Giustizia amministrativa (prof. Bonetti)

AZIONI PROCESSO AMMINISTRATIVO

Quando si parla di azioni si deve partire da due condizioni:

a) legittimazione a ricorrere

b) interesse a ricorrere

La loro importanza nel processo amministrativo è ancore più marcata del processo

civile: il giudice amministrativo le vaglia con grande attenzione.

La legittimazione a ricorrere è semplicemente la sussistenza in capo al ricorrente di

un interesse qualificato. È molto importante perché il giudice amministrativo

verificherà se il ricorrente è o meno titolare di una posizione giuridica soggettiva

qualificata. Se titolare di un interesse legittimo e solo allora il ricorso sarà

ammissibile. La rilevanze della condizione dell’azione riguardante la legittimazione

a ricorrere è il fatto che il riparto giurisdizionale si fonda sul criterio del petitum

sostanziale.

Questo spiega anche la sua importanza in relazione alla differenza tra la tesi della

prospettazione e del petitum sostanziale. Il giudice al netto di quanto ho prospettato

vaglierà se effettivamente sono titolare di quella posizione soggettiva.

Una dottrina ha ritenuto che vagliare la natura della posizione giuridica dedotta in

giudizio ha a che fare con il merito della controversia. Sarebbe più opportuno che si

pronunciasse sentenza di merito, non di rito.

Interesse a ricorrere: mentre nel processo civile è ricondotto a una sorta di idoneità

astratta del processo civile a conseguire un’utilità di colui che agisce. Il giudice

amministrativo pretende che il soggetto sia portatore di un interesse concretamente

volto a conseguire un’utilità attraverso il processo amministrativo.

Nel processo amministrativo è rilevante perché il giudice amministrativo pretende

che il soggetto non sia portatore di un potenziale conseguimento di un risultato

utile, ma che lo possa conseguire concretamente.

Es → affidamento contratti pubblici. Ipotizzando che ci sia stata una gara indetta

dall’università per comprare delle sedie. Partecipano tre imprese. L’impresa che

arriva terza scopre che la sua valutazione era erronea. Ha interesse a ricorrere? Il

giudice pretende che quell’impresa superi la cd. prova di resistenza. De ve

dimostrare che se l’amministrazione l’avesse valutata adeguatamente,

quell’impresa sarebbe risultata al primo posto.

Se per ipotesi non la supera, ma rimarrebbe terza o seconda difetterebbe il

requisito dell’interesse a ricorrere. Serve il risultato utile. Ha una ricaduta sulla

risarcibilità del danno (se non c’è interesse non si risarcisce).

il ricorrente sia portatore di un interesse concreto all’utilità perseguibile

Occorre che

nel processo amministrativo, non basta l’idoneità astratta. Il vaglio è molto più

puntuale.

Il giudice utilizza tre indici:

Personalità → il risultato utile deve riguardare

1. specificatamente il ricorrente.

Attualità → deve essere attuale. Cioè deve sussistere all’inizio e deve

2. permanere fino alla fine.

Concretezza → dall’attività amministrativa, deve derivare un pregiudizio

3. realmente verificatosi nella sfera soggettiva del ricorrente.

Questo aiuta a risolvere il problema della tipologia degli atti impugnabili. Il

provvedimento che si impugna deve essere direttamente lesivo. L’atto impugnabile

si individua nella base della sua lesività. Per esempio di alcuni atti espressione

dell’attività consultiva dell’amministrazione (pareri) e anche quelli meramente

confermativi. Rispetto a questi atti, il ricorrente non ha interesse a ricorrere, perché

questi atti in quanto tali non hanno un’autonoma portata lesiva. Non sono quelli gli

che ledono il destinatario. Sarà ad esempio l’atto che percepisce il parere a

atti

ledere il destinatario.

Atto confermativo → presento una domanda all’amministrazione, che rigetta la mia

domanda. Decorrono 60 giorni canonici e non ho impugnato il provvedimento.

Passano 6 mesi e il provvedimento non è impugnabile. Qualcuno rinnova la

domanda, facendo una domanda di verifica e l’amministrazione rigetta. Come? Non

rinnova l’istruttoria, ma adotta un atto meramente confermativo. Qualcuno lo

dice che c’è difetto di interesse a ricorrere. Si doveva

impugna, ma il giudice

impugnare il primo diniego.

Se mancasse questo principio verrebbe scardinata la regola del termine

decadenziale. Si andrebbe a risindacare il primo provvedimento.

Deve perdurare fino al termine del giudizio. Si deve avere interesse attuale.

All’inizio, durante e alla fine. Se viene meno il giudice dichiara il ricorso

IMPROCEDIBILE per mancanza sopravvenuta di interesse.

Questa ipotesi era molto diffusa fino alla fine degli anni 90, poi è diventata

residuale. Il giudice non si pronuncia solo sull’annullabilità, ma anche sulla

risarcibilità dei danni. È chiaro che l’interesse anche se non riconducibile

all’annullamento, può far permanere interesse per la risarcibilità del danno.

Es → mi demoliscono casa perché non mi era stata accettata l’istanza cautelare.

Ma se poi si scopre il provvedimento illegittimo io posso chiedere il risarcimento del

danno.

Azioni: quali sono quelle ammissibili?

a) In relazione al processo di cognizione

b) In relazione al processo di esecuzione (ottemperanza)

→ azioni del processo di cognizione. Capo secondo codice amministrativo. Si

trovano 4 azioni:

1. Di annullamento (art. 29)

2. Di condanna (art. 30)

3. Avverso il silenzio (art. 31)

4. Declaratoria di nullità del provvedimento (art. 31)

In realtà il discorso è più articolato. Nel civile ci sono le azioni di accertamento,

costitutive e di condanna. Nel processo amministrativo c’è annullamento,

condanna, silenzio e nullità.

In realtà la legge delega immaginava una modellistica delle azioni costruite sulla

falsariga del modello processual-civilistico.

Il giudice amministrativo ha resistito molto a questa traslazione. Quindi il panorama

è un po’ asimmetrico rispetto a quello civile.

Esiste un’azione di accertamento?

Nel processo amministrativo le azioni sono di più di quelle inserite nel capo

secondo. c’è un’azione di annullamento, una di condanna, ma poi esistono ulteriori

azioni previste per i riti speciali. In particolare il rito riguardante l’accesso agli atti e

quello speciale in materia di appalti pubblici.

Non esauriscono il novero delle azioni ammissibili nel processo amministrativo.

Rispetto a questo elenco ci si è chiesti se il codice non annovera l’azione di

accertamento. Un’azione generale di accertamento non sembra comparire. È nata

una querelle tra i sostenitori di chi ritenessero che non dovesse essere ammessa e

di chi ritenevano potesse essere esperita.

Qui la questione si fa ancora più complessa perché si continua a ragionare

immaginando il processo amministrativo come impugnatorio e fondato

sull’annullamento di un atto.

Ma il giudice amministrativo conosce anche degli interessi soggettivi. Si rischia di

togliere protezione piena ed effettiva soprattutto dei diritti soggettivi attratti nella

sfera del giudice amministrativo.

Sarebbe una contraddizione. La tesi prevalente è che l’azione di accertamento è

ammissibile, anche perché prima del codice nessuno ne dubitava.

Poi in realtà, ciò che si deve cogliere è che il processo amministrativo si

caratterizza per una sostanziale atipicità delle azioni: vige il principio di atipicità

delle azioni. Si dice che davanti al giudice amministrativo si possono esperire tutte

le azioni più appropriate ed utili per consentire il risultato che si prefigura, anche se

non espressamente previste dal codice.

Gli unici due paletti sono quelli indicati all’art. 34 comma 2 del codice.

- In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi

non ancora esercitati.

Occorre che il potere sia stato esercitato. Ipotizzando che ho chiesto qualcosa

all’amministrazione e mi rendo conto che l’amministrazione mi dirà di no, vado dal

giudice amministrativo e chiedo che si pronunci accertando la legittimità della mia

richiesta. È una forma di accertamento preventivo. Non è ammissibile il potere deve

essere stato esercitato.

Come si colloca poi questa norma rispetto al silenzio dell’amministrazione? Silenzio

inadempimento. Scadono i termini e vado dal giudice. In realtà si sa che il silenzio

la violazione da parte dell’amministrazione di

inadempimento il presupposto è

provvedere. In questo caso non c’è un esempio di potere non esercitato.

Salvo quanto previsto dal comma 3 e dall’articolo 30, comma 3, il giudice non può

-

conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con

l’azione di annullamento di cui all’articolo 29.

E’ vero che il giudice amministrativo ha giurisdizione rispetto all’interesse legittimo,

ma l’azione principale rimane sempre quella di annullamento. Perché possa

dell’illegittimità di un provvedimento occorre che sia chiesto

conoscere

l’annullamento. Se non lo si fa si decade dal richiedere l’annullamento. Questa

previsione esclude la possibilità che io possa utilizzare l’azione di accertamento per

ad accertare l’illegittimità. Conosce dell’illegittimità

portare il giudice amministrativo

se il ricorso mira all’annullamento.

3/5/2017

Azione di annullamento: è quella principale e la più importante. Il processo

amministrativo tutto sommato è un rito impugnatorio.

È un’azione costitutiva volta a conseguire un preciso risultato utile costituito

dall’annullamento del provvedimento, e quindi dalla rimozione del provvedimento

illegittimo adottato dall’amministrazione con effetti ex tunc.

Solo nel caso delle giurisdizioni di merito il giudice oltre ad annullare può riformare.

29. Azione di annullamento

1. L’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di

potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni.

valere l’azione sono quelli del 21-octies

1) I vizi rispetto ai quali si può far della

241/1990.

2) Termine decadenziale: 60 giorni. Ci si riferisce al modello generale di azione

di annullamento. Nei riti abbreviati e in alcuni speciali il rito è fortemente

ridotto.

→ si è discusso se questo risponda ad esigenze di giustizia. Il termine

decadenziale è molto breve. Risponde però a un bilanciamento delle