Espropri diritto amministrativo

P.A. ha utilizzato il bene del privato senza avere titolo,non abbia ab origine il

presupposto fondamentale cioè la dichiarazione di pubblica utilità. In questo caso ci si

trova in presenza di meri comportamenti e non in presenza di atti o provvedimenti

amministrativi e dunque autorizzativi, il diritto di proprietà non viene praticamente

svuotato ma rimane in capo a quello che era il legittimo proprietario. Allora in caso di

occupazione usurpativa, il proprietario che rimane praticamente proprietario del diritto è

legittimato a chiedere la restituzione del bene, ma anche in questo caso bisogna tener

conto dell'eccessiva onerosità, dell'eccessivo pregiudizio per l'economia nazionale se si

dovesse operare una distruzione del bene per consentire dunque la restituzione dell'area

al legittimo proprietario. Ecco che interviene la Corte Europea dei Diritti dell'uomo che

evidenzia che questi istituti di creazione giurisprudenziale violano il principio di legalità

inteso come preminenza del diritto e perchè allora si registra questa violazione ? Perchè

secondo la corte da una situazione illegale non può essere ricavato praticamente nessun

effetto legittimo, non solo ma nel momento in cui queste situazioni si verificano , ritiene

la corte spetta all'ordinamento apprestare delle forme di tutela e come le deve apprestare

l'ordine giuridico queste forme di tutela?

Le deve apprestare attraverso la configuazione di un quadro normativo chiaro di

riferimento ed è quello che fa il testo unico. Il testo unico sugli espropri recependo

quelle che sono le indicazione della corte europea introduce l'articolo 43 nel testo unico

che disciplina il provvedimento di acquisizione sanante da parte della P.A., o in

presenza di espropriazione illegittima o in presenza di espropriazione ab origine

mancante di dichiarazione di pubblica utilità, in questi casi la P.A. può acquistare la

proprietà del bene emanando un legittimo provvedimento amministrativo. Questo è un

rimedio individua perchè il testo unico recipisce le indicazione della corte europeo e

ma soprattutto si pone riparo alle condanne che lo stato italiano riceveva a causa

dell'applicazione d'istituti che non trovavano ancora rispondenza nel diritto comunitario,

perchè il diritto comunitario non contemplava e non contempla una sorta di

espropriazione in sanatoria. La prima volta che il consiglio di stato si è occupato

dell'articolo 43 è stato in una sentenza dell'adunanza plenaria la numero due del 2005,

tale sentenza è di rilevente importanza perchè ci fa compredendere la portata

dell'articolo 43 del testo unico e della rilevante novità che viene introdotta in questa

materia. Occorre però fare una premessa : l'adunanza plenaria del consiglio di stato non

è stata in questo caso chiamata per dirimere un conflitto d' attribuzione, ma è stata

chiamata per pronunciarsi su un giudizio di ottemperanza. Cosa era successo? era

successo che il proprietario di un bene, interessato da un'opera pubblica e quindi da

un'esproprio, aveva impugnato dinanzi al tale questo procedimento perchè relativamente

a questo procedimento non era stato comunicato l'avviso del procedimento

amministrativo. Il procedimento amministrativo, infatti, ha una funzione fondamentale

cioè cosentire al privato di partecipare, produrre osservazioni, memorie, documenti in

modo tale che alla fine si possa arrivare all'emanazione di quel provvedimento che è

destinato a produrre i suoi effetti nella sfera pubblica del destinatario, è previsto dalla

241 del 1990 conseguenza per cui determina la violazione di legge come tale

sindacabile dinanzi al giudice amministrativo e come tale annullabile. Questo era

avvenuto nel nostro caso: individuato la violazione dell'avvio del procedimento, il TAR

aveva annullato l'intero iter espropriativo e aveva condannnato alla restituzione del bene

in favore del legittimo proprietario; però come sovente accade la P.A. non aveva

ottemperato alla statuizione, non aveva demolito l'opera , non aveva restituito l'area.

Allora quele è il rimedio previsto dal processo amministrativo per poter ottenere

l'attuazione delle statuizioni giudiziarie? Il giudizio di ottemperanza : si va dal giudice,

si dice che la P.A. è stata condannata, si dice che la sentenza è stata notificata alla P.A.,

ma che ciò nonostante nei termini previsti la P.A. non ha ottemperato, si dice di aver

diffidato la pubblica amministrazione ma pure la diffida non sortito effetto e quindi si

dice al giudice attua questa statuizione oppure nomina, se la P.A. non vi provvede

spontaneamente, un commissario che lo faccia in sostituzione della pubblica

amministrazione, questo è il giudizio di ottemperanza. La pubblica amministrazione, nel

caso di specie l'anas, dice che non è possibile che ottemperi alla statuizione perchè ormai

l'opera è stata realizzata e quindi non può trasferire questo bene proprio perchè l'opera è

stata realizzata. Con questa sentenza l'adunaza plenaria evidenzia che solo se la pubblica

amministrazione avesse adottato un provvedimento di acquisizione, allora era possibile

la mancata restituzione del bene; ma in mancanza dell'adozione di tale provvedimento è

legittima la condanna alla restituzione del bene e così conclude questa sentenza numero

due del 2005. ( lettura della sentenza). Dalla lettura della sentenza emerge un passaggio

da istituti frutto dell'elaborazione giurisprudenziale del passato a quelli che sono stati i

principi applicati in forza del testo unico sugli espropri. L'adunanza plenaria che ci dice

in proposito dell'articolo 43? Ci dice che l'irreversibile trasformazione del bene, la

realizzazione dell'opera pubblica non costituisce affatto ostacolo alla restituzione del

bene al privato ovviamente quando ci troviamo in presenza di espropriazioni illegittime

e ci dice poi che l'unico modo di acquisto della proprietà in capo alla pubblica

amministrazione è dato dall'emazione di un normale provvedimento amministrativo ed è

appunto il provvedimento che ritroviamo nell'articolo 43 che è il provvedimento di

acquisizione sanatoria. Dal momento in cui la pubblica amministrazione adotta questo

atto , la proprietà del bene viene trasferita dal privato alla pubblica amministrazione.

Allora è questo il punto centrale, il punto fortemente innovativo di questa pronuncia

dell'adunanza plenaria del consiglio di stato; viene respinta dall'ordinamento

quell'istituto di elaborazione giurisprudenziale che era occupazione acquisitiva, viene

meno la ragion d'essere di questo istituto, questo perchè l'irreversibile trasformazione del

bene non costituisce titoto idoneo al trasferimento della proprietà in capo della pubblica

amministrazione. L'adunanza plenaria del consiglio di stato precisa anche un altro

aspetto di fondamentale importanza e cioè questo ragionamento è valido non solo se noi

siamo in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità poi dichiarata invalida,

divenuta inefficacie per scandenza del termine o perchè annullata, ma è un ragionamento

di un principio valido anche laddove ci fosse stata apprensione del bene senza titolo

alcuno, cioè ab origine senza una dichiarazione di pubblica utilità. Questo così

determina il venir meno della distinzione tra occupazione acquisitiva e occupazione

usurpativa, distinzione che aveva assunto un rilievo proprio a fine di stabilire se dovesse

o meno essere restituita l'area al privato stesso; quindi l'unico titolo idoneo, in ipotesi di

espropri illegittimi, a trasferire il bene dal privato alla pubblica amministrazione è

l'emanazione di questo provvedimento di acquisizione sanatoria. Così facendo dice

l'adunanza plenaria del consiglio di stato il legislatore si è adeguato a quelli che sono i

principi del diritto comunitario e soprattutto ha dato risposta a quelle che sono le critiche

che sono state mosse dalla corte europea dei diritti dell'uomo ed è stato infatti

ripristinato il pricipio di legalità e come stato ripristinato?Ebbene è stato ripristinato in

conseguenza del fatto che l'ordinamento a predisporre un'efficacie strumento di tutela e

che abbia previsto una norma che possa intervenire in questo caso legittimando un

determinato operato, cosa che prima non era possibile perchè norme non ve ne erano ma

vi erano solo istituti solo di elaborazione giurisprudenziale. Il principio di legalità è stato

ripristinato anche perchè il privato viene immediatamente tutelato, è previsto infatti un

termine per il risarcimento del danno di 30 giorni, con la conseguenza dunque che

questa liquidazione è come se fosse autonoma e non vincolata o condizionata da una

pronuncia da parte del giudice e poi a seguito del giudizio; ma soprattutto dice

l'adunanza plenaria del consiglio di stato il rispetto del principio di legalità è dato da un

fatto ben preciso e ciò l'acquisto della proprietà del bene non avviene in base ad un fatto

compiuto, che prima era appunto rappresentato dalla realizzazione dell'opera , ma al

contrario avviene in base ad un provvedimento formalmente adottato da pubblica

amministrazione che è dunque legittimo e sulla base di una valutazione comparativa

degli interessi che sono coinvolti cioè dell'interesse pubblico e dell'interesse privato, in

mancanza di questo provvedimento l'unica conseguenza è l'obbligo di restituzione del

bene a favore del soggetto privato. Sono sorti però dei dubbi, sia per ciò che concerne la

compatibilità con il diritto comunitario sia per ciò che concerne la compatibilità con il

diritto interno. Il diritto comunitario non conosce una sorta di espropriazione in

sanatoria, che va a pregiudicare tutti i diritti del proprietario fra tutti quello della

partecipazione al procedimento espropriativo e al tempo stesso pure che si adotti il

provvedimento formale comunque l'attuazione si traduce in un'ingerenza illegale nel

diritto dominicale del privato. L'adunanza plenaria, nella sentenza , risolve anche questo

dubbio : non ci si trova dinanzi ad una sanatoria dell'atto del procedimento

amministrativo, ma ci si trova dinanzi ad una sanatoria dell' illegittimità della procedura

espropriativa posta in essere sia pure con efficacia ex nunc cioè da questo momento in

poi , perciò noi ci troviamo di fronte ad un provvedimento in parte definito ed è un

provvedimento che in tanto può essere emanato in quanto poggia sulla valutazione della

prevalenza dell'interesse pubblico rispetto al sacrificio del privato alla resti