Appunti di istituzioni di diritto pubblico - secondo parziale

Istituzioni di diritto pubblico – Secondo parziale

Capitolo VIII: Il presidente della Repubblica

Il presidente della Repubblica ha carattere elettivo. La forma di governo parlamentare può essere adottata anche da monarchie; il capo dello Stato nella forma di governo parlamentare monarchica sarà il sovrano. Esempi di questo tipo sono la Spagna e il Regno Unito. Sono forme di governo parlamentare ma in una monarchia, il meccanismo di trasmissione è ereditario.

Le forme di governo che ci interessano si fondano su Parlamento, Governo e Capo dello Stato. Nella forma parlamentare il capo dello stato è un organo, che sia eletto che sia un sovrano, che non è coinvolto nella funzione di indirizzo politico. È un organo a cui non sono assegnati poteri di decisione politica ma è un organo di garanzia, cioè è chiamato a garantire che tutti gli organi costituzionali rispettino la Costituzione.

Forme di governo

Nella forma di governo presidenziale, il presidente della repubblica (e qui non ci può essere forma monarchica) è un organo che è titolare dell’indirizzo politico e quindi può assumere decisioni politiche. Il pdr è chiamato a vigilare e a richiamare gli organi affinché applichino le loro funzioni nel rispetto della Costituzione. L’art. 87 ci dice che il pdr è il capo dello stato e rappresenta l’unità nazionale (è un organo di vertice dello stato e nella sua figura deve trovare unità l’intera nazione). Questo modo di descrivere il capo dello stato ci conferma che è un organo di garanzia. Qualsiasi funzione che si ritrova attribuita dalla Costituzione va inquadrata in una prospettiva di garanzia.

Mandato

È un organo elettivo. Nella nostra Costituzione il potere di eleggerlo spetta al Parlamento (art. 83). Non basta il Parlamento per eleggere il capo dello stato; infatti al Parlamento devono essere aggiunti i delegati di ogni regione. All’elezione partecipano 3 delegati per ogni regione eletti dal consiglio regionale in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze di ogni singola regione. La Valle d’Aosta ha un solo delegato. I delegati sono 58 in totale.

Ci devono essere questi rappresentanti delle regioni poiché il pdr rappresenta l’unità nazionale e quindi devono partecipare anche i delegati delle regioni. Le regioni sono delle realtà politiche importanti e infatti si è voluto che contribuissero alla sua elezione e infatti il pdr deve essere espressione dei territori. Si indicano anche le maggioranze che occorrono per essere eletto.

Almeno per 3 scrutini l’elezione del pdr ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza di due terzi dell’assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta. Abbiamo avuto sia casi in cui i presidenti sono stati eletti al primo scrutinio e invece in altri casi sono stati eletti con la maggioranza assoluta. La costituzione è abbastanza stringata in materia di elezione, ciò che viene lasciato sottointeso è che bisogna individuare una figura al di sopra delle parti.

Può essere eletto anche un soggetto che non fa parte del parlamento. Per esempio, Ciampi è stato pdr proveniente da altre istituzioni (era stato un presidente di Banca d’Italia). Nessuno mette a disposizione ufficialmente la propria candidatura per ricoprire questo ruolo; abbiamo assistito a lavori complessi che rimanevano nel silenzio (poco evidenti) per trovare un accordo tra le forze politiche intorno a quella figura che poi con il voto parlamentare poteva essere eletto.

Essendo una votazione su una persona, la votazione dovrà avvenire per scrutinio segreto. Per essere eletto Capo dello Stato bisogna avere compiuto 50 anni. Se fosse una figura che proviene dal Parlamento si deve dimettere da parlamentare o se fosse una figura che ricopre un’altra carica istituzionale essa va abbandonata.

Il mandato è di 7 anni, c’è questa maggior durata rispetto al Parlamento. È giustificata dal fatto che il mandato del pdr non coincida con il mandato parlamentare e di conseguenza con il mandato governativo. Nel scegliere un arco temporale più lungo si è proprio voluto svincolare il pdr dal condizionamento che potrebbe derivargli da quel Parlamento che lo ha eletto. Lo pone in una posizione di indipendenza sia dal parlamento che dal governo. Necessariamente l’elezione del nuovo presidente del successivo presidente sarà eletto da un nuovo parlamento.

Divieto di scioglimento delle camere

Negli ultimi 6 mesi del mandato presidenziale c’è il divieto del presidente della repubblica di sciogliere le camere perché non si vuole che utilizzi questo potere per crearsi un parlamento a lui favorevole in vista di una eventuale rielezione. La costituzione non esclude un secondo mandato. È la regola del semestre bianco. Un presidente per farsi rieleggere potrebbe andare a scioglierlo lui prima dei 6 mesi.

Questo semestre bianco non si applica quando gli ultimi 6 mesi coincidono con gli ultimi 6 mesi del Parlamento. Se per caso il presidente della repubblica e il parlamento giungono a fine mandato insieme, allora il presidente della repubblica può sciogliere il parlamento per andare alle nuove votazioni. Nel caso di sostituzione del presidente, ci sono casi in cui il presidente non può svolgere le sue funzioni. Se intervenisse un impedimento, l’impedimento può essere di malattia oppure permanente se fosse malattia che non gli permette di entrare in carica. Se dovesse mancare il Capo dello Stato il supplente è uno dei 2 presidenti delle camere (istituto della supplenza). Non abbiamo un vicepresidente.

Poteri del presidente della Repubblica

L’art. 87: in questa disposizione abbiamo l’elenco di tutte le attribuzioni del presidente della repubblica. Il presidente della repubblica non ha alcun potere politico ma gli vengono attribuite delle funzioni in modo da permettergli il ruolo di garanzia. Non ha alcun potere che possa incidere sull’indirizzo politico. Il presidente ha il potere di garantire il rispetto della Costituzione.

Nei confronti del corpo elettorale il Capo dello Stato indice le elezioni delle nuove Camere. È fondamentale che il presidente fissi una data delle elezioni e indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione.

Poi ci sono delle attribuzioni che esercita a beneficio del Parlamento e sono: le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione, promulga le leggi ed emana decreti aventi valore di legge e i regolamenti, può inviare messaggi alle Camere.

Potere di messaggio

Quest’ultimo potere può produrre effetti molto significativi perché può inviare messaggi o per richiamare le camere a provvedere rispetto a una questione che potrebbe essere la disciplina di una materia oppure un invito alle Camere di esercitare una qualche funzione che devono esercitare senza perdere del tempo.

Nel corso del tempo i presidenti si sono messi a usare questo potere in maniera più allargata e lo vediamo usato in casi in cui il destinatario non sono le Camere a partire da Cossiga e Pertini soprattutto. Si sono messi a usare molto più frequentemente questo potere di messaggio e si è usato in occasioni pubbliche (esempio cerimoni pubbliche) per prendere posizione su un certo problema e questo potere è il potere di esternazione e quando formula dei messaggi che non sono necessariamente rivolte alle Camere.

Nei confronti delle Camere può scioglierle anticipatamente. La legislatura fisiologicamente dura 5 anni ma ci si potrebbe essere all’interno del Parlamento una sorta di stallo nell’esercizio delle funzioni parlamentari e accade quando venga a mancare una maggioranza. Se il Capo dello Stato e il Parlamento si accorgessero di questo tipo il presidente della repubblica può sciogliere anticipatamente le Camere. Lo scioglimento anticipato il presidente con un decreto dichiara sciolte le camere. È un potere molto forte e uno dei più significativi, e un potere che se male inteso potrebbe portare delle degenerazioni e delle distorsioni a livello politico e uso arbitrario.

Ha senso usare questo potere una volta sentiti i presidenti delle Camere come ci dice l’art. 88. Deve fare una consultazione con i presidenti e ha senso valutare con loro se la situazione è quella che vede il presidente ovvero una situazione di stallo. In realtà il presidente della repubblica in via di prassi da tanti decenni usa sentire il parere del Capo del Governo e tuttavia si ritiene che per fare lo scioglimento devono essere d’accordo il capo del Governo, i presidenti delle camere e il capo dello stato. Se il capo del Governo sostiene che c’è una maggioranza allora il Capo dello Stato dovrebbe non sciogliere le Camere. Dovrebbe essere usato solamente con la fine della legislatura ma spesso si è ricorso anticipatamente. I nostri presidenti nella storia della repubblica non hanno mai usato questo strumento con forzature.

Prerogative nei confronti del Governo

Il capo dello stato autorizza la presentazione alle Camere di disegni di legge di iniziativa del Governo, emana i decreti aventi valore di legge e di regolamenti.

L’emanazione è un potere presidenziali rispetto ai decreti aventi di legge che sono fonti normative del Governo. Una volta approvate devono essere sottoposte al Capo dello Stato. L’emanazione è l’equivalente della promulgazione. Il presidente verifica la costituzionalità e poi procede con l’emanazione.

Nomina i funzionari dello Stato nei casi indicati dalla legge (prefetti, rappresentanti diplomatici). Nella sostanza gli sceglie il Governo, sono cariche che devono godere della fiducia del governo.

Inoltre, il capo dello stato accredita e riceve i rappresentanti diplomatici.

Ha il comando delle Forze Armate (significato formale). Si attribuisce questo ruolo di comando perché visto che il presidente della repubblica è il rappresentate dell’unità nazionale è stato ritenuto che il vertice delle forze armate venga attribuito al presidente della repubblica. Anche nell’art. 52 le forze armate devono organizzarsi in maniera democratica, le forze armate rimandano in ogni caso al capo dello stato che è in ultima battuta il suo vertice. L’altro potere è quello della dichiarazione dello stato di guerra una volta che viene deliberato dalle Camere.

Il potere più importante è un altro: è disciplinato nell’art. 92 nomina i presidente del consiglio dei ministri, e su proposta di questo, i ministri. Svolge un ruolo fondamentale nella formazione di un nuovo Governo. I poteri sono tutti di garanzia e che il governo sia di forma parlamentare.

Il Capo dello Stato è il vertice del Consiglio superiore della magistratura. La presidenza che viene affidato ha solo valore simbolico ma sicuramente non partecipa ai lavori di quest’organo. È un organo che è importante che sia collegato al resto dell’ordinamento giuridico. La magistratura viene configurata come un ordine a sé state e per evitare questa degenerazione si è voluto creare un collegamento attraverso il Capo dello Stato anche se la magistratura comunque deve essere indipendente. La miglior garanzia è rappresentato dallo stesso capo dello stato.

Poteri di grazia e nomina giudici

Il presidente della repubblica ha ereditato il potere dal monarca di concedere la grazia e commutare le pene. Il Re era anche il vertice di tutti i giudici quando c’era la monarchia. Questo potere di grazia nel caso in cui i condannati possono chiedere o la commutazione o l’estinzione della pena. Le leggi di amnistia sono uno strumento per l’affollamento delle carceri ed è un provvedimento che accoglie con difficoltà ma l’amnistia è un’altra questione. Nomina 5 giudici della Corte Costituzionale.

Ci sono tutti una serie di atti in cui il presidente non ha espresso volontà e quindi prevale per esempio il Governo oppure l’indizione del governo. Prende la forma dell’atto presidenziale ma la decisione è del Governo. Quindi sono atti governativi ma ci sono anche gli atti presidenziali (guardare le slide). Ci sono atti complessi che prendono in considerazione le volontà sia del Governo che del presidente della repubblica come per esempio nell’atto di scioglimento delle camere oppure la nomina di presidente del consiglio. La nomina del presidente del consiglio dei ministri è un atto complesso.

Il presidente della Repubblica condivide con il monarca altre prerogative. Art. 90: il presidente della repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (sembrerebbe folle per uno stato di diritto). Questo è l’eredità dalla figura del monarca che nello stato assoluto era al di sopra di tutti. Riteniamo che tutte le volte che il presidente della repubblica prenda una decisione all’interno delle sue funzioni non può essere chiamato a rispondere di tutte le decisioni che prende tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione. Questi 2 reati può compiere SOLO il Capo dello Stato nell’esercizio delle sue funzioni. Non abbiamo mai accertato un reato di questa portata. In questo caso c’è un procedimento particolare: il presidente della repubblica è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei suoi membri, la condanna poi può essere messa dalla Corte Costituzionale. L’organo che giudicherà il presidente della Repubblica ci sono 15 membri della corte costituzionale e 16 giudici che sono cittadini non togati e che possono essere estratti per essere aggiunti alla Corte Costituzionale.

Atti presidenziali

Tutti gli atti dei presidenti della repubblica devono essere firmati dai ministri proponenti (art. 89). Se una legge riguarda una materia particolare allora lo firma di quel ministro oppure può firmare il presidente del consiglio. La firma serve per assumersi la responsabilità, colui che sarà chiamato a rispondere sarà il ministro che ha messo quella firma. È una responsabilità politica, non di una responsabilità penale. Potenzialmente abbiamo la possibilità di verificare quel disegno di legge o quel regolamento e quindi il ministro che l’ha controfirmato ne risponde davanti al parlamento, di fatto non succede mai. Il Presidente della Repubblica presta giuramento alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune. I membri del Governo giurano davanti al Presidente della Repubblica.

Capitolo IX: Governo

Gode di una disciplina striminzita (dall’art. 92 al 96). Qua si vede il clima con cui è stata fatta la Costituzione. Temevano che l’organo esecutivo uscisse di nuovo dalle sue competenze come nella dittatura. Ritenevano saggio di mettere in Costituzione un numero piccolo di norme. Nel corso del tempo il Governo ha accresciuto le sue competenze, oggi avere una disciplina così minimale non è bello. Negli anni più recenti è cresciuta la domanda di fare delle revisioni costituzionali riguardanti il governo. Per tenere sotto controllo l’organo bisogna dettagliare le regole.

Le disposizioni riguardano la formazione del governo che sono nell’art. 92 e 93 e i restanti articoli ci dicono molto sui rapporti tra governo e parlamento. L’art. 95 ci dice che funzioni svolge il Governo e l’art. 96 si occupa di dire come funziona la responsabilità dei ministri.

Funzioni del Governo

Il Governo è quell’organo a cui noi, rifacendoci alla separazione di Montesquieu, attribuiamo il potere esecutivo. Dire che il governo che ha il potere esecutivo vuol dire che dà una piatta esecuzione alle leggi che il Parlamento delibera. Montesquieu parlava in un’epoca in cui si auspicava alla centralità del Parlamento e collocava dunque il Governo in una posizione di esecutore.

Oggi non si può liquidare il ruolo del Governo a una semplice esecuzione. Il governo ha messo sempre di più ai margini al Parlamento soprattutto in questo periodo di pandemia. Oggi potremmo dire che in realtà il Governo è l’organo dal quale prendono l’avvio di tutte le linee di indirizzo politico. Il Governo è propositore per esempio con disegni di legge ma quasi tutto viene fatto a decreti legge e con questo strumento il Governo porta avanti la sua linea politica in tutti i settori.

Il Governo è l’organo propositore poi c’è questo passaggio parlamentare che dovrebbe consentire un controllo ma anche un contributo su questo impulso dato dal Governo e poi spetta al Governo portare in esecuzione le decisioni prese. Il Governo è un organo di vertice collegiale e da esso dipende l’immenso apparato delle pubbliche amministrazioni. Dare esecuzione all’indirizzo politico impostato dal Governo ed alla maggioranza del Parlamento spetta agli apparati amministrativi. Con l’espansione degli apparati amministrativi durante il secondo del 900 che dipendono tutti dal Governo ha rafforzato gli esecutivi sia di quello italiano che anche di tutti i paesi occidentali. I governi oggi hanno delle funzioni centrali poiché da esso dipende l’apparato dell’amministrazione pubblica.

È valida la teoria di Montesquieu che aveva individuato la tripartizione dei poteri. Oggi non parliamo solo di 3 funzioni pubbliche ma possiamo dire che ci sono almeno altre 2. Una è la funzione di garanzia che nel pensiero di Montesquieu non c’erano, impossibile che ci fossero già dal 7-800. L’organo di garanzia per eccellenza è il pdr. Il potere di garanzia non ha nulla a che vedere con quello legislativo, esecutivo e giudiziario.

L’altro potere che ci serve adesso è che il Governo oltre ad avere un potere esecutivo ma in realtà è titolare anche della funzione di indirizzo politico ben diversa da quella esecutiva. Entrambe vengono attribuite al Governo. Indirizzo politico da intendere come scelta di una linea politica, scelta di politiche da realizzare. Il governo non la detiene da solo questa funzione e la condivide con la maggioranza parlamentare. Oggi è la più importante perché oggi i...