Diritto pubblico dell'economia - Seconda parte

La costituzione economica italiana

1. Evoluzione della costituzione economica

Inoltre, per rafforzare la posizione contrattuale del singolo lavoratore, le norme costituzionali prevedono la possibilità di aggregazione in senso monopolistico dell’offerta del lavoro, ma con correttivi che ne limitano gli effetti potenzialmente anticoncorrenziali e antidemocratici. A tal fine è previsto un meccanismo di funzionamento istituzionale del mercato basato su:

• Libertà di organizzazione sindacale
• Contrattazione collettiva con efficacia obbligatoria per categoria
• Diritto di sciopero regolato dalla legge
• Diritto dei lavoratori di collaborare alla gestione delle aziende

La libertà di organizzazione sindacale è garantita dall’assenza di barriere giuridiche: ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione (solo i sindacati registrati hanno personalità giuridica) presso gli uffici locali o centrali, secondo le norme di legge. Ottenendo la personalità giuridica, i sindacati possono stipulare contratti collettivi; l’efficacia dei contratti stipulati dai sindacati registrati si estende in quanto essi diventano obbligatori per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce. Nel dettaglio, la contrattazione collettiva è una limitazione della libertà contrattuale individuale che il legislatore ha considerato necessaria per la fondamentale asimmetria che si riscontra strutturalmente nella contrattazione tra datore di lavoro e lavoratore. Il riconoscimento del diritto di sciopero, come strumento d’azione sindacale, mira a rafforzare la capacità contrattuale dei lavoratori dipendenti consentendo di non configurare l’astensione dal rapporto di lavoro come un illecito contrattuale e un inadempienza unilaterale. Il diritto di sciopero è da collegare con l’art.46, il quale sancisce il diritto dei lavoratori a collaborare, nei limiti stabiliti dalla legge, alla gestione delle aziende. La parola chiave è l’“armonia” in quanto, tale diritto mira all’elevazione economica e sociale del lavoro in armonia con l’esigenza della produzione. La principale finalità dell’art.46 è quella di aprire l’accesso all’informazione dei dati economici dell’azienda in funzione della soluzione preventiva di eventuali conflitti di lavoro. Questa specie di “antagonismo collaborativo” (conflitto tra imprenditore e lavoratori) funziona però solo nel mercato concorrenziale; nelle situazioni di monopolio di fatto o naturale è allora necessario ricorrere alla regolamentazione legislativa del diritto di sciopero per impedire che il costo della soluzione del conflitto trovi un equilibrio esterno a scapito dell’utente del servizio o del cliente vincolato.

1.1. Dallo Statuto Albertino alla Costituzione della Repubblica

La Costituzione economica, nei suoi atti fondamentali dallo Statuto Albertino del 1848 e dalle leggi di unificazione amministrativa del 1865, è riconducibile alla classica costituzione dualista liberale. L’impianto dualistico, anche per la debolezza della monarchia sabauda dopo l’unificazione, trapassa rapidamente a un sistema monista a governo parlamentare; il momento di cesura può essere individuato all’epoca del passaggio di consegne dalla destra storica alla sinistra liberale, con l’apparire di quello stile di governo parlamentare cd “di trasformismo”. Il controllo della spesa pubblica e il pareggio del bilancio perseguito dalla destra storica con l’istituzione della Corte dei Conti (1862) non rappresentano più un vincolo esterno dell’azione del Governo e del Parlamento. Inoltre, con l’istituzione della giustizia amministrativa (IV sez. del C.d.S.) si fa un passo indietro nella tutela dei diritti economici, i quali vengono sottratti alla tutela del giudice ordinario e trasformati in meri interessi legittimi. Nel primo decennio del XX sec prende consistenza, accanto all’industrializzazione, una prima forma di legislazione sociale. La transizione ad una Costituzione democratica non regge all’urto del riconoscimento del suffragio universale maschile (1912) e della grande guerra (1915-1918): il conflitto sociale determina il collasso dello Stato democratico e l’avvento del fascismo. Questo periodo rileva per lo stabilizzarsi dell’intervento pubblico in economia con l’affermazione di un complesso di apparati burocratici e tecnici di direzione costituito da: Ministero del Tesoro e delle Finanze, dell’industria e dalla Banca d’Italia (al cui interno viene progettato l’Istituto per la Ricostruzione Industriale: IRI). La politica di bilancio sostanzialmente rigida e la politica industriale protezionista e dirigista favoriscono lo sviluppo di concentrazioni finanziarie e monopoli industriali pubblici, comparabili alle esperienze dei Konsorzen tedeschi. Quest’assetto giuridico-istituzionale dell’intervento pubblico in economia costituisce il principale lascito del precedente regime alla Costituzione economica della Repubblica.

1.2. Cesure e fasi della Costituzione economica repubblicana

Si può oggi riconoscere:

• Una fase “costituente” che poggia sulla Costituzione del 1948 e sul Trattato istitutivo della CEE
• Altre due fasi collegate ai correttivi introdotti nella Costituzione economica comunitaria dall’Atto unico europeo e dal Trattato di Maastricht

Ai fini della scansione temporale della nostra Costituzione economica va inoltre presa in considerazione la fondamentale variabile esogena costituita dalla regolazione del S.M.I. L’abbandono del Gold Standard nel 1971 segna il punto di cesura tra due periodi, ulteriormente divisibili sulla base delle modifiche della costituzione economica comunitaria. Questa scansione permette di individuare quattro passaggi fondamentali della costituzione economica italiana:

• Prima fase (1948-58) d’impianto democratico liberale
• Crisi del sistema democratico liberale (anni 60-70)
• Modello democratico sociale (70-1992)
• Ritorno al modello democratico liberale

2. La costituzione economica nella carta costituzionale

2.1. La tecnicizzazione

È necessario ricordare che la costituzione economica si colloca all’interno di una Carta costituzionale che presenta gli attributi propri di Costituzione democratica di diritto di tipo monista, a sovranità popolare, e contrassegnata da un alto grado di costituzionalizzazione delle garanzie dei diritti fondamentali basato su: rigidità, giudizio di costituzionalità delle leggi, indipendenza e autonomia della magistratura, principio di legalità e di responsabilità dell’azione amministrazione. La costituzione economica è di tipo democratico interventista, volta quindi a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini. Essa distingue due tipi di posizioni giuridiche fondamentali dei cittadini:

• Le libertà personali e politiche a tutela rafforzata quali diritti inviolabili
• I diritti sociali e di diritti economici, ai quali non è attribuita la stessa garanzia costituzionale dei diritti inviolabili

2.2. Dilemma dei diritti economici e sociali: diritti o interessi legittimi?

La Costituzione italiana riprende dal pregresso ordinamento la peculiare categoria degli interessi legittimi, la quale si aggiunge a quella classica dei diritti soggettivi. Essa non classifica però i diritti economici o i diritti sociali nell’una o nell’altra categoria. In realtà, la nostra Costituzione, prevedendo sia per i diritti che per gli interessi legittimi la medesima tutela giurisdizionale, non consente di inferire dalla distinzione alcun criterio utile per definire un rapporto di prevalenza tra le due categorie (art. 24 Costituzione: tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti o interessi legittimi). Pertanto, dall’esegesi costituzionale non è possibile far discendere nessuna distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi in ordine al grado di tutela loro accordata per cui, in definitiva, da questa contrapposizione non si può ricavare elementi utili per definire il rapporto tra diritti economici e sociali. In conclusione, si può affermare che le due fondamentali posizioni giuridiche risultano così definite:

• Diritti inviolabili della persona e libertà fondamentali a tutela preventiva e rafforzata
• Diritti economici e sociali, anche se qualificabili come interessi legittimi, comunque tutelati dalla stregua dei diritti soggettivi e quindi, risarcibili se illecitamente danneggiati da atti della pubblica amministrazione

2.3. La pregressa concezione degli interessi legittimi

Bisogna desumere il carattere della nostra Costituzione economica da un esame incentrato sulla struttura e sull’impianto complessivo delle norme costituzionali. Per comprendere l’effettivo rango costituzionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi diviene necessario prendere in considerazione la struttura e la sistematica delle norme costituzionali che li riguardano:

• Diritti sociali artt. 29-40
• Diritti economici 41-47

3. La costituzione economica formale: diritti sociali e tutela del lavoro

3.1. Morfologia e tipologia dei diritti sociali

La disciplina dei diritti sociali è contenuta soprattutto nel Titolo II della Costituzione: il diritto al lavoro (art.4), il diritto alla salute (art.32), diritto all’istruzione e all’educazione (artt.33-34), diritti a tutela del lavoro dipendente (art.36), ecc. A parte, vanno considerati i diritti di sciopero e di associazione sindacale (artt. 39-40). Esistono tre fondamentali forme di realizzazione, a seconda che il soddisfacimento del diritto sociale sia posto a carico:

• Dello Stato
• Di un altro soggetto come prestazione connessa ad un rapporto giuridico principale
• Dei rapporti di associazione mutualistica tra gli interessati

All’interno di questa tripartizione è possibile effettuare un’ulteriore distinzione in relazione al grado di effettività delle norme costituzionali:

• Norme di carattere meramente pragmatico: si rivolgono al legislatore per il perseguimento di determinati obbiettivi di carattere sociale
• Norme di rinvio legislativo al legislatore ordinario: il diritto è espressamente riconosciuto, ma la sua effettività è rinviata alla doverosa attivazione delle istituzioni della Repubblica
• Norme di rinvio organizzativo al legislatore
• Norme che attribuiscono diritti a prestazioni a cittadini che si trovano in situazioni direttamente esigibili nei confronti dello Stato
• Norme che attribuiscono dei diritti a prestazioni verso altri soggetti, per effetto dell’esistenza di determinati rapporti naturali o contrattuali
• Norme che prevedono agevolazioni per favorire la mutualità economico-sociale

3.2. Promozione dei diritti sociali

Nella nostra Costituzione formale esiste una chiara gerarchia e graduazione nel riconoscimento dei diritti sociali con conseguenze sul loro finanziamento da parte dello Stato. Il fatto che la Repubblica li promuova e ne favorisca la realizzazione, non comporta necessariamente l’obbligo di copertura economica a carico della finanza pubblica. Solamente in presenza di norme configurabili come “doveri inderogabili di solidarietà pubblica” corrisponde un obbligo in capo allo Stato (es: cure gratuite agli indigenti, assistenza sociale e mantenimento per i soggetti inabili..). Al di fuori di questi casi, l’estensione dell’assistenza sociale, anche parzialmente a carico di altri soggetti, è affidata eventualmente al legislatore ordinario.

3.4. Lavoro dipendente e mercato del lavoro

Con la Costituzione del 1948 emerge la posizione giuridica di base del lavoratore. In termini generali, la figura è caratterizzata dall’etica del lavoro come valore posto a case dello stesso ordinamento democratico della Repubblica, appunto, fondata sul lavoro. In questo senso, il riconoscimento a tutti i cittadini del diritto al lavoro conferisce pari dignità istituzionale alle diverse forme di manifestazione dell’attività lavorativa. In senso ampio, la nozione di lavoro comprende l’imprenditore, il lavoratore autonomo e quello dipendente; “la Rep tutela il lavoro in tutte le sue forme e applicazioni” (art.35). Il riconoscimento del diritto al lavoro rende centrale la promozione dell’accesso al lavoro e degli istituti che assicurano la formazione al lavoro e la tutela della disoccupazione involontaria. Oltre che con gli appositi istituti per l’assistenza e la sicurezza sociale e con le norme attributive di specifici diritti, la tutela del lavoratore (dipendente) si realizza con uno speciale assetto del mercato del lavoro a tutela del contraente debole; la Costituzione dà per scontato il fallimento strutturale del mercato del lavoro, per la posizione di maggiore forza del datore di lavoro. Pertanto, la Costituzione prevede all’art.36 che “il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla propria famiglia un’esistenza libera e dignitosa”. Inoltre, per rafforzare la posizione contrattuale del singolo lavoratore, le norme costituzionali prevedono la possibilità di aggregazione in senso monopolistico dell’offerta del lavoro, ma con correttivi che ne limitano gli effetti potenzialmente anticoncorrenziali e antidemocratici. A tal fine è previsto un meccanismo di funzionamento istituzionale del mercato basato su:

• Libertà di organizzazione sindacale
• Contrattazione collettiva con efficacia obbligatoria per categoria
• Diritto di sciopero regolato dalla legge
• Diritto dei lavoratori di collaborare alla gestione delle aziende

La libertà di organizzazione sindacale è garantita dall’assenza di barriere giuridiche: ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione (solo i sindacati registrati hanno personalità giuridica).

4. La costituzione economica formale: diritti economici e libero mercato

4.1. Pluralità e gerarchia nelle forme di organizzazione economica

La Costituzione, al Titolo III, prende in considerazione i diritti economici dettando la generale disciplina dell’organizzazione della produzione e distribuzione dei beni e servizi:

• Il libero mercato costituisce il principio e la regola. Esso è implicito nel riconoscimento della libera iniziativa economica privata;
• Il monopolio pubblico ha carattere eventuale di eccezionale deroga al funzionamento del mercato;
• L’autoproduzione destinata all’autoconsumo è un sistema alternativo al mercato che fa meno dell’intermediazione commerciale o addirittura del mercato.

4.2. Tipologia dei diritti economici

Le norme costituzionali (artt.41-42) sono strutturate in modo da far seguire alla statuizione di portata generale (contenuta nel primo comma), commi successivi che ne condizionano o ne conformano l’esercizio. A questi artt. si aggiungono i casi di disciplina eccezionale e derogatoria della libertà d’iniziativa (art.43) e del diritto di proprietà (art.44) rimessi all’intervento del legislatore ordinario.

4.3. Libertà d’iniziativa economica: art.41, 1° e 2° comma

L’art. 41, 1° comma, sancisce che l’iniziativa economica privata è libera. È una norma di carattere generale immediatamente vigente e prescrittiva nei confronti di tutti, anche dello Stato. Tale libertà non è comunque assoluta in quanto, oltre ad essere limitata dalla libertà altrui, incontra il limite costituito dal rispetto degli altri diritti fondamentali e non può, pertanto “svolgersi in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana (art.41, 2° comma). Inoltre, le forme di tutela devono tenere conto delle esigenze di adeguamento alle nuove tecnologie applicabili ai processi economici che possono accrescere i rischi per la libertà e la sicurezza delle persone, con conseguente tutela dei dati personali e dell’ambiente. Il riconoscimento di tali limiti comporta forme di regolazione preventiva dell’iniziativa economica da parte del legislatore ordinario: le limitazioni all’iniziativa economica privata possono essere sia di tipo soggettivo (requisiti professionali) sia di tipo oggettivo (rispetto delle norme tecniche). Infine, è previsto anche che l’iniziativa possa essere radicalmente esclusa; “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale”: è necessario un contrasto obiettivo ed evidente dell’utilità individuale con l’utilità sociale.

4.4. Iniziativa e attività economica: art.41, 3° comma

Essendo libera di svolgersi, l’iniziativa economica privata diviene, nel suo concreto esercizio, attività economica privata. Questa connessione non è messa in risalto, ma è di fondamentale importanza nell’assetto sistematico dell’art.41; se l’iniziativa economica è libera, il suo concreto esercizio non può essere ostacolato o impedito e, in questo senso, l’attività economica può essere solo indirizzata e coordinata tramite programmi e controlli sulla base della legge. Ne consegue che, per la Costituzione, è possibile solo una programmazione indicativa e non coercitiva dell’attività economica pubblica e privata. Va definita la portata applicativa del 3° comma, secondo il quale la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.