Espropri diritto amministrativo

Espropri – diritto amministrativo

Art. 43 del testo unico sugli espropri, testo unico approvato con il decreto del presidente della repubblica del 2001 numero 327. Ma per poter trattare dell'articolo 43, occorre tracciare le linee fondamentali del provvedimento espropriativo. Si tratta di un provvedimento attraverso il quale un bene del privato viene acquisito dalla pubblica amministrazione. Pensiamo alla costruzione di una strada, di un campo sportivo, quindi siamo di fronte ad un'opera d'interesse generale che determina l'acquisizione del bene del privato in capo alla pubblica amministrazione.

Procedura del provvedimento espropriativo

Il provvedimento viene messo in moto con la dichiarazione di pubblica utilità e si conclude con il decreto di esproprio. Quando parliamo di decreto di esproprio, facciamo riferimento a quel titolo in forza del quale si determina il trasferimento del bene. La norma di riferimento è l'articolo 42 della costituzione, terzo comma: "La proprietà privata può esser, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale." Quindi, in presenza di un interesse generale e dietro la corrispondenza di un indennizzo al proprietario, si può procedere all'esproprio.

Questi principi costituzionali sono stati fatti propri e sono stati attuati dal testo unico sugli espropri che individua e specifica quelli che sono gli interessi di carattere generale. Li individua nella realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità. In passato, il provvedimento espropriativo è stato disciplinato da un insieme disorganico di norme che il più delle volte ha reso necessario l'intervento della corte costituzionale.

Testo unico sugli espropri

Con il testo unico degli espropri si ricompone questa materia così disorganizzata, e specifica quelle che sono le basi in cui il procedimento espropriativo deve articolarsi: prima di tutto il vincolo preordinato all'esproprio, quindi la dichiarazione di pubblica utilità, la determinazione dell'indennità di esproprio anche in via provvisoria, e alla fine abbiamo il decreto di esproprio.

Vincolo preordinato all'esproprio

Quando si parla di vincolo preordinato all'esproprio, s'intende la previsione contenuta in uno strumento urbanistico che individua una determinata area come oggetto di un interesse generale. Cosa succede quando una determinata area viene individuata come fattibile di un interesse generale? Quest'area non sarà più edificabile, con conseguente riduzione di prezzo. Il primo problema che ci si pone consiste nello stabilire se il vincolo coordinato all'esproprio debba avere o meno una durata certa.

In passato, la giurisprudenza amministrativa riteneva che tali vincoli avessero una durata illimitata e al contempo non prevedevano la possibilità di alcuna sorta d'indennizzo a favore del proprietario. Di conseguenza, il proprietario era privato di quel bene a tempo indeterminato. A tal proposito, interviene la corte costituzionale dichiarando l'illegittimità di tutte quelle norme nella parte in cui non stabilivano una durata certa e soprattutto nella parte in cui non prevedevano nessun indennizzo a favore del privato proprietario.

La corte costituzionale impone una scelta al legislatore: o stabilisce una data certa o, in mancanza di una data certa, deve determinare l'indennizzo da corrispondere al proprietario. Il nostro legislatore ha scelto la strada meno costosa e ha stabilito una durata certa dei vincoli preordinati agli espropri, fissandola in cinque anni. La giurisprudenza amministrativa è così intervenuta svuotando di contenuto questi principi, ammettendo una possibilità di reiterazione del vincolo scaduto; ovviamente, perché si possa reiterare il vincolo è necessario che l'interesse pubblico persista, che sia forte e quindi il provvedimento deve essere adeguatamente motivato, fermo restando che in ipotesi di reiterazione del vincolo il proprietario del bene interessato ha diritto ad un giusto indennizzo.

Dichiarazione di pubblica utilità

Per poter procedere alla realizzazione di un'opera di pubblica utilità, il presupposto fondamentale è rappresentato dalla dichiarazione di pubblica utilità e, in mancanza di tale dichiarazione, ogni atto, ogni provvedimento che la P.A. dovesse porre in essere è ricondotto alla sfera dei comportamenti. Infatti, mancando la dichiarazione di pubblica utilità, non si è in presenza di un atto, provvedimento che è espressione di un potere pubblicistico. Si è infatti relegati nella sfera dei meri comportamenti, come tali generatori di responsabilità, perché costituenti illeciti e determinanti il sorgere del risarcimento del danno.

Presupposto indispensabile è la dichiarazione di pubblica utilità e l'articolo 13 del testo unico ci dice che la dichiarazione di pubblica utilità può essere emanata fino a che non sia decaduto il vincolo preordinato all'esproprio, quindi fino a cinque anni può essere emanata la dichiarazione di pubblica utilità. La dichiarazione di pubblica utilità può contenere il termine entro cui deve essere emanato il decreto di esproprio; invece, se essa non fissa alcun termine entro cui il decreto di esproprio deve essere emanato, il termine è di 5 anni. La scadenza del termine entro cui il decreto deve essere emanato comporta la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità.

Allora, tenuto conto del testo unico, della norma appena citata, si potrebbe arrivare ad una conclusione: la mancanza della dichiarazione di pubblica utilità ovvero di una dichiarazione invalida o inefficace perché appunto non seguita dal decreto di esproprio, ovvero la mancanza di un decreto di esproprio, devono rendere illegittima questa procedura, con la conseguenza che se sul bene attinto dalla pubblica amministrazione nel frattempo fosse stata realizzata un'opera, quest'opera dovrebbe essere distrutta con la conseguente restituzione del bene al privato.

Occupazione acquisitiva

Il nostro ordinamento conosce l'esatto opposto di ciò che è stato appena detto, perché la regola è stata rappresentata nel corso degli anni proprio dall'apprensione del bene del privato, in mancanza di una dichiarazione di pubblica utilità dall'origine quindi senza titolo, ovvero praticamente in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità senza l'emanazione di un decreto di esproprio, e quindi ci siamo trovati sempre di fronte a delle espropriazioni illegittime. Per queste ipotesi di illegittimità, la giurisprudenza ha cercato di trovare un rimedio e lo ha fatto attraverso la creazione dell'istituto dell'occupazione acquisitiva, detta anche appropriativa ovvero accessione invertita.

Con l'elaborazione di questo istituto, la giurisprudenza suggerisce che in tutte quante queste ipotesi di espropriazione illegittime, la realizzazione dell'opera pubblica determina il passaggio automatico del bene dal privato alla pubblica amministrazione. In particolare, ci dice: quando si realizza l'inversibile trasformazione dell'area, questa segna il passaggio della proprietà in favore del privato. Al privato, partendo da questo momento, può esser riconosciuto solo ed esclusivamente il risarcimento del danno.

Per cui, sulla base di questo orientamento e quindi in virtù di questo istituto, coesisterebbero due diritti di proprietà: coesisterebbe il diritto di proprietà del privato sull'area, per quanto un diritto di proprietà svuotato del contenuto e quindi solo in senso formale, e un diritto di proprietà sull'opera appartenente alla pubblica amministrazione. Accanto a questo orientamento, verso la fine degli anni '70, la giurisprudenza, pur riconoscendo l'istituto dell'occupazione acquisitiva, tuttavia si rivolge in maniera critica rispetto ad esso, ritenendo possibile tutte le volte in cui questa situazione si verifica, la richiesta di restituzione del bene da parte del privato.

Allora, si immagini che su una determinata area è già stata realizzata un'opera pubblica, si immagini per un momento che significa restituzione del bene: significa distruggere l'opera pubblica, significa pregiudicare l'interesse dell'economia nazionale. In questo contesto, s'inserisce la cassazione a sezioni unite con una sentenza, la numero 14 del 1983, la quale ci dice che tutte quante queste ipotesi, cioè nel momento in cui la P.A. utilizza illegittimamente un bene del privato: l'irreversibile trasformazione del bene comporta l'estinzione del diritto di proprietà; quindi, non più la sussistenza di due diritti, ma si estingue il diritto di proprietà del privato, il bene passa.