Domande frequenti sviluppate di Diritto processuale amministrativo

Domande di diritto processuale amministrativo

Principi del cpa: artt. da 1 a 3

I principi del diritto processuale amministrativo sono disciplinati dagli articoli da 1 a 3 del codice del processo amministrativo (cpa). Tra questi, il principio di effettività prevede che "la giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo". L'obiettivo è superare il controllo estrinseco-formale, non legato all'oggetto effettivo della lesione ma alla verifica dell'atto impugnato, per cui verificare in concreto l'atto emesso. Inoltre, si mira a dare concreta attuazione ai principi costituzionali come l'art. 24 Cost. (potere di agire in giudizio per tutelare i propri diritti soggettivi e interessi legittimi, ergo diritto alla difesa), l'art. 103 Cost. (giurisdizione amministrativa, ossia la giurisdizione del Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa sulla tutela, nei confronti della P.A., degli interessi legittimi e, nelle materie indicate, dei diritti soggettivi, e la giurisdizione della Corte dei conti) e l'art. 113 Cost. (cioè tutela giurisdizionale contro gli atti della P.A., per cui la legge determina quali organi di giurisdizione, e in quali casi, possano annullare gli atti della P.A.). Inoltre, è assicurata una tutela minima comune; il principio di effettività non va confuso col principio di equivalenza, il quale prevede che la tutela giurisdizionale di una fattispecie da parte di un ordinamento nazionale non può essere inferiore a quella dell'ordinamento comunitario per una fattispecie simile.

Principio del giusto processo

Il principio del giusto processo (ex art. 2.1 cpa) stabilisce che il processo amministrativo attua i principi della parità delle parti, del contraddittorio e del giusto processo previsto dall'art. 111.1 Cost. ed ex art. 2.2 cpa. Il giudice amministrativo e le parti cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo. Vi è quindi espresso richiamo al primo comma dell'art. 111 Cost. per cui la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge, termine "giusto" inserito con L. Cost. 2/99, non perché prima il processo fosse ingiusto bensì si è inteso rafforzare l'obiettivo a un processo equo, che deve fornire garanzie a tutte le parti. Si accompagna al giusto processo anche la celerità di quest'ultimo. Il principio del giusto processo, in combinato disposto tra gli artt. 2 cpa e 111 Cost., può essere considerato in elementi strutturali ed elementi funzionali. I primi attengono all'organizzazione del sistema giudiziario, come il principio dell'indipendenza (ex art. 101.2 Cost., per cui la legge assicura l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, tra cui rientrano i giudici amministrativi. L'organo deputato a garantire tale principio per la giustizia amministrativa è il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, che ha competenza in materia di assunzioni, funzioni, trasferimento delle sedi e provvedimenti disciplinari). Inoltre, vale il principio della riserva di legge ex art. 108.1 Cost, in materia di organizzazione e di inamovibilità della magistratura.

Altri elementi strutturali includono la terzietà e imparzialità del giudice amministrativo, che mirano a garantire l'estraneità dei giudici rispetto alle parti e agli interessi processuali in gioco. La tutela di tali principi nel processo amministrativo è assicurata ancor più dal principio della decisione collegiale a dispetto di quella monocratica relativamente più debole di garanzia. I secondi elementi, invece, attengono alla struttura del processo, come il principio del contraddittorio, rispettato in tutte le fasi del giudizio. Tale principio ha comportato l'obbligo, in caso di questioni rilevabili d'ufficio, di sottoposizione preventiva alle parti prima di adottare qualsiasi decisione affinché le parti siano edotte e possano contraddire sulle questioni pregiudiziali rilevate senza che possa essere assunta una decisione in mancanza di contraddittorio. Inoltre, il principio è attuato nel momento in cui il giudice d'appello è tenuto a rimettere la causa al giudice di primo grado nell'ipotesi in cui vi sia stata un'illegittima pretermissione di una parte, sempre che la sentenza non sia passata in giudicato, nel qual caso sarà possibile esperire l'opposizione di terzo. Ancora, ha comportato l'obbligo di notifica del ricorso in ottemperanza a tutte le parti del giudizio e non solo alla parte pubblica.

Infine, il principio di parità delle parti processuali, parità tra diritto di azione e diritto di difesa, è applicato nell'articolazione dei poteri istruttori con ripartizione dell'onere probatorio e dall'obbligo per la P.A. di depositare i documenti entro 60 giorni dal perfezionamento della notificazione del ricorso e non dalla scadenza del termine di deposito dello stesso, ex artt. 45 e 46 cpa, e piena corrispondenza tra la pretesa richiesta e quella garantita.

Principio della ragionevole durata del processo

Dagli artt. 1 e 2 cpa deriva il principio della ragionevole durata del processo, che il cpa pone come articolazione del giusto processo. Da sottolineare come con la L. Pinto del 2001, in caso di violazione del principio della ragionevole durata del processo, è possibile agire in giudizio per il risarcimento dei danni. La legge poi ha subito modifiche, e anche il cpa ha approntato degli strumenti atti a garantire l'applicazione di tale principio, come i riti abbreviati, le sentenze in forma semplificata, i riti speciali nell'accesso ai documenti amministrativi e al silenzio, e dal 2017 il processo amministrativo telematico che ha portato a regime la notifica a mezzo PEC degli atti giudiziari nonché il deposito telematico di tutti gli atti e i documenti del processo.

Art. 3 cpa: dovere di motivazione e sinteticità degli atti

All'art. 3 cpa, il dovere di motivazione e sinteticità degli atti è sancito. Ogni provvedimento decisorio del giudice è motivato. Il giudice e le parti redigono gli atti in maniera chiara e sintetica, secondo quanto disposto dalle norme di attuazione. Il fondamento dell'obbligo di motivazione si trova nell'art. 111.6 Cost., che prevede tale obbligo per tutti i provvedimenti giurisdizionali, mentre il principio della sinteticità e chiarezza degli atti è nuovo all'interno del processo amministrativo. Il fine è consentire lo spedito svolgimento del giudizio, tanto che le parti redigono il ricorso e gli altri atti difensivi secondo i criteri e nei limiti dimensionali stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio di Stato, anche se in casi specifici è possibile superare tali limiti. In generale, in caso di controversie particolarmente tecniche e complesse è richiesta specifica autorizzazione dal giudice per superare i limiti dimensionali imposti. Anche la struttura degli atti è disciplinata, difatti vanno tenuti bene distinti i fatti e i motivi, opportunamente rubricati.

Art. 39 cpa e applicazione del cpc

Infine, l'art. 39.1 cpa disciplina il rinvio esterno per cui, per quanto non disciplinato nel cpa, si applicano le disposizioni del cpc in quanto compatibili o espressione di principi generali. Vi sono anche rinvii più specifici al cpc, ad esempio, ex art. 39.2 cpa sulle notificazioni degli atti giudiziari. Trovano applicazione nel processo amministrativo quei principi che trovano fondamento sia nella Costituzione che nella disciplina processuale civilistica, ossia il principio della domanda giudiziale (ossia il giudice è adito tramite la proposizione rituale di una domanda giudiziale, c.d. vocatio judicis, e con deposito del ricorso notificato si instaura il rapporto processuale e la pendenza della lite), il principio dell’unilateralità dell’azione (per cui il thema decidendum è determinato dai motivi di ricorso dedotti nell’atto introduttivo e nei motivi aggiunti), il termine decadenziale per il ricorso (per cui la proposizione del ricorso, nel giudizio di legittimità, deve avvenire entro un termine decadenziale perentorio tramite l’impugnazione dell’atto amministrativo lesivo, mentre nella giurisdizione esclusiva il termine è prescrizionale, quindi rinnovabile), il sistema probatorio dispositivo con metodo acquisitivo (per cui il ricorrente è tenuto a produrre almeno un principio di prova), il principio del ne bis in idem (per cui non è ammesso che due giudici si pronuncino sulla medesima controversia), il principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato (cioè è necessario che il giudice si pronunci solo sulla domanda giudiziale), il principio della collegialità del giudizio (il giudizio amministrativo generalmente viene deciso in forma collegiale, sia nella fase istruttoria che decisionale, anche se non mancano attività che possono essere svolte in via monocratica dal Presidente), principio del doppio grado di giurisdizione (Tar, in primo grado e Consiglio di Stato, in secondo grado, e ricorso alla Corte di Cassazione solo per motivi inerenti alla giurisdizione) e principio del giudice naturale precostituito per legge (anche se non pieno come per il giudice penale, o quello civile, almeno negli anni precedenti, oggi di sicuro la precostituzione del giudice amministrativo è costituzionalmente orientata).

Interesse legittimo e petitum e causa petendi

L'incremento delle funzioni della P.A. si tradusse nella tutela di nuovi interessi sociali, e il punto era decidere chi e come dovesse tutelare tali interessi. Le scelte erano o estendere il campo d'azione della giurisdizione ordinaria, o conferire il governo dei nuovi territori giuridici all'amministrazione, potenziando le garanzie del contraddittorio, devolvendolo a un soggetto costituito all'interno della P.A. con un'accentuata autonomia e indipendenza e in posizione di vertice o istituendo un giudice speciale. Si partì dalla seconda opzione e si istituì un organo di vertice dell'amministrazione con propria autonomia e indipendenza fino a trasformarsi in un vero e proprio giudice speciale, approdando quindi alla terza opzione. Le situazioni giuridiche soggettive consistono nel riconoscimento giuridico, a favore del soggetto privato che si rapporta con la P.A., dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi.

Il punto normativo fermo nel cpa, per tenere distinte le due situazioni giuridiche soggettive, è l'art. 7 cpa (giurisdizione amministrativa), che trova fondamento normativo nell'art. 24 Cost., così da tener presente una garanzia fondamentale in termini di tutela giurisdizionale, superando l'antica impostazione secondo cui l'interesse legittimo era sfornito di rilevanza sostanziale e da considerare solo come mero potere di reazione nei confronti del provvedimento ritenuto illegittimo. Resta comunque il dato che la tutela giurisdizionale amministrativa ha pur sempre la funzione di dirimere una controversia tra un soggetto che si afferma leso, in modo diretto e attuale, e un provvedimento amministrativo che è all'origine di quella lesione; quindi, per essere legittimati al ricorso, occorre la titolarità di una posizione giuridica soggettiva differenziata da quella della generalità dei consociati, senza che ciò implichi necessariamente una violazione dell'art. 24 Cost. in combinato disposto con gli artt. 103 e 113 Cost. (potrebbe dirsi come statuto giuridico dei principi di azionabilità delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti della P.A.).

Dal punto di vista legislativo è l'art. 7 cpa che mette ordine, al 1° comma prescrivendo che la devoluzione della giurisdizione amministrativa delle controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere dalla P.A. Da sottolineare che, mentre l'interesse legittimo è situazione giuridica soggettiva attiva collocata a fronte di un'altra situazione anch'essa attiva, il diritto soggettivo, pur essendo anch'essa, situazione giuridica soggettiva attiva, di fronte a sé vede collocarsi anche situazioni giuridiche soggettive passive, ossia obblighi e doveri; per cui lo spazio in cui si colloca l'interesse legittimo è quello rappresentato dai limiti posti normativamente all'esercizio delle potestà amministrative, per cui se i limiti non sono superati le potestà sono esercitate legittimamente. In buona sostanza, se riconosco l'esistenza del potere, in senso amministrativo, allora nego la presenza del diritto soggettivo, ammettendo conseguentemente la presenza dell'interesse legittimo, e viceversa.

Sulla questione, da un punto di vista processuale, si nota che esiste un legame stretto tra individuazione dei criteri di ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo e determinazione delle nozioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo, dato che il riparto di giurisdizione si basa sulla natura della situazione giuridica soggettiva azionata, per cui se il provvedimento amministrativo ha carattere discrezionale, è da escludere la configurabilità di una posizione di diritto soggettivo, per cui in base all'art. 7 cpa, la controversia appartiene alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo. Tratto distintivo tra le due situazioni è di certo il richiamo al potere.

Ci sono ipotesi, ad esempio, che la giurisprudenza definisce doppia tutela, in cui il privato è titolare, da un lato, del diritto soggettivo, con giurisdizione del giudice ordinario, e, dall'altro, dell'interesse legittimo con giurisdizione del giudice amministrativo. Tale ipotesi si verifica, ad esempio, nelle controversie concernenti le "distanze tra costruzioni", in cui il danneggiato è titolare del diritto soggettivo al risarcimento del danno, da far valere dinanzi al giudice ordinario, e dall'altro dell'interesse legittimo alla rimozione del provvedimento invalido con cui tale attività è stata autorizzata, che sarà fatto valere di fronte al giudice amministrativo. È questo il caso in cui la giurisdizione (non in senso di "esclusiva" in quest'ipotesi) si fonda su materie indicate dalla legge, più che sulla situazione giuridica oggetto di lesione, ci si deve sempre rapportare col criterio concernente la materia. Ma anche nella giurisdizione esclusiva riveste ruolo preponderante l'esistenza o meno del potere in grado di incidere sulla situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio anche in termini definitori. Problema che si è sempre posto anche nella IV sez. del Consiglio di Stato, sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo, ossia quando rivolgersi all'uno o all'altro o a entrambi in momenti successivi (es. nell'azione di risarcimento).

Uno degli orientamenti volti a spiegare la distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi utilizzava a fondamento il petitum, un altro orientamento, la causa petendi. Il petitum è la richiesta fatta al giudice, l'oggetto della domanda; ad esempio, se chiedo l'annullamento di un atto, la giurisdizione è del giudice amministrativo, mentre se chiedo il riconoscimento di un diritto (es. al risarcimento del danno) la giurisdizione è del giudice ordinario; inoltre, per tale teoria non vi era alternatività tra le giurisdizioni. Vizio di fondo di tale teoria è che disconosce l'esistenza di una situazione giuridica soggettiva. L'altra teoria che si basa sulla causa petendi invece fa riferimento alla situazione giuridica soggettiva che è a monte, le ragioni poste a fondamento della domanda, che si afferma sia stata lesa, per cui si dovrà capire se è stato leso un interesse legittimo o un diritto soggettivo.

Nel 1930 si approda a un concordamento giurisprudenziale per cui ai fini dell'individuazione del giudice è più corretto porre a fondamento la causa petendi, ma ciò non basta a spiegare come individuare la lesione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo. Dagli anni '40 in poi vi sono quattro teorie importanti che riguardano il criterio discretivo: teoria della degradazione (quella più seguita; il presupposto è che all'inizio esistono dei diritti che possono confliggere col potere della P.A.; quando la P.A. comprime tali diritti, l'emanazione della P.A. fa sì che i diritti colpiti dai provvedimenti amministrativi degradino, cioè si affievoliscono. Questa degradazione fa trasformare i diritti in interessi legittimi, e sulla base della teoria della causa petendi, la cognizione sarà del giudice amministrativo. Una tesi contrapposta ritiene che tale ragionamento non ha valenza con riferimento ai diritti assoluti, ci sono diritti che non sono degradabili, i diritti incomprimibili, per cui tale teoria non è applicabile in assoluto), teoria che distingue tra carenza di potere o scorretto esercizio del potere (va valutato se chi propone l'azione, contesta o nega l'esistenza di un potere amministrativo, e in tal caso sarà di cognizione del giudice ordinario, ma se contesta le modalità dell'esercizio del potere che si afferma in capo alla P.A., deciderà sulla questione il giudice amministrativo; in casi in cui vi siano dubbi sull'annullità di un atto o sulla incompetenza di chi l'ha disposto, questi sono risolti dall'art. 133.1 lett.a cpa, per cui è di competenza del giudice amministrativo le fattispecie tipizzate di sua competenza esclusiva), teoria che distingue tra norme di relazione e norme di azione (la norma di azione si ha quando la disciplina tutela un interesse pubblico per cui si è in presenza di una controversia che appartiene al giudice amministrativo, di contro la norma di relazione tutela in via principale/diretta l'interesse del privato e in tal caso si è in presenza di una controversia che appartiene al giudice ordinario perché il privato è titolare di un diritto soggettivo e la norma si pone in contrasto).