La scia e tutela del terzo, giurisprudenza collegata, diritto amministrativo

La scia e la tutela del terzo

La segnalazione certificata di inizio attività (d’ora in poi, scia) è la dichiarazione con la quale il privato segnala alla pubblica amministrazione l'intrapresa di un'attività economica. L’istituto è disciplinato dall’articolo 19 legge 241 del 90 (legge che disciplina il procedimento e il provvedimento amministrativo) e, a dispetto della sua collocazione sistematica (nel capo IV rubricato “semplificazione dell’azione amministrativa”), è istituto di liberalizzazione: infatti, la scia sostituisce l’autorizzazione (articolo 19 comma 1 legge 241 del 90: “l’autorizzazione è sostituita da una segnalazione dell’interessato”). Una volta presentata la scia, il privato è legittimato ex lege a intraprendere l’attività (articolo 19 comma 2 legge 241 del 90: la legittimazione all’esercizio dell’attività è “immediata”, ovvero, contestuale alla presentazione della scia stessa).

Liberalizzazione e semplificazione

Quando l’attività economica può essere esercitata con scia, il potere autorizzatorio è momentaneamente inattivo: il termine “liberalizzazione” si riferisce alla circostanza che l’avvio dell’attività è libero e, dunque, emancipata dal regime autorizzatorio. Infatti, in caso di istituti di liberalizzazione, poiché è libero l’avvio di una attività economica, viene in rilievo il principio di autoresponsabilità: dal momento che nessuno ha autorizzato l’interessato a intraprendere quell’attività, egli presenta la scia attestando, sotto la sua responsabilità, di possedere tutti i requisiti e presupposti richiesti dalla legge.

Il termine “liberalizzazione” si distingue da quello di “semplificazione”: diverso dalla scia quale istituto di liberalizzazione è, infatti, il silenzio-significativo o decisorio o procedimentale (silenzio-assenso e silenzio-diniego) che è istituto di semplificazione. I silenzi-significativi sono rimedi preventivi predisposti dal legislatore contro le inadempienze e le inefficienze dell'amministrazione: scaduto invano il termine per provvedere, si perfeziona automaticamente il silenzio-significativo che conduce alla formazione di un provvedimento implicito o tacito del tutto equivalente, quanto agli effetti giuridici, a un provvedimento esplicito (fictio iuris); dunque, la domanda del privato si intende accolta o respinta.

Così, in una logica di semplificazione, il rapporto tra amministrazione e amministrati è semplificato poiché è semplificata la fase decisoria del procedimento amministrativo. Poiché la scia sostituisce l’autorizzazione, essa non costituisce domanda o istanza, cioè, essa non dà inizio a un procedimento. Al contrario, nelle ipotesi di silenzio-significativo è presupposta una domanda che si atteggia come atto di iniziativa procedimentale; una volta perfezionata l’autorizzazione-tacita, permane in capo all’amministrazione il potere di annullamento d’ufficio che, per l’appunto, incide sul provvedimento di primo grado, espresso o tacito.

Liberalizzazione e deregolazione

Il termine “liberalizzazione” si distingue anche da quello di “deregolazione”. La “deregolazione” insiste sul quadro regolatorio (standard di regolazione o standard di disciplina pubblicistica), cioè, sull’insieme delle regole che disciplinano lo svolgimento dell’attività economica e comporta la riduzione delle regole sullo svolgimento di quell’attività. Il venir meno del potere autorizzatorio (in quanto sostituito dalla scia) non comporta necessariamente anche una deregolazione di quelle attività economiche.

Si osserva che, poiché la regolazione di quelle attività economiche, anche quelle liberalizzate, trova e mantiene la sua ragion d’essere nella tutela di interessi pubblici, l’attività liberalizzata, rimane, comunque, soggetta a una disciplina pubblicistica; sol che l’amministrazione, in caso di attività liberamente intrapresa, non scompare, ma si ricolloca, cioè, si riposiziona a valle di quell’attività che è già in atto (fenomeno della ricollocazione dell’amministrazione). In sintesi, non si tratta più di un potere amministrativo ex ante (nella specie, autorizzazione), ma di un potere amministrativo ex post (nella specie, controllo e vigilanza) che si appunta su un’attività in itinere e mai su un’autorizzazione (pressoché inesistente perché mai rilasciata).

Sia e silenzio-significativo: diritti e interessi

In ordine alle situazioni giuridiche soggettive configurabili nel modello silenzio-significativo e nel modello scia, si può osservare che nel modello della scia, l’interessato - colui che presenta la scia ed è legittimato a intraprendere contestualmente l’attività - è titolare di un diritto soggettivo pieno e perfetto attribuitogli direttamente dalla legge; a fronte dell’eventuale esercizio dei poteri di verifica o di controllo ex post che spettano all’amministrazione (poteri ablatori o inibitori personali), egli è titolare di un interesse legittimo oppositivo.

Invece, nel modello del silenzio-assenso, quando l’interessato presenta una domanda o istanza che funge da atto di iniziativa procedimentale, egli è titolare di un interesse legittimo pretensivo; a fronte dell’eventuale potere di annullamento d’ufficio da parte dell’amministrazione, l’interessato è titolare di un interesse legittimo oppositivo qualificabile come interesse alla conservazione di un provvedimento di primo grado a lui favorevole, cioè, il titolo abitativo tacito.

Evoluzione della scia

Negli ultimi anni la scia è stata costruita come scia a legittimazione immediata: la legge stabilisce che con la presentazione della scia, l’interessato è legittimato a intraprendere immediatamente l’attività, cioè, vi è una perfetta contestualità tra la presentazione della scia e l’avvio dell’attività. Invece, in passato, la scia era costruita come scia a legittimazione differita.