Lezioni: Appunti di Diritto Internazionale

Lezione 1: Elementi caratterizzanti l'ordinamento giuridico internazionale

Principali elementi distintivi

Sono 3 gli elementi che costituiscono i tratti distintivi dell’ordinamento giuridico internazionale:

• Principio di eguaglianza sovrana degli stati;
• Esistenza di un’organizzazione (le nazioni unite) che rappresenta il tentativo più avanzato di dare una struttura verticale alla società internazionale;
• Regola generale (o principio di fondo) del divieto di uso della forza nelle relazioni internazionali.

La società internazionale è una società di soggetti, gli stati, che sono fra di loro uguali. Il fatto che siano uguali significa che non c’è un ente superiore, non c’è un ente sovrano, superiore agli stati. L’assenza di un ente sovrano ha effetti sulle funzioni tipiche di ogni ordinamento giuridico: sulla funzione di produzione del diritto, sulla funzione di accertamento del diritto (funzione giurisdizionale), sulla funzione di esecuzione del diritto. I 3 tipici poteri che visti in un’ottica costituzionale sono: legislativo, giurisdizionale ed esecutivo.

Tutte queste funzioni sono caratterizzate dal fatto che si applicano ad una società che si fonda sul principio di eguaglianza sovrana dei consociati. La società internazionale è una società orizzontale, tutti i consociati sono formalmente, giuridicamente sullo stesso piano; al contrario della società statale che è una società verticale, dove al vertice si trova l’ente sovrano che monopolizza le 3 funzioni esposte prima.

Fanno parte della società internazionale anche gli individui, in quanto sono destinatari di diritti e obblighi (es: dichiarazione universale dei diritti dell’uomo). Allo stesso tempo c’è chi ha obblighi, gli stati, che se non li rispettano vanno in contro a delle sanzioni.

Tentativi di struttura verticale

Nonostante sia una società orizzontale, ciò non esclude che vi siano stati tentativi di dare una struttura verticale anche alla società internazionale. Vi sono stati dei tentativi di affidare a un ente delle funzioni straordinarie svolte tipicamente da uno stato. Il più famoso tentativo è sicuramente la creazione delle nazioni unite. Un tentativo che però non può dirsi realizzato; non ha infatti modificato il modo di essere della società internazionale, che rimane una società in cui gli stati restano enti sovrani tra loro eguali.

Questo tentativo, la creazione cioè delle nazioni unite, si è principalmente focalizzato sulla questione dell’uso della forza nelle relazioni internazionali. Ciò non è strano; in qualsiasi società il problema principale è quello di stabilire chi detiene il monopolio dell’uso della forza. In una società statale lo stato ha il monopolio. Nella società internazionale chi lo ha? Leggendo la Carta ci si rende conto che il tentativo di dare una dimensione verticale alla società internazionale si associa all’idea che sul piano delle relazioni internazionali solo le nazioni unite dovrebbero avere il controllo sull’uso della forza. Questo è un tentativo che in gran parte rimane sulla Carta, che non ha trovato seguito concretamente nella prassi, nell’applicazione delle regole, in quanto per motivi politici gli stati possono bloccare il Consiglio di Sicurezza. Tuttavia, se è vero che le nazioni unite non sono riuscite a gestire l’uso della forza, a concentrarlo nelle proprie mani, è anche vero che oggi si è formata una regola generale che si applica a tutti gli stati e che stabilisce il divieto di uso della forza nelle relazioni internazionali, cioè nessuno stato è legittimato all’utilizzo della forza contro un altro stato per imporre il proprio interesse.

Art. 2 della Carta delle Nazioni Unite

L’art. 2 della Carta delle nazioni unite fissa i principi su cui si fonda l’attività delle nazioni unite.

• Art. 2 paragrafo 1: Principio della sovrana uguaglianza degli stati
• Art. 2 paragrafo 4: Divieto dell’uso della forza

Principio di eguaglianza formale tra gli stati

Gli stati sono i principali attori nelle relazioni internazionali, e sono tra loro sovrani ed eguali, ma non i soli. Ma quali sono le conseguenze che derivano da questa eguaglianza sovrana in relazione alle diverse funzioni dell’ordinamento internazionale?

• Funzione legislativa (di produzione del diritto): siamo abituati ad una società dove il monopolio di questa funzione è gestito dal Parlamento; nell’ordinamento internazionale è chiaro che non c’è nessun Parlamento che produce la legge, anzi non esiste una legge internazionale, in quanto il termine “legge” fa riferimento ad un prodotto normativo frutto di un processo che nasce da un parlamento e che viene imposto ai destinatari della norma. Nell’ordinamento internazionale non ci sono leggi perché non c’è Parlamento e a nessuno viene imposto un atto normativo. In una società di eguali, l’atto normativo per eccellenza è l’atto che si forma attraverso l’incontro della volontà dei consociati: (per il diritto privato Contratto) per il diritto internazionale, dove non esiste contratto abbiamo il trattato (o accordo o convenzione). L’altra tipica fonte del diritto è la consuetudine. Anche la consuetudine, in ultima istanza, riflette un processo lento di produzione del diritto che vede direttamente o indirettamente la partecipazione di tutti i consociati. L’esistenza di una consuetudine si ricostruisce, infatti, vedendo come gli stati, tutti gli stati, si comportano nella realtà dei fatti. Non si può dire che la consuetudine sia frutto di una volontà, infatti, non è il frutto di un processo volontario, ma di un processo per molti aspetti spontaneo, ma certamente è un atto al quale tutti gli stati consociati hanno concorso a realizzare. Quindi in una società di soggetti eguali, la prassi consuetudinaria è una fonte del diritto che nasce senza nessun atto impositivo. Possiamo quindi vedere come la funzione di produzione del diritto si realizza attraverso atti, modalità, processi che riflettono il modo di essere della società internazionale.
• Funzione giurisdizionale: perché i giudici internazionali hanno un ruolo limitato nella soluzione delle controversie a differenza invece di quello che avviene all’interno degli stati dove ogni controversia che sorge viene portata di fronte al tribunale? Perché questo in ambito internazionale non capita? Perché non esiste un tribunale che impone le proprie sentenze vincolanti su uno stato, senza il consenso di quello stato. Se avessimo un tribunale in grado di pronunciarsi su tutte le controversie senza essere stato investito dalle parti, avremo una chiara verticalizzazione della società; perché avremo qualcuno che si assume il potere di giudicare altri senza la loro volontà; questo è il tipico modo di essere di una società statale, dove lo Stato ha il monopolio dell’esercizio dell’attività giurisdizionale. Nell’ordinamento internazionale questo non capita, perché nessuno stato può portare unilateralmente una controversia contro un altro stato di fronte ad un tribunale. Per poterla sottoporre al tribunale è necessario il consenso di entrambi. Entrambi gli stati devono essere d’accordo ad attribuire ad un tribunale la competenza per la risoluzione della loro controversia (come avviene negli Stati Uniti). Se non c’è questo accordo il tribunale non ha competenza. Principio di base: la competenza dei tribunali internazionali è subordinata al consenso di entrambe le parti. Possiamo dire che la giustizia internazionale presenta gli stessi caratteri del compromesso arbitrale che abbiamo tra due privati che decidono di affidare ad un arbitro terzo la risoluzione della loro controversia. E questo perché riflette i caratteri propri di una società che si fonda sul principio di sovrana eguaglianza; nessuno può imporre ad un altro la scelta circa il mezzo più idoneo per risolvere un controversia. Si può andare di fronte ai giudici internazionali, ma ci si va raramente. Ma intervenendo raramente ed essendo un giudice estremamente autorevole, le sentenze della Corte di Giustizia delle Nazioni Unite vengono prese in considerazione da tutti gli stati come punto di riferimento per ricostruire il diritto, soprattutto in relazione alle consuetudini. Anche se non sono formalmente obbligati, gli stati seguono ciò che dice la Corte. Quindi, i giudici internazionali, paradossalmente, hanno un peso molto maggiore nell’accertamento del diritto piuttosto che nella soluzione delle controversie.
• Funzione di esecuzione del diritto: cosa succede quando uno stato viola un obbligo internazionale? (es. l’Italia aveva l’obbligo di far entrare le merci dagli USA senza porre nessuna barriera; ad un certo punto l’Italia blocca l’importazione delle merci; gli USA impongono delle contromisure perché avevano il diritto di esigere la regolare esecuzione dell’obbligo. Nel corso si incontreranno situazioni sia bilaterali come questa, ma soprattutto comunitarie, perché entrano in gioco valori collettivi (situazione che nel diritto internazionale si è presentata negli ultimi 30/40 anni), dove a fronte dell’obbligo di uno stato, tutti gli altri stati della comunità internazionale hanno diritti) Avremo delle contromisure dalla parte lesa nel caso dell’esempio gli Stati Uniti bloccheranno l’importazione dall’Italia di un altro bene, ad esempio il parmigiano. Si chiamano contromisure perché bloccando l’importazione, violano a loro volta l’obbligo previsto dal trattato. Violano l’obbligo, ma per il diritto internazionale non si tratta di una violazione, perché è una reazione all’altrui illecito, ed essendo tale è un comportamento giustificato. Quindi uno stato che ha subito una violazione del diritto internazionale da parte di un altro stato è legittimato a sua volta a violare il diritto internazionale nei confronti di quello stato che lo ha violato per primo. L’unico limite è la proporzionalità. Questo sistema è caratteristico di una società orizzontale, dove tutti sono sullo stesso piano. Il diritto internazionale sembrerebbe così un diritto primitivo (“legge del taglione”), in realtà è un diritto molto sofisticato, che però sconta i caratteri tipici della società internazionale; il diritto riflette il modo di essere della società internazionale.

Eguaglianza formale e differenze tra stati

Quando si parla di “eguaglianza formale degli stati”, si parla di eguaglianza dal punto di vista giuridico. È evidente che gli stati non sono tutti uguali. Gli stati sono formalmente uguali tra di loro, ma poi, di fatto, sono inevitabilmente diversi, per potenza economica, incisività politica, capacità di armamenti. Ci sono casi in cui l’ordinamento internazionale accoglie al suo interno le differenze tra i vari stati e sul piano della disciplina giuridica alcuni stati si vedono riconosciuti poteri superiori di altri (es. il potere di veto degli stati permanenti nel Consiglio di Sicurezza). Ma questa situazione costituisce una violazione del principio di eguaglianza sovrana degli stati? Uno stato è libero di accettare o meno di porsi in una situazione di svantaggio rispetto ad altri; l’uguaglianza significa che le condizioni di partenza sono giuridicamente uguali per tutti, cioè che nessuno può imporre ad uno stato una situazione che lui non vuole accettare. Lì non c’è il rispetto del principio; ma nel momento in cui uno stato accetta di divenire membro delle nazioni unite, non obbligato da nessuno, ha accettato liberamente. Quindi formalmente non c’è nessuna violazione del principio, c’è una accettazione sovrana da parte di uno stato del riconoscimento che all’interno dell’organizzazione vigono regole procedurali che tutelano più alcuni stati rispetto ad altri. Questo meccanismo quindi non mette in discussione l’idea di uguaglianza sovrana degli stati.

L’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)

Le organizzazioni internazionali in generale hanno tutte una struttura piuttosto simile; hanno un organo assembleare dove tutti gli stati membri dell’organizzazione hanno un rappresentante e hanno diritto di voto. Nel caso delle nazioni unite si chiama assemblea generale. Poi esistono organi a composizione più ristretta che hanno poteri differenti:

• Consiglio di sicurezza; organo deputato al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale; è l’organo dotato dei poteri più incisivi all’interno dell’ordinamento internazionale, ma è composto solo da 15 stati;
• Consiglio economico e sociale; si occupa delle questioni sulla tutela dei diritti dell’uomo, delle questioni in ambito sociale, con poteri poco incisivi;
• Corte internazionale di giustizia;
• Consiglio di amministrazione fiduciaria; organo che ha sostanzialmente oggi perso gran parte delle sue funzioni;
• Segretario generale delle nazioni unite; questo, insieme alla Corte internazionale di giustizia è l’unico organo che non è composto da stati; il Segretario è un individuo (Ban Ki-moon, sud-coreano) che ha certe funzioni, piuttosto limitate; è il vertice dell’amministrazione delle nazioni unite, ma non ha poteri particolari.

Assemblea Generale

All’interno dell’Assemblea Generale ogni stato ha un solo voto e le delibere avvengono a maggioranza semplice; solo per alcune questioni, elencate all’art. 18 della Carta, è richiesto il voto favorevole dei 2/3 dell’assemblea per l’approvazione di un atto e delle decisioni più importanti. Nella prassi però la regola che viene applicata è la regola del consensus; questa è una tecnica nella quale il presidente della sessione dichiara che un atto è adottato a meno che non vi sia qualche stato che si oppone all’adozione; è simile all’unanimità, ma c’è una sfumatura molto importante: l’unanimità significa votare a favore di qualcosa, il consensus vuol dire non opporsi. Sfumatura non irrilevante nel mondo della diplomazia. È molto più semplice far passare una delibera per consensus che per voto unanime. Se non c’è il consensus si va a deliberare seguendo le regole della maggioranza, che a seconda dei casi sarà 2/3 o semplice.

Ma quali effetti giuridici producono le risoluzioni dell’Assemblea Generale? Ogni anno adotta tantissime risoluzioni, circa 300; alcune di esse sono diventate molto celebri (es. la dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948; dichiarazioni sulle relazioni amichevoli tra gli stati del 1970). Ma qual è il valore giuridico? Noi siamo abituati a trattare con le leggi, che hanno un valore immediatamente precettivo, cioè vincolante, pone obblighi. Devono essere rispettate e chi le viola diventa autore di un fatto illecito che genera responsabilità. Sul piano internazionale non è esclusa la possibilità che un’organizzazione internazionale venga dotata del potere di adottare atti vincolanti, ad esempio gli atti (Regolamenti, Direttive, Decisioni) dell’Unione Europea. Anche le nazioni unite possono adottare atti vincolanti; il Consiglio di Sicurezza può adottare atti aventi effetti obbligatori. L’Assemblea Generale, pur adottando atti dotati di autorevolezza, non ha il potere di adottare atti vincolanti. Gli atti dell’Assemblea sono raccomandazioni e come tali non producono effetti giuridici obbligatori. Questo non significa che non hanno valore, possono ad esempio dare avvio ad un processo di formazione a livello consuetudinario, possono evidenziare un atteggiamento favorevole degli stati alla formazione di certe regole, ma di per sé non hanno effetti vincolanti.

Perché non hanno effetti vincolanti? Perché se si fossero attribuiti effetti vincolanti ad atti adottati a maggioranza semplice, avrebbe significato che alcuni stati potevano imporre la propria volontà su altri stati; e questi stati hanno spesso volontà completamente contrapposte a quelle degli stati che ora sono politicamente più forti. Non sono infatti i paesi occidentali ad avere la maggioranza nell’Assemblea Generale, ma quegli stati che noi definiamo in via di sviluppo (paesi africani, ecc.). Quindi potrebbero indirizzare in una certa direzione l’adozione di atti. Naturalmente nessuno stato sarebbe disposto a cedere porzioni di sovranità così rilevanti attraverso l’attribuzione di poteri vincolanti ad un organo di cui non detiene il controllo. È per questo motivo che nel 1945 si è deciso che l’unico organo che poteva adottare atti vincolanti fosse il Consiglio di Sicurezza, perché gli stati che avevano vinto la Seconda Guerra Mondiale avevano una capacità di controllo su di esso. E questo è un chiaro esempio della realtà internazionale, dove i paesi più forti hanno un peso maggiore.

Procedimento di ammissione alle Nazioni Unite (art. 4)

Articolo 4 paragrafo 1 Requisiti per l’ammissione: Stati che sono:

• Amanti della Pace;
• Disposti a rispettare gli obblighi della Carta;
• Essere capaci di rispettare questi obblighi.

L’Italia entra a far parte dell’ONU nel 1955. La prima condizione è quella che rende più complesso il procedimento; ci sono infatti enti di cui non è facile accertare l’identità statale. Ad esempio: l’anno scorso l’autorità palestinese aveva presentato all’Assemblea Generale la domanda per chiedere di esserle riconosciuto lo status di Stato Osservatore. Ci sono all’interno del Consiglio di Sicurezza degli stati che non vogliono che la Palestina diventi uno stato membro. La questione è: si può riconoscere la Palestina come Stato Osservatore?