diritto regionale 1

Diritto regionale 20/12/2012

Capitolo I: Modelli teorici

Se si guarda all’evoluzione organizzativa delle forme di Stato dal secondo dopoguerra e alle classificazioni teoriche fatte, possiamo individuare quattro distinti modelli:

• Stato unitario - accentrato
• Stato federale
• Stato confederale (esperienza spesso transitoria che prelude a una federazione)
• Stato regionale

Classificazione

Origini dell'organizzazione dei poteri

Stato unitario: XVI-XVIII secolo, periodo delle grandi monarchie assolute e ha nell’esperienza della struttura centrale statale francese la sua realizzazione più compiuta; elementi caratteristici: esercito e burocrazia statuale stabili e alle dipendenze del sovrano, sistema fiscale unitario.

Stato federale: Nasce dalla volontà di preesistenti entità titolari di poteri pubblici, esempio degli USA, prima colonie inglesi poi confederazione e infine federazione con annessa indipendenza dall’Inghilterra oppure alla Germania del secondo dopoguerra che si costituisce in Lander.

Stato regionale: Variante dello stato unitario, caratterizzata da una certa valorizzazione del principio di autonomia locale: esempio dell’Italia del 1948 con l’approvazione della Costituzione repubblicana.

Fino al secondo dopoguerra il modello prevalente è stato quello unitario poi con l’affermarsi del fenomeno costituzionale avviene un progressivo riconoscimento del principio autonomistico soprattutto in riferimento all’esercizio del potere legislativo.

Elementi di distinzione

• I criteri costituzionali di riparto delle competenze: Negli Stati federati la federazione è soggetta a competenze enumerate (elencate nella Costituzione) mentre le entità federate hanno una competenza generale (in tutte le materie non enumerate); negli Stati regionali è l’opposto. Tuttavia in entrambe le due forme di Stato esistono delle varianti (per il primo si pensi allo stato belga: federalismo basato sull’autonomia di varie etnie; per il secondo si pensi alla Spagna: la cui costituzione prevede due elenchi di materie).
• La presenza di una seconda Camera territoriale
  • Camere territoriali in ordinamenti non federali (es. Francia dove la seconda camera ricomprende rappresentanze dei Comuni e dei dipartimenti);
  • Camere non territoriali in ordinamenti federali (es. USA dove il Senato è interamente eletto dal corpo elettorale nazionale);
  • Camere territoriali in ordinamenti federali, molto differenti tra loro e che operano secondo logiche diverse (es. Germania dove la seconda Camera territoriale è rappresentativa dei governi dei Lander ed è forse l’unico esempio di Camera territoriale in senso proprio).
• Coinvolgimento delle entità federate nel procedimento di revisione costituzionale: Si riscontra sia in Stati federali come gli USA, Germania e Austria sia negli Stati regionali come il nostro, dove le Regioni possono avanzare proposte di revisione costituzionale nonché chiedere referendum confermativo su una legge di revisione costituzionale.
• Giustizia costituzionale per i conflitti di attribuzione: Sia negli USA, Austria, Germania, Belgio ma anche in Italia e Spagna vi è la presenza di un organo di giustizia costituzionale al quale è affidata questa competenza.
• L’assetto del sistema fiscale: Negli USA la federazione distribuisce risorse agli Stati economicamente più deboli (perequazione verticale); in Germania esistono forme di perequazione verticale ma anche orizzontale (i Lander più ricchi destinano risorse a quelli più deboli); negli Stati regionali esistono invece forme di autonomia finanziaria.
• Il carattere statuale delle entità federate: Si parla del possesso di elementi di sovranità e titolarità delle tradizionali funzioni dello Stato, nonché di un’altra prerogativa ossia quella di esercitare il c.d. potere estero. In realtà (ad eccezione degli USA) la funzione giurisdizionale non è un elemento ricorrente. Stesso discorso vale per quanto riguarda il potere estero.

Si possono fare alcune conclusioni finali:

• Stato regionale e federale sono contaminati l’uno dall’altro e le vere differenze si registrano solo sul piano storico.
• Né la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, né l’approvazione della recente legge costituzionale del novembre 2006 da parte del Parlamento hanno trasformato la nostra forma di Stato da regionale a federale.

Capitolo II: L’autonomia regionale nell’esperienza italiana

• Dibattito politico-istituzionale
  • 1861: La proposta di Cavour e Minghetti che prevedeva l’istituzione di Regioni rette da una commissione avente solo compiti amministrativi, eletta dai Consigli provinciali e presieduta da un governatore, nominato dal Ministero degli interni, venne accolta negativamente per tre ragioni:
    • Difficoltà di ricondurre realtà sociali e territoriali differenti entro un ordinamento unitario;
    • Rischi derivanti dalla recente unità raggiunta;
    • Eterogeneità e ambiguità delle spinte autonomiste.
  • Così che nel 1865 con le leggi di unificazione amministrativa del Regno si arrivò a una forte centralizzazione dello Stato: stessa legislazione e stesso modello di amministrazione per l’intero territorio statuale.
  • 1948: Il dibattito in Assemblea costituente

    Il Comune è l’unità primordiale; la Regione è una zona intermedia e indispensabile tra la Nazione e il Comune. Questa era la visione dell’On. Ruini presidente della Commissione per la Costituzione (la famosa Commissione dei 75) nella quale si voleva valorizzare il principio dell’autonomia territoriale e del pluralismo politico-istituzionale. La Regione veniva vista come parte di un tema più ampio di quello che si poteva immaginare, collegato ai diritti della libertà della persona vero asse portante del nuovo impianto costituzionale.

    Durante i lavori della Commissione fu unanime il consenso sull’an ma non sul quomodo tant’è che si temé che a un certo punto il consenso potesse venire meno: non fu così poiché da un lato si attenuò la diffidenza dei partiti di sinistra in quanto le scelte conservatrici tendevano ad emarginarli dal Governo e dall’altro emerse la spinta da parte di alcune Regioni, come la Sicilia, la Valle d’Aosta e la Sardegna di introdurre forme speciali di decentramento. Tutto ciò portò l’Assemblea ad adottare due modelli di Regioni:

    • Ad autonomia speciale (art. 116 cost.: alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino A.A., al Friuli V.G. e alla Valle d’A. sono attribuiti Statuti speciali adottati con leggi costituzionali; 31 gennaio 1948 quello siciliano, sardo, aostano e trentino mentre quello del Friuli sarà deliberato con legge 1/1963 con la definizione dello status della città di Trieste).
    • Ad autonomia ordinaria.

Le Regioni entrano a far parte della Costituzione del 1948: le espressioni di mutamento rispetto al passato sono contenute nell’art. 5 che riconosce il valore costituzionale del principio autonomistico e l’art. 114 che individua Regioni, Province e Comuni come articolazioni necessarie della Repubblica.

Principali differenze tra Regioni Speciali (R.S.) e Regioni Ordinarie (R.O.):

• Autonomia statutaria: Approvazione con legge costituzionale; disciplina degli organi di governo della Regione integrata da norme di attuazione da approvarsi a sua volta dal Governo mediante decreto legislativo su parere di una commissione paritetica (unico caso di attribuzione di potere normativo primario da parte del Governo);
• Autonomia legislativa: In alcune materie potestà primaria – esclusiva (limiti esterni riferiti ad esempio agli obblighi internazionali) mentre in altre facoltativa - integrativa: esercitata solo nel caso in cui una legge statale preveda la modifica del suo contenuto;
• Autonomia amministrativa: Regole fissate dall’art. 118 cost.: sistema di amministrazione regionale indiretta;
• Autonomia finanziaria: Canali di finanziamento più ampi e garantiti di quelli ordinari, tramite individuazione di rilevanti entrate fiscali propri, quote di tributi erariali e contributi speciali;
• Controlli: Le leggi regionali sono sottoposte a un controllo preventivo da parte del Governo abilitato a chiedere un riesame della stessa al Consiglio Regionale; nel caso di riapprovazione il Governo può impugnare la legge davanti alla Corte Costituzionale o al Presidente della Repubblica. Gli atti amministrativi regionali invece, vengono sottoposti a un controllo di un organo decentrato dello Stato a livello regionale, da istituirsi con legge statale ossia un controllo di legittimità e in certi casi anche di merito che finisce di incidere anche sull’operato della Corte Costituzionale che è chiamata a risolvere i conflitti Stato-Regione sia che essi abbiano ad oggetto un atto legislativo sia che abbiano ad oggetto un atto amministrativo.

Sviluppi successivi

Nonostante la previsione costituzionale (elezione dei Consigli Regionali entro un anno dall’entrata in vigore della Costituzione), le Regioni di diritto comune vengono istituite nel 1970. Questo ritardo comportò un ridimensionamento delle funzioni delle Regioni ad autonomia differenziata che risultavano degli enti atipici mentre per le Regioni ad autonomia ordinaria venne introdotta nel 1953 la legge 62 che disciplinava dettagliatamente il contenuto dei futuri Statuti e l’esercizio delle funzioni dei Consigli doveva essere subordinato alla previa adozione di leggi cornice del Parlamento. Con la legge 281/70 si sostituisce la suddetta disposizione con un’altra che consente ai Consigli Regionali di legiferare da subito nel rispetto dei principi fondamentali.

Fatti istituzionali significativi:

• Approvazione degli statuti: contenuti parzialmente diversi e ruolo centrale del Consiglio regionale come elemento comune;
• Trasferimento delle funzioni amministrative: delega legislativa del Governo; l’unico decreto legislativo adottato fu il 616/77;
• Funzione di indirizzo e coordinamento inserita dalla legge 281/70 e attribuita allo Stato per le attività che toccano esigenze di carattere unitario anche con riferimento agli obiettivi del programma economico nazionale ed agli impegni derivanti dagli obblighi internazionali (scopo: limitare la discrezionalità amministrativa regionale);
• Disciplina dell’autonomia finanziaria legge 281/70: radicale compressione regionale: istituzione di fondi settoriali o speciali di finanziamento delle Regioni a destinazione vincolata;
• Controlli sostitutivi: vengono introdotti per contrastare le eventuali inerzie regionali nell’attuazione delle norme comunitarie.

Solo a metà degli anni ’90 vi sarà un’inversione di tendenza: dibattito molto acceso circa l’autonomia regionale e nel 1997 la Commissione bicamerale D’Alema propose in un progetto di riforma, poi arenatosi in Parlamento, delle novità significative sul versante regionale. Così nel corso della XIII legislatura vennero approvate una serie di leggi: L. 59/1997, 127/1997, 191/98.

In particolare la legge 59/97: delega al Governo a completare e riformare il trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni ed enti locali. Tra i principi che il Governo deve seguire c’è quello di sussidiarietà, in base al quale il Governo deve provvedere all’attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative innanzitutto a Comuni, Province e comunità montane e solo successivamente alle Regioni: la ratio è legata alla dimensione degli interessi in gioco e alle capacità di ciascun livello di governo di soddisfarli in modo efficace ed efficiente.

Inoltre ricordiamo le novità disciplinari legate al ruolo della Conferenza permanente nei rapporti tra Stato, Regioni e le Province autonome istituita con legge 400/88.

La riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione

• Legge cost. 1/99: Con cui vengono valorizzate le Regioni di diritto comune sia sotto il profilo formale (natura della fonte statutaria) che del contenuto. Sotto il primo profilo lo Statuto diviene fonte regionale e secondo la procedura prevista dall’articolo 138 della Costituzione:
  1. Il testo è approvato a maggioranza assoluta dal Consiglio regionale con due deliberazioni successive, a distanza non minore di due mesi l’una dall’altra;
  2. Si prevede la possibilità di indire referendum confermativo entro tre mesi dalla sua pubblicazione se lo richiede un cinquantesimo del corpo elettorale regionale oppure un quinto dei componenti del Consiglio;
  3. Il testo deliberato può essere impugnato dal Governo davanti alla Corte costituzionale entro 30 giorni dalla sua pubblicazione.
  Sotto il secondo profilo la disciplina comprende oltre ai principi fondamentali di organizzazione e funzionamento degli istituti di partecipazione e della pubblicazione degli atti normativi della Regione anche la forma di governo (equilibrio tra Consiglio e Giunta, tra Presidente della Giunta e membri della stessa). La forma di governo può essere avvicinata a quella presidenziale dove il ruolo centrale è assegnato al Presidente della Regione, eletto direttamente dal corpo elettorale regionale, il quale ha il potere di nominare e revocare gli altri membri della Giunta. Inoltre ricordiamo l’alleggerimento dei limiti: compare quello delle leggi statali e rimane solo quello dell’armonia con la Costituzione. Sempre con questa legge si estende l’autonomia regionale in materia elettorale: "il sistema elettorale e i casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e degli altri membri della Giunta nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica".
• Legge cost. 2/01: Ciascuna Regione ad autonomia speciale può adottare una specifica legge regionale con contenuto analogo a quello indicato nella legge 1/99 ma secondo una procedura parzialmente diversa: una sola delibera, a maggioranza assoluta; diversa disciplina del referendum confermativo; limite dell’armonia con la Costituzione e dei principi dell’ordinamento giuridico.
• Legge cost. 3/01:
  1. Art. 114 cost.: La Repubblica è costituita da Comuni, dalle Province, dalle città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato in una posizione di equiordinazione;
  2. Viene mantenuta la distinzione tra Regioni Ordinarie (R.O.) e Regioni Speciali (R.S.) e viene introdotto un terzo tipo di Regione: ai sensi dell’art. 116.3 della Costituzione si prevede ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia concernenti le materie di competenza concorrente delle Regioni e di competenza legislativa dello Stato alle materie dell’istruzione, alla tutela dell’ambiente e dei beni culturali che possono essere attribuite alle Regioni;
  3. Art. 117 Cost.: Le competenze dello Stato divengono competenze enumerate (17 materie) mentre in altre (20 materie) si ha una competenza concorrente Stato – Regione; in tutte le altre, spetta alle Regioni la potestà legislativa;
  4. Art. 117 Cost.: Potestà regolamentare regionale in tutte le materie non riservate alla competenza esclusiva dello Stato;
  5. Art. 118 Cost, principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione: Le funzioni amministrative spettano ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, città metropolitane, Regioni e Stato; negli Statuti viene inserita la disciplina del Consiglio delle autonomie locali quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali;
  6. Art. 119 Cost.: La legge statale deve garantire agli enti locali un’autonomia finanziaria di entrata e di spesa alle Regioni; finanziamento: tributi propri e compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibile al territorio più un fondo perequativo senza vincoli di destinazione da assegnare ai territori con minore capacità fiscale più risorse aggiuntive a favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni;
  7. Art. 117 Cost.: Le Regioni, nelle materie di loro competenza, possono concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato; hanno diritto a partecipare alla formazione normativa comunitaria, nonché ai trattati internazionali;
  8. Il controllo sulle leggi diventa da preventivo a successivo: Stato e Regioni possono impugnare davanti alla Corte Costituzionale la legge (a seconda dei casi regionale o statale) entro 60 giorni dalla sua pubblicazione; mentre per gli atti amministrativi regionali e degli enti locali, viene inserito un controllo sostitutivo nei confronti di entrambi gli enti, affidato al Governo, nel caso di mancato rispetto delle norme, di trattati internazionali e di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica;
  9. Art. 10 della legge 3/01: La disciplina della suddetta legge si applica, fino all’adeguamento dei rispettivi Statuti, anche alle Regioni Speciali e alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie di quelle attribuite;
  10. Art. 11 della legge 3/01: I regolamenti parlamentari possono disciplinare la partecipazione di rappresentanti regionali e locali alla Commissione bicamerale per le questioni regionali, prevedendo che un eventuale parere negativo della Commissione possa incidere sul procedimento.