Finanza degli enti locali - Appunti

FINANZA DEGLI ENTI LOCALI

a) Modelli di governo territoriale

Il settore pubblico non è praticamente mai strutturato in un solo organismo, al contrario, in tutti i

paesi il settore pubblico è distribuito, con modalità che possono essere diversissime, sul territorio

nazionale. Esiste cioè una struttura territoriale del governo: alcune decisioni sono prese ed attuate

a livello centrale; altre sono prese ed attuate da enti pubblici situati nelle varie aree del paese.

Questi enti possono avere natura diversa, come pure hanno carattere diverso le decisioni di cui si

sono resi responsabili. In altre parole, ci sono modelli diversissimi di governo territoriale, che per

semplicità di analisi possiamo raggruppare in tre modelli principali di organizzazione territoriale del

governo:

1) Il primo modello è definito il sistema funzionale (deconcentrazione); esso è tipico degli stati

fortemente centralizzati. Secondo questo sistema il settore pubblico è strutturato in vari

enti che hanno competenza sull’intero territorio nazionale e sono, ciascuno, dotati di UNA

solo responsabilità, o funzione. Il modello di deconcentrazione ha come obbiettivo

principale quello di assicurare, sull’intero territorio nazionale, una completa uniformità

nell’accesso ai servizi e, se possibile, anche un livello elevato di efficienza nella fornitura.

Nella realtà storica, però, questi obbiettivi sono raramente raggiunti, data la difficoltà da

parte del centro di controllare l’operato della periferia. Inoltre, il sistema prevede

limitatissime possibilità di adattare l’offerta dei servizi alla realtà delle varie aree del paese

e alle preferenze espresse dai loro cittadini.

2) Il secondo modello di governo territoriale è quello della devoluzione, o decentralizzazione

spaziale. In esso le responsabilità e le competenze nelle varie materie sono ripartite fra

governi di diverso livello. Oltre a quello centrale, esistono quelli locali o in genere sub-

nazionali. Mentre il modello della deconcentrazione pone l’enfasi sul controllo e

sull’uniformità di trattamento, quello della devoluzione o decentralizzazione spaziale pone

l’attenzione sulla responsabilità e sulla soddisfazione delle preferenze differenziate dei

cittadini.

3) Il terzo modello di governo territoriale è costituito dai sistemi federali. Un sistema federale

nasce da un accordo fra stati federati e quindi assegna ad essi non tanto e non solo

maggiori competenze che in un sistema di decentralizzazione spaziale, ma soprattutto

maggiori garanzie sul mantenimento delle competenze e soprattutto della loro autonomia.

Un sistema federale può assicurare un grado elevato di decentralizzazione, mantenibile nel

tempo con maggiore sicurezza delle altre versioni di governo decentralizzato

I VANTAGGI DELLA DECENTRALIZZAZIONE SECONDO IL PENSIERO POLITICO

“la decentralizzazione rende il governo più vicino al popolo, favorisce il coinvolgimento dei cittadini

nella gestione degli affari pubblici, ne rafforza le possibilità di controllo sui governanti”.

A sostengo di questa tesi abbiamo molti nomi illustri come: Montesquieu, Tocqueville, etc. .

SECONDO LA TERORIA SOCIOLOGIA DELL’ORGANIZZAZIONE

La tesi tradizionale, sposata anche da economisti come John Stuart Mill, sosteneva che vi erano

limiti evidenti alla capacità amministrativa di un governo centrale. La decentralizzazione era dunque

una via obbligata per aumentare, o semplicemente per rendere accettabili, i livelli di efficienza

amministrativa.

SECONDO LA TEORIA DEL FEDERALISMO COMPETITIVO

Secondo la teoria del “federalismo competitivo”, il maggior vantaggio di un sistema di governo

decentralizzato sta nella concorrenza fra i poteri che esso introduce e negli effetti positivi che da ciò

derivano sul funzionamento complessivo del settore pubblico. Infatti in un sistema decentralizzato i

cittadini possono appellarsi per soddisfare una propria necessità, volta a volta, al governo centrale

o ai governi locali dove risiedono, oppure confrontare il governo del proprio comune con quello di

un altro comune, ponendo in tal modo in concorrenza il governo centrale con quelli locali

(concorrenza verticale), oppure i governi locali fra di loro (concorrenza orizzontale). In sostanza la

decentralizzazione del governo è essenziale per il buon funzionamento della macchina politica.

TEORIA DI OATES

Secondo un modello sviluppato negli anni ’70, la decentralizzazione trae la principale giustificazione

dalla sua capacità di soddisfare le preferenze di un numero maggiore di cittadini rispetto ad un

sistema centralizzato; il modello si basa su due ipotesi fondamentali:

 Il governo di tipo centralizzato sia in grado di produrre un’unica politica su tutto il territorio;

 Le giurisdizioni locali siano disegnate in maniera tale da contenere al loro interno persone

che hanno preferenze omogenee circa le proprie politiche locali

Supponiamo che la collettività nazionale sia divisa in due gruppi di persone che formano due

comunità geograficamente distinte, cioè due giurisdizioni e che il problema sia individuare la

quantità da produrre per un certo bene X. Poiché dunque il costo unitario non si riduce

all’aumentare della dimensione, la soluzione centralizzata non offre alcun vantaggio. Supponiamo

ancora che in ognuna delle due giurisdizioni tutti i cittadini abbiano gusti identici, cosicché esiste

una sola curva di domanda Perdita di benessere

Prezzo nelle due giurisdizioni

D

e costo 2 dovuta alla soluzione

D centralizzata

e

1 d

a CM= costo unitario

c

b quantità

Q Q Q

1 3 2

D è la curva di domanda della prima giurisdizione, D quella della seconda. Con la soluzione

1 2

decentralizzata si produrrebbe Q nella prima e Q nella seconda. La soluzione centralizzata non

1 2

può essere che una mediazione fra le due quantità preferite delle due comunità: supponiamo la

quantità Q . La soluzione, come si vede obbliga i cittadini della prima giurisdizione a consumare,

3

dato il prezzo, una quantità maggiore di quella che avrebbero desiderato consumare, se avessero

potuto decidere da soli e viceversa per la seconda giurisdizione. Il grafico permette anche una

misurazione della perdita di benessere associata alla soluzione centralizzata: essa è uguale al

triangolo acb per la prima giurisdizione e al triangolo cde per la seconda. Il teorema di Oates si basa

sulla totale uniformità dei gusti all’interno di ogni singola giurisdizione. Vediamo ora cosa succede

quando introduciamo una differenziazione nei gusti. Supponiamo una collettività nazionale formata

da nove persone. Per semplicità di disegno abbiamo supposto nel grafico ci siano quattro coppie di

individui con gusti identici. k D 8

D 6 D 9

D 7 i

h

D

D 5

2

D 1 D 4

D 3 CM = costo medio

a c

e d

f

Q Q

Q quantità

2 3

1

Dati i luoghi di residenza dei nostri cittadini, questi possono dividersi in tre giurisdizioni. Fanno

parte della prima i cittadini 1, 2 e 9, della seconda collettività i cittadini 4, 5 e 6, e della terza i

cittadini 3, 7 e 8. In un sistema decentralizzato con decisioni con voto a maggioranza, la prima

giurisdizione sceglierà la quantità Q ; la seconda giurisdizione la quantità Q e la terza la quantità

1 2

Q . Ogni quantità è quella preferita dagli individui che detengono, nella giurisdizione di

3

appartenenza, la posizione mediana. In un sistema centralizzato, la regola del voto a maggioranza

assicura che verrà scelta la quantità Q corrispondente alla quantità preferita dall’individuo 5.

2

Analizziamo ora le differenze tra le due soluzioni, ponendoci da due punti di vista differenti. Il primo

punto di vista guarda al numero di persone soddisfatte da ciascuna delle due soluzioni. Il secondo è

il criterio dal guadagno/perdita di benessere, appena usato da Oates. Sotto il primo profilo, la

soluzione decentralizzata è chiaramente superiore; in ogni giurisdizione vi sono infatti due persone

soddisfatte e una scontenta, per un totale di 6 contro 3 a livello della collettività nazionale. La

soluzione centralizzata produce invece 5 contenti e 4 scontenti. In altre parole, la

decentralizzazione delle decisioni permette di aumentare il numero dei cittadini soddisfatti.

Vediamo ora il risultato sulla base del secondo profilo di analisi. Per la seconda giurisdizione non vi

è differenza fra le due soluzioni, poiché l’elettore mediano nazionale coincide con l’elettore

mediano locale. Nella prima giurisdizione, data la quantità scelta Q con la centralizzazione, gli

2

individui 1 e 2 hanno una perdita netta di benessere, sono obbligati cioè a consumare una quantità

del bene che valutano meno del suo prezzo, mentre l’individuo 9 ha un vantaggio, nel senso che la

soluzione centralizzata gli permette di consumare di più rispetto a prima e gli riduce quindi la

perdita di benessere, che subiva con la soluzione decentralizzata. La perdita di 2 è uguale al

triangolo acd; per l’individuo 1 la perdita è pari all’area aefc. Poiché le curve di domanda sono state

deliberatamente disegnate come parallele, ad uguale distanza le une dalle altre, la perdita totale di

benessere di 1 e 2 è uguale all’area ahic. Vediamo ora la situazione dell’individuo 9: il suo

vantaggio, cioè la riduzione della perdita, è uguale a akic, che è, come si vede, superiore alla perdita

dei primi due individui. La soluzione decentralizzata permette di soddisfare un numero maggiore di

persone rispetto a quella centralizzata; in termini di benessere, assumendo cioè che sia possibile

misurare e dunque confrontare il benessere individuale, la soluzione decentralizzata può essere in

alcuni casi inferiore, il che si verifica quando nella stessa giurisdizione risiedono persone con

preferenze molto differenziate. Il criterio economico utilitaristico consistente nella massimizzazione

del benessere favorisce la soluzione decentralizzata solo quando esiste uniformità dei gusti.

b) L’attribuzione delle competenze fra i diversi

livelli di governo e modelli di sistemi

decentralizzati

L’attribuzione delle competenze e delle responsabilità fra i governi di diverso livello è uno dei temi

più difficili e più complessi che un sistema di governo decentralizzato deve risolvere. Da un lato,

come vedremo, la soluzione di questo problema comporta di definire sia il numero di livelli di

governo presenti in un dato sistema, sia il numero di governi presenti ad ogni livello. Dall’altro, se

l’attribuzione non è effettuata correttamente, il sistema funzionerà male nel suo complesso. Certe

funzioni rischiano di non essere svolte da nessuno, alcune da più di un livello. Più in generale,

sorgeranno gravi problemi di efficienza. Per affrontare il problema dell’attribuzione delle

competenze dobbiamo fermare l’attenzione su due concetti/grandezza. I primo è l’area geografica

entro la quale una data politica svolta da una giurisdizione fa sentire i propri effetti. Il secondo

concetto/grandezza, più semplice, è l’area geografica delimitata dai confini della giurisdizione. Ora,

perché una funzione sia svolta a livello efficiente è necessario che le due aree geografiche

coincidano. Nei casi in cui l’area dei benefici è inferiore, oppure superiore, a quella dei confini della

giurisdizione, l’attività sarà svolta a un livello non efficiente. Dunque, le funzioni devono essere

ripartite facendo coincidere il più possibile le due aree. Il criterio di equivalenza fra area dei

benefici e confini politici spiega certamente perché le politiche di stabilizzazione siano oggi svolte a

livello dei governi nazionali. Spiega anche perché le politiche incisive di redistribuzione dei redditi e

della ricchezza siano effettuate a livello nazionale. Il criterio dell’equivalenza spiega bene perché

l’azione delle giurisdizioni locali si svolga soprattutto sul piano allocativo, cioè nella fornitura di

beni e servizi e in attività regolamentative e nei settori in cui gli effetti dei loro interventi ricadono

in buona parte all’interno dei loro confini, salvo che una giurisdizione di livello superiore

intervenga con propri sussidi a correggere le scelte.

1. La funzione redistributiva

Le politiche più incisive sono realizzate più facilmente a livello nazionale, ma poiché

esistono preferenze diverse fra le varie giurisdizioni locali circa la redistribuzione, le

politiche nazionali possono essere affiancate da politiche locali, sia effettuate con semplici

trasferimenti monetari, sia mediante la fornitura di servizi.

2. La funzione allocativa

Affrontiamo il problema dell’individuazione della dimensione ottimale delle giurisdizioni

locali e quindi del loro numero; per far ciò possiamo utilizzare il modello dell’ottima

corrispondenza. Assumiamo che la fornitura di beni o servizi sia l’attività prevalente, o

esclusiva, delle giurisdizioni locali e consideriamo il caso più semplice in cui i beni da

produrre siano puri, siano cioè consumabili in eguale quantità da coloro che risiedono

nell’area entro la quale i ben producono i loro benefici. Per rendere ancora più semplice la

trattazione, supponiamo che la popolazione sia distribuita in maniera uniforme sul

territorio e che vi siano solo tre tipi di beni. Un primo bene estende i benefici su tutto il

territorio nazionale. Un secondo bene estende i benefici su un’area pari a un terzo di

questo territorio; un terzo bene estende, infine, i suoi benefici su una superficie pari a un

nono soltanto del territorio nazionale. Specificamente, la produzione del bene del primo

tipo sarà affidata al governo centrale, poi avremo tre giurisdizioni intermedie (regioni), che

assicurano la produzione del secondo bene e nove giurisdizioni più piccole (enti locali) che

producono il bene del terzo tipo. All’interno di ogni giurisdizione, la produzione verrà

spinta al livello scelto dai cittadini.

C

1 C C

3 9

C C

2 6 C

8

C

C 7

4 C

5

Regione 1 Regione 3

Regione 2

Governo centrale

10 20 30 40 50 60 70 80 90

Superficie delle giurisdizioni

Le ipotesi fatte però sono molto distanti dalla realtà. Non esiste per ogni bene un’area

perfettamente definita cui ricadono tutti i benefici da esso prodotti. Vi sono cioè diverse

dimensioni possibili. Inoltre, fissata una data area, una parte dei benefici o dei costi

traboccherà inevitabilmente all’esterno. Inoltre non è assolutamente detto che i costi

unitari di produzione siano sempre costanti e che quindi la tecnologia della produzione non

influisca sul numero e le dimensioni dei governi locali. Un altro elemento da considerare è

che i cittadini non sono distribuiti in maniera perfettamente uniforme su territorio, ne

hanno tutti le stesse preferenze all’interno di ogni giurisdizione.

L’attribuzione di diverse responsabilità all’interno di una stessa funzione costituisce uno dei

maggiori problemi che si incontrano nei processi di decentralizzazione in atto in numerosi paesi del

mondo. Proseguendo nella stessa line di argomentazione, parte dei problemi connessi ad un

numero troppo elevato di livelli di governo possono essere risolti con formule organizzative

appropriate. In particolare, dobbiamo distinguere fra due concetti diversi, anche se strettamente

interrelati e cioè fra fornitura e produzione di un bene o servizio. La fornitura si sostanzia nella

decisione di mettere a disposizione del pubblico un certo bene o servizio, indipendentemente dal

modo in cui (e dai chi) verrà prodotto. Una decisione di produzione comporta invece la messa in

opera di un’organizzazione incaricata della realizzazione materiale del bene, o del servizio. Per fare

un esempio, un comune decide di fornire parti gratuiti ai poveri. Ciò può avvenire secondo un

modello che si definisce “verticale integrato”, che combina la decisione di fornitura con una

decisione di produzione, oppure secondo un modello di semplice fornitura in cui vengano delegate

all’esterno, al settore privato, una o iù fasi del processo di produzione del servizio.

B

A (pubblico-privato)

(solo pubblico)

L’assessorato

all’assistenza decide L’assessorato Un’impresa di privati

di erogare pasti ai all’assistenza viene incaricata di

poveri decide di distribuire buoni-

erogare pasti ai pasto validi nei

poveri ristoranti esistenti

L’ufficio assistenza

distribuisce ii buoni-

pasto agli aventi

diritto

La cucine comunali I ristoranti

preparano i pasti privati

preparano i

pasti e li

distribuiscono a

Le mense comunali chi ha i buoni

distribuisco i pasti

I motivi che possono giustificare la fornitura pubblica di un servizio sono principalmente tre:

1. Esistenza di costi marginalmente [costi marginali = costo per ogni unità prodotta in più]

decrescenti [decrescenti = ovvero quando la produttività (media e marginale) è crescente, i

costi (medi e marginali) sono decrescenti] [monopolio naturale = Si definisce monopolio

naturale una configurazione industriale in cui il numero ottimale di imprese presenti sul

mercato è uno. Il monopolio naturale si manifesta quando nell'intervallo di produzione

rilevante la funzione di costo è sub additiva, ovvero i costi sostenuti da una sola impresa

nel produrre l'intera quantità domandata sono inferiori a quelli che sosterebbero due o più

imprese contemporaneamente presenti sul mercato].

2. Esistenza dei beni pubblici (legato alla questione del free riding)

3. Necessità di garantire un consumo minimo di dati beni [beni meritori = merit goods, la cui

offerta potrebbe essere interam