Le fonti autonome, schemi di diritto amministrativo

Le fonti autonome

Introduzione

Lo Stato è caratterizzato da una poliarchia di soggetti politici coordinati ed unificati dallo Stato soggetto. Sì che ha in questo modo il cosiddetto pluralismo politico istituzionale che estingue il concetto della sovranità esercitata in un unico centro politico e istituisce quello di sovranità in senso largo come rapporto dialettico dallo Stato soggetto e i poteri autonomi. Questo rapporto dialettico ha preciso fondamento nella costituzione italiana (articolo V). Anzi, si può dire che nella costituzione sia evidenziata una preferenza per l'autonomia per la quale lo Stato deve cedere le aree di potere nelle quali si possa manifestare un potere autonomo.

L'autonomia si manifesta innanzitutto nell'autonomia normativa: le norme emanate dai cosiddetti poteri autonomi concorrono ad innovare l'ordinamento generale non in grazia della assunzione di tali norme a figure di per sé prive di efficacia nelle norme tipiche del potere sovrano ma a causa della vera e propria totalità del potere normativo esplicabile nei limiti previsti dalla costituzione e dalle leggi dello Stato. Anzi, per le fonti autonome, si configura il principio di riserva della fonte, che relativamente agli oggetti di disciplina loro attribuiti, sono le uniche fonti competenti. Ciò, in linea di principio, esclude la concorrenza tra fonti e la preferenza della fonte gerarchicamente superiore, mentre continuano a valere i criteri gerarchici e cronologici per risolvere i conflitti tra fonti inerenti alla medesima competenza (prevale lo statuto sulla legge regionale e la legge regionale posteriore su quella anteriore).

Le fonti autonome si dividono in due gruppi: quelle territoriali (regionali e locali) e quelle contrattuali (il contratto collettivo di lavoro con efficacia generale).

Le fonti regionali

L'autonomia normativa regionale si esprime a tre livelli: statutario, legislativo e regolamentare (il referendum può collocarsi a seconda dell'oggetto al livello legislativo o regolamentare).

I. Gli statuti delle regioni ad autonomia (differenziata e) ordinaria

Lo statuto è l'atto normativo fondamentale con il quale la regione disciplina la propria organizzazione interna. Le regioni ad autonomia differenziata hanno statuti adottati con legge costituzionale, materialmente decisi dallo Stato, al di fuori di ogni influenza giuridicamente rilevante da parte dei rappresentanti delle regioni. Pertanto, lo statuto di tali regioni è regionale solo per l'oggetto, mentre la volontà normativa è statale. Sono infatti previsti procedimenti di revisione degli statuti (come quello che prevede, nel caso di sostanziale accordo tra Stato e regione, la modifica dello statuto con semplice legge ordinaria o in caso di disaccordo, per lo statuto della Sardegna, il referendum consultivo regionale) e l'interposizione del parere obbligatorio della regione ma nella sostanza lo statuto è sacrificato alla valutazione formulata dallo Stato, unico in grado di poter decidere su un argomento di interesse nazionale.

Tali statuti possono derogare alle norme costituzionali sulle regioni di diritto comune e a quelle sull'autonomia statutaria. Le regioni ad autonomia ordinaria hanno statuti adottati dagli organi regionali con deliberazione da parte del consiglio a maggioranza assoluta e successiva approvazione statale con legge ordinaria (articolo 123).

A. Lo statuto come fonte regionale

Lo statuto è un atto normativo regionale approvato con deliberazione consiliare ed efficace subordinatamente alla sua approvazione con legge statale meramente formale (che può cioè accogliere o respingere senza modificare contenuto). Conforme alla disposizione costituzionale è anche il regolamento della camera dei deputati che fa divieto di presentare emendamenti al testo dello statuto.

Lo statuto come legge statale:

• Nella prassi o, per meglio dire, in occasione della prima attuazione dell'ordinamento regionale (nell'unico precedente cioè), il parlamento ha tuttavia adottato gli statuti ordinari imponendo in modo informale delle modificazioni. Inoltre, in tal occasione, gli statuti non furono promulgati dai presidenti della regione.
  Critica: non si può definire lo statuto come legge statale per una prassi corriva e discutibile. Inoltre, in caso di modificazione dello statuto, lo statuto stesso prevede la promulgazione da parte del presidente della regione. Considerando però che la legge regionale di revisione statutaria non si discosta in realtà come procedimento dalla formazione dello statuto (una revisione integrale dello statuto sarebbe uguale alla creazione di uno originale) si deve ammettere che lo statuto sia una fonte regionale seppure sottoposta ad un controllo da parte della legge statale.
• Lo statuto sarebbe una fonte statale in quanto, per una ragione di principio, l'ordinamento generale di recepire ogni manifestazione di autonomia: ciò avverrebbe con la legge statale di adozione secondo il modello della legge comunitaria (legge statale che regola in tutto o in parte l'ambito di incidenza della legge regionale).
  Critica: il modello di legge comunitaria non si adatta allo statuto in quanto secondo tale modello la legge statale realizza solo un semplice controllo ma, accorpandosi della volontà normativa da soggetto autonomo, le dà la forma di fonte innovativa del diritto oggettivo. Le regioni, con i loro statuti, sono invece titolari di un proprio potere normativo per cui la legge statale non opera assolutamente la trasformazione normativa della volontà regionale ma si limita a confrontare le manifestazioni del potere normativo regionale con il principio di unità e indivisibilità dello Stato.
• La giurisprudenza costituzionale asserisce che i principi fondamentali limitativi della competenza legislativa bipartita delle regioni sono rilevabili dalle leggi statali e dal complesso di statuti regionali. D'altra parte, la comune funzione di limiti di principio parte della letteratura ha concluso che gli statuti sono leggi statali.
  Critica: l'interpretazione dottrinale andrebbe semmai invertita in quanto i limiti suddetti alla competenza bipartita delle regioni risultano in primo luogo dagli statuti che fissano di principio organizzato il in materia di competenza regionale. Il fatto che le leggi statali abbiano dato approvazione agli statuti conferisce legittimità ai limiti statutari.

In conclusione, lo statuto è una fonte regionale (seppure atipica in quanto sottoponibile al sindacato di costituzionalità oltre che alla legge statale di approvazione).

B. I rapporti fra lo statuto e le fonti statali e regionali

Caratteristiche dello statuto:

• Fonte riservata: il cui contenuto è cioè sottratto alla legislazione statale ordinaria.
• Fonte primaria o sub-primaria: è nella stessa fascia di normazione della legge statale furono con un carico di limiti maggiore in quanto deve rispettare la costituzione ma anche le leggi statali.
• Fonte vincolata materialmente: deve contenere le norme di organizzazione interna della regione, per referendum regionale, le norme disciplina da pubblicazione dei veleni chi e dei regolamenti regionali.
• Fonte limitata:
  • Dalla costituzione,
  • Dalle leggi della Repubblica e
  • Dall'interesse delle altre regioni.

1) Il rispetto della costituzione.