Riassunto esame Diritto Pubblico, prof. Musumeci, libro consigliato La Cultura ai Privati

Capitolo 1 – Beni culturali e partenariato pubblico e privato: nuovi orizzonti

L’espressione “beni culturali” viene introdotta nel nostro ordinamento giuridico positivo nel 1974, con la creazione del ministero per i beni culturali e per l’ambiente. Questo riflette la volontà di adottare un approccio unitario, omogeneo e coerente ad una materia che presenta naturalmente un’ampia varietà di oggetti. Il codice dei beni culturali e del paesaggio include le cose immobili e mobili appartenenti allo stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, a persone giuridiche private senza fine di lucro, compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti.

Beni culturali immateriali

Questa è una categoria di difficile identificazione e descrizione. Sono state adottate due convenzioni UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale e per la protezione e la promozione delle diversità culturali. I beni culturali oggetto di tutela devono comunque essere res quae tangi possunt, per cui tutti i beni culturali devono essere testimonianza materiale della cultura. Molto vasta è dunque la categoria di beni culturali: vi è l’interesse al controllo della circolazione e del commercio dei beni, vi è l’interesse alla conservazione e alla salvaguardia fisica del bene, alla fruizione pubblica del patrimonio storico e artistico e alla diffusione della sua conoscenza, vi è l’interesse all’uso del bene.

Circolazione dei beni culturali

La circolazione dei beni culturali è assoggettata a limiti e condizioni del tutto peculiari. Particolare appare a riguardo il funzionamento del meccanismo di prelazione previsto dal codice dei beni culturali e del paesaggio; nel caso di specie non si prevede infatti, come di consueto, il meccanismo della denuntiatio, vale a dire della manifestazione dell’intento di vendere diretta al titolare del diritto di prelazione. Nella prelazione artistica la legge prevede che debba essere stipulato prima il contratto definitivo di vendita al terzo, dopo di che la vendita deve essere denunziata ai competenti organi del ministero.

La messa in valore del patrimonio culturale italiano: tutela, valorizzazione, fruizione e gestione

Senza tutela non può esservi valorizzazione alcuna. L’art. 9 dice che la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione. Il primo principio riguarda la promozione della cultura e attiene alle attività culturali, il secondo protegge il patrimonio culturale quale prodotto delle attività culturali pregresse. La tutela e la valorizzazione dei beni culturali rappresentano un mezzo di progresso sociale e di elevazione culturale dei cittadini.

Finalità conservativa

Lo stato si è sforzato di impedire la dispersione delle principali collezioni d’arte nobiliari. La “concezione nazional-patrimoniale” della tutela dei beni culturali è tipica dei paesi ricchi di patrimonio soprattutto archeologico e culturale, mentre la “concezione cosmopolita” è tipica dei paesi importatori. La tutela diviene così un mezzo per la crescita culturale della società. La legislazione del 1939 era basata su un approccio essenzialmente statico che identificava la tutela del bene culturale con la mera conservazione del medesimo; il progresso economico e sociale ha determinato l’insorgere di interessi culturali in fasce sempre più estese della popolazione con conseguente moltiplicazione della domanda di beni e, soprattutto, di servizi e prodotti culturali.

La tutela

Accezione di tutela tesa ad accostare il concetto di conservazione a quello di valorizzazione, nella prospettiva della fruizione pubblica e della trasmissione alle persone dei valori culturali. La costituzione distingue la tutela (da intendersi quale funzione conservativa alla potestà legislativa esclusiva dello stato) dalla valorizzazione comprendente ogni attività relativa ai beni culturali diversa dalla tutela, tra cui in primo luogo l’attuazione della pubblica fruizione, rientrante invece nella potestà concorrente tra stato-regioni.

La costituzione assegna alla repubblica il compito di tutelare il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione. L’art. 3 del codice dei beni culturali e del paesaggio stabilisce che la tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione. Per tutela oggi deve intendersi ogni attività diretta a riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali ed ambientali. Nella categoria della valorizzazione viene assunta ogni attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione dei beni culturali ed ambientali e ad incrementarne la fruizione.

Invece rientra nel concetto di fruizione ogni attività diretta ad assicurare la fruizione dei beni culturali e ambientali, concorrendo al perseguimento delle finalità di tutela e di valorizzazione. La riforma costituzionale ha scelto di separare l’attività di tutela da quella di valorizzazione con conseguenti problemi di coordinamento tra i diversi soggetti interessati. La fruizione in senso stretto viene considerata l’attività di servizio destinata all’ordinario godimento del patrimonio culturale, la valorizzazione viene vista come la tensione al miglioramento nell’attuazione del servizio di fruizione. Le funzioni amministrative avrebbero dovute essere conferite all’istituzione più vicina ai cittadini secondo il principio di sussidiarietà e nel rispetto dei principi di adeguatezza e differenziazione.

La valorizzazione

È assegnata alla legislazione concorrente: cioè alla potestà legislativa delle regione, pur se nell’ambito dei principi fondamentali, la cui determinazione è riservata allo stato. Il codice dei beni culturali e del paesaggio ha limitato la valorizzazione alla promozione e al sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale; il codice pone infatti a carico dello stato, delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni il compito di assicurare e sostenere la conservazione del patrimonio culturale favorendone la pubblica fruizione.

Mentre a carico dei privati proprietari, possessori o dei detentori di beni appartenenti al patrimonio culturale vi è soltanto l’obbligo di garantirne la conservazione. La funzione di valorizzazione sembra riconducibile alle attività oggettivamente pubbliche, dall’altro però l’apporto dei privati nella valorizzazione è divenuto ormai decisivo quantomeno per reperire le necessarie risorse finanziarie. Si prevede che la repubblica favorisce e sostiene la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale.

L’evoluzione normativa dal 1987 ad oggi ha riguardato la valorizzazione che è stata effettivamente posta al centro della disciplina dei beni culturali: nel codice si presenta come una funzione fondamentale. L’art. 112 prevede l’istituzione di appositi organismi per la valorizzazione costituiti dallo stato. Due ipotesi: valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica / privata. La costituzione assoggetta alla potestà legislativa delle regioni la valorizzazione dei beni culturali.

La gestione e la fruizione

Le funzioni amministrative in materia di beni culturali sono tradizionalmente ripartite tra attività di tutela ed attività di valorizzazione. Accanto ad esse si è gradualmente delineata la nuova categoria della gestione. Le forme di gestione degli istituti e luoghi della cultura consistono nelle forme organizzative che gli enti possono stabilire di assumere per le attività di valorizzazione dei propri beni culturali.

Beni di appartenenza pubblica: ove questi sono destinati alla pubblica fruizione la loro gestione è qualificata come servizio pubblico. I beni culturali non sono tutti eguali, alcuni hanno determinate potenzialità o possibilità di utilizzazione, altri ne hanno di diverso tipo, alcuni sono fruibili, altri sono soltanto conservabili. Ci sono beni che possono essere offerti alla gestione dei privati con una certa facilità e altri invece no. Il gestore privato non è un benefattore che persegue un interesse collettivo bensì un imprenditore che deve anche trarre un utile dalla specifica attività economica svolta.

La valorizzazione non può avere ricadute economiche estremamente positive anche se non viene intesa come impiego diretto dei beni culturali per la produzione di reddito. Tra la fine degli anni 80 e l’inizio degli anni 90 la necessità di reperire risorse finanziarie ha prodotto effetti anche sul patrimonio storico e artistico che comincia ad essere visto come un giacimento di ricchezza. Il settore dei beni culturali è stato tra i primi ambiti di intervento pubblico in cui si sono sviluppate forme di esternalizzazione. Dovunque in Europa la spesa pubblica per la cultura ha subito forti contrazioni. In Italia già dal 2006 il sostegno dello stato risultava molto esiguo, con un contributo poco inferiore ai due miliardi di euro, già allora lontano dai circa 8 miliardi di euro di spesa pubblica diretta che si registravano in Francia e in Germania. In questo panorama di crisi si rende sempre più necessario il ricorso al contributo dei privati.

La gestione in forma diretta ed in forma indiretta

Attività di valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica: forma diretta e indiretta. La forma diretta si caratterizza per esser esercitata dalle amministrazioni senza alcuna intermediazione, utilizzando proprie strutture organizzative interne dotate di adeguata autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile e provviste di idoneo personale tecnico.

Il ricorso a forme indirette di gestione è ammissibile solo qualora le amministrazioni non abbiano creato un apposito soggetto in forma consortile, ovvero non siano ancora o non siano dotate di strutture organizzative interne. La gestione indiretta si attua mediante concessione a terzi delle attività di valorizzazione, anche in forma congiunta e integrata, da parte delle amministrazioni. Il rapporto che si viene a costruire mediante la concessione è regolato da un contratto di servizio che serve a definire gli obblighi dei soggetti che rendono tali servizi. Nell’ambito del contratto di servizio vi è oggi il progetto di valorizzazione, con la relativa tempistica oltreché le modalità di esercizio dei poteri riconosciuti al concessionario. Nel contratto di servizio sono indicati i servizi essenziali che devono essere garantiti per la pubblica fruizione del bene.

Il ruolo delle fondazioni bancarie: nuove forme di mecenatismo culturale

Nel codice dei beni culturali e del paesaggio la partecipazione di soggetti privati, singoli e associazioni, alla valorizzazione del patrimonio culturale è considerata attività socialmente utile di cui viene riconosciuta la finalità di solidarietà sociale. A tale attività partecipano anche le fondazioni di origine bancaria. La legge assegna alle fondazioni la missione di perseguire scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico, lasciando alle fondazioni un’autonomia molto ampia nell’individuazione di strategie e di modalità di intervento.

Le fondazioni potranno effettuare erogazioni di contributi a fondo perduto ad operatori pubblici o privati per la realizzazione di attività di pubblico interesse, oppure finanziare iniziative e progetti di utilità sociale propri della fondazione. Le fondazioni sono consapevoli della presenza diffusa sul proprio territorio di riferimento di un importante patrimonio storico, artistico e culturale e come obiettivo primario si prefiggono di tutelarlo, valorizzarlo e renderlo fruibile ad un pubblico vasto. Le imprese strumentali sono quelle esercitate dalla fondazione o da una società di cui la fondazione detiene il controllo che operano in via esclusiva per la realizzazione diretta degli scopi statutari perseguiti dalla fondazione nei settori rilevanti.

Si è discusso sulla natura delle fondazioni bancarie. I giudici europei, interessati della questione inerente alla natura di impresa, hanno ritenuto che l’eventuale qualificazione come impresa debba essere rimessa al giudice nazionale, il quale ultimo dovrà valutare se la fondazione bancaria detenga partecipazioni nella società bancaria tali da consentirle di esercitare il controllo non solo di diritto ma anche di fatto. La fondazione agirebbe quale ente di beneficenza ma non come impresa. Diverso è il caso in cui la fondazione bancaria effettui operazioni finanziarie, commerciale, immobiliari o mobiliari, offrendo beni e servizi sul mercato in concorrenza con altri operatori. In tali casi sarà il giudice nazionale a valutare se l’attività economica conduca a considerare la fondazione bancaria come impresa, in quanto posta in concorrenza con l’attività di operatori che invece perseguono tale scopo di lucro.

La destinazione più significativa delle erogazioni riguarda la conservazione e la valorizzazione dei beni architettonici e archeologici, al secondo posto si colloca il sostegno alla produzione di attività culturali e artistiche. La crisi è sopportata meglio dalle piccole fondazioni perché il loro intervento è più facilmente rimodellabile. Negli ultimi anni vi sono stati interventi sia inerenti alle modalità operative, sia volti ad amplificare la portata delle iniziative al fine di generare benefici più significativi e di più vasta portata. Si è visto più fondazioni lavorare insieme per un obiettivo comune: aumentare la massa critica degli interventi e perseguire economie di scala.

L’intervento dei privati a complemento delle iniziative delle amministrazioni pubbliche

Le fonti e le forme di finanziamento che caratterizzano il mondo culturale possono essere di natura pubblica o di origine privata. Le prime sono rappresentate da contributi, sovvenzioni, trasferimenti, sussidi riconosciuti da stato e regione, progetti; le seconde sono rappresentate o da erogazioni liberali o da contributi che derivano da imprese, fondazioni, persone fisiche ed altri soggetti con personalità giuridiche. L’unico strumento per salvaguardare il patrimonio culturale è quello di coinvolgere maggiormente i privati, rendendoli responsabili delle iniziative culturali.

I paesi aderenti all’UE sono stati indotti alla ricerca di un maggiore coinvolgimento dei soggetti privati nel finanziamento e nella gestione delle opere pubbliche. Oggi il mondo delle imprese sta subendo una forte crisi finanziaria generalizzata. Queste saranno quindi propense ad investire nel settore culturale solo se ci siano reali possibilità di rendimento (project financing) o solo se il ritorno di immagine è effettivo (sponsorizzazione): in sostanza sarà sempre meno diffusa l’erogazione di somme a fondo perduto. L’esternalizzazione dei servizi è rimasta vincolata allo strumento tecnico della concessione; il codice dei beni culturali e del paesaggio ha però introdotto gare con rinnovi automatici per due o tre quadrienni, e dunque per una durata complessiva che può essere considerata sufficientemente lunga per ammortizzare gli investimenti.