Giudizio di responsabilità amministrativa

Lezioni di diritto amministrativo

Giudizio di responsabilità amministrativa

Abbiamo visto che il nostro sistema opera un distinguo tra il giudice ordinario,

competente per i diritti soggettivi, per le controversie tra privati e le p.a., e il giudice

amministrativo nelle tre competenze di legittimità , vale a dire interessi legittimi,

lesione di interessi legittimi e impugnazione dell’atto; inoltre lesione di diritti

soggettivi nelle materie che si sono progressivamente ampliate della giurisdizione

esclusiva ed interessi amministrativamente protetti nella materie della giurisdizione di

merito. Accanto a questo poi abbiamo il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche

per quanto riguarda le controversie relative alle acque pubbliche, il Commissariato per

la liquidazione degli usi civici dal 1920, ed infine il giudice della responsabilità

amministrativa. Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche nelle materie delle acque

pubbliche ha anche funzione di giudice di legittimità di situazioni di interesse

legittimo. Il giudizio di responsabilità ha una pluralità di giurisdizioni. Troviamo la

giurisdizione di legittimità sia del Consiglio di Stato che prima aveva soltanto compiti

consultivi, sia della Corte dei Conti , che era l’organo di controllo della gestione

finanziaria dello stato. Le sezioni della giurisdizione ordinaria si occupavano di danno

alla pubblica amministrazione cosi come le sezioni giurisdizionali del giudice

amministrativo si occupavano delle controversie tra amministrazione e cittadino. Al

giudice non si offriva un’autonomia nei confronti dell’azione dell’amministrazione ma

quest’ultimo era giudice dell’amministrazione sia per il Consiglio di Stato sia per la

Corte dei Conti , anche se oggi l’ autonomia e l’ indipendenza sono certamente

cresciute. Il potere amministrativo ha cercato di tenersi lontano da una giurisdizione

autonoma ed indipendente come tradizionalmente accadeva. Si diceva che questi

fossero giudici specializzati!... non è vero ci si specializza studiando. Il concetto di

responsabilità amministrativa è un concetto che ha un suo fondamento generale nel

diritto civile; sono responsabile del danno. La responsabilità amministrativa è di tipo

contrattuale o extracontrattuale?...questa forma, questa soluzione non era

adeguatamente valutata dalla giurisprudenza del consiglio perché se guardiamo ai

presupposti della responsabilità amministrativa troviamo due elementi, la colpa grave

e il dolo, che richiamano la responsabilità ex art. 2043 c.c. la responsabilità

contrattuale è da inadempimento, il dolo contrattuale è una sottocategoria

dell’inadempimento, se io non adempio volutamente ai miei obblighi, quindi ciò che

conta è il rispetto delle statuizioni. Invece nella responsabilità amministrativa ,se

guardiamo il profilo soggettivo , abbiamo l’elemento dell’antigiuridicità del

comportamento, se guardiamo il profilo oggettivo dell’antigiuridicità abbiamo il nesso

di causalità, importante perché per definire i comportamenti dolosi o gravemente

colposi è necessario un nesso eziologico, il nesso causale tra l’azione e l’evento

dannoso( depauperamento della p.a.),altrimenti viene meno la responsabilità. Se

dobbiamo cercare proprio una casella dove inserire la responsabilità amministrativa

questa la troviamo nell’espletamento di un rapporto di servizio, quindi gli agenti della

p.a., funzionari, dirigenti, i titolari di incarichi( funzionari onorari), e anche i soggetti

che hanno un rapporto particolare con la p.a. , il concessionario di un pubblico

servizio, i direttori dei lavori, che sono quei tecnici che l’amministrazione nomina per

vigilare sulla corretta esecuzione dei lavori, a volte anche la responsabilità

dell’avvocato nominato dalla p.a. di esprimere un parere e ha concorso con quel suo

parere alla materializzazione dell’atto dannoso. Quindi c’è un rapporto di “conditio”o

una distonia di un “munus publicum”. Questi sono i presupposti di legittimazione

passiva del giudizio di responsabilità. Quindi se io sono un cittadino, e ho inferto un

danno alla p.a., non essendo legato da un rapporto di servizio o da un rapporto

onorario con la p.a., non ho la legittimazione e quindi non posso essere chiamato a

rispondere. C’è poi la necessità di un danno erariale, che noi definiamo con quella

perdita patrimoniale che l’amministrazione subisce per effetto dell’azione gravemente

colposa o dolosa, antigiuridica dell’agente amministrativo( es. mancati introiti). La

legge del 94 e del 96 dicono che non basta solo la negligenza. La norma ha introdotto

la qualità per la p.a. nel giudizio di responsabilità amministrativa riguardo il danno

all’immagine. Il concetto di danno all’immagine è legato all’accertamento di una

responsabilità penale con sentenza passata in giudicato o con pena patteggiata. Il

patteggiamento è sentenza di condanna priva dell’accertamento dibattimentale della

responsabilità. L’accertamento della responsabilità penale è la prova sicura di un

comportamento illecito che legittima l’azione di responsabilità amministrativa per

danno all’immagine. Se sono indagato e sono sottoposto a custodia cautelare, non c’è

spazio per il danno all’immagine. La giurisdizione della Corte dei Conti è piena

perché investe il fatto, perche è inevitabile che in un giudizio di responsabilità

l’accertamento del fatto è decisivo. L’azione di responsabilità prescinde

dall’accertamento di quelle circostanze che rendono scusabile il comportamento del

funzionario. Non possono essere poi sindacati gli atti discrezionali, a meno che l’atto

discrezionale non sia affetto da una manifesta illogicità, e illogicità manifesta è una

patologia grave dell’azione amministrativa, che giustifica l’estensione di giurisdizione

sulla responsabilità. Certamente non possono essere sindacate dalla Corte dei Conti

quelle valutazioni che rientrano nel merito amministrativo. Non può sindacare se è

opportuno, se è conveniente se no quello spazio di valutazione degli interessi che è

proprio dell’essere e dell’operare della p.a. non avrebbe più senso d’esistere. Altro

argomento che è di giurisdizione esclusiva riguardante sia le situazioni di interesse

legittimo che di diritto soggettivo è l’azione sindacatoria. Cosa si intende??? Ricordate

che nel processo civile e nel processo amministrativo vige il principio dispositivo; il

giudice deve esprimersi secondo le domande e nei limiti delle domande sollevate dalle

parti,pena il vizio di ultrapetizione o extrapetizione. È il giudice della domanda

(art.112 c.p.c.). Invece per la giurisdizione della Corte dei Conti non è così. Può

trovare una soluzione mediata tra accusa e difesa. I problemi sono nella fase iniziale

del giudizio di responsabilità che è competenza delle procure regionali che in genere si

avvalgono dell’ausilio della guardia di finanza. Nel nostro sistema nella fase pre-

processuale non c’è un dialogo, quindi nel 90 % dei casi si utilizza la citazione per

arrivare al confronto processuale . La notificazione è elemento di procedibilità

nell’azione di responsabilità. La procura regionale controllo e valuta le difese del

potenziale convenuto. Nella fase del giudizio poi, dopo la notifica dell’atto di

citazione, si apre il confronto, tra il convenuto(agente amministrativo) e la procura

regionale. In genere parlano prima i soggetti convenuti, i quali devono illustrare le loro

difese, articolare i loro mezzi istruttori, e poi parla l’accusa. C’è un’anomalia nel

giudizio di responsabilità amministrativa, dove l’attore è la procura e parla prima,

come nel processo penale parla prima il p.m. e poi i difensori, e anche alla stessa

spetta l’ultima parola nel giudizio di responsabilità amministrativa. Non c’è il codice

del giudizio amministrativo, abbiamo un vecchio T. U. del 1933 e poi aggiustamenti

fatti nel 1994-96 e una norma del 2009. La corte può disporre anch’essa un’istruttoria

“dibattimentale”, quindi può disporre ulteriori notificazioni, nuovi accertamenti, e può

acquisire nuovi dati sulle richieste; infine viene emanata la sentenza. La sentenza della

Corte dei Conti è esecutiva, ma la proposizione dell’appello sospende l’esecutività

della sentenza. Questo è un regime speciale che hanno le pronunce della Corte dei

Conti. Non c’è la parte cautelare perché l’appello sospende. Da qui si arriva alla

sezioni centrali. Il giudice d’appello riesamina l’intera controversia, valuta i motivi di

fondatezza dell’azione e delle pretese risarcitorie delle domande. È importante sotto

questo aspetto che il giudizio di responsabilità amministrativa trova il suo presupposto

nella legge del 2009, vale a dire è previsto a pena di nullità che l’azione possa essere

attivata solo se la notizia del danno è concreta e specifica. Quindi non basta la

semplice presunzione del danno. Proprio per delimitare il potere di attivazione del

giudizio deve essere un danno determinato, una notizia dettagliata, specifica, concreta

e analitica. Quindi concretezza e specificità sono due elementi che delimitano il potere

di avvio dell’azione di responsabilità. Viene affidato al giudice della responsabilità

amministrativa anche il sequestro, provvedimento cautelare, sequestro preventivo, ed è

collegato al fatto che nelle more del giudizio il convenuto potrebbe disperdere i suoi

beni, e quindi la pretesa risarcitoria dello stato sarebbe vanificata. In questi casi la

procura della Corte dei Conti deve indicare la specificità della notizia di danno, la

prova di gravità della colpa, il nesso di causalità tra l’azione dell’amministrazione e il

materializzarsi dell’evento dannoso. E il giudice delegato al sequestro, se ritiene che

sussistano i presupposti, può disporre il sequestro dei beni mobili e immobili del

soggetto convenuto fino alla definizione del giudizio. È ammesso il reclamo al

collegio contro la decisione del giudice monocratico delegato. Tra i poteri del giudizio

di responsabilità riconosciamo anche il potere riduttivo (condannare con riduzione

della pena). Questo fa parte del potere sindacatorio della Corte dei Conti. Nel concetto

di danno la giurisprudenza della Corte dei Conti annota un principio generale del

diritto civile, quello della “compensatio publicum