temi noti rispetto alle critiche dell’inefficienza di un processo di formazione della legge col

sistema della navetta (tale per cui ho bisogno di un consenso di maggioranza espresso in entrambe le camere sul medesimo testo,

il che comporta un’inefficienza in quanto ai tempi e in quanto ai contenuti del provvedimento legislativo che viene fuori), ha

portato recentemente a delle proposte di modifica del bicameralismo perfetto, sia quanto a composizione sia quanto ad attribuzioni

sia quanto a soggetto rappresentato.

E questo è l’altro pezzo del discorso.

Qual è la proposta di riforma?

E quali sono le caratteristiche di questa proposta di riforma?

Sul blog confronticostituzionali.eu, troviamo un articolo intitolato “17 osservazioni sulla riforma del bicameralismo paritario”

scritto da Vincenzo Lippolis. Si fa l’elenco di 17 elementi caratteristici della proposta riforma del bicameralismo paritario.

Lippolis non lo fa con l’obiettivo di iniziare un dibattito, ma è un intervento che ha già presentato all’audizione alla Commissione

degli affari costituzionali della Camera dei deputati.

Vediamo quali sono gli elementi che ci interessano. 40

1) La proposta di riforma prevede un Senato rappresentativo degli enti territoriali. Gli enti territoriali, nel caso nostro, sono

Regioni e Comuni.

Dunque soggetto rappresentato nella nostra realtà – ed è abbastanza peculiare – non sono solo le realtà organizzate (come gli Stati

statunitensi e i Länder tedeschi), ma sono anche delle più piccole realtà esponenziali di comunità sociali e territoriali che animano

le più ampie realtà organizzate.

Cioè i Comuni sono una parte delle Regioni da un pdv squisitamente organizzativo. Ma dal pdv storico l’Italia si sta sviluppando

sulla base di una organizzazione molto parcellizzata, che è quella dei Comuni, la cui dignità costituzionale è recessiva rispetto alle

Regioni. Ma le Regioni sono una “sovrastruttura” prevista dalla Costituzione che, tutto sommato, non ha una storia autonoma e

risalente nel tempo.

È ovvio che le Regioni sono state ritagliate sulla base di tradizioni storiche, di senso di appartenenza. Non c’è dubbio che i

residenti di Alessandria si sentano Piemontesi e non Liguri, per il semplice motivo che la storia li ha sempre portati nella direzione

di una comunità territoriale il cui centro di interessi era Torino. Quindi il ritaglio delle Regioni, dal pdv geografico, ovviamente

avviene sulla base di considerazioni profonde (non si sono limitati a tirare linee verticali sulla mappa).

Dunque, il primo elemento innovativo della proposta di riforma del Senato è la rappresentatività degli enti territoriali (Regioni e

Comuni).

E si tratta di un elemento innovativo in chiave comparatistica, salvo l’esempio del Regno unito.

(--- Apriamo una parentesi.

È vero che la camera alta del Regno unito (cioè la Camera dei Lords) ha una sua antistoricità (attualmente è oggetto di una riforma

in corso, per cui viene meno l’ereditarietà del titolo, ecc…), che era un luogo d’incontro di “poteri storicamente forti”.

Ma in realtà bisogna considerare che questi poteri storicamente forti (cioè i nobili) erano tali in quanto titolari di un’investitura da

parte del potere regio con riferimento ad un ambito territoriale.

Quindi è un passaggio piuttosto duro.

Non stiamo dicendo che la Camera dei Lords, nella sua composizione originaria, ossia una camera di nobili con seggio ereditario,

fosse una camera di rappresentanza dei territori (perché così non è).

Però storicamente il nobile non rappresentava se stesso da un pdv organizzativo, nel senso che non andava lì a portare istanze

individuali, ma era il soggetto esponenziale, il vertice di una piramide sociale (e quindi di potere) di un territorio organizzato, cioè

il feudo.

Quindi è vero che lui non era rappresentativo dell’organizzazione del feudo (che era piramidale e gerarchica), ma lui andava a

negoziare con il potere regio privilegi in cambio di denari, di sostegno politico, fedeltà, ecc… E questi privilegi ricadevano nel

patrimonio del singolo lord. E il patrimonio del singolo lord era il feudo. E il feudo era l’insieme di un territorio e dei rapporti

sociali contrattualizzati su questo territorio.

Siamo sempre in una logica verticale (dall’alto verso il basso), ma comunque quella era la struttura: comunità con i suoi rapporti

su un territorio.

Ciò che ci rende non familiare questo territorio è appunto questa struttura verticale. Non si poteva dire che il Lord fosse la stessa

cosa di un governatore di Regione. In una logica costituzionalista il governatore di Regione è rappresentativo, perché è eletto,

mentre il lord è il punto più alto della piramide gerarchica.

Ma, in ogni caso, quello che stava sotto il lord era una struttura che aveva il territorio come base di riferimento.

E questo territorio era molto parcellizzato, dunque molto più assimilabile all’idea dei Comuni che non a quella delle Regioni.

NB: NON ANDATE A DIRE QUESTE COSE IN GIRO ALTRIMENTI VI BOCCIANO! QUESTE SONO LE COSE CHE PUO’

DIRE CASSELLA QUANDO SCRIVE I LIBRI; MA NOI NON POSSIAMO DIRLO!

…chiudiamo la parentesi ---)

2) Prendiamo il secondo punto dell’articolo di Vincenzo Lippolis . 41

“Le seconde camere sono storicamente nate per assolvere a diverse funzioni: la rappresentanza di ceti sociali diversi o di

differenti categorie produttive (pensiamo alle assemblee postrivoluzionarie francesi o alla camera dei fasci e delle corporazioni),

la partecipazione degli enti territoriali che compongono l’unità statale, un frazionamento del potere e una maggiore

ponderazione delle decisioni.

Dunque, chi viene rappresentato nelle seconde camere? Vengono rappresentati ceti, categorie produttive ed enti territoriali, cioè

chi è rappresentato.

Invece, le funzioni cui rispondono le seconde camere sono il frazionamento del potere e una maggiore ponderazione delle

decisioni (questo a patto che la decisione sia presa in due assemblee diverse).

Il testo di Lippolis, poi, prosegue.

“Rimane dai contorni poco definiti l’idea di un Senato di garanzia, alla quale intendeva ispirarsi il testo della Commissione

bicamerale D’Alema.”

Qui si fa riferimento ad un passaggio storico.

La bicamerale di D’Alema è una delle espressioni di quella cosa che giornalisticamente si chiamava “inciucio”.

Infatti, la bicamerale di D’Alema è stato uno dei tentativi istituzionali (peraltro falliti) di dialogo tra una certa destra e una certa

sinistra (il tandem D’Alema-Berlusconi). Non è andata da nessuna parte, ma ha cercato di sminare una serie di situazioni.

Il punto era quello di trasformare il bicameralismo perfetto paritario in un parlamento con un’unica camera politica. E su questo

erano d’accordo.

Ma poi il secondo passaggio era: quindi accediamo ad una struttura monocamerale? Assolutamente no! Non erano gli anni in cui

si poteva pensare una cosa del genere.

Dunque l’idea era: manteniamo la seconda camera.

Ma a questo punto, a cosa serviva la seconda camera?

Lì il tema era “inciuciare”, cioè restare uniti, gestire un compromesso.

Sulla rappresentanza dei territori, invece, passava una linea netta di separazione. E dunque si orientò verso un Senato che avesse

una funzione di controllo, simile al ruolo che in parte ha il senato federale rispetto alle nomine fatte dal Presidente degli Stati uniti.

Però c’è un piccolo problema. Negli Stati uniti io ho un presidente eletto direttamente, unico titolare del potere esecutivo (perché

il potere esecutivo non è collegiale, ma monocratico) che controlla le nomine della corte suprema negli stati uniti.

Il senato che mi controlla il presidente entra in una logica di bilanciamento di poteri. Ma nel contesto dell’inciucio, dove io invece

ho una forma di governo di tipo monista, in cui io ho una camera politica sola che legittima il governo attraverso l’attuazione del

programma, questa funzione di garanzia del Senato come luogo di vecchi saggi che danno pareri su ciò che si addice alla comunità

è un po’ strana.

Quindi l’idea del Senato di garanzia è un modo politico per uscire dal problema “che cosa ce ne facciamo della seconda camera?”,

ma dal pdv organizzativo, nell’ambito di una forma di governo monista come la nostra, è difficile da pensare.

Poi Lippolis prosegue il suo discorso.

“Le logiche sottese ai diversi tipi di rappresentanza delle seconde camere non possono essere integrate fra loro. E’ necessario

sceglierne una e svilupparla coerentemente.”

E per Cassella questo discorso è condivisibile.

3) Ma, rispetto al dato, oggi qual è la struttura bicamerale proposta?

È “un’assemblea di rappresentanza e di partecipazione degli enti territoriali”, il che è “una scelta coerente con il principio

autonomistico stabilito dall’articolo 5 della Costituzione e trova precedenti nel diritto comparato”.

Dunque si tratterebbe di una camera “federale”. Ma è brutto chiamarla federale: è una camera di rappresentanza dei territori.

Dopodiché io potrò avere una camera di rappresentanza dei territori anche in uno Stato che non abbia le caratteristiche piene dello

Stato federale. 42

Lippolis procede: “E’ necessario sottolineare che il modello prescelto dal disegno di legge è quello di un Senato rappresentativo

degli enti territoriali, con elezione indiretta di secondo grado, e non rappresentativo delle collettività territoriali, il che sarebbe

stato inscindibilmente collegato ad una elezione diretta.”

Il passaggio è questo: quando io dico che faccio una camera di rappresentanza dei territori, che cosa voglio dire esattamente?

Voglio dire che rappresento i cittadini che vivono in quei territori, o rappresento le organizzazioni di quei territori?

Vediamo nei due modelli federali presi prima in esame, ossia Stati uniti e Germania.

Il Senato degli Stati uniti ha 100 componenti, individuati in linea di massima in questo modo: 2 senatori per stato membro (con

alcune eccezioni, perché alcuni Stati hanno un solo senatore).

Questi 2 senatori da chi sono eletti? Dai cittadini residenti, che si vanno a iscrivere nelle liste elettorali di quello Stato membro.

Dunque chi eleggerà i due senatori del Texas? Gli elettori del Texas.

E quindi gli elettori del Texas eleggeranno:

• Irappresentanti della comunità del Texas nel parlamento del Texas,

• Idue rappresentanti del Texas nel Senato federale.

Quindi si rappresentano, come in qualunque altro Stato, all’interno dell’organizzazione dello Stato (il Texas ha una sua

costituzione, un suo governatore, una sua assemblea, una sua organizzazione giurisdizionale, ecc… Il Texas è uno Stato a tutti gli

effetti).

Chi esercita la sovranità nel Texas? I cittadini del Texas.

Chi elegge i rappresentanti al Parlamento del Texas? Gli elettori del Texas.

Chi elegge il governatore del Texas? Gli elettori del Texas.

E poi che cosa fanno gli elettori del Texas?

In quanto elettori del Texas, eleggono due rappresentanti che rappresentano il Texas nel Senato federale.

Poi, in quanto elettori degli Stati uniti d’America, partecipano all’elezione della Camera dei rappresentanti.

Ma il cittadino del Texas, quando si trova davanti all’urna della Camera dei rappresentanti, sta votando come un cittadino

statunitense, e cioè come un cittadino della Federazione.

Invece, quando mette la scheda nell’urna del Senato, il cittadino del Texas sta votando come texano, per mandare due

rappresentanti del Texas a Washington.

In Germania non funziona così.

Il Bundesrat (ossia la camera alta) è composto da rappresentanti dei Länder (Stati membri), ma non dai rappresentanti dei cittadini

dei Länder, bensì dai soggetti indicati dal governo di ogni singolo Land.

Immaginiamo che in Italia domani mattina venga istituito un Senato federale, e che al Piemonte spettino due senatori.

Chi li elegge questi due?

Ci sono tre possibilità:

• Cittadini direttamente: i cittadini piemontesi vanno alle urne, e votano due rappresentanti che vadano a rappresentare il

Piemonte a Roma. 43

• Gli eletti. Dunque noi Piemontesi abbiamo votato per i nostri rappresentanti nel nostro Consiglio regionale. I

rappresentanti del Piemonte a Roma gli eleggono i nostri rappresentanti locali. Dunque il Consiglio regionale elegge i

due senatori piemontesi a Roma.

• La giunta regionale (cioè il governo regionale piemontese) nomina i due senatori piemontesi.

Sono tre modelli diversi: elezione di primo grado da parte dei cittadini, elezione di secondo grado da parte dei Consigli regionali

(cioè delle assemblee locali), nomina da parte dell’esecutivo regionale.

Nel progetto di riforma si parla di un’elezione indiretta di secondo grado, dunque un’elezione da parte dei Consigli regionali.

E Lippolis dice che questo non è rappresentativo delle collettività territoriali.

Questo passaggio di Lippolis, se vogliamo, è anche un po’ discutibile, perché in una logica squisitamente civilistica (anche se il

dato politico non attiene al dato civilistico) se A rappresenta B, B rappresenta C, allora A rappresenta C.

Se io dico “Do un mandato con rappresentanza a Tizio, gli do 10 euro per acquistare per mio conto e con effetti su di me il terreno

qui di fianco”. Se Tizio, a sua volta, dà quest’incarico a Caio, Caio, che alla fine va a contrarre, contrae con gli stessi effetti con

cui avrebbe contratto Tizio, e cioè impegnando me e acquistando la proprietà per me.

Dunque, se assumiamo questo atteggiamento, potremmo dire che il rappresentante dei rappresentanti, in realtà, rappresenta le

comunità territoriali. Ma questo da un pdv civilistico.

Invece, da un pdv costituzionale, quello che dice Lippolis è vero. Non sono previsti degli snodi di rappresentanze.

Lippolis, poi, prosegue il suo discorso.

“La funzione di una tale seconda camera (ossia quella a composizione elettiva indiretta di secondo grado) è quella di creare un

raccordo tra Stato e enti territoriali, una sede per un confronto e la ricerca di soluzioni, in particolare nell’esercizio della

funzione legislativa […], al fine di avere un collaborativo rapporto centro-periferia e di evitare conflitti successivi. Composizione

e funzioni del Senato devono rispondere a questa logica se si vuole dare un senso al modello prescelto.”

Cioè, in sostanza, Lippolis ci sta dicendo: attenzione, perché quella non è una sede rappresentativa. Non è il Senato federale

statunitense.

È uno snodo nell’organizzazione.

Conseguentemente, una volta che hai previsto quella composizione, le attribuzioni che devi dare al Senato devono essere coerenti.

Non può essere la camera all’interno della quale si fanno le scelte più sensibili dal pdv dell’etica comune. Non rappresenta i

cittadini!

Si tratta di uno snodo organizzativo nella gestione del potere legislativo e amministrativo tra centro statale e periferia regionale.

Quindi le attribuzioni devono andare di conseguenza.

Se invece punti su un piano più squisitamente rappresentativo degli individui, allora non è più una camera che fa una funzione e

un anello nel processo decisionale, ma è una camera di grande riflessione di tematiche di alto profilo, che quindi coinvolge

necessità di vario genere. 10° Lezione – 29 Ottobre 2014 – Davide

Oggi parliamo di due temi contemporaneamente:

• La continuità/discontinuità della forma organizzativa ante costituzione, e quindi statutaria, e quella costituzionale-

repubblicana.

• L’esonero: cioè una prova scritta “pratica”, dove per pratica si intende una sorta di applicazione di quanto ci siamo detti

rispetto ad un testo costituzionale che vi do. Il testo che vi darò sarà, tendenzialmente sconosciuto a voi. Lo scopo non è

di identificare la costituzione o fare commenti storici, ma bisogna analizzare tecnicamente le disposizioni secondo quanto

abbiamo studiato. (i vari organi, come si relazionano tra di loro, la formula elettorale, la stabilità dei rapporti e quindi le

maggioranze previste, i vari poteri che caratteristiche hanno, autonomia o indipendenza, etc.). 44

Questo lavoro lo facciamo a titolo di esempio sullo Statuto Albertino.

Prima di iniziare dovremo fare una selezione all’interno di tutte le disposizioni dello statuto di quelle che ci interessano ai fini del

nostro lavoro (nell’esonero questa selezione la farò io per voi).

Sul sito ci sono delle prove degli esoneri degli anni scorsi (http://www.giurisprudenza.unito.it/do/didattica.pl/Quest?corso=cb78).

Inoltre esiste un sito, gestito dal nostro Dipartimento, in cui sono visibile alcune costituzioni:

(http://www.dircost.unito.it/cs/cs_index.shtml).

Siamo a metà ottocento, abbiamo un carta costituzionale, con un Regno non ancora unificato (1848). Quindi non esiste ancora il

Regno d’Italia, bensì siamo nel Regno di Sardegna e intorno a questo abbiamo altre strutture unificate, separate da questo.

Il Re spinto da una serie di sollecitazione (di piazza e da una certa onda culturale proveniente dalla Francia) concede questo

Statuto, che poi si estende al Regno d’Italia dal 1861 e dura in vigore fino al 1948.

Nel periodo di vigenza di Statuto sono successe tante cose, dall’unificazione d’Italia, alla rivoluzione industriale, alle guerre

mondiali, etc.

Parte organizzativa.

Il preambolo ha una grande rilevanza storica ma per il nostro lavoro di tecnici non ci interessa.

L’art. 1 stesso discorso.

Art 2. “Lo Stato è retto da un Governo Monarchico Rappresentativo. Il Trono èereditario secondo la legge salica.”.

Art 3. “Il potere legislativo sarà collettivamente esercitato dal Re e da due Camere; il Senato, e quella dei Deputati”.

Art. 4. “La persona del Re è sacra ed inviolabile”. Questo dovessi fare l’esonero ve lo toglierei poichè è un residuo del passato che

andrebbe spiegato.

Art. 5. “Al Re solo appartiene il potere esecutivo”. Questo ci dice molto.

Art 6. “Il Re nomina tutte le cariche dello Stato, fa i decreti etc.”

Art. 7.

Art. 8.

Art 9.

Art 10.

Abbiamo cancellato dall’ Art 10 all’ Art 22, i quali attengono alla componente di ereditarietà del trono. Dal numero delle

disposizioni capiamo che c’è una centralità del ruolo del Re, e soprattutto una centralità del suo titolo ereditario che non è

irrilevante.

Sui diritti e i doveri non ci soffermiamo. Diciamo solo che con la Costituzione repubblicana non ha inventato nulla, infatti la

struttura del relativo Capo è molto simile a quella del Capo dello Statuto Albertino. Abbiamo la parte più enunciativa, che per noi

corrisponde alla prima parte (i principi fondamentali) che sono collocati in una parte non cosi prescrittiva (il preambolo). La

Costituzione repubblicana mette come prima parte l’enunciazione di strumenti di tutela dei diritti e dei doveri, qui invece viene

dopo, ma c’è e viene ben identificata come parte a se stante. 45

Dopo la parte riguardante i diritti e i doveri si riprendono gli articoli precedenti analizzando la composizione degli organi dello

Stato.

Il Senato, la Camera dei Deputati, le modalità di funzionamento delle due Camere, il potere esecutivo di cui il Re è capo.

Anche qua vediamo una struttura della parte organizzativa divisa in base ai poteri fondamentali e gli organi titolari di tali poteri.

Abbiamo il potere legislativo con le norme fondamentali delle due Camere; ho l’indicazione sopra molto consistente del ruolo di

capo dell’esecutivo del Re e poi meno consistente (quantità di norme) la parte riservata ai ruoli del Ministro.

Notiamo subito la differenza di numero di norme tra le disposizione riguardanti il ruolo e l’ereditarietà del Re e il ruolo e le

competenze dei ministri.

Poi abbiamo una netta separazione delle norme riferite alla funzione giurisdizionale all’organo titolare di questa. Lo toglierei se

non fosse particolarmente peculiare. Poi di solito il nostro lavoro tecnico si ferma all’analisi del potere legislativo ed esecutivo e il

rapporto tra questi due, mentre quello giudiziario, normalmente, lo lasciamo da parte.

Qui, invece, abbiamo un’anomalia perché la costituzione lo identifica con disposizioni autonome, ma le collega ad una carica,

quella del Re, che poco prima abbiamo definito centrale nel sistema.

Poi abbiamo le disposizioni generali che non ci interessano. Idem per le parti finali.

Quindi abbiamo fatto una scelta tra le norme che ci interessano e passiamo ad analizzarle.

All’art 1 abbiamo una enunciazione di un modello organizzativo (il Governo Monarchico Rappresentativo), all’art 2 abbiamo

l’elencazione degli Organi Costituzionali, dall’ art 5 fino alla fine del capo abbiamo il potere esecutivo, a cui noi attacchiamo la

parte riservata ai Ministri (artt. 65 e ss).

Dopo abbiamo le disposizioni sulla composizione del potere legislativo con le due Camere e loro modalità di funzionamento.

Chiudiamo con l’anomalia del potere giudiziario.

Già facendo questo lavoro di taglio, ci siamo accorti che tutta questa struttura a noi è molto familiare.

Infatti secondo una prospettiva continentale, diciamo che il costituzionalismo è una vicenda storica che si sviluppa attraverso

tappe riconoscibili, tra cui la struttura dei testi, e questa ne è una dimostrazione.

Secondo una prospettiva continentale lo collochiamo nel periodo 87/89. Poi abbiamo un anomalia che è quella statunitense e

inglese che anticipano i temi sviluppati nella rivoluzione francese. Dal pdv costituzionale del diritto scritto (continentale) con una

vocazione codificatrice la dimostrazione che ci muoviamo su testi strutturati in modo analogo, benché il periodo non è breve (250

anni).

Seconda considerazione: molto caratteristica delle costituzioni anteriori al secondo conflitto mondiale è quella di cercare di

stringere il contenuto della costituzione in una formula.

Infatti voi non trovate nelle costituzione odierne la formula “la repubblica X è organizzato sotto forma di Stato Parlamentare o

Presidenziale etc”.

Si cerca delle formule dentro cui sintetizzare il contenuto che poi si va ad esplicare.

Nel caso dello Statuto Albertino la formula è “Governo Monarchico Rappresentativo”.

Questa scelta è data dalle idee molto in voga al tempo della rivoluzione francese. Prima fra tutte la separazione dei poteri.

Abbiamo il Re, un potere legislativo esercitato ANCHE dalle Camere e poi abbiamo un potere giurisdizionale. 46

Tuttavia c’è un problema che noi (costituzionalmente) abbiamo superato: oltre a dirmi che i poteri sono separati anche la titolarità

dei tali poteri deve essere separata.

Qua invece la titolarità non è affatto superata, poiché il Re è il potere esecutivo ma interviene anche nel potere legislativo

(tripartito tra Camera dei Deputati, Senato e Re) e detiene anche il potere giudiziario.

Possiamo dire che nel 1848 abbiamo fatto un passo ma non li abbiamo fatti tutti.

Rappresentare è un verbo che utilizzato per istituti noti al diritto civile ma anche al diritto costituzionale, in cui mi è chiaro che c’è

un rappresentante e un rappresentato, ma in cui il rappresentato è un soggetto collettivo.

Consideriamo che il concetto di rappresentanza nel mondo del diritto costituzionale, è un concetto molto antico, si parla di Hobbes

and co. Nel Medioevo invece, mentre si creava l’assolutismo, il rappresentato era Dio. Il rappresentante è il Re.

Quindi rappresentanza vuol dire che c’è un soggetto che ne rappresenta un altro. Arrivare a dire che il Re era Unto dal Signore,

voleva dire che il Re era il soggetto scelto da Dio per rappresentare Dio in Terra.

Questo pensiero si inseriva bene, e soprattutto rispettava sia il concetto di laicità politica e il cattolicesimo politico.

Così potevano convivere il Re assoluto e i cardinali molto potenti politicamente (soprattutto in Francia). Dio era Dio. Dio fatto

uomo è Cristo. Il Re non era l’incarnazione di Dio era il suo rappresentante. C’era una differenza fisica e quindi netta.

Quindi, ricapitolando, il Re non è Dio incarnato (quello è solo Cristo), ma è il suo rappresentante sulla Terra; sono due realtà

diverse di cui quella umana (il Re) ha una prerogativa su tutti gli altri esseri umani, che è l’unico ammesso al dialogo diretto con

Dio. Cioè può esercitare il suo potere avvalendosi di una legittimazione divina che altri non possono fare. Questo perché è lo

stesso Dio che l’ha scelto.

Quindi quando si parla di Governo Monarchico Rappresentativo, se io mi inserisco nella mentalità della metà del 1800, nessuno

parlava di nazione o popoli. Hegel non aveva ancora parlato, il popolo era un concetto sconosciuto, la nazione era conosciuta ma

era difficilissimo attribuirle una personificazione.

Voi sapete che il passaggio dal concreto all’astratto è una delle operazioni mentali che rende l’uomo differente dalla bestia, una

della poche peraltro. Convivendo io con essere umani (i figli) e non (i miei cani), non sempre sono certo della superiorità

dell’uomo (!!).

Questa capacità di astrazione però non è innata, essa si evolve con l’evolversi del cervello. Il cervello fa un passaggio che, dicono

gli scienziati, è di progressivo impoverimento. Esso nasce come una macchina con potenza infinita. Progressivamente perde

alcune sue funzionalità.

Le funzionalità di un neonato sono numerose volte superiore a quella di un ragazzo di 20/30 anni. Perché quelle potenzialità si

concentrano su delle applicazioni pratiche.

Se ci pensate è semplicissimo: è diverso un cervello di un neonato cinese da quello di uno italiano?? No, quando nasce la

macchina è uguale, ma dopo un tot il neonato cinese capisce il cinese etc., l’italiano fa la stessa roba.

Il neonato cinese crescendo perde la capacità di imparare le altre lingue, perché concentra le sue energie verso ciò che gli serve.

In sostanza l’uomo nasce con una potenza pressoché infinita e poi razionalizza. Quindi è sempre meno disponibile a sviluppare

capacità che non gli servono.

Tutto questo tradotto in termini di sviluppo del pensiero costituzionale, ha una qualche attinenza. Centra con il passaggio dalla

concezione individualistica (rapporto uomo terra, uomo con altro uomo) ad una concezione astratta (siamo una comunità, ma una

comunità identificata dagli elementi comuni, quindi la tradizione, percorso storico, le abitudine etc) che porta alla concezione di

nazione.

Il concetto di nazione è ampio è comprende svariati fattori.

Questo è un percorso di astrazione.

Questo percorso è stato svolto dagli uomini tra la fine 1700 e l’inizio dell’800. E su questo concetto si sono costruiti 250 anni di

storia costituzionale e quindi moltissime comunità. 47


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in giurisprudenza
SSD:
Università: Torino - Unito
A.A.: 2015-2016

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher CFGran di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto costituzionale comparato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Torino - Unito o del prof Cassella Fabrizio.

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