Elementi di diritto amministrativo

Lezione del 25 febbraio 2021

Definizioni fondamentali

Non saltare le parti del libro. È cruciale individuare le definizioni degli istituti. Ad esempio, cosa si intende con il termine "ordinamento giuridico"? Cos'è una "fonte del diritto"? Cos'è un'"autorizzazione"?

Disciplina e scopo

• Scopo
• Soggetto competente
• Procedura
• Effetti
• Particolarità

Istituti simili

È importante ragionare su istituti apparentemente simili. Ad esempio, che differenza c'è tra ordinamento giuridico e norma giuridica? Che differenza c'è tra dichiarazione e verifica?

Utilizzare le slide, evidenziando i concetti chiave, devono essere utilizzate in parallelo allo studio delle dispense.

Contenuto del corso

• Diritto pubblico generale
  • Struttura dello stato
  • Fonti del diritto
• Diritto amministrativo
  • L'amministrazione
  • Il provvedimento amministrativo
  • Il procedimento amministrativo
  • I vizi dell'atto amministrativo
  • La tutela del privato davanti al giudice amministrativo
• Diritto dei beni culturali
  • Nozioni essenziali
  • Gli istituti di tutela
  • La valorizzazione
  • Il MIBAC

Cos'è il diritto?

Molto spesso se ne fa un uso improprio della parola, poiché non ci sono strumenti per far valere questa pretesa. Ad esempio: "Ho il diritto di avere quel posto" poiché non si è tutelati da un organismo superiore. In un altro caso, ad esempio: ho venduto una bici e gli acquirenti non mi pagano, in quel caso pretendo di avere i soldi perché mi spettano, in quel caso si erogano delle sanzioni. Se non ci fossero queste regole, tutto sfocerebbe in un'anarchia totale.

Quando parliamo di diritto, nel nostro ordinamento noi facciamo riferimento a quelle regole che provengono dallo stato e che sono dette norme giuridiche. Sono regole che lo stato assume come necessarie per garantire la sopravvivenza del gruppo. La norma giuridica, che è quella che compone il diritto, sono regole che si distinguono dalle norme sociali in quanto la società ne assicura il rispetto, tenendo conto che nel nostro ordinamento lo stato è l'unico soggetto che può utilizzare la forza per far osservare le norme giuridiche. La norma sociale è quella regola di comportamento che per esempio da abitudini di convivenza nella società.

Quando noi facciamo riferimento all'ordinamento giuridico, la prima cosa a cui facciamo riferimento è lo stato, il parlamento nel nostro ordinamento non è l'unico soggetto che produce norme giuridiche, il sistema è molto più complesso.

Esame del patrimonio culturale

"Cosa significa oggi in Italia che una res appartiene al patrimonio culturale?" Cioè come facciamo a capire se una cosa è culturale e qual è la disciplina che si applica. Noi abbiamo una super legge di base che è questo decreto legislativo n.42/2004 che è il cosiddetto codice dei beni culturali e del paesaggio, che è una norma che proviene dallo stato, non è del parlamento ma con una delega da parte di quest'ultimo. Ma non è l'unica, poiché quando parliamo di patrimonio culturale in senso stretto, abbiamo tanti altri soggetti che producono norme giuridiche. Per esempio, abbiamo un articolo importantissimo nella costituzione italiana che è l'articolo 9, poi abbiamo delle leggi specifiche che sono approvate dalle singole regioni, abbiamo dei regolamenti del governo, abbiamo delle norme giuridiche che provengono dall'unione europea, abbiamo il diritto internazionale e per esempio le convenzioni dell'UNESCO.

Abbiamo dunque una moltitudine di soggetti che provengono dalle norme giuridiche. Queste norme si combinano tra di loro secondo un sistema ordinato, sono previste delle gerarchie tra le une e le altre, delle modalità di convivenza di qualche tipo e quindi ci sono delle regole che ordinano la convivenza delle norme giuridiche.

Norma giuridica e provvedimento amministrativo

La norma giuridica è una regola di condotta, il suo senso più profondo è questo. È una regola di condotta particolare perché la società, l'ordinamento ne impone l'osservanza sotto minaccia di una sanzione. Abbiamo detto che i caratteri della norma giuridica sono fondamentalmente prima di tutto il fatto che un comando generale astratto e che è prevista una reazione ovvero una sanzione.

La norma giuridica e il provvedimento amministrativo appartengono a due attività differenti dello stato. La norma giuridica è la previsione generale astratta di una regola di comportamento. Il provvedimento amministrativo è un atto concreto con cui l'amministrazione, certi soggetti che sono inquadrati all'interno dell'amministrazione, applicano in concreto la norma giuridica. Quindi la differenza tra norma giuridica e provvedimento amministrativo sta nel fatto che la norma giuridica è una regola di comportamento che è generale astratta, il provvedimento amministrativo è l'atto amministrativo puntuale e concreto con cui l'amministrazione applica la norma giuridica.

Lezione del 26 febbraio 2021

Importanza della norma giuridica

L'importanza della norma giuridica è che organizza la vita di relazione degli individui, cioè serve ad organizzare i rapporti tra gli individui che fanno parte di un certo gruppo sociale. Servono quindi a garantire la vita associata. Abbiamo detto che la regola di comportamento serve a garantire la pace sociale nel gruppo (qualsiasi gruppo sociale), le regole servono a far sì che non si cada nell'anarchia.

Le norme giuridiche servono a dettare dei comportamenti che in qualche modo soddisfano degli interessi che fanno parte del gruppo sociale, il sistema delle norme giuridiche è un sistema in evoluzione costante.

Il provvedimento amministrativo sarà ogni atto concreto rilasciato dal sovrintendente, che autorizzerà la persona perché ha chiesto l'autorizzazione per fare un certo tipo di restauro, ecc... Dunque, il provvedimento amministrativo regola il caso concreto. Sono due campi giuridici completamente diversi: da un lato la norma giuridica che segue delle regole particolari e dall'altra il provvedimento amministrativo che è competenza dell'amministrazione e segue altre regole.

Interpretazione delle norme giuridiche

Nel momento in cui la norma giuridica deve essere applicata, l'interprete deve capire che cosa vuole dire questa norma, cioè interpretare, attribuirne un significato. In molti casi il significato è molto chiaro quindi basta leggerla e sulla base del significato delle parole, la norma giuridica acquista un certo significato.

Il primo passo è applicare il criterio letterale, non sempre però l'attribuzione, il significato italiano delle parole ci fanno giungere ad un significato soddisfacente. Primo step è l'interpretazione logica. Esempio della norma che punisce l'omicidio letteralmente formulata "chiunque cagiona la morte di un uomo", se noi andassimo a dare un'interpretazione letterale in senso stretto sembrerebbe che secondo l'ordinamento venga punito solo chi uccide un uomo, ovvero un maschio adulto. Rimarrebbero dunque tagliate fuori sia le donne che i bambini. Ma è ovviamente irrazionale, quindi si ricorre ad un'interpretazione logica, ovvero si applica la logica nell'andare a leggere quella norma.

La lacuna del diritto è la situazione che si verifica quando un certo evento concreto non risulta disciplinato da una norma specifica, dunque l'interprete agisce secondo un'interpretazione analogica.

Tipi di interpretazioni

A seconda della categoria di soggetti che effettua l'interpretazione della norma nel caso, l'interpretazione ha un effetto diverso, cioè vincola delle categorie differenti di destinatari. I giudici non sono gli unici chiamati a svolgere delle interpretazioni, a seconda dell'interpretazione si vincolano soggetti diversi. In questo senso distinguiamo 4 tipi di interpretazioni differenti:

• Autentica
• Burocratica
• Giurisprudenziale
• Dottrinale

Inizio secondo argomento

Il concetto di Stato

Il primo e più importante gruppo giuridico che noi ci troviamo davanti è lo Stato. Il concetto di stato si compone di tre componenti fondamentali: il popolo, il territorio e la sovranità. Dunque, nel primo caso, la collettività degli individui che risiede in un certo territorio che rientra all'interno dei confini ed è dove lo stato esercita il suo potere, la sovranità è l'indipendenza di imporre le norme giuridiche per seguire quei fini che lo stato stesso si è prefissato.

Il passaggio importante che ci porta a capire l'organizzazione dello stato così come è concepita oggi emerge dalla teorizzazione della fine del XVIII secolo, ovvero quella della divisione dei poteri, ovvero il principio della separazione.

Principio della separazione dei poteri

Il principio della separazione dei poteri si basa sul fatto che è vero che il potere dello stato nel suo complesso è uno, ma per far funzionare questo sistema, sono necessarie tre componenti che chiamiamo anch'essi poteri. In tal modo c'è il divieto di cumulo dell'esercitazione di questi poteri in mano ad una sola persona, perché se noi cumuliamo questi tre poteri in una persona sola abbiamo il potere assoluto. Dunque, bisogna dividerli, attribuendoli a soggetti diversi che sono indipendenti gli uni dagli altri anche se non sono completamente separati. Ci sono dei collegamenti tra i vari poteri, però in linea generale sono divisi.

Parlamento e Governo

Partiamo dal primo di questi organi, ovvero dal parlamento. Il parlamento nel nostro ordinamento è l'unico organo costituzionale che è eletto direttamente dal popolo. Il governo non è eletto dal popolo, lo stesso presidente della repubblica non è eletto dal popolo ma dal parlamento e nemmeno il presidente del consiglio è eletto dal popolo (per quanto riguarda il disegno della costituzione). L'unico organo istituzionale eletto dal popolo è il parlamento.

Il parlamento è un organo collegiale, ovvero un organo composto da tante persone che decidono esprimendo un'unica decisione. La regola generale per il funzionamento di ciascuna camera è che la deliberazione non è valida se non è presente almeno la metà più uno dei componenti del collegio e per essere approvata occorre la cosiddetta maggioranza semplice, ovvero il 50% + 1 dei presenti. Per maggioranza semplice si intende il 50%+1 dei presenti come la maggioranza assoluta ma si computa sul numero dei componenti del collegio quindi contano anche gli assenti.

Composizione del parlamento

Il nostro parlamento è composto da due camere, Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, che hanno una composizione leggermente differente:

• La Camera dei Deputati è regolata dall'articolo 56 ed era composta fino a qualche tempo fa da 630, poi come sappiamo è stata ridotta a 400 ma tuttora sono ancora 630 perché la riforma costituzionale varrà fino alla prossima legislatura, fino alle prossime elezioni. Per votare i propri rappresentanti alla Camera dei Deputati è sufficiente avere 18 anni, quindi a suffragio universale e diretto (ovvero i maggiorenni). Invece, per diventare Deputati bisogna avere compiuto almeno 25 anni di età.
• Il Senato è composto di un numero minore di componenti, i Senatori elettivi fino a prima della riforma 315 sono stati ridotti a 200. A differenza della Camera dei Deputati, però, nel Senato della Repubblica, i Senatori sono tutti eletti a suffragio universale. Oltre i Senatori elettivi, ci sono i cosiddetti Senatori a vita.

I Senatori a vita sono senatori a tutti gli effetti che votano come gli altri ma che siedono in Senato a vita, anche quando si va a nuove elezioni (tipo Liviana Segre) i Senatori a vita rimangono come tali. Ogni presidente della repubblica può nominare senatore a vita dei cittadini illustri per alti meriti nei confronti della patria, dunque non decadono al mutare della legislatura. Con il termine legislatura si intende la durata del parlamento.

Durata del parlamento

La regola generale è che il parlamento agisca a camere separate. Ci sono però dei casi specifici indicati in modo tassativo dalla costituzione in cui il parlamento si riunisce in seduta comune e questi sono: l'elezione del presidente della repubblica, la messa in stato d'accusa della repubblica, il giuramento di fedeltà da parte del presidente della repubblica e l'elezione dei 5 giudici della corte costituzionale.

Quanto dura in carica il parlamento? Noi abbiamo un sistema di cameratismo perfetto, il che vuol dire che ogni camera ha uguale durata e uguale funzione. La durata normale del parlamento è di 5 anni, le camere dei Deputati e del Senato hanno la stessa durata. Il parlamento può durare di meno, in caso di crisi il presidente della repubblica può sciogliere le camere anticipatamente.

Lezione del 5 marzo

Il Governo

Il governo esercita e rappresenta il cosiddetto potere esecutivo, vuol dire che il governo non è il titolare della funzione legislativa che spetta al parlamento, ma è titolare di questo potere esecutivo. Il potere esecutivo è un complesso di attività e di organi che ha la funzione di dare attuazione alle scelte di indirizzo politico più generale. Ci vuole chi decide i fini, qualcuno che compia un'attività per raggiungere certi fini perché la legge da sola non basta.

Il governo, prima di tutto, compie un'attività effettiva diretta a raggiungere i fini dello stato. In realtà, il governo rappresenta un po' il principale organo centrale, esso è composto dal presidente del consiglio e da vari ministri che si occupano di vari settori. L'attività dei vari ministeri è un'attività che serve a perseguire nel concreto quelle attività che consentono il raggiungimento dei fini predisposti dall'ordinamento. L'attività di indirizzo politico serve a far sì che lo svolgimento dei vari compiti dello stato abbia un impulso unitario e coerente, in modo che i vari compiti si svolgano in modo armonico.

Procedura di formazione del governo

È una procedura piuttosto articolata ma su cui la costituzione dà delle indicazioni scarne. Il punto di partenza proviene dal presidente della repubblica che deve individuare il nuovo potenziale presidente del consiglio dei ministri, avviando le consultazioni che sono dei veri e propri colloqui che il presidente del consiglio intraprende con vari soggetti al fine di capire quale può essere la persona fisica in grado di predisporre un programma di governo in grado di ottenere la fiducia da parte delle camere. Il governo, per poter lavorare, deve avere la fiducia da parte del parlamento, cioè deve essere sostenuto dalla maggioranza politica in parlamento. Questa maggioranza deve perdurare per tutto il tempo del governo.

Tramite i colloqui vengono consultati i capi dei vari partiti, i presidenti della camera del senato e gli ex presidenti della repubblica. Si va avanti così fino a quando non si individua una personalità che possa coagulare intorno a sé abbastanza voti da ottenere la fiducia. Dopo aver individuato la personalità, affida un incarico (per esempio a Draghi) per vedere se riesce a mettere insieme un programma e un insieme di ministri che possano ottenere la fiducia in parlamento (fiducia su programma). A questo punto i ministri prestano giuramento e il nuovo governo si presenta alle camere e il presidente del consiglio espone il programma di governo e ciascuno voterà la fiducia.

• Se il governo ottiene la fiducia, inizia a lavorare.
• Se non ottiene la fiducia, non si va alle elezioni poiché ci sarebbe una discontinuità, uno sconquasso totale. Bisogna vedere se si riesce a formare un governo che possa ottenere la fiducia del parlamento. Nel momento in cui nessun governo otterrà la fiducia del parlamento, il presidente scioglierà le camere e si andrà nuovamente alle elezioni, ma solo nel caso in cui non si riesca a formare un nuovo governo.

La fiducia è il momento di equilibrio tra i due grandi organi costituzionali e il governo, e deve durare per tutta la legislatura affinché il governo possa effettivamente esercitare tutte le sue funzioni. Il governo pone la questione di fiducia quasi come un ricatto nei confronti della maggioranza in parlamento che lo sostiene.

Il presidente della repubblica

Ha una posizione particolare nell'ambito del nostro ordinamento perché è un organo indipendente che costituisce un potere neutro. Questo perché le sue funzioni non devono essere condizionate da una provenienza politica determinata e specifica, poiché sono funzioni di controllo sugli organi costituzionali. La sua apoliticità è dimostrata anche dalla previsione costituzionale relativa alla sua elezione. Il presidente della repubblica viene eletto dal parlamento.

Può diventare presidente della repubblica ogni cittadino che abbia compiuto 50 anni. Il presidente eletto resta in carica per 7 anni e può essere rieletto. Il presidente è il responsabile per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni per alto tradimento o per attentato alla costituzione.

È un organo monocratico, mentre le due camere del parlamento in seduta comune e anche il consiglio dei ministri sono organi collegiali, cioè sono dei soggetti costituiti da più persone fisiche che agiscono tutte insieme e che esprimono una volontà unica. Invece, il presidente della repubblica è un organo monocratico, cioè costituito da un solo individuo. Tra le sue funzioni c'è una funzione molto importante che svolge nel procedimento di approvazione di legge nel parlamento, dove svolge il ruolo di garante della costituzione. La legge del parlamento, prima di poter produrre i suoi effetti nell'ambito dell'ordinamento, deve passare la firma del presidente della repubblica, che non è una semplice firma ma un passaggio importante nell'iter legislativo.