Dispensa secondo parziale Diritto pubblico

Dispensa diritto pubblico

Il presidente della Repubblica

Nella forma di governo parlamentare, il Capo dello Stato è il presidente della Repubblica di carattere elettivo. In una forma di governo monarchica, il Capo dello Stato è il monarca, di carattere ereditario. Nella forma di governo presidenziale, c’è il presidente della Repubblica (P.d.R.) che è un organo titolare di indirizzo politico e può assumere decisioni politiche.

Il P.d.R. è un organo che non è coinvolto nell’indirizzo, non sono attribuiti di decisione politica ma è un organo garante del corretto ed efficace svolgimento dei processi istituzionali posti in essere dai diversi organi e soggetti. Il loro operato deve rispettare la Costituzione e deve salvaguardare i poteri della Costituzione.

Art. 87  il P.d.R. è Capo dello Stato, organo di vertice, e nella sua figura deve trovare unità tutta la nazione; rappresenta l’unità nazionale.

Art. 83  è un organo elettivo, eletto dal Parlamento in seduta comune e 3 delegati per ogni regione, scelti da ogni singolo Consiglio regionale, in modo da rappresentare anche le minoranze di ogni singolo territorio. La Valle d’Aosta ha diritto a un unico delegato. Il presidente della Repubblica rappresenta l’unità nazionale, quindi per rafforzare questo significato occorre che alle sue elezioni partecipino pure le regioni. È previsto che per almeno 3 volte ci sia una maggioranza qualificata (2/3 dei componenti), dopo la 3 votazione è sufficiente la maggioranza assoluta (50+1 dei componenti), questo potrebbe essere la sola maggioranza che sorregge il Governo.

Es. Ciampi è stato P.d.R. dopo essere presidente della Banca d’Italia, è stato scelto come P.d.R. per la sua personalità. Nessuno mette a disposizione la sua candidatura per questo ruolo, ma le forze politiche trovano un accordo tra loro, deve aver compiuto 50 anni, e la funzione è incompatibile con qualsiasi altra carica. Essendo una votazione su una persona, avviene per voto segreto.

Il mandato presidenziale è di 7 anni perché si vuole che il mandato non coincida con il mandato parlamentare e di conseguenza con quello governativo; si vuole sottrarre il P.d.R. dall’influenza del Parlamento che lo ha eletto. Negli ultimi 6 mesi del mandato presidenziale c’è il divieto per il P.d.R. di sciogliere le camere, il semestre bianco. Questo è fatto perché non si vuole che venga utilizzato questo potere per poter rifare il Parlamento a suo piacere, e quindi auspicare a una nuova elezione. Il doppio mandato non è quasi mai stato fatto nella storia della Repubblica.

Ci sono casi in cui il P.d.R. non può svolgere le funzioni e questo può essere un problema; per esempio, se il presidente ha una malattia, questo può essere permanente o temporaneo; quando il P.d.R. va all’estero per rappresentare l’Italia è considerato un impedimento temporaneo. In questo caso viene sostituito dal presidente della Camera  abbiamo l’istituto della supplenza, ma non l’istituto della vicepresidenza. Se l’impedimento è permanente è necessaria l’elezione di un nuovo P.d.R.

Le sue funzioni

Art. 87: le funzioni del presidente della Repubblica non sono di potere politico, ma sono finalizzate al ruolo della garanzia:

• Indice l’elezione delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione (funzione vs. popolo e Parlamento) maggior peso
• Indice il referendum popolare (abrogativo e costituzionale, funzione vs. popolo)
• Promulga le leggi (vs. le camere)
• Può inviare messaggi alle Camere, può produrre effetti significativi per richiamare le camere nell’impegnarsi ad occuparsi di una materia; oppure un invito alle camere di esercitare una loro funzione che non stanno facendo; oggi lo vediamo utilizzato anche per comunicare con altre istituzioni = potere di esternazione, il presidente formula dei messaggi in circostanze dove non è scontato che si stia rivolgendo alle Camere. (vs. il Parlamento)
• Se in Parlamento venga meno una maggioranza, e non si riesca a ricostituire una nuova maggioranza, la soluzione è quella dello scioglimento anticipato del Parlamento da parte del P.d.R.; questo potere il P.d.R. lo può assumere dopo aver sentito i presidenti di Camera e Senato per valutare se la situazione è come sembra, inoltre sente anche il presidente del Consiglio dei Ministri, devono essere tutti e 4 d’accordo. (vs. il Parlamento)
• Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge del Governo
• Emana i decreti aventi valore di legge, decreti legge e decreti legislativi, e regolamenti. (vs. il Governo)
• Nomina i funzionari dello Stato, figure dell’amministrazione dello Stato come i prefetti, rappresentanti diplomatici; accredita e riceve i rappresentanti diplomatici degli altri paesi. (vs. Governo)
• Ha il comando delle Forze armate, significato solo formale, questo dovrebbe essere una garanzia che le Forze Armate rispettino la democrazia, presiede quindi il Consiglio supremo di difesa; dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere, le Camere devono conferire al Governo determinati poteri, con la legge.
• Nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri- art.92; svolge un ruolo fondamentale nella formazione di un governo. Maggior peso
• Presiede il Consiglio superiore della magistratura, è un valore formale, non partecipa ai lavori di quest’organo; per evitare che la magistratura sia considerata assestante, la magistratura pur nella sua indipendenza deve essere collegata al nostro Stato.
• Concede grazia e commutare le pene, il detenuto si rivolge al P.d.R. pentito in modo da ridurre la pena oppure eliminarla con la concessione della grazia; ereditata dal monarca che era al vertice dell’apparato giudiziario. L’amnistia è in generale, quando sono fatte a favore di una collettività.
• Nomina 5 giudici della Corte Costituzionale

Atti governativi, presidenziali e complessi

• Atti governativi: sono atti dove prevale la volontà dell’esecutivo (indire il referendum)
• Atti presidenziali: atti che sono scelte del P.d.R (messaggi alle Camere)
• Atti complessi: volontà sia del P.d.R. che delle Camere (scioglimento anticipato delle Camere e nomina del Consiglio dei Ministri)

Responsabilità del presidente della Repubblica

Art. 90  responsabilità del P.d.R., non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni; nelle altre istituzioni il Parlamento ha la responsabilità al momento delle elezioni, per esempio. Questo carattere particolare è stato ereditato dal monarca, nessuno potrà chiamarlo a giustificare le sue scelte, però noi siamo uno Stato di diritto perciò non ci possono essere atti di cui nessuno è responsabile la soluzione è:

Art. 89  ogni atto deve essere controfirmato dal ministro proponente, o dal presidente del Consiglio dei Ministri o di un Ministri; quindi colui che è chiamato a rispondere della responsabilità politica di quell’atto è il Ministro. Così facendo, possiamo verificare quella responsabilità.

Altro tradimento e attentato alla Costituzione sono gli unici due reati che possono essere compiuti dal P.d.R. durante l’esercizio delle sue funzioni. (decisioni che arrecano un grave danno al nostro Paese) In questo caso è messo sotto stato d’accusa dal Parlamento in seduta comune in maggioranza assoluta, e poi viene giudicato dalla Corte Costituzionale integrata di 16 giudici non togata (cittadini normali).

Il P.d.R. per esercitare le sue funzioni deve prestare giuramento alla Repubblica dinanzi al Parlamento.

Il Governo

Dall’art. 92 a 96, molto striminzito. I deputati avevano l’incubo che il Governo strabordasse, e quindi hanno messo una disciplina minimale in Costituzione, che però oggi è diventato un po' un problema, tanto più è dettagliata una disposizione, tante più sono le garanzie.

Al Governo la Costituzione del ‘48 aveva dedicato pochi articoli (92-96) per impedire che il Governo fosse troppo potente. Oggi però è un po' insufficiente perché sono cambiati gli equilibri tra Parlamento e Governo, che oggi ha funzioni importantissime. Nel 2005 e nel 2016 sono state proposte revisioni costituzionali per dare più importanza al Governo ma poi fallite.

Il Governo è il rappresentante del potere esecutivo, idea coniata da Montesquieu, il Parlamento teoricamente approva delle leggi e poi il Governo con la pubblica amministrazione le mette in atto. Oggi non è una buona descrizione dire che è solo un organo esecutivo; oggi al centro del sistema c’è il Governo, che dà la linea sull’azione politica, e viene sostenuto dalla maggioranza. È il Governo che imposta le scelte di qualsiasi tipo di politica, fa atti normativi che fa approvare dalla maggioranza la funzione di indirizzo politico è realizzata tramite iniziativa governativa approvata dal Parlamento. Il Governo e la sua maggioranza portano avanti le scelte politiche. C’è poi tutta la parte di pubblica amministrazione, che dipende tutto dal Governo, e queste sono immense strutture amministrative che danno attuazione alla linea impostata dal Governo. Il Governo assieme al Parlamento deve dare un indirizzo politico.

Il Governo è un organo di natura costituzionale e dalle caratteristiche prevalentemente politiche, ma l’etichetta di organo esecutivo, datagli dalla Costituzione del ‘48, è ancora valida perché il governo stesso si ramifica nella pubblica amministrazione, poi ci sono anche le pubbliche amministrazioni degli enti territoriali. Gli apparati amministrativi danno esecuzione alle leggi varate dal Parlamento. Oggi noi non parliamo solo dei 3 poteri di funzioni pubbliche (legislativo, esecutivo e giudiziario), oggi abbiamo anche il potere di garanzia (P.d.R. e Corte Costituzionale), abbiamo anche la funzione dell’indirizzo politico (attribuita al Governo).

Indirizzo politico, scelta di politiche da realizzare, che è detenuta dal Governo insieme alla maggioranza parlamentare; il Governo sceglie degli obiettivi politici da perseguire che vengono sostenute dalla maggioranza in Parlamento.

Il Governo deve tenere conto delle regioni, che soprattutto in questa crisi stanno creando problemi, quindi se il Governo non tiene conto degli altri centri poteri, in questo caso delle regioni, ci sono problemi. Ci sono anche autorità amministrative indipendenti, che anch’esse sono dotate di potere. Quindi io non posso dire che il Governo è il solo organo esecutivo, perché la funzione esecutiva appartiene anche alle regioni e alle autorità amministrative indipendenti (autorità antitrust, Banca d’Italia) che svolgono anche una funzione di regolazione.

Dal 1861-1900, abbiamo il Re capo del Governo. 1900-1915, età giolittiana, il Consiglio dei Ministri è il vero organo di Governo, il Governo inizia ad avere una sua responsabilità vs. il Parlamento; è in questa fase che vengono definiti i poteri normativi del Governo 1922-1943, viene istituito il primo ministro, capo del Governo. In questa fase al Governo viene accentrato tutto il potere.

Ruolo del Governo

Il Governo, ora, è il perno del nostro ordinamento. È tuttavia un po’ errato dire che il Governo è “organo di vertice del potere esecutivo” in quanto ciò sarebbe eccessivo (ci sono anche altri enti dotati di autonomia amministrativa) e anche riduttivo (non solo presiede a tutte le istituzioni statali, ma si occupa anche dello svolgimento del fluire delle relazioni sociali). Art.92 cost: il Governo è “della Repubblica”, a sottolineare la differenza con Statuto. Organo complesso, o complesso di organi: è composto da tre organi:

• Presidente dei Consigli dei Ministri —> non è primus inter pares, né è superiore ad altri. Ma è lui a proporre i ministri al PR, anche se è ovviamente influenzato dalle forze politiche che compongono la sua maggioranza (tranne nel caso di Governo Tecnico, in cui è nominato un esperto e non una figura politica es. Ciampi governatore Banca d’Italia). Rappresenta centralità governo. Art.95 cost: “Il presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile.” “Mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri”. Sede è palazzo Chigi. Egli ha potere:
  • Di esternazione —> manifesta all’esterno le volontà del Governo
  • Di rappresentanza —> assume determinazioni impegnative per l’intero governo (es. espone programma governo, pone la questione di fiducia...)
  • Di direzione —> dirige l’organo collegiale (Consiglio dei Ministri), dà e toglie la parola durante le riunioni, fissa la data delle riunioni...
  • Indirizzare, promuovere e coordinare l’attività dei Ministri
  Tali funzioni, però, non si spingono sino a determinare unilateralmente la politica generale del Governo, determinare l’indirizzo politico è infatti compito del Consiglio dei Ministri.
• Ministri —> componenti del Consiglio dei Ministri e organi di vertice degli apparati amministrativi. Il numero dei ministri potrebbe essere inferiore a quello dei Ministeri. Decidono le istanze di autonomie. Ciascuno è a capo di un apparato (o dicastero). Svolgono funzione politica (tutti insieme elaborano la politica generale del governo), ma anche funzione amministrativa (sono capi dei propri ministeri). Sono soggetti a reati ministeriali. Non è indicato dalla costituzione il numero dei ministeri, di governo in governo si crea la struttura ministeriale reputata più adeguata. I ministeri si vanno ad istituire attraverso leggi istitutive che vanno a disciplinare le attribuzioni e le divisioni; questo fa sì che sia facile sopprimere, istituire, cambiare ministeri. Il Governo ha una composizione che può essere modificata con una legge. Solo nel 1988, si pensò di disciplinare con legge la struttura della presidenza del consiglio e ha dato una disciplina innovativa agli atti normativi del governo. Sono stati creati anche ministeri senza portafoglio, non esistono in costituzione, è un’invenzione; la differenza è che il ministero con portafoglio può adottare decisioni di spesa alle cui funzioni sono legate voci nella spesa di bilancio (difesa, sanità, istruzione...) e infatti sono molto ambiti; i ministeri senza portafoglio hanno costi di mera struttura amministrativa (rapporti col parlamento, rapporti con l’unione europea, per l’attuazione del programma di governo...). Servono per allargare i posti politici che si possono assegnare alle forze politiche, bilanciando così il peso delle forze politiche nel Governo. Ministri senza portafoglio: es. ministro per lo sport, ministro per le pari opportunità per le donne…

Funzioni del Governo

• La funzione di indirizzo politico, e cioè la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare
• Una funzione di controllo sulla rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite
• Sotto il profilo organizzativo, oltre che degli uffici del proprio Ministero, i Ministri si avvalgono di una struttura di diretta collaborazione, denominata Ufficio di Gabinetto, che è costituita da personale di staff, scelto secondo il criterio del rapporto fiduciario con lui.
• Consiglio dei Ministri (formato dai ministri e dal Consiglio dei Ministri) —> organo che decide l’indirizzo politico. In Costituzione si identifica con il Governo (cioè, se si nomina il Governo, in realtà si intende il Consiglio dei Ministri). È obbligatorio che tutti i Ministri siano presenti alle riunioni. Le attribuzioni dei poteri sono presenti nella legge 400 del 1988, sulla Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri. In particolare, con l’art.2 comma 2, sono elencati gli atti più importanti che il Coniglio dei Ministri pone in essere.
  • Atti di indirizzo
  • Atti di normazione
  • Atti nel campo di relazioni esterne
  • Nomina delle più alte cariche dello Stato
  • Atti in materia regionale
  • Atti di rapporto con confessioni religiose
  • Atti relativi agli organi ausiliari
  • Atti a tutela della costituzionalità e della legalità
  Organo con funzione di indirizzo politico (funzione che riassume tutte le altre; indica come si svolgono in linea generale; grandi strategie e orizzonti) e di indirizzo generale dell’azione amministrativa. Espreme l'assenso all'iniziativa del presidente del Consiglio di porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere. Il Governo, una volta nominato dal PR, deve presentarsi in Parlamento per ottenere la fiducia da ciascuna Camera.

Formazione del Governo

Procedimento tecnico: ci sono più fasi, disciplinate in Costituzione o in via consuetudinaria. Art. 92 comma 2: “Il presidente della Repubblica nomina il presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri”. Questo comma consta di due sub-procedimenti:

• Nomina del PDC (ad opera del PR)
• Fase preparatoria e decisionale (proposta e nomina)

Pur non essendo scritto in Costituzione, in via consuetudinaria, per la nomina del PDC si consultano ex PR, presidenti delle due camere, presidenti dei diversi gruppi; fa questo passaggio per avere una maggiore percezione degli schieramenti politici. Viene scelta la persona che dovrà avere la sua maggioranza in Parlamento, e non per la sua personalità o la sua linea politica. Il P.d.R. può scegliere di avvalersi di due strumenti: il pre-incarico, viene affidato quando dalle consultazioni al Quirinale emerge una ipotesi di maggioranza che necess. [testo originale interrotto]