Diritto tributario

Diritto tributario e l'eccesso di regolamentazione

L'eccesso di regolamentazione è indice di sfiducia. Il diritto è una "risposta"; ho bisogno di regolamentare un aspetto e quindi creo una norma. Quindi, quando studiamo diritto, studiamo le risposte. Però, prima di studiare la risposta, bisogna capire la ragione della domanda: questo è il diritto. Il diritto tributario ha una domanda (di fondo). Nella sua dimensione economica, il diritto tributario è una risposta alle esigenze finanziarie della comunità. ESEMPIO: Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche. Quindi tutti si chiederanno: "Da dove ricavo il denaro necessario?"

Quindi: l’eccessività (tasse elevate) sono giudizi di valore che non hanno alcun significato in quanto non c’è nessun parametro di raffronto. Quindi la risposta sarà "adeguato" o "inadeguato" alle spese (quantità e qualità). Il diritto tributario, nella sua dimensione economica, è il primo diritto della storia. Il fenomeno tributario passa da economico a giuridico nel momento in cui c’è il parametro. ESEMPIO: Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in base alla capacità contributiva.

Il parametro dev’essere ragionevole (ovviamente)! E "quale parametro" segna il passaggio da scienze delle finanze a diritto tributario. Non è possibile fare un referendum in materia tributaria! Questo perché il nostro costituente (giustamente) non si fidava del cittadino. Il diritto tributario è immediatamente percepibile dalla comunità.

Il fenomeno tributario è legato dimensionalmente alle spese pubbliche; ma questo è l’aspetto macro-economico. A noi però interessa il parametro! E anche come ci si è giunti. Ed è proprio da qui che si capiscono molte cose.

Il parametro nel diritto tributario

Quando noi ci concentriamo sul parametro, ci accorgiamo che il fenomeno tributario è figlio della realtà economica che ci circonda. Dal punto di vista quantitativo, cambiano le sensibilità dei gruppi sociali. E il fenomeno tributario muta anche in base alle sensibilità del contesto storico. Ma anche dal punto di vista qualitativo; fino a quando gli stati erano feudi, era il re che si interessava di pagare le spese ma che si occupava anche di incassare le entrate.

Poi gli anni passano e tassano il patrimonio; anche qui, successivamente si inizia a tassare il patrimonio solo se effettivamente è reddito risparmiato. Questo serve perché quando vado a tassare il consumo, si dimostra come si abbia una ricchezza (con cui consumare): ed ecco che nasce l’IRAP. Ci sono spese pubbliche a beneficio della collettività ed altre più specifiche (ESEMPIO, rifiuti) ed è così che iniziano a crearsi sempre più dei micro-tributi. Quindi, più il sistema economico è variegato, e più cresce l’elemento rilevatore della ricchezza (il parametro).

Ed ecco che arriviamo ai tributi ambientali, tobin-tax (tassazione sulle movimentazioni finanziarie); e questo perché ci si accorge che sono importanti perché hanno una rilevanza indiretta. Quindi, è un fenomeno che si manifesta con un potere; più si sviluppa l’economia e più si sviluppa il fenomeno tributario, quindi. Il tributo patrimoniale ha dei limiti. Il reddito non è sempre l’elemento rilevante più importante.

Che cos'è il tributo?

In realtà, non c’è mai stata una norma che definisca "il tributo"; noi sappiamo solo il presupposto/l’elemento giuridico che scatena il tributo, la nostra posizione di soggettività passiva (legati al pagamento, dichiarazione, ecc.). Ma non c’è nessuno che ci dice che quella cosa lì è un "tributo"; il legislatore ci dice che in precedenza, in quella situazione (che poi è il presupposto) quel fenomeno si chiama "tributo" (e non si chiama "altra entrata di tributi").

Quindi, anche il legislatore utilizza il termine "tributo" e non tanto per marchiare in quel senso il tributo; col tempo, il legislatore usa un’altra terminologia ambigua ("tariffa", "canone", "contributo", ecc.). Noi però sappiamo che certi utilizzi nominativi da parte del legislatore non ci dicono nulla. Il legislatore aggira il problema e struttura intere discipline applicabili al tributo. Basti pensare al processo tributario; il legislatore mi dice che le commissioni tributarie hanno giurisdizione per tutti i tributi di ogni genere specifico. Il legislatore qui sta costruendo un intero sistema processuale!! Il legislatore utilizza come elemento differenziale il tributo, ma si guarda bene dal definire il tributo.

Nel 1997 il legislatore cambia integralmente il sistema sanzionatorio; tutto il sistema delle sanzioni viene riscritto non solo nella parte speciale, ma vengono riscritti tutti i principi generali riguardanti le sanzioni. L’art.1 ci dice "tutte le seguenti norme si applicano al sistema tributario"; il legislatore quindi lo dà per conosciuto. Già nella nostra Costituzione il legislatore si limita a dire "le leggi tributarie finanziarie NON sono soggette a referendum".

Dopodiché, la definizione di "tributo" ci serve anche per altri aspetti più concreti; se è un tributo, è un’obbligazione imposta dalla legge (alla quale non ci si può sottrarre) e che si giustifica dal fatto che si è realizzato un certo presupposto. Vuol dire che il tributo non è per me la prestazione che io do rispetto ad una controprestazione che io ricevo; con il tributo, io non sto pagando il prezzo e non sto ricevendo qualcosa che ha quel valore e quindi pago quel valore. Quindi, essendo estraneo all’attività largamente economica, il tributo non può essere a sua volta assoggettato a "tributo".

ESEMPIO: le imposte sul consumo. Caso più eclatante è stato quello dei rifiuti; i Comuni sono andati avanti per diversi anni a chiedere il tributo e l’IVA (ti prendo il servizio e tu mi paghi il prezzo). Questo perché noi non lo vedevamo. Però ad un certo punto, qualcuno si rivolge alla Corte Costituzionale facendole ben presente che in realtà non è che i rifiuti non siano dei tributi, e quindi non bisognava pagare l’IVA. Ed ecco che quindi i Comuni hanno dovuto restituire tutta l’IVA!

Definizione e importanza del tributo

Fino ad ora, non abbiamo ancora capito che cosa sia il tributo. Abbiamo però capito perché ci interessa sapere cosa è tributo e cosa non lo è. Il problema è che a noi interessa sapere il tributo perché dobbiamo sapere a quale giudice rivolgerci!! Dobbiamo capire quale sanzione si applica, dobbiamo sapere qual è il procedimento che dev’essere applicato. Il legislatore non l’ha mai detto. Noi abbiamo 2 organi giurisdizionali che si sono preoccupati a definire "il tributo"; e sono 2 organi che ovviamente intervengono all’interno di un processo.

Noi sappiamo che nel nostro Paese NON è ammesso il giudizio di costituzionalità diretta; noi abbiamo bisogno di instaurare il processo ordinario di qualsiasi genere, all’interno del quale incidentalmente si solleva il vizio di legittimità costituzionalità. Detto ciò, sono intervenuti negli anni: Corte Costituzionale e la Corte di Cassazione a sezioni unite (questo perché si ritiene che debbano essere le sezioni unite a risolvere i conflitti di giurisdizione in caso di norme processuali generali).

Il giudizio delle sezioni unite incide ovviamente nello specifico processo, ma NON incide in altre situazioni analoghe! Chiaro che tendenzialmente non cambiano idea. Diverso è invece quello che accade alla Corte Costituzionale; la Corte Costituzionale non ha il potere di stabilire la giurisdizione. La Corte si pone di un altro problema; la Corte Costituzionale affronta il problema del tributo "in maniera indiretta". Accade che le commissioni tributarie sono dei giudici speciali (in quanto si interessano solo delle materie tributarie); noi sappiamo che la nostra Costituzione vieta l’istituzione di giudici speciali (fa salvi solo i giudici che già esistevano anteriormente alla Costituzione, purché si limitino alle questioni tributarie).

Elementi distintivi del tributo

Ed ecco che quindi la Corte Costituzionale è costretta a definire IL TRIBUTO! Gli elementi determinanti per dire che cosa è un tributo e cosa invece non lo è, sono (e ce lo dice la Corte Costituzione in quanto, a differenza delle sezioni unite, ha una solo sezione e quindi sono sempre tendenzialmente quei giudici; quindi, mentre è del tutto normale trovare delle sentenze della Cassazione di aprile diverse da quelle di marzo, nella Corte Costituzionale non è così perché sono sempre quelli e inoltre farà sui 300 provvedimenti all’anno, a differenza della Cassazione che ne farà 30.000 circa):

• La coattività (o obbligatorietà). Noi troviamo l’obbligatorietà della prestazione; però dobbiamo intenderci bene perché se noi guardiamo le norme in materia di diritto civile, leggiamo che “il contratto ha forza di legge tra le parti”. Quindi, io controparte non ho libertà di scelta se adempiere o meno: io DEVO adempiere. Il contratto ha forza di legge tra le parti. E allora dov’è la differenza tra un’obbligazione privatistica e il tributo?
• L’obbligazione, in realtà, certo che è un tributo. Ma la grande differenza è che io posso scegliere se entrare o non entrare nel contratto! Mentre non posso non entrare nel presupposto del tributo!! E questo è senz’altro vero per i tributi legati a SPESE INDIVISIBILI (esercito, giustizia, sanità, ordine pubblico, sicurezza, ecc.). Però molti sono anche i tributi legati invece a SPESE DIVISIBILI; alcune di queste non posso non sceglierle (ESEMPIO: la tassa rifiuti. Questa è una spesa divisibile perché il Comune raccoglie la MIA spazzatura), ma ci sono anche spese che invece io posso decidere se scegliere se adempiere o meno (ESEMPIO: la tassa per l’occupazione di spazi e aree pubbliche. In questo caso, se io ho un bar e metto i tavolini fuori, pago la tassa. Ma se scelgo invece di non mettere i tavolini fuori, allora non pagherò la tassa).

Qua ci avviciniamo molto al punto dei contratti; scelgo di NON entrare in quel rapporto obbligatorio. Ecco che allora entra in gioco il secondo modo di guardare il requisito dell’obbligatorietà; cioè, nella disciplina contrattuale, prestazione e controprestazione si equivalgono sempre per le parti! Io pago sempre il corrispettivo. Ed il valore va sempre contestualizzato rispetto al momento. Quindi: il corrispettivo corrisponde SEMPRE al valore. Tant’è che è proprio il diritto privato a dirci che se il corrispettivo pagato non corrisponde al valore, il contratto è annullabile!

La non corrispettività può entrare anche dal punto di vista delle valutazioni soggettive; ESEMPIO: se io ho sete, una bottiglietta d’acqua sono disposto a pagarla anche €20. Però qui entrano in gioco le norme in tutela della parte debole, quindi il contratto è annullabile. Il tributo si differenzia dal fatto che il tributo NON è determinato!!!! NON corrisponde al valore del bene o del servizio!! È determinato secondo altre logiche; è determinato secondo UN PARAMETRO DISTRIBUTIVO, non attraverso una valorizzazione dei beni o dei servizi!

La tassa rifiuti, AD ESEMPIO, non misura il valore di quanto viene richiesto; è determinata forfettariamente sulla base di parametri indiretti (in questo caso, in base ai metri quadri). Quindi: coattività e determinazione dell’obbligazione sulla base di un presupposto del un tributo che solo incidentalmente può rappresentare il corrispettivo della prestazione ricevuta. Poi ci sono altri parametri; si parla della "definitività della prestazione". Ma questo è vero in parte, perché la definitività ci serve solo in qualche caso limite, non sempre. Mi serve, ad esempio, per differenziare il tributo da un prestito cosiddetto "forzoso". Questo però è pericoloso perché anche le norme sulle ritenute e sugli acconti non hanno la definitività.

Il tributo di scopo

Il legislatore ha creato questo fenomeno dandone i caratteri generali ma sarebbe dovuto diventare il cavallo di battaglia. Perché poi la specifica distribuzione concreta del singolo tributo di scopo era rimesso alle amministrazioni locali. Il legislatore si limitava "a tratteggiare lo scheletro". Quindi, il tributo di scopo era concettualmente ben pensato; era un tributo funzionale ad una determinata procedura. È un tributo in cui il contribuente ha per legge immediata percezione della funzione di quello che sta pagando.

Infatti, l’amministrazione locale dice ai cittadini che bisogna costruire (PER ESEMPIO) il nuovo asilo; per costruire questo asilo c’è bisogno di 1 milione di €. Per cui, sulla base di determinati parametri, i cittadini sono invitati a tirar fuori la somma per raggiungere quella cifra. Noi potremmo discutere della dimensione della spesa, dell’opportunità della spesa (esempio, ci sono già 3 asili, perché farne un altro??!?). Ma la particolarità di questo tributo è che, una volta costruito, e quindi identificato lo scopo e la dimensione della contribuzione dei singoli, l’amministrazione locale DEVE dire entro quando lo scopo verrà raggiunto. Ed ecco la particolarità: se lo scopo non viene attuato entro il termine previsto, il tributo va restituito!

Il problema sta che o c’è una immediatezza temporale fra l’incasso del tributo e la sua spesa. Ma quando non c’è immediatezza, il denaro è fungibile! ESEMPIO: oggi la mamma mi dà €50 che mi serviranno a fine ottobre per andare a vedere un concerto (siamo a settembre). Quindi c’è ancora 1 mese abbondante. E o quei €50 li metto nel salvadanaio e non li tocco, altrimenti li metto con gli altri soldi e a fine ottobre mi accorgo che mi sono rimasti 30. La mamma giustamente poi si incazza...

La Finanza Pubblica funziona così; oggi l’ente locale percepisce il tributo di scopo per quello scopo che verrà attuato fra 3 anni. Il punto è che 3 anni sono tanti e ci sono anche altri eventi; ma nel frattempo, non è che il tributo l’ho messo nel cassetto. L’ho messo nei conti del Comune e si sono mescolati nel frattempo; non è tanto un problema di non avere poi le risorse effettive in quanto magari nel tempo poi le risorse le ho (le spendo per questo e per altre cose). Ma se poi fra 3 anni, al termine stabilito, l’asilo non è entrato in funzione, io devo restituire!!

Il tributo di scopo infatti serve proprio perché, oltre alla gestione ordinaria, salta fuori una gestione straordinari (e allora salta fuori un tributo straordinario). Ma quando io un tributo l’ho impiegato praticamente integralmente per costruire l’80% dell’asilo, io ho già speso. E quindi, a quel punto, dovrà essere l’ente locale a tirar fuori di tasca sua per completare il mancante 20%.

Quindi: questo è comunque un tributo ma che potrebbe anche tornare indietro. Per cui, anche la definitività non è un elemento sicuramente determinante.

Altri elementi del tributo

C’è poi un altro elemento che viene richiamato ma che è anche questo un elemento che prova poco (in realtà); qualsiasi ente pubblico non può far altro che perseguire interessi pubblici. Anzi, l’interesse privato da parte di un ente pubblico, è reato!!!!! Questo significa che l’ente pubblico senz’altro agisce come soggetto di diritto privato. Ma non è che siccome agisce secondo lo statuto del diritto privato, allora il corrispettivo lo destina all’acquisto dell’auto nuova del Sindaco (AD ESEMPIO). Comunque è denaro funzionale alle spese pubbliche del Comune; NON c’è all’interno dell’ente pubblico un ambito (magari micro) di perseguimento di interessi privati!! Il 100% sono interessi pubblici!

RICAPITOLANDO: l’elemento fondamentale è l’obbligatorietà (ma non tanto l’obbligatorietà della partecipazione; bensì l’obbligatorietà rispetto al presupposto). Trasportare questo fenomeno davanti al giudice ordinario è un po’ contro-natura in quanto il giudice ordinario è il giudice dei privati, è il giudice di 2 parti poste sullo stesso piano di forza contrattuale giuridica.

Però se AD ESEMPIO noi riceviamo una sanzione per divieto di sosta, non è che noi sappiamo che non possiamo essere noi perché ci hanno scambiato la targa (o altro..), quella è immediatamente efficace! E quindi bisogna andare davanti a un giudice. Mentre invece, nell’ambito privatistico, se AD ESEMPIO vedo che uno si mette a sparare in bicicletta e so anche chi è, non è che vado a casa di sto tizio e prendo il corrispondente in denaro; avrò invece bisogno di andare davanti a un giudice a provare che effettivamente è stato lui, ecc.

La Giurisprudenza, per quanto possibile, non vuole portare davanti ad un giudice ordinario (che non è abituato a ragionare in questi termini) questioni di questo tipo; preferisce lasciarle al giudice amministrativo (o giudice tributario).