Enti pubblici, agenzie, unioni di comuni

ENTI PUBBLICI

L’organizzazione amministrativa presenta un livello centrale occupato dai

MINISTERI (al cui vertice c’è il ministro). In quanto articolazione organizzativa

della pubblica amministrazione statale, il ministero è deputato alla gestione di quegli

interessi dimensionalmente nazionali che appartengono allo stato. Teoricamente si

potrebbe pensare a un’organizzazione dell’amministrazione incentrata soltanto sui

ministeri? È possibile una struttura accentratrice monofunzionale, ossia che un

ministero come il Welfare si occupi di previdenza, assistenza alle varie categorie di

dipendenti pubblici o ai cittadini in genere?

La scelta legislativa che comincia ad emergere già negli anni ’30 crea, accanto alla

struttura governativa, delle strutture (enti pubblici = persone giuridiche che

perseguono finalità di interesse pubblico, finanziate con risorse pubbliche, nominate

dalla comunità o dal governo sia esso statale, regionale, provinciale o comunale )

che gestiscono interessi pubblici. In questo modo si crea una pluralità di strutture.

La differenza che si crea tra ENTE e ORGANO è che quest’ultimo (dal greco

organon) è parte della persona giuridica essendo strumento attraverso il quale la

persona giuridica esercita le sue funzioni(si pensi alla Prefettura o alla Questura).

L’ente è invece istituito per legge. È esso stesso persona giuridica. Il motivo della

scelta della creazione di enti in luogo del ministero è stata proprio quella di evitare un

concentramento di funzioni nell’amministrazione statale, regionale e comunale. Ciò

avrebbe infatti comportato una più ridotta flessibilità e rapidità di intervento a

discapito dell’efficienza. Si è così cercato di comprimere l’organizzazione

amministrativa attraverso l’attribuzione di talune funzioni agli enti pubblici. Essendo

più ridotte le funzioni si garantisce una migliore efficienza nell’assolvimento dei

compiti. Dunque si può dire che la scelta di fondo è stata quella della

DETIPIZZAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI. Quest’ultima è una conseguenza

delle pluralità di funzioni affidate all’amministrazione e comporta lo spostamento di

competenze dal centro alla periferia.

Bisogna fare una distinzione tra:

ENTI ISTITUZIONALI(si pensi all’Inps, all’ Inpdap). È la legge che istituisce

• l’istituzione. La crea per affidarle determinati compiti. Vi è la destinazione di un

patrimonio alla soddisfazione di un interesse (Casetta sottolinea che tale

caratteristica accomuna questi enti alle fondazioni). Quando nel 1930 viene

dato spazio a una politica di previdenza sociale si pensa piuttosto che a un

ministero ad un ente istituzionale. L’investitura della titolarità della presidenza

del potere di gestione di questi enti spetta al governo. Dunque l’Inps deve

necessariamente attenersi all’indirizzo politico del governo(ha, quindi, un tasso

di autonomia decisamente ridotto).

ENTI A BASE ASSOCIATIVA( si pensi agli ordini degli avvocati). L’investitura

• nasce dalla base. È la volontà del corpo elettorale che nomina i suoi

rappresentanti che costituiranno poi il corpus dell’assemblea. Si può quindi

parlare di un fenomeno di auto- amministrazione(così come affermato da

Casetta). Questa tipologia di enti presenta affinità con le associazioni di diritto

privato.

È chiaro allora che, apparte le differenze di carattere elettivo, negli enti a base

associativa i livelli di autogoverno sono nettamente più ampi di quanti avvenga

nell’altra categoria.

Ma andiamo ora a considerare le relazioni tra ORGANIZZAZIONE

AMMINISTRATIVA CENTRALE e DIVERSE TIPOLOGIE DI ENTI. Prendiamo

sempre ad esempio l’Inps. La funzione di questo ente (previdenza sociale) è di

strumentalità all’assolvimento dei compiti dello stato. Poiché è una funzione

strumentale alcuni,come Massimo Severo Giannini, ha parlato di ENTI-ORGANO.

La relazione di strumentalità crea dei rapporti estremamente intensi tra

organizzazione statale ed ente strumentale. In questo modo l’ente strumentale della

regione ha lo stesso assoggettamento a quei poteri di ingerenza, di vigilanza, di

controllo che troviamo per quanto riguarda gli enti statali. Questo comporta che vi sia

un tasso di autonomia più ridotta. Da ciò discende che l’amministrazione è dotata di

un POTERE DI VIGILANZA su questi enti. Esso consiste:

Nell’impartire direttive sulle forme,sui contenuti e sull’esercizio dei poteri di

• gestione delle competenze.

Nel verificare le forme,i modi e i risultati della gestione di questi enti ( si pensi

• al potere di vigilanza da parte della Corte dei Conti)

Quindi dalla strumentalità discende questo assoggettamento al potere di vigilanza.

Non si deve però confondere il potere di vigilanza con il potere di controllo: il

secondo è un potere successivo e non concerne anche il merito così come accade per

il potere di vigilanza.

È inoltre importante sottolineare che non esiste un potere di vigilanza dello stato sul

funzionamento degli enti territoriali. L’unico caso si ha quando il comune non è più

in grado di funzionare perché si dimette il sindaco; quando a dimettersi è la metà più

uno dei consiglieri comunali; o quando si incorre nelle ipotesi che la legge indica

come fattori di scioglimento degli organi del comune. Come si vede è eccezionale un

intervento sostitutivo dello stato nell’ente territoriale.

Quando si parla di potere di vigilanza ci si riferisce anche ad un POTERE DI

SOSTITUZIONE. Si ha quando l’ente non pone in essere delle funzioni obbligatorie

(inadempienza all’assolvimento dei compiti per i quali è stato istituito) e in base al

principio di CONTINUITA’ DELLA FUNZIONE AMMINISTRATIVA lo stato di

sostituisce all’ente inadempiente. Se infatti c’è un blocco dell’attività è necessario

prevedere dei rimedi, trattandosi di pubblici interessi. È infatti necessario che vi sia

continuità amministrativa per evitare che il blocco possa ricadere sull’efficienza del

rispetto dei pubblici interessi. Questo tipo di intervento sostitutivo era già previsto

nella legislazione del 1970. Questo fenomeno non è solo degli enti legati da carattere

di strumentalità ma è proprio anche degli enti locali. Questo perché la Regione

quando il comune non pone in essere un atto dovuto può, attraverso un procedimento

nella sostanza simile a quello dell’amministrazione statale, sostituirsi all’ente locale.

Il provvedimento posto in essere dal sostituto entra a far parte del patrimonio

giuridico del sostituito.

AGENZIE: si tratta di figure presenti sia a livello di amministrazione statale che a

livello di organizzazione regionale. Esse presentano i caratteri dell’ente perché: