Giustizia amministrativa

06/10/2020

Espropriazione

L’espropriazione dal punto di vista di diritto amministrativo parliamo di espropriazione per pubblica utilità

e parliamo di un potere attribuito alla PA —> legge 1865 e TU sull’espropriazione e art. 42 Cost.

Questo istituto viene incluso nel novero dei cosiddetti provvedimenti ablatori che sono dei provvedimenti

attraverso i quali la PA può sottrarre dei beni.

All’interno a questi provvedimenti ablatori si colloca l’espropriazione per l’esecuzione di opere di pubblica

utilità che è quella disciplinata dalla legge 1865.

Accanto a questa forma (guarda libro) si identificano una serie di altri istituti che hanno una affinità

all’espropriazione dovuta al fatto che determinato l’effetto di sottrazione del bene al proprietario —>

confisca, disciplinata dal cp che colpisce beni legati con al reato, espropriazione con finalità satisfattiva

del creditore.

Si parla anche di espropriazione con finalità sanzionatorie —> diritto edilizio ci sono sanzioni per abusi

edilizi e tra questi c’è anche la possibilità di acquisire il bene abusivo.

Evoluzione storica dell’istituto

L’espropriazione come noi la conosciamo è l’attribuzione di un potere alla PA che consente a questa di

appropriarsi di un bene del privato per realizzare obiettivi di interesse pubblico e in particolare di opere. In

questo senso è limitato dal punto di vista dell’oggetto e della finalità del provvedimento, perchè parliamo

comunque di espropriazione di beni immobili, mai di beni mobili, oppure di diritti anche relativi obbligatori

su beni immobili al fine di disporre di questi beni per realizzare opere di pubblica utilità.

Si discute della possibilità di equiparare a queste espropriazione un’altra espropriazione sostanziale e

cioè l’oblazione —> non è prevista dalla legislazione, ma è il frutto di una costruzione dottrinale tedesca e

nel nostro ordinamento trova un punto fondamentale in una pronuncia della Corte Costituzionale n.

55/1968.

L’istituto disciplinato si riconnette ad un istituto che nasce nella meta dell’800 in modo particolare in

Francia e poi viene ripresa dalle legislazioni europee in generale.

Bisogna fare un riferimento al diritto di proprietà così come viene configurato nello stato liberale.

La codificazione napoleonica fissa un principio —> diritto di proprietà.

Previsione qualora lo richieda un evidente interesse pubblico legalmente riconosciuto di sottrarre il diritto

al proprietario previo un equo indennizzo —> l’interesse pubblico è in realtà l’interesse “dei più”, cioè è

l’interesse pubblico come somma dei singoli interessi.

L’espropriazione in realtà non toglie, decurta o amputa il patrimonio del soggetto perché vi è un

indennizzo che deve essere equo —> pari al valore del bene espropriato.

L’esigenza di sottrarre la proprietà ai privati per finalità di interesse collettivo è una esigenza antica nel

tempo, lo troviamo anche negli statuti comunali.

Negli Stati di common law l’esigenza di appropriarsi di beni privati comporta anche l’intervento del

parlamento —> espropriazione per legge che è rappresentazione del principio dell’intervento dell’organo

rappresentantivo nel sacrificio che viene richiesto al privato.

Espropriazione in senso moderno nasce quando è la legge che attribuisce alla PA un potere di tipo

generale, nel senso che la legge configura un istituto che può essere usato dalla PA tutte le volte che si

realizzano requisiti o presupposti definiti.

Legge 1865

Il primo testo sull’espropriazione è la legge 2359/1865. Questa legge è una legge generale nel senso che

resta in vigore in italia fino al TU del 2001, che è la norma oggi vigente. Questo TU ripristina le regole

introdotte dalla legge 1865 con alcune modifiche.

Nel 1865 viene configurato questo istituto dalla legge: questa legge nasce in epoca successiva

all’unificazione ed è anche una conseguenza dell’unificazione perché vi era bisogno di realizzare le

condizioni concrete per l’unità, quindi di realizzare le infrastrutture che servano a rendere effettivamente

unica l’Italia —> binari, ferrovie, impianti militari, ecc...

Si ragiona anche in termini di eguaglianza —> i privati che subiscono l’esproprio devono essere

indennizzati in modo equale e proporzionale sia che siano del nord che del sud.

Lo stato che ha necessità di acquisire i beni o diritti dei privati per realizzare obiettivi di interesse pubblico

lo può fare attraverso una serie di garanzie che sono quelle che troviamo nelle codificazioni Napoleoniche:

garanzia di tipo sostanziale:

• sottrazione del bene deve essere compensata da un equivalente

monetario, il patrimonio deve essere reintegrato. Questa indennità rappresenta il valore monetario del

bene espropriato;

Garanzia di riserva di legge e di legalità:

• solo se la legge attribuisce questo potere alla PA, questa

può procedere.

Dichiarazione di pubblica utilità

L’espropriazione può avvenire solo per opere di pubblica utilità che sono solamente quelle che vengono

espressamente dichiarate tale dall’amministrazione competente.

Una prima grande distinzione è quella tra opere pubbliche in senso stretto e opere di pubblica utilità,

l’espropriazione può valere in entrambi i casi.

Queste due categorie di opere devono essere espressamente dichiarate di pubblica utilità dall’autorità —

> abbiamo quindi la prima fase, quella della dichiarazione di pubblica utilità, che ha lo scopo di dichiarare

che quell’opera riveste utilità pubblica perché così ha ritenuto l’autorità competente.

Il procedimento espropriativo si articola in alcuni sub-procedimenti che sono tra loro connessi

dall’obiettivo finale di realizzare l’espropriazione e sono tra loro legati da un vincolo di presupposizione,

cioè la fase successiva esiste sul presupposto della fase antecedente.

Bisogna indicare prima di tutto l’autorità che è competente per la dichiarazione di pubblica utilità (in

passato, a seconda dell’importanza dell’opera si poteva avere una dichiarazione reale, di un ministro o un

prefetto).

Presupposto per la dichiarazione di pubblica utilità è una domanda fatta dall’interessato che deve essere

corredata da un piano di massima dell’opera e delle aree che sono interessate dell’espropriazione che

deve essere depositata nella sede amministrativa (segreteria dei comuni). Viene depositata in libera

visione, in un periodo che viene fissato dalla legge prestabilito, chiunque può esaminare questo progetto

di massima e può fare le sue osservazioni. Queste osservazioni hanno un efficacia di garanzia —> il

proprietario può dire la sua. chiunque può presentare queste osservazioni,

Non abbiamo limiti di legittimazione, quindi queste

osservazioni non hanno per forza finalità oppositiva, ma anche collaborative, nel senso che si può

proporre un miglioramento dell’opera.

Partecipazione ampia sulla quale si apre un’istruttoria da parte dell’amministrazione che riceve queste

osservazioni, vengon trasmesse al soggetto che ha richiesto la dichiarazione di pubblica utilità.

L’amministrazione decide sulla dichiarazione di pubblica utilità. È un procedimento di tipo partecipato nel

quale l’amministrazione valuta tutti gli interessi e decide.

Il procedimento espropriativo viene configura sto dalla legge come un procedimento che si svolge tra 3

soggetti:

• beneficiario dell’espropriazione, colui che promuove l’espropriazione;

• Soggetto che subisce l’espropriazione;

• Autorità che decide di dichiarare la pubblica utilità: posizione di terzietà, tant’è che promuove il

contraddittorio tra le parti interessate. Questo implica l’attribuzione di una funzione di garanzia

all’autorità.

Questo modello procedimentale ha subito molte modifiche: hanno avuto prevalenza due diverse esigenze:

• esigenza di contrazione delle fasi procedimentali

• Esigenza di rendere l’espropriazione strumentale alla competenza sulla realizzazione dell’opera.

In entrambe queste esigenze prevale l’esigenza di efficacia piuttosto che garanzie per i soggetti

interessati.

Caratteristiche della dichiarazione di pubblica utilità

Art. 13 (di cosa?)

Questa disposizione chiarisce che la dichiarazione di pubblica utilità, fase preliminare all’espropriazione,

deve essere contenuta in termini di efficacia prestabiliti. Questi termini saranno poi modificati dalla

legislazione successiva.

Perché abbiamo la fissazione di un termine? Garanzia per il proprietario del bene. Il bene viene dichiarato

di pubblica utilità, questo implica che il proprietario non può fare qualsiasi utilizzazione del bene e inoltre il

bene non è vincolato a non essere ceduto. Il proprietario lo può vendere, ma questo bene non avrà sul

mercato un interesse cosi significativo.

Quindi dalla dichiarazione di pubblica utilità nasce qualche effetto negativo per il proprietario e per questo

si fissa un termine.

Trascorso questo termine la dichiarazione diventa inefficace, cade quindi il primo presupposto per

l’espropriazione. Questa disposizione è significativa perchè ha determinato un orientamento

giurisprudenziale ad opera della Cassazione.

Fase della designazione dei beni da espropriarsi

Seconda fase del procedimento espropriativo.

Una volta fatta la dichiarazione di pubblica utilità, il promotore deve formare il piano particolareggiato di

esecuzione di quell’opera che deve essere in linea con il piano di massima.

Di questo piano viene ordinato il deposito in ciascun comune in cui deve avere luogo l’espropriazione. Di

questo deposito viene data comunicazione. Dalla data di pubblicazione decorre il termine di 15 gg

durante il quale le parti interessate possono proporre in merito al piano di esecuzione, le loro

osservazioni. Anche in questa fase si svolge una fase partecipativa, quindi di garanzia delle posizione

interessate.

Il piano esecutivo si caratterizza per essere attuativo del progetto di massima, ma identifica anche i

soggetti che sono interessati da queste espropriazione.

In questo caso il progetto assume un significato diverso perché identifica puntualmente il proprietario e

quindi anche l’istituto partecipativo (osservazione) è direttamente rivolta al proprietario. Ma anche in

questo caso la giurisprudenza ammette che sia possibile per tutti presentare osservazioni.

A questo punto il progetto viene dichiarato esecutivo.

Fase della determinazione dell’indennizzo

Fase della decisione 07/10/2020

A vigenza della legge del 1865, nella sostanza l’istituto dell’espropriazione subisce delle alterazioni fino ad

arriva all’istituto che conosciamo e che abbiamo.

Abbiamo avuto nel tempo una modifica dei profili procedimentali: la logica seguita è stata quella rendere i

procedimenti più celeri e per compensare l’inefficienza degli istituti che governavano questo istituto.

Un altro filone di modifica è per l’indennizzo.

Questa evoluzione ha interessato soprattutto il profilo della competenza e più in generale la legge del

1865 è una legge generale, cioè non riguarda nessuna opera in particolare e detta un procedimento che

va bene per tutte le opere, ma con il passare del tempo la disciplina dell’espropriazione è stata

specializzata, soprattutto interventi relativi a determinate opere pubbliche. Eravamo arrivati ad avere un

centinaio di procedimenti diversi fino a quando non è arrivato il TU.

Il senso finale di questa evoluzione che è stato conservato dal TU è stato quello di aver mutato la funzione

di garanzia dell’espropriazione. La legge del 1865 attribuisce a questo procedimento un carattere di

garanzia del proprietario che viene espropriato indicando nel procedimento un rapporto a 3 con

possibilità di contraddittorio, mentre il TU sulle espropriazione ha precisato il carattere meramente

strumentale dell’istituto.

Modifiche nel procedimento

La legge configura un procedimento di procedimenti, articolazioni di sub-procedimenti. Un’esigenza che

si è presentata è stata quella di accelerare le procedure: questa esigenza emerge nell’ordinamento da un

secolo e deriva per lo più dall’incapacità di gestire in modo celere i procedimenti. Accelerare significa

porre dei termini più stringenti o di eliminare alcuni passaggi procedimentali.

La legge delle espropriazioni ha subito delle modificazioni che hanno soppresso dei passaggi:

• soppressione del passaggio della dichiarazione di pubblica utilità che è stato definito implicito

nell’approvazione del progetto d’opera da parte dell’amministrazione competente. Questo è avvenuto

all’inizio solamente per un determinato tipo di opere per poi diventare regola generale nel 1978 per

qualsiasi opera;

• Dichiarazione ex lege che si ha con riferimento ad alcune categorie di opere che la legge dichiara, a

prescindere dall’approvazione, sempre e comunque di pubblica utilità;

• Concentrazione quindi delle due fasi di dichiarazione di pubblica utilità e approvazione del piano, che in

realtà era già previsto dalla legge 1865, dove questa affermava che era possibile presentare

direttamente il piano particolareggiato piuttosto che prima il piano di massima.

Un altro filone di modifica del procedimento è quello che ha riguardato le cosiddette occupazioni

d’urgenza. La legge del 1865 aveva previsto alcune occupazioni temporanee e un’altra parte di

occupazioni riguarda condizioni d’urgenza di intervenire sul fondo del privato.

Questo strumento della occupazione d’urgenza è concepito come uno strumento duttile, ma si fonda sul

presupposto che è quello della situazione particolare che impone l’occupazione, deve esserci un evento

particolare.

Potere che si attiva, a prescindere dalla dichiarazione di pubblica utilità, quando si verifica e viene

accertata dall’amministrazione questa situazione che richiede intervento immediata attraverso

l’occupazione temporanea del bene. Utilizzando questo strumento ci si accorge che poteva essere

utilizzato in ipotesi particolare, cioè per acquisire l’occupazione del bene e realizzare l’opera di pubblica

utilità —> il presupposto è che questa esigenza mi consente di espropriare il bene, ma mentre lo

esproprio dichiaro che c’è una urgenza di occuparlo e si inizia a modificarlo. Quindi non c’è un evento

particolare, ma per evitare che un pregiudizio possa venire all’amministrazione dal tempo necessario per

eseguire l’intera procedura espropriativa.

Il legislatore introduce la previsione della possibilità di dichiarare non solo l’utilità dell’opera, ma anche

l’indifferibilità e urgenza dell’espropriazione.

Nella grande maggioranza dei casi il procedimento espropriativo viene avviato con l’approvazione del

progetto che consente all’amministrazione di avere immediata disponibilità del bene.

Eliminare fasi che sono caratterizzate da questo contraddittorio significa comunque eliminare determinate

garanzie a favore del privato espropriato.

Inoltre le osservazioni vengono posticipate a dopo che l’amministrazione si sia impossessata del bene.

Se la legge del 1865 affermava principio per il quale solo dopo che il bene è espropriato l’amministrazione

ne entrava in possesso...?

Cosa succede in caso si sia trasformato il bene e non si sia realizzata l’espropriazione?

Negli anni ‘70 abbiamo una fase nella quale si attuano procedura di espropriazione sulla base delle nuove

normative che agevolano queste procedure. La giurisprudenza comincia a trattarla dando risposte

differenti: queste questioni arrivano alla Cassazione la quale enuncia una serie di regole, in alcuni casi

ammette che ci possa essere una espropriazione in sanatoria, in alcuni casi dice che non è possibile,...

sentenza n 1464 del 1983

finche si arriva ad una decisione delle sezioni unite sancisce un principio che

caratterizzerà l’applicazione degli anni a venire fino a quando la CorteEDU riterrà inesistente questa

ricostruzione.

La Cassazione si affida alla teoria dell’accessione invertita —> inventata dalla giurisprudenza data

dall’interpretazione estensiva dell’articolo sull’accessione. Si afferma il principio per cui l’istinto civilistico

dell’accessione opera in modo invertito.

Questo istituto viene costruito sullo schema dell’accessione, ma invertendolo. I problemi che la Corte

deve risolver sono due:

• sorte del bene: La Corte fa riferiremo all’irreversibile modificazione del fondo —> momento in cui si

determina il trasferimento del bene.

• Trattamento del proprietario: la Corte elabora l’aspetto più caratteristico e quello che ha costituito

oggetto di dubbi. La modificazione (?) è un illecito quindi il proprietario ha diritto al risarcimento del

danno.

Per dare soluzione a questi due temi viene indicata l’accessione invertita.

12/10/2020

localizzazione delle opere pubbliche

Tema del modo di sul territorio: non ci si è mai posti questo

problema fino alla legislazione sull’urbanistica perchè le opere pubbliche venivano eseguite subito. La

legislazione urbanistica ha introdotto una disposizione che determina la destinazione dei suoli. Si

dovevano quindi coordinare le pianificazioni con le opere pubbliche.

Le risposte che ha dato l’ordinamento sono varie: all’inizio sembrava fosse necessario un coo