Diritto pubblico dell'economia - Seconda parte

DEMOCRATICOLIBERALE

3.1 Il finanziamento della spesa pubblica tramite la crescente emissione

monetaria (1965-1972)

Dalla metà degli anni ’60, i maggiori oneri della finanza pubblica

allargata sono stabilmente trasferiti sull’emissione monetaria. Dal 1965 fino agli

anni ’90, l’inflazione non scende mai sotto il5% annuo. Cresce la pressione del

Governo sulla Banca d’Italia per sopperire, con l’emissione monetaria, al fabbisogno

di cassa del Tesoro.

3.2 Violazione del divieto costituzionale del finanziamento del bilancio

con ricorso all’indebitamento

Sul precario equilibrio della finanza pubblica si abbatte la crisi del sistema monetario

internazionale di Bretton Woods, con l’abbandono, da parte degli USA, del Gold

Standard; la crisi del dollaro e la fluttuazione del mercato monetario che ne consegue,

unita ad uno stabile innalzamento dei prezzi del petrolio, provoca una recessione

dell’economia mondiale. In questo quadro, il ricorso all’indebitamento sul

mercato finanziario finisce per apparire un passaggio obbligato per contenere

l’emissione monetaria e il tasso di inflazione; finanziando il crescente fabbisogno

con l’emissione di titoli del debito pubblico si realizzano immediate

disponibilità di cassa, la cui restituzione è differita nel tempo, con minore impatto

sulla circolazione monetaria e sul tasso di inflazione e con più contenuti effetti

sulla svalutazione della lira. La soluzione è stata avallata con la Sentenza della

Corte Costituzionale n.1/1966, con la quale si riteneva non in contrasto con l’art.81

Costituzione la possibilità di ricorrere nei confronti della copertura dispese future

all’emissione di prestiti e vie enumerando; si legittima così la prassi della copertura

della spesa anche con il ricorso all’indebitamento da parte del Tesoro. Si apre così

una crepa destinata ad ampliarsi: il finanziamento della spesa sarà, negli anni ’80,

gestito con una specie di “Politica dei due forni”, alternando emissione di nuova base

monetaria e emissione di titoli del debito pubblico collocati al pubblico dei

risparmiatori.

4. CRISI DELLA COSTITUZIONE ECONOMICA E DELLA

GOVERNANCEISTITUZIONALE

4.1 Dinamiche della spesa e deresponsabilizzazione finanziaria

La riforma fiscale del 1972, con l’introduzione di IRPEF e IVA, elimina la potestà

impositiva dei Comuni e delle province. Lo scopo principale della riforma era quello

di adeguare il nostro sistema fiscale al modello comunitario, riordinando il sistema

tributario. L’abbandono del principio del pareggio sostanziale tra entrate e spese nel

bilancio dello Stato si accompagna alla nascita della finanza trasferita e alla definitiva

deresponsabilizzazione fiscale di Comuni e Regioni. La mutazione della

finanza locale e della finanza regionale in finanza di trasferimento, infatti,

segna il venire meno del vincolo del principio del pareggio di bilancio a livello

locale. Il bilancio dello Stato viene ad essere snaturato, trasformandosi in uno

strumento di trasferimento di risorse finanziarie, il cui effettivo impiego viene deciso

in altre sedi istituzionali le quali, però, non sono tenute a preoccuparsi del

reperimento delle risorse. La razionalizzazione del nuovo modello di finanza pubblica

si avrà con l’introduzione della Legge finanziaria e del bilancio pluriennale nel 1978;

si perviene così alla rimozione anche del vincolo di trasparenza delle decisioni di

spesa che dovrebbero essere assunte con apposita legge. Così facendo, la legge

finanziaria diventa una specie di legge, allegata al bilancio, con cui si contravviene al

divieto di stabilire in maniera cumulativa nuove entrate e nuove spese, inoltre, con

l’introduzione del bilancio pluriennale si aggira il vincolo dell’annualità del bilancio.

4.2 Accentramento finanziario e competizione dissipativa nell’erogazione della

spesa pubblica

L’accentramento finanziario segna la fine della responsabilizzazione finanziaria di

tutti gli enti pubblici. Questo periodo, infatti, sarà caratterizzato da una

competizione incrementale alla crescita dei trasferimenti finanziari tra i diversi centri

di spesa. I meccanismi adottati dal centro per il contenimento dei trasferimenti

finanziari e della spesa al cd “settore pubblico allargato”, intervengono con la

previsione di tagli lineari e in modo necessariamente indiscriminato; l’effetto

di queste politiche è generalmente negativo: da un lato, il carattere generalizzato dei

tagli obbliga a continue deroghe per consentire lo svolgimento dei servizi essenziali,

dall’altro, il loro carattere indiscriminato finisce con il premiare i centri di erogazione

dispesa più dissipativi.

4.3 Deresponsabilizzazione e crisi dei sistemi decisionali istituzionali

Il Parlamento si trova al punto di confluenza delle richieste di interventi più disparati.

La generale torsione del Paese verso lo “Stato finanziatore” preme su di un sistema

già strutturalmente orientato al legislatore e mette in crisi tempi e modi di

approvazione delle leggi in Parlamento. La soluzione allora adottata fu quella di

trasformare, tramite la modifica dei regolamenti parlamentari del 1971, il

procedimento eccezionale di approvazione della legge ad opera delle

singole commissioni parlamentari previsto dall’art.72 Costituzione, nella procedura

normale di formazione della legge. La scomposizione delle Camere in tante mini

assemblee legislative se da un lato ha conseguito l’obiettivo della accelerazione,

dall’altro ha specializzato l’attività legislativa consentendo agli interessi

settoriali di essere esaminati in un contesto avulso da una visione di insieme,

togliendo alle Camere la responsabilità e il dovere di approvare la legge

all’interno di una complessiva valutazione d’interesse generale.

4.4 Deresponsabilizzazione e crisi dei sistemi decisionali istituzionali ed effetti

collaterali sulla mentalità politica

Il processo di specializzazione dell’attività legislativa e la deresponsabilizzazione

finanziaria hanno prodotto una modifica dell’originaria “mentalità sociale” dello

Stato repubblicano per l’emergere e l’affermarsi di una mentalità politica orientata al

breve periodo, volta a rispondere a contingenti esigenze di carattere settoriale. Tale

mutamento di mentalità si coglie nella modifica del funzionamento delle assemblee

elettive: in Parlamento, la procedura di approvazione delle leggi in commissione è

congegnata in modo da rimettere l’approvazione delle leggi all’aula se un quinto dei

suoi componenti o un decimo dei deputati lo richieda. Questo meccanismo, ideato dal

costituente come limite, ha il risultato opposto in quanto rafforza la posizione di

preminenza della commissione. A differenza delle discussioni in aula, le sedute delle

commissioni non sono pubbliche, inoltre, la prassi di istituire al loro interno dei

comitati ristretti, la cui attività non è riprodotta negli atti parlamentari,

rende il lavoro delle commissione poco trasparente. Inoltre, l’assenza di

una legge che regoli il cd lobbying parlamentare, espone maggiormente

l’attività delle commissioni e i singoli deputati alle pressioni degli interessi di parte,

senza che ci sia una contrapposta pressione a favore dell’interesse generale. Negli

anni ’70, la modifica della mentalità politica non investe solo il Parlamento, bensì

germina anche a livello locale soprattutto riguardo alle modalità di adozione dei piani

regolatori generali e alla gestione dell’urbanistica ad opera dei Consigli Comunali.

Queste modifiche istituzionali e comportamentali che investono le assemblee elettive

del nostro Paese hanno generato conseguenze impreviste e di lungo periodo sulla

mentalità politica, destinate a rafforzarsi e a manifestarsi con maggiore evidenza a

partire dagli anni ’80.

CAP.3: L’AVVENTO DELLA COSTITUZIONE ECONOMICADEMOCRATICO

SOCIALE (1972-1980)

1. FLUTTUAZIONI MONETARIE E RIDUZIONE DEGLI SCAMBI

INTERNAZIONALI

1.1 La flessibilità della politica monetaria

L’abrogazione degli accordi di BW conferisce un imprevisto spazio di

manovra alla politica economica. Negli anni ’80, il cambio della lira tenderà a

seguire il corso del dollaro che però si deprezza rispetto alle altre valute forti (marco

tedesco e yen giapponese).

1.2 Strategie isolazioniste e misure protezionistiche

Le fluttuazioni monetarie introducono un grave elemento di incertezza sulla

convenienza degli scambi commerciali extranazionali. Negli anni ’70 si

registra infatti un ripiegamento verso il mercato interno; nella CE, essendo

ormai aboliti i dazi doganali e liberalizzati gli scambi, il ripiegamento

assume diverse strategie in una guerra commerciale rimessa a misure

aventi apparentemente altre finalità (tutela del consumatore, standard tecnici..).

Queste misure hanno l’effetto di aumentare i costi di commercializzazione

scoraggiando di fatto la libertà di circolazione delle merci. Per evitare che l’unità del

mercato venga compromessa, già a partire dalla seconda metà degli anni ’70, la

Commissione europea e la Corte di Giustizia contrastano la tendenza alla chiusura dei

mercati. La tendenza isolazionista e i processi di deindustrializzazione e le esigenze

di riconversione e ristrutturazione rafforzano le ipotesi interventiste e spingono la

maggior parte dei Paesi comunitari verso politiche Keynesiane di “deficit spending”

per sostenere la domanda interna e la produzione nazionale, con un approccio,

dunque, di tipo socialdemocratico al governo della crisi economica.

2. IL DEFICIT SPENDING E IL SUO FINANZIAMENTO

2.1 La politica dei due forni: emissioni monetarie e indebitamento

Vietata la circolazione dei capitali per motivi diversi dai pagamenti

correnti conseguenti alle transazioni commerciali, vietata altresì la possibilità degli

altri Stati membri di collocare i propri titoli di debito pubblico nei mercati finanziari

dei singoli paesi, il risparmio privato è di fatto alla mercé della regolamentazione

dello Stato nazionale (in Italia è incanalato nel finanziamento della spesa pubblica). Il

risparmio dunque, fino alla liberalizzazione dei movimenti dei capitali del 1990,

rimane una specie di riserva privilegiata per il finanziamento della spesa pubblica.

2.2 L’inagibilità della politica fiscale

La contrazione delle entrate fiscali, che si verifica durante il periodo della politica dei

due forni, è da collegarsi alla riforma del 1972, con la quale il nostro sistema

tributario era stato armonizzato con il sistema comunitario con l’introduzione di

IRPEF e IVA. Questo passaggio provoca una flessione delle entrate tributarie