diritto regionale 1

DIRITTO REGIONALE 20/12/2012

CAPITOLO I :

MODELLI TEORICI

Se si guarda all’evoluzione organizzativa delle forme di Stato dal secondo dopoguerra e alle

classificazioni teoriche fatte, possiamo individuare 4 distinti modelli:

 Stato unitario - accentrato

 Stato federale

 Stato confederale(esperienza spesso transitoria che prelude ad una federazione)

 Stato regionale CLASSIFICAZIONE

ORIGINI ORG.NE DEI POTERI

STATO UNITARIO XVI-XVIII secolo, periodo delle Potere legislativo, esecutivo e

grandi monarchie assolute e giurisdizionale affidati a organi

che ha nell’esperienza della struttura centrale statale

francese la sua realizzazione +

compiuta; elementi

caratteristici: esercito e

burocrazia statuale stabili e

alle dipendenze del sovrano,

sistema fiscale unitario

STATO FEDERALE Nasce dalla volontà di Suddivisione verticale tra gli

preesistenti entità titolari di organi federali e le entità

poteri pubblici:esempio degli federate fermo il principio che

Usa, prima colonie inglesi poi in ogni caso è il diritto federale

confederazione e infine a prevalere su quello locale

federazione con annessa

indipendenza dall’Inghilterra

oppure alla Germania del

secondo dopoguerra che si

costituisce in Lander

STATO REGIONALE Variante dello stato unitario, Potere giurisdizionale di

caratterizzata da una certa competenza dello Stato, gli

valorizzazione del principio di altri due sono ripartiti tra

autonomia locale: esempio centro e periferia secondo

dell’Italia del 1948 con criteri costituzionali

l’approvazione della

Costituzione repubblicana

Fino al secondo dopoguerra il modello prevalente è stato quello unitario poi con l’affermarsi del

fenomeno costituzionale avviene un progressivo riconoscimento del principio autonomistico

soprattutto in riferimento all’esercizio del potere legislativo.

ELEMENTI DI DISTINZIONE

 I criteri costituzionali di riparto delle competenze

Negli Stati federati la federazione è soggetta competenze enumerate (elencate nella Cost.) mentre

le entità federate hanno una competenza generale (in tutte le materie non enumerate); negli Stati

regionali è l’opposto.

Tuttavia in entrambe le due forme di Stato esistono delle varianti (per il primo si pensi allo stato

belga: federalismo basato sull’autonomia di varie etnie; per il secondo si pensi alla Spagna: la cui

costituzione prevede due elenchi di materie)

 La presenza di una seconda Camera territoriale

 Camere territoriali in ordinamenti non federali(es. Francia dove la seconda camera

ricomprende rappresentanze dei Comuni e dei dipartimenti);

 Camere non territoriali in ordinamenti federali (es. USA dove il Senato è interamente eletto

dal corpo elettorale nazionale);

 Camere territoriali in ordinamenti federali, molto differenti tra loro e che operano secondo

logiche diverse(es. Germania dove la seconda Camera territoriale è rappresentativa dei

governi dei Lander ed è forse l’unico esempio di Camera territoriale in senso proprio).

 Coinvolgimento delle entità federate nel procedimento di revisione costituzionale

Si riscontra sia in Stati federali come gli USA, Germania e Austria sia negli Stati regionali come il

nostro, dove le Regioni possono avanzare proposte di revisione costituzionale nonché chiedere

referendum confermativo su una legge di revisione costituzionale.

 Giustizia costituzionale per i conflitti di attribuzione

Sia negli USA, Austria, Germania, Belgio ma anche in Italia e Spagna vi è la presenza di un organo di

giustizia costituzionale al quale è affidata questa competenza

 L’assetto del sistema fiscale

Negli USA la federazione distribuisce risorse agli Stati economicamente più deboli(perequazione

verticale); in Germania esistono forme di perequazione verticale ma anche orizzontale( i Lander

più ricchi destinano risorse a quelli più deboli); negli Stati regionali esistono invece forme di

autonomia finanziaria.

 Il carattere statuale delle entità federate

Si parla del possesso di elementi di sovranità e titolarità delle tradizionali funzioni dello Stato,

nonché di un’altra prerogativa ossia quella di esercitare il c.d. potere estero.

In realtà (ad eccezione degli USA) la funzione giurisdizionale non è un elemento ricorrente.

Stesso discorso vale per quanto riguarda il potere estero.

Si possono fare alcune conclusioni finali:

 Stato regionale e federale sono contaminati l’uno dall’altro e le vere differenze si

registrano solo sul piano storico.

 Né la riforma del Titolo V della Parte II della Cost., né l’approvazione della recente legge

costituzionale del novembre 2006 da parte del Parlamento hanno trasformato la nostra

forma di Stato da regionale a federale.

CAPITOLO II: L’AUTONOMIA REGIONALE NELL’ESPERIENZA ITALIANA

 Dibattito politico-istituzionale

 1861: la proposta di Cavour e Minghetti che prevedeva l’istituzione di R. rette da una

commissione avente solo compiti amministrativi, eletta dai Consigli provinciali e presieduta

da un governatore, nominato dal Ministero degli interni, venne accolta negativamente per

tre ragioni:

 Difficoltà di ricondurre realtà sociali e territoriali differenti entro un

ordinamento unitario;

 Rischi derivanti dalla recente unità raggiunta;

 Eterogeneità e ambiguità delle spinte autonomiste

Così che nel 1865 con le leggi di unificazione amministrativa del Regno si arrivò ad

una forte centralizzazione dello Stato: stessa legislazione e stesso modello di

amministrazione per l’intero territorio statuale.

 1948: il dibattito in Assemblea costituente

Il Comune è l’unità primordiale; le R. è una zona intermedia e indispensabile tra la Nazione

e il Comune. Questa era la visione dell’On. Ruini presidente della Commissione per la

Costituzione(la famosa C. dei 75) nella quale si voleva valorizzare il principio dell’autonomia

territoriale e del pluralismo politico-istituzionale. La R. veniva vista come parte di un tema

più ampio di quello che si poteva immaginare, collegato ai diritti della libertà della persona

vero asse portante del nuovo impianto costituzionale.

Durante i lavori della Commissione fu unanime il consenso sull’an ma non sul quomodo

tant’è che si temé che ad un certo punto il consenso potesse venire meno: non fu così

poiché da una lato si attenuò la diffidenza dei partiti di sinistra in quanto le scelte

conservatrici tendevano ad emarginarli dal Governo e dall’altro emerse la spinta da parte

di alcune R., come la Sicilia, la Valle d’Aosta e la Sardegna di introdurre forme speciali di

decentramento. Tutto ciò portò l’Assemblea ad adottare due modelli di R.:

 Ad autonomia speciale (art. 116 cost.: alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino A.A., al Friuli

V.G. e alla Valle d’A. sono attribuiti Statuti speciali adottati con leggi cost.; 31 gennaio

1948 quello siciliano, sardo, aostano e trentino mentre quello del Friuli sarà deliberato

con legge 1/1963 con la definizione dello status della città di Trieste)

 Ad autonomia ordinaria

Le R. entrano a far parte della Costituzione del 1948: le espressioni di mutamento rispetto

al passato sono contenute nell’art.5 che riconosce il valore costituzionale del principio

autonomistico e l’art. 114 che individua R., Province e Comuni come articolazioni

necessarie della Repubblica.

Principali differenze tra : R.S. R.O.

Autonomia statutaria Approvazione con l.cost.; Deliberazione da parte dei

disciplina: degli organi di Consigli regionali; approvati

governo della Regione con l. ella Repubblica; limiti:

integrata da norme di leggi ordinarie e “armonia

attuazione da approvarsi a con la Cost.”; disciplina:

sua volta dal Governo organizzazione interna,

mediante d. lgs su parere di diritto di iniziativa e

una commissione referendum su leggi e

paritetica(unico caso di provv.ti amm.vi; la Cost.

attr.ne di potere normativo regola i settori in cui le R.

primario da parte del G.); hanno potestà leg.va,

amm.va e finanziaria;

Autonomia legislativa In alcune materie potestà Art.117: elencazione delle

primaria – esclusiva (limiti materie di

esterni riferiti ad esempio competenza(anche

agli obblighi internazionali) concorrente con lo Stato:

mentre in altre facoltativa - vincolata dai principi

integrativa: esercitata solo fondamentali individuati per

nel caso in cui una legge ogni singola materia da l.

statale preveda la modifica statale; facoltativa –

del suo contenuto; integrativa)

Autonomia amministrativa Regole fissate dall’art. 118 Regole fissate dall’art. 118

cost.: sistema di cost.: sistema di

amministrazione regionale amministrazione regionale

indiretta indiretta

Autonomia finanziaria Canali di finanziamento + Art. 199 cost. piena

ampi e garantiti di quelli autonomia di spesa e

ordinari, tramite limitata autonomia di

l’individuazione di rilevanti entrata (assicurata da tributi

entrate fiscali propri, quote di tributi

erariali e contributi speciali)

Controlli Le leggi regionali sono sottoposte ad un controllo

preventivo da parte del Governo abilitato a chiedere un

riesame della stessa al Consiglio Regionale; nel caso di

riapprovazione il G. può impugnare la legge davanti alla

Corte Cost. o al P.

Gli atti amministrativi regionali invece, vengono sottoposti

ad un controllo di un organo decentrato dello S. a livello

regionale, da istituirsi con legge statale ossia un controllo di

legittimità e in certi casi anche di merito che finisce di

incidere anche sull’operato della Corte Cost. che è chiamata

a risolvere i conflitti

S.-R. sia che essi abbiamo ad oggetto un atto legislativo sia

che abbiano ad oggetto un atto amministrativo.

 Sviluppi successivi: nonostante la previsione costituzionale(elezione dei Cons. Reg. entro un

anno dall’entrata in vigore della Cost.), le R. di diritto comune vengono istituite nel 1970.

Questo ritardo comportò un ridimensionamento delle funzioni delle R. ad autonomia

differenziata che risultavano degli enti atipici mentre per le R. ad autonomia ordinaria

venne introdotta nel 1953 la l. 62 che disciplinava dettagliatamente il contenuto dei futuri

Statuti e l’esercizio delle funzioni dei Consigli doveva essere subordinato alla previa

adozione di leggi cornice del Parlamento. Con la legge 281/70 si sostituisce la suddetta

disposizione con un’altra che consente ai Cons. Reg. di legiferare da subito nel rispetto dei

principi fondamentali.

Fatti istituzionali significativi:

 Approvazione degli statuti: contenuti parzialmente diversi e ruolo centrale del Cons.

reg. come elemento comune;

 Trasferimento delle funzioni amministrative: delega legislativa del G.; l’unico d.lgs

adottato fu il 616/77;

 Funzione di indirizzo e coordinamento inserita dalla l. 281/70 e attribuita allo S.per

le attività che toccano esigenze di carattere unitario anche con riferimento agli

obiettivi del programma economico nazionale ed agli impegni derivanti dagli

obblighi internazionali (scopo: limitare la discrezionalità amministrativa regionale);

 Disciplina dell’autonomia finanziaria l. 281/70: radicale compressione regionale:

istituzione di fondi settoriali o speciali di finanziamento delle R. a destinazione

vincolata;

 Controlli sostitutivi: vengono introdotti per contrastare le eventuali inerzie regionali

nell’attuazione delle norme comunitarie.

Solo a metà degli anni ’90 vi sarà un’inversione di tendenza: dibattito molto acceso circa

l’autonomia regionale e nel 1997 la Commissione bicamerale D’Alema propose in un progetto di

riforma, poi arenatosi in P., delle novità significative sul versante regionale.

Così nel corso della XIII legislatura vennero approvate una serie di leggi: L. 59/1997, 127/1997,

191/98.

In particolare la l. 59/97: delega al G. a completare e riformare il trasferimento di funzioni

amministrative dallo S. alle R. ed enti locali. Tra i principi che il G. deve seguire c’è quello di

sussidiarietà, in base al quale il G. deve provvedere all’attribuzione della generalità dei compiti e

delle funzioni amministrative innanzitutto a Comuni, Province e comunità montane e solo

successivamente alle R. : la ratio è legata alla dimensione degli interessi in gioco e alle capacità di

ciascun livello di governo di soddisfarli in modo efficace ed efficiente.

Inoltre ricordiamo le novità disciplinari legate al ruolo della Conferenza permanente nei rapporti

tra S., R. e le Province autonome istituita con l. 400/88.

 La riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione:

 L. cost. 1/99 con cui vengono valorizzate le R. di diritto comune sia sotto il profilo

formale( natura della fonte statutaria) che del contenuto.

Sotto il primo profilo lo Statuto diviene fonte regionale e secondo la procedura prevista

dall’articolo 138 della Cost.:

1. Il testo è approvato a maggioranza assoluta dal Cons. reg. con 2 deliberazioni

successive, a distanza non minore di due mesi l’una dall’altra;

2. si prevede la possibilità di indire referendum confermativo entro 3 mesi dalla

sua pubblicazione se lo richiede un cinquantesimo del corpo elettorale

regionale oppure un quinto dei componenti del Consiglio;

3. il testo deliberato può essere impugnato dal G. davanti alla Corte cost. entro 30

gg dalla sua pubblicazione.

Sotto il secondo profilo la disciplina comprende oltre ai principi fondamentali di

organizzazione e funzionamento degli istituti di partecipazione e della pubblicazione

degli atti

normativi della R. anche la forma di governo( equilibrio tra C. e Giunta, tra Presidente

della G. e

membri della stessa. La forma di governo può essere avvicinata a quella presidenziale

dove il

ruolo centrale è assegnato al Presidente della R., eletto direttamente dal corpo

elettorale

regionale, il quale ha il potere di nominare e revocare gli altril membri della G.

Inoltre ricordiamo l’alleggerimento dei limiti: compare quello delle leggi statali e rimane solo

quello dell’armonia con la Cost.

Sempre con questa legge si estende l’autonomia regionale in materia elettorale: <il

sistema

Elettorale e i casi di ineleggibilità e incompatibilità del Pres. E degli altri membri della G. nonché

dei consiglieri reg. sono disciplinati con legge della R. nei limiti dei principi fondamentali

stabiliti con legge della Repubblica>.

 L. cost. 2/01: ciascuna R. ad autonomia speciale può adottare una specifica legge

regionale con contenuto analogo a quello indicato nella l. 1/99 ma secondo una

procedura parzialmente diversa: 1 sola delibera, a maggioranza assoluta; diversa

disciplina del referendum

confermativo; limite dell’armonia con la Cost. e dei principi dell’ordinamento

giuridico.

 L. cost. 3/01:

1. art. 114 cost. : la Repubblica è costituita da Comuni, dalle Province, dalle città

metropolitane, dalle R. e dallo S. in una posizione di equiordinazione;

2. Viene mantenuta la distinzione tra R.O. e R.S. e viene introdotto un terzo tipo di

R.: ai sensi dell’art. 116.3 della Cost. si prevede ulteriori forme e condizioni

particolari di autonomia concernenti le materie di competenza concorrente

delle R. e di competenza legislativa dello S. alle materie dell’istruzione, alla

tutela dell’ambiente e dei beni culturali che possono essere attribuite alle R;

3. Art.117 Cost.: le competenze dello S. divengono competenze enumerate(17

materie) mentre in altre (20 materie) si ha una competenza concorrente S. – R.;

in tutte le altre, spetta alle R. la potestà legislativa;

4. Art. 117 Cost.: potestà regolamentare regionale in tutte le materie non riservate

alla competenza esclusiva dello S.;

5. Art. 118 Cost, principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione: le

funzioni amministrative spettano ai Comuni salvo che, per assicurarne

l’esercizio unitario, siano conferite a Province, città metropolitane, R. e S.; negli

Statuti viene inserita la disciplina del Consiglio delle autonomie locali quale

organo di consultazione fra la R. e gli enti locali.

6. Art. 119 Cost. la legge statale deve garantire agli enti locali un’autonomia

finanziaria di entrata e di spesa alle R. ; finanziamento: tributi propri e

compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibile al territorio + un fondo

perequativo senza vincoli di destinazione da assegnare ai territori con minore

capacità fiscale + risorse aggiuntive a favore di determinati Comuni, Province,

Città metropolitane e R.;

7. Art. 117 Cost.: le R., nelle materie di loro competenza, possono concludere

accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato; hanno diritto

a partecipare alla formazione normativa comunitaria, nonché ai trattati

internazionali;

8. Il controllo sulle leggi diventa da preventivo a successivo: S. e R. possono

impugnare davanti alla Corte Cost. la legge(a seconda dei casi reg. o statale)

entro 60 gg dalla sua pubblicazione; mentre per gli atti amministrativi reg. e

degli enti locali, viene inserito un controllo sostitutivo nei confronti di entrambi

gli enti, affidato al G., nel caso di mancato rispetto delle norme, di trattati

internazionali e di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica;

9. Art. 10 della legge 3/01: la disciplina della suddetta legge si applica, fino

all’adeguamento dei rispettivi Statuti, anche alle R. S. e alle P. autonome di

Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie

di quelle attribuite;

10. Art. 11 della legge 3/01: i regolamenti parlamentari possono disciplinare la

partecipazione di rappresentanti regionali e locali alla Commissione bicamerale

per le questioni regionali, prevedendo che un’eventuale parere negativo della

C