Istituzioni di diritto pubblico - 2° parziale

CAPITOLO X - L’ORGANIZZAZIONE DEGLI APPARATI AMMINISTRATIVI

STATALI

L’amministrazione esegue la legge attuando concretamente la cura

dell’interesse pubblico, assume decisioni rivolte all’interesse della collettività in

esecuzione della legge; per questo la funzione amministrativa si colloca nel

L’interesse pubblico è un interesse qualificato dalla legge (qualcosa in più

rispetto all’interesse generale o diffuso, non tutti gli interessi generali sono

qualificati dalla legge, dipende dalle scelte politiche del tempo).

Quell’interesse deve essere curato da un soggetto pubblico e quindi viene

differenziato dagli altri interessi generali, ad esempio la tutela dell’ambiente è

un interesse pubblico relativamente recente, curato con la creazione del

Ministero dell’ambiente nel 1986.

Non tutti gli interessi pubblici vanno tutti nella stessa direzione, possono essere

in contrasto tra loro, ad es. la tutela dell’ambiente e l’interesse allo sviluppo

industriale.

I soggetti pubblici (amministrazioni pubbliche) hanno quindi un ruolo

fondamentale all’interno dell’ordinamento.

La persona giuridica pubblica è un’organizzazione che agisce attraverso i

suoi organi e ha una capacità pubblicistica che le persone giuridiche private

non hanno: in ragione dell’interesse che devono curare possono esercitare

anche poteri autoritativi che consentono di realizzare al meglio l’interesse

pubblico, anche a scapito dell’interesse privato → potere che le P.A. possono

esercitare imponendo le proprie decisioni/regole sui privati (es. espropriazione

o potere sanzionatorio).

Il contratto ha come elemento qualificante il consenso delle parti, formalmente

indispensabile perché il contratto non è uno strumento autoritativo (se non c’è

consenso o forzato, contratto nullo).

Se le P.A. dovessero utilizzare solo strumenti del diritto privato come il

contratto, dovrebbero sempre avere il consenso quindi devono avere uno

strumento alternativo per vincere la mancanza di consenso.

I poteri pubblici non sono solo restrittivi ma anche ampliativi (potere

autorizzativo…).

Inizialmente le amministrazioni pubbliche esercitavano solo poche funzioni e di

tipo autoritativo (stato liberale) poi offerta di servizi con lo stato sociale,

crescita di apparati pubblici perché c’è maggiore tutela degli interessi pubblici.

→ Passaggio da amministrazione autoritativa (amministrazione = potere) ad

amministrazione di prestazione (amministrazione = funzione) che realizza

finalità di interesse generale

AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

MINISTERI → apparati del Governo sottoposti alla guida politica di un

 ministro

ENTI PUBBLICI TERRITORIALI → comuni, città metropolitane, province,

 regioni

INPS, INAIL

 ISTAT



1 ASL

 AGENZIA DELLE ENTRATE

 MONOPOLI DELLO STATO

 ORDINI PROFESSIONALI

 CONI…

 SIAE

 UNIVERSITA’, SCUOLE…

 (sapere bene!!!)

GRUPPI DI AMMINISTRAZIONI:

1. Apparati di governo degli enti territoriale: dello Stato (Ministeri) e

apparati di enti territoriali diversi dallo Stato (Comuni, Regioni…)

2. Enti pubblici: creati o riconosciuti dalla legge per la cura di un interesse

pubblico specifico (es. ordini professionali…)

3. Amministrazioni indipendenti: funzioni che implicano una particolare

neutralità (es. autorità Antitrust, Garante della privacy…)

I PRINCIPI COSTITUZIONALI DELL’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA

Premessa: la Costituzione parla espressamente delle P.A. all’art. 97 e 98, ma si

riferisce ad essa indirettamente in molti altri articoli che presuppongono

un’attività amministrativa. “i pubblici uffici sono

ART. 97 comma 2 pone un principio fondamentale:

 organizzati secondo disposizioni di legge perché siano garantiti buon

andamento e imparzialità dell’amministrazione”.

Da questo comma derivano 3 principi rilevanti tanto per l’organizzazione

quanto per l’attività amministrativa:

1. PRINCIPIO DI RISERVA DI LEGGE (RELATIVA) IN TEMA DI ORGANIZZAZIONE

DELLE P.A. → nessuna organizzazione può essere istituita, modificata o

estinta se non con la legge, le amministrazioni sono apparati serventi del

Governo ma il Governo può solo proporre ma la legge stabilisce quale

interesse pubblico deve essere tutelato e definisce i poteri

dell’amministrazione (nessuna amministrazione si può auto attribuire dei

poteri, deve rispettare quelli imposti dalla legge, legge come fonte esclusiva

o privilegiata).

Assoluta = massima garanzia, es. limiti alla libertà personale

o esclusivamente stabiliti e definiti dalla legge (Parlamento)

Relativa significa che non tutta l’organizzazione amministrativa deve

o essere regolata nel dettaglio con la legge, ammette altre fonti (secondarie)

ma legge deve comunque stabilire i contenuti essenziali → L’organizzazione

degli uffici (non sono organi) è affidata a provvedimenti diversi → in realtà

organizzazione amministrativa affidata a una serie di fonti

La riserva di legge richiama il principio di legalità, riserva di legge perché la

disciplina di certe materie è affidata alla Costituzione (riserva assoluta, altre

fonti solo dettaglio ≠ riserva relativa: legge non è l’esclusiva fonte, copre la

parte essenziale di quella materia).

PRINCIPIO DI LEGALITA’ → indica il riferimento essenziale alle leggi che

 deve ispirare le amministrazioni, le amministrazioni sono fondate sulla legge

2 devono agire sulla legge, legge come base dei loro poteri e attribuzioni,

particolarmente rilevante quando si tratta di esercizio di poteri autoritativi.

(es. rettore università no espropriazione beni studenti)

Principio di legalità alla base sia dell’organizzazione che dell’attività

amministrativa.

2. BUON ANDAMENTO della P.A. → necessità di trovare un equilibrio tra

principi che devono ispirare l’azione amministrativa e che possono essere di

segno diverso, principi di efficienza, efficacia ed economicità + trasparenza

e partecipazione

La PA deve mettere insieme tutti i principi del buon andamento e articolarli

 in base alle esigenze per trovare la giusta valorizzazione di ciascuno in

relazione alle diverse attività che svolge, migliore sintesi, tempi

3. IMPARZIALITÀ della P.A. → parità di trattamento alle stesse condizioni,

trattare le stesse situazioni in modo uguale e situazioni diverse in modo

diseguale, assenza di discriminazioni arbitrarie. Principio che riguarda anche

l’organizzazione

• RECLUTAMENTO DEI PUBBLICI DIPENDENTI DI REGOLA TRAMITE

CONCORSO (ART. 97): forma democratica, chiunque abbia competenze

richieste può aspirare al pubblico impiego, garantisce imparzialità, criteri di

scelta già determinati, criterio pubblicistico che rimane nonostante

“privatizzazione” del pubblico impiego, atti amministrativi possono essere

impugnati.

Espressione della sovranità popolare nelle amministrazioni, selezione con

metodo democratico.

• STATUS GIURIDICO DEI FUNZIONARI PUBBLICI (ART. 98): i pubblici

impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, necessità anche solamente

ideale di collegare i funzionari pubblici al popolo, amministrazioni al servizio

della collettività

I pubblici impiegati se sono parlamentari, non possono conseguire

 promozioni, possono essere limitati nel diritto di iscriversi a partiti politici

(magistrati, militari, agenti e funzionari di Polizia, rappresentanti diplomatici)

→ vedi capitolo 12

• DECENTRAMENTO E AUTONOMIE LOCALI (ART. 5)

Valorizzazione del principio autonomistico dell’organizzazione amministrativa,

es. tramite principio di sussidiarietà

Art. 114: pari dignità tra tutte le autonomie, no rapporto gerarchico ma poteri

diversi

• DERIVAZIONE POLITICA DEGLI ORGANI CHE ESERCITANO ATTIVITÀ

AMMINISTRATIVA (ART. 95.1): si riferisce alle amministrazioni che hanno

una guida politica

1° GRUPPO di amministrazioni con a capo organo politico (es Ministero-

Ministro) e altri organi non politici ma gestionali (dirigenti), vale principio

gerarchico.

3

I dirigenti rispetto all’organo politico non sono meri portavoce o delegati ma

hanno una sfera propria di competenza → chiara distinzione delle competenze

tra organi politici e dirigenti, organi politici hanno semplicemente delle funzioni

di indirizzo e controllo.

Quindi Ministro/organo politico traduce indirizzo politico (e può essere chiamato

a rispondere degli indirizzi davanti al Parlamento) ma non può svolgere

attività di gestione amministrativa, la quale può essere svolta solo dai

dirigenti in relazione all’obiettivo da realizzare:

Gestione delle risorse umane e strumentali → dirigente è datore di lavoro

 Gestione dei beni e del denaro → un certo budget a disposizione, decidere a

 cosa destinare

Gestione comprende lo svolgimento dell’attività amministrativa →

 provvedimenti e contratti stipulati dall’Amministrazione espressi dal

dirigente

Responsabilità dirigenziale: il dirigente è responsabile del raggiungimento

effettivo degli obiettivi posti dall’organo politico, se dirigente non raggiunge gli

obiettivi potrà essere oggetto di varie sanzioni in base alla gravità (da non

premiato a licenziato).

Le amministrazioni sono persone giuridiche pubbliche che agiscono attraverso i

capacità pubblicistica,

loro organi e hanno anche quindi amministrazioni titolari

dell’autoritatività

per legge di poteri pubblicistici che hanno il carattere (poter

disporre singolarmente di situazioni giuridiche private in relazione alla tutela

dell’interesse pubblico, anche sacrificando qualche interesse privato che è con

esso contrastante).

ORGANO = strumento attraverso cui l’ente pone in essere la sua attività

rilevante verso l’esterno, = concetto per le persone giuridiche private (rapporto

di immedesimazione organica)

UFFICIO = unità organizzativa di un apparato amministrativo, svolgono attività

strumentali

Rapporto di servizio = lega la persona all’organo o all’ufficio con risvolto

economico in relazione ai compiti da svolgere, stipendio, equivale al rapporto di

lavoro

Rapporto d’ufficio = come quella persona è inquadrata all’interno

dell’amministrazione in rapporto agli altri organi/uffici, rispetto ai quali può

esserci un rapporto di subordinazione gerarchica (es. dirigente generale è

sovraordinato gerarchicamente in relazione alle funzioni che svolgono, rispetto

ai dirigenti che compongono la sua direzione); no risvolti economici, riguarda lo

svolgimento dell’attività

Per i dirigenti si pone una distinzione tra il rapporto di servizio (impiego) che

 in genere è a tempo indeterminato e il rapporto d’ufficio che in genere è a

4 tempo determinato, che cambia secondo un criterio di rotazione

(svolgimento di attività diverse ogni tot.)

ATTRIBUZIONE:

≠ COMPETENZA:

identifica l’insieme delle funzioni e ogni organo ha una distinta

dei competenza, tute le competenze

poteri che la persona giuridica sono riconducibili all’attribuzione

pubblica generale dell’amministrazione

può esercitare (es. att. del Ministero) (principio di divisione del lavoro)

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ATTRIBUZIONE : PERSONA GIURIDICA = COMPETENZA : ORGANO

I DIVERSI TIPI DI ORGANI

CON LEGITTIMAZIONE POLITICA: organo politico negli enti pubblici non c’è, è

 esterno

CON LEGITTIMAZIONE PROFESSIONALE: organo gestionale, dirigenti



In base alla composizione:

MONOCRATICI: solo una persona fisica è titolare (Ministro)

 COLLEGIALI: composti da una pluralità di persone fisiche, ha le sue regole di

 funzionamento, quorum strutturale e quorum funzionale.

Bisogno di rappresentatività politica (Parlamento, Consiglio

o comunale/regionale…)

Bisogno di incrementare la competenza dell’organo (Consiglio di

o Stato…)

Bisogno di imparzialità proprio degli organi giudicanti (CSM…)

o

COMPLESSI: composti da più organi, organo con competenze distinte da

 quelle dei suoi componenti, che sono a loro volta organi (Governo…)

In base alla funzione:

ATTIVI: svolgono funzioni proprie dell’amministrazione

 CONSULTIVI: funzioni serventi a quelli attivi, formulazione di pareri funzionali

 all’assunzione di una decisione. I pareri possono essere

facoltativi/obbligatori, vincolanti/non vincolanti. Organi come il Consiglio

di Stato…

DI CONTROLLO: funzioni serventi all’attività, valutazione dell’atto rispetto a

 un certo parametro (legge), verifica può portare a delle conseguenze.

Controllo preventivo di legittimità (non prima che l’atto sia stato emanato

o prima che l’atto produca i suoi effetti,

ma l’atto non può produrre i suoi

effetti se non c’è l’esito positivo del controllo di legittimità).

Controllo di gestione non riguarda un singolo atto ma un insieme di atti,

o controllo successivo, sull’attività non sull’atto, il parametro non è la legge

ma l’economicità, l’efficienza, l’efficacia o la rapidità; non ha effetti giuridici

immediati ma riguarda la responsabilità dell’amministrazione.

In base alla struttura/organizzazione delle amministrazioni:

CENTRALI: sede a Roma, Stato

 LOCALI: organi che non dipendono da un’amministrazione centrale (es.

 Comune)

PERIFERICI: amministrazioni che hanno un’organizzazione periferica, cioè

 corpo centrale a Roma e articolati a livello di singoli enti territoriali per

avvicinare le funzioni dei Ministeri ai cittadini (es. Ministero degli Interni e

prefetture/questure)

L’ASSETTO MINISTERIALE (Ministeri + Ministri + Presidenza del Consiglio)

Ministeri: apparati di governo, con o senza organizzazione periferica

 Dal 1999 sono state scorporate dai Ministeri le funzioni più tecniche e

 affidate alle agenzie ministeriali (es. agenzia delle entrate); i Ministeri

mantengono le funzioni più discrezionali, con indirizzo politico →

decentramento funzionale

Si istituiscono uffici di diretta collaborazione col Ministro

 ORGANIZZAZIONE PER DIPARTIMENTI: 3 livelli di dirigenza con rapporto

 gerarchico

Organizzazione dei Ministeri più complessi che hanno più funzioni:



1. I Ministeri con organizzazione su base dipartimentale hanno come struttura

di primo livello i dipartimenti, ad ogni dipartimento corrisponde una

macrofunzione, capo del dipartimento scelto dal Ministro è il dirigente

apicale

2. Ogni dipartimento si suddivide in direzioni generali con funzioni

specifiche, direttori generali

3. Ogni direzione generale si suddivide in direzioni, dirigenti

(Non c’è il segretario generale, la maggior parte dei Ministeri è organizzata per

dipartimenti)

ORGANIZZAZIONE PER DIREZIONI GENERALI: solo punti 2 e 3

 Le strutture di primo livello sono le direzioni generali con i direttori generali,

 poi ci sono le direzioni con i dirigenti

Altri Ministeri sono articolati solo in direzioni generali e direzioni, tra

Ministro e direttore generale c’è un’unica figura che coordina le attività

(segretario generale)

Spoils system: dirigenti apicali le cui nomine sono fiduciarie tra dirigente ed

organo politico → distinzione ma non netta separazione tra essi, dirigenti

cambiano al cambiare del governo

AGENZIE legate ai Ministeri, funzioni tecniche (es. Agenzia delle Entrate, del

demanio), no indirizzo politico da attuare ma applicare la legge → duplice

vantaggio:

1. L’attività tecnica del Ministero è snellita, può concentrarsi sull’attività

politica

2. Migliore svolgimento, agenzie più idonee a svolgere funzioni di carattere

tecnico

IL DECENTRAMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE STATALE

Esercizio di funzioni ed erogazione di servizi tramite uffici operanti in aree

territoriali a più diretto contatto con la comunità sociale, ORGANIZZAZIONE

PERIFERICA

A livello locale bisogna distinguere:

Gli uffici di decentramento (uffici periferici dei Ministeri che dipendono

 dall’amministrazione centrale, per garantire un migliore svolgimento delle

funzioni/collegamento col territorio → uffici territoriali del governo-prefetti,

questure…)

Gli uffici locali (con propri uffici e proprie funzioni)

 Caso del sindaco che agisce come ufficiale del Governo, quando il Comune

 svolge funzioni che non sono proprie del Comune ma funzioni dello Stato

(anagrafe e servizi

delegate permanentemente dal Governo al Comune

elettorali) → affidamento al Comune di una serie di servizi statali

L’ATTIVITÀ DI PRODUZIONE DI BENI O DI EROGAZIONE DI SERVIZI / 3

modelli di amministrazioni

Aziende o Amministrazioni autonome (erano organi) → organo

 ministeriale ma dotato di una speciale organizzazione, relativamente

autonoma, proprio indirizzo politico, in passato i Ministeri avevano delle

proprie aziende che gestivano le imprese nazionalizzate (es. Ferrovie),

storicamente le aziende autonome si sono sviluppate per consentire lo

svolgimento di servizi pubblici nazionali dipendenti dai Ministeri → oggi

trasformate dapprima in enti pubblici economici poi in società per azioni,

capitale frazionabile può essere venduto ai privati

Agenzie (con personalità giuridica) → speciali strutture amministrative

 autonome, variante degli enti pubblici strumentali molto specializzati, con

particolare competenza tecnica per soddisfare interessi pubblici