Diritto Pubblico dell'economia

Diritto pubblico dell'economia

Docente: Camilla Buzzacchi

La dispensa si basa sulle lezioni della professoressa Camilla Buzzacchi del corso di “Diritto pubblico dell’economia per le scienze Economico aziendali, ECOAZ, con alcune integrazioni ove necessario con il libro di testo “Lezioni di Diritto Pubblico dell’economia”, Francesca Trimarchi Banfi, Giappichelli 2019. Gli argomenti sono segmentati esattamente come la prof li spiega a lezione e nello stesso modo pone le domande dell’esame.

Indice

• Cos’è il diritto pubblico dell’economia e come agiscono i pubblici poteri
• Disciplina sulla concorrenza
• Unione Doganale
• Diritto Interno
• Storia economica italiana
• Soggetti istituzionali
• Fenomeno delle privatizzazioni
• Concessioni
• Servizi a Rete
• Liberalizzazioni
• PNRR – Executive Summary

Il diritto pubblico dell’economia

Il Diritto pubblico dell’economia si occupa di capire come i pubblici poteri possano intervenire nei confronti della realtà economica, al fine di favorire il benessere sociale e l’equità. Nell’ultimo anno il potere pubblico è intervenuto in modo molto incisivo nelle attività economiche, dalla chiusura delle attività, un intervento che ha provocato danni economici in quanto i pubblici poteri in parte andavano contro gli interessi degli operatori economici, ma attuato nell’interesse della salute generale.

Allo stesso tempo però lo Stato ha erogato una serie di sussidi economici volti a promuovere e sostenere i vari settori economici con molteplici forme (favorire il turismo, l’utilizzo e l’acquisto di mezzi ecologici…).

Decreti ristori

• Cash Back, misura per rimettere in moto i consumi ed evitare acquisti in nero
• Sussidi, distribuiti per le opere di rinnovamento e riqualificazione in ambito edilizio 110%
• Esenzioni fiscali, con il lock-down è stata sospesa l’imposizione fiscale, lo Stato ha rinunciato all’imposizione per aiutare le imprese (una delle prime misure soprattutto nei confronti delle imprese)

Nell’ultimo anno abbiamo visto molti dei poteri che lo Stato può mettere in atto: da decisioni che inibiscono le attività economiche alle molteplici forme di sostentamento che può erogare. Gli attuali sostegni economici sono stati finanziati attraverso il debito pubblico, anche perché poiché il PIL era crollato di fatto non c’era altro modo. Dal momento che il debito grava sulla generazione successiva, era necessario effettuare degli investimenti in grado di creare un valore anche nel futuro e non solo nell’immediato.

Bisogna quindi distinguere tra:

• Debito buono, quel debito in grado di generare ricchezza nel futuro e che quindi non si avrà problemi a ripagare
• Debito cattivo, quel debito contratto per delle spese di cui usufruisce solo la generazione presente, che non riesce a creare valore per la generazione successiva, lasciando loro solo il peso della restituzione di mezzi finanziari

Studiare il diritto pubblico dell’economia significa esaminare l’intervento dei pubblici poteri nei confronti delle attività economiche e del mondo economico tenendo presente che da settant’anni noi impostiamo questa visuale alla luce di uno specifico principio. Ovvero, il principio secondo cui riferendosi agli ultimi 60-70 anni di storia italiana, inevitabilmente c’è una correlazione con l’UE.

Il principio della concorrenza

Come i pubblici europei impostano il loro intervento nelle attività economiche? Essi lo impostano a partire dal principio della Concorrenza, o meglio, dell’Efficienza dei mercati impostati sulla base della concorrenza. Questo è il principio che tuttora sta alla base del nostro sistema economico ed è diventato il principio anche dei pubblici poteri. Noi aderendo ai trattati europei abbiamo aderito anche a questo orientamento generale, ovvero all’idea che dalla presenza di mercati concorrenziali derivi un’efficienza complessiva. Dall’efficienza dei mercati quindi ci aspettiamo che derivino conseguenze benefiche nei confronti di tutte le relazioni sociali.

L’idea alla base è che se abbiamo un sistema economico che aumenta ricchezza ogni anno, ci aspettiamo che lo stile di vita dei consociati possa migliorarsi, perché riusciamo ad offrire una qualità della vita su servizi che innalzano il livello delle persone. Da questa scelta per il principio di efficienza ci aspettiamo di avere ricadute positive anche in settori della vita non economici. Mettere a disposizione vari servizi come Istruzione e servizi sociali sanitari al fine di migliorare il benessere. Interpretare la sfera economica nei confronti del sociale ha un fine sociale ed economico.

Scuola Ordoliberale

La dottrina economica che sta a fondamento di questa lettura è riconducibile alla scuola di Friburgo (Scuola Ordoliberale). Pensiero alla base dell’integrazione Europea. Se si crea un’economia aperta, basata sulla libera concorrenza, il suo buon funzionamento ha ricadute positive nella sfera sociale, portando benefici a tutti. Questo pensiero è alla base del mercato unico europeo, è il punto di partenza da cui può iniziare l’inquadramento, ma non è l’opzione migliore in assoluto. Infatti, se così fosse, non ci sarebbe bisogno del diritto pubblico dell’economia, ma si tornerebbe un po’ al concetto della Mano Invisibile di Adam Smith.

La principale differenza tra modello liberale e ordoliberale sta nel fatto che nel liberale si ha una fede cieca, senza porsi il problema di eventuali fallimenti e malfunzionamenti del mercato, che lasciassero sacche di povertà, emarginazione e di mancato esercizio dei diritti. Invece, il pensiero ordoliberale non ignora gli effetti sociali, si afferma che il buon funzionamento di un'economia di mercato in concorrenza sia in grado di fornire le risposte giuste anche per la sfera sociale. Una buona economia di mercato rappresentava il presupposto per avere degli effetti sociali positivi.

Inoltre, metteva anche in conto che in certi casi il mercato non funziona, non arriva a risultati accettabili dal punto di vista degli effetti sociali, allora si accetta la sospensione del mercato oppure che un indirizzamento da parte dei pubblici poteri. Il potere politico deve fare un intervento per eliminare totalmente il mercato oppure per correggere le disfunzioni che producono effetti sociali deprecabili. Questo insegnamento proietta l’intervento dei pubblici poteri con riferimento a questo principio (dell’efficienza dei mercati aperti alla concorrenza).

Intervento dei pubblici poteri

Quindi i pubblici poteri vedono in modo favorevole la concorrenza e mirano a salvaguardarla in tutti i mercati. Un primo intervento che ci aspettiamo da parte dei pubblici poteri è quello di tipo promozionale, caratterizzato da qualsiasi azione volta a favorire la più ampia affermazione della competizione. Bisogna altresì ragionare però su tutti quei casi in cui la concorrenza non funziona, in quanto genera delle disfunzioni.

Se in epoca liberale le disfunzioni della concorrenza sarebbero state ignorate dalle istituzioni, dal momento in cui è stata fondata la Costituzione Europea, nel 1957 Sei Stati creano il mercato comune europeo con l’approccio della scuola di Friburgo del libero mercato, da questo momento ci si aspetta che i benefici economici siano tali da avere anche delle ricadute positive sulla vita delle persone, aumentandone il benessere. Qualora i mercati mostrassero delle disfunzioni, è accettabile un intervento da parte dei pubblici poteri.

Riferimenti Normativi

La scelta a favore del principio della concorrenza è contenuta:

• Art 3 Trattato Unione Europea: Economia sociale di mercato fortemente competitiva. Si parla di un’Economia di mercato competitiva ma c’è l’aggettivo Sociale. Dall’Economia di Mercato risultino Protetti anche effetti sociali positivi.

In questo articolo 3 l’UE instaura un mercato interno e l’unione Sviluppo sostenibile dell’Europa su una crescita equilibrata fortemente competitive al fine di arrivare alla piena occupazione e al progresso sociale. Due Fini sociali non economici abbiamo un’impalcatura per cui un'economia forte porta vantaggi sociali quali il benessere dei consociati e la qualità ambientale. C’è l’idea che un’Economia forte anche di carattere sociali quali salute persone ambiente e piena Occupazione.

I trattati dell’UE sono essenzialmente due:

• Trattato sull’Unione Europea, descrive la struttura istituzionale europea, i fini richiamati appunto nell’art.3 e poi indica quali sono gli organi di cui si compone e su cui si fonda questo ordinamento giuridico;
• Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, contiene tutte le regole che servono per l’esercizio dei poteri dell’UE, noi ci occuperemo nello specifico della disciplina antitrust europea, più in generale tutto ciò che concerne la concorrenza. L’art. 3 è il principio fondante, ma richiami alla concorrenza li troviamo anche nell’art. 119 del Trattato sul funzionamento dell’UE. È dedicato alla politica economica che l’UE non esercita, ma di fatto si occupa di coordinare. Ovvero la politica economica resta nelle mani nei singoli Stati membri, l’UE si occupa solo di coordinare le differenti politiche economiche, affinché questo sia possibile tutte le politiche devono riconoscersi nel principio di libera concorrenza aperta.

L’idea è che tutti i mercati dovrebbero essere caratterizzati da un funzionamento in concorrenza se avviene in tutti i mercati si producono gli aspetti auspicabili. La realtà è che molto spesso le logiche dei mercati hanno dei contraccolpi negativi. Per fare affermare o prevalere la concorrenza si sacrificano altri principi nei trattati europei e nel nostro testo di base ovvero la Costituzione Italiana.

Un tipico esempio di contrasto è la lesione del Principio del Lavoro, se si segue solo la concorrenza, perché i lavoratori vengono sottopagati o vengono meno alcune loro tutele.

Caso pratico attuale: Glovo o Just Eat

PMI devono assumere i lavoratori sottopagati e privi di protezione (Simili alla schiavitù). È stato dato un termine entro cui decidere se procedere alle assunzioni regolari di questi lavoratori, che diventa qualcosa di molto oneroso per le società dover assumere e pagare i contributi con tutto quello che ruota attorno (retribuzione fissa, contributi…).

Questa decisione è tale che trascorso questo periodo di tempo, ha inizio l’azione legale che porta a condanne con sanzioni molto pesanti. Probabilmente la decisione di queste piattaforme sarà quella di abbandonare il mercato, soluzione per loro più conveniente rispetto ad adeguarsi alla normativa italiana. Questo causerebbe una maggiore emarginazione per coloro che lavorano per queste piattaforme. È un caso emblematico di come il valore Costituzionale si pone sulla bilancia accanto all’economia di mercato. Non ci sta bene che per l’efficienza dell’Economia noi rinunciamo a dare le protezioni a chi lavora in un determinato settore.

Altri esempi: ILVA di Taranto

I due principi toccati sono quello della Salute e quello del Lavoro. L’imprenditore cerca di massimizzare i profitti, riducendo il più possibile i costi. Nel caso specifico la riduzione dei costi ha comportato un mancato adeguamento dell’impianto alle norme Europee. Se avesse effettuato i dovuti investimenti, avrebbe ottenuto margini di profitto minori, si torna quindi al principio della Concorrenza.

Nel caso ILVA è stato deciso di non effettuare alcun tipo di investimento e sebbene questo garantisca un alto livello di occupazione, che altrimenti probabilmente non sarebbe possibile garantire, ma si espone tutti ad un rischio salute altissimo. In questo caso concorrono molti principi: Concorrenza, Salute, Ambiente e Lavoro. È una situazione molto complicata perché se si chiudesse lo stabilimento si darebbe prevalenza a ambiente e salute, ma si creerebbero ampie sacche di disoccupazione e verrebbe meno una produzione nazionale importantissima anche a livello globale. In caso di conflitto tra Principi la soluzione è l’applicazione del Criterio di Proporzionalità, che permette di effettuare una scelta.

Principio di Proporzionalità

Criterio che viene applicato quando occorre assumere decisioni tra interessi che tra loro confliggono. Chi è tenuto ad applicarlo?

• Pubbliche istituzioni (Parlamento)
• Amministrazione del territorio (Comune, Regione…) che per assumere una decisione e per scegliere come bilanciare interessi è costretto ad applicare la proporzionalità.

Il Principio di proporzionalità ci interessa in particolar modo con riferimento alle decisioni che premiano la concorrenza, ma molte volte il decisore pubblico, Governo o Parlamento, si rende conto che accanto al valore della concorrenza ci sono anche altri principi/valori da tutelare, in tali casi applica il principio di proporzionalità. Il sacrificio che si può imporre alla concorrenza deve essere proporzionale agli altri fini che devono essere salvaguardati. Molto spesso in quest’ultimo anno (Governo Conte) si è spesso fatto riferimento al criterio di proporzionalità in merito alle decisioni prese (chiusure, limitazione spostamenti…).

È sempre molto importante ponderare bene le varie decisioni per riuscire a tutelare tutti gli interessi che ci sono in gioco, cercando di imporre delle limitazioni più ridotte possibili ma che permettano di raggiungere il fine.

Esempio

Al fine di tutelare l’ambiente devo comprimere la concorrenza. In che misura? Nella misura più ridotta possibile che però permetta di raggiungere il fine che ci si è posti come obiettivo. Non è detto che il principio di proporzionalità venga applicato, in quanto non sempre chi prende le decisioni è in grado di ben ponderare l’equilibrio. In realtà non è nemmeno semplice capire in che misura la limitazione della concorrenza in favore della salute (chiusure covid) sia giusta oppure no.

Il principio della concorrenza

Il principio della concorrenza non è un fine dell'ordinamento. Questo principio non è uno scopo. La si può definire come un principio di procedura. Principio di Procedura: la concorrenza è un principio che spiega la modalità in cui si devono rapportare gli operatori economici che si muovono nel mercato. È un principio di procedura e non può diventare un fine.

La Concorrenza serve per un Buon funzionamento, ovvero la modalità più efficiente per la creazione di ricchezza per il benessere di una comunità, aumentare il livello di vita delle persone. La concorrenza a partire dalla nascita dall’UE la si legge come quel principio che ci permette di avere Economie che generano ricchezze e migliori possibilità di vita per tutti. Sebbene il nostro ordinamento si basi sempre sul principio della concorrenza, in realtà esso è comunque destinato ad essere affiancato in misura maggiore o minore che sia da interventi dei pubblici poteri. Di fatti già all’epoca in cui è stata scritta la Costituzione non c’era una fede cieca nella concorrenza e nel mercato (non si credeva pienamente alla Mano Invisibile).

Il principio della concorrenza è stato recepito, ma con la consapevolezza che si tratti di un principio che in alcuni casi ha bisogno di correttivi o sostegno, in ogni caso di un intervento dei pubblici poteri che attraverso delle regole giuridiche possa prendere delle decisioni nei confronti di tutta la sfera economica. Qual è la misura giusta di intervento? Quanto ampio può essere? Analizziamo due considerazioni:

• Diamo per scontato che la sfera dei rapporti economici riguardi i privati. Infatti, se parliamo di intervento pubblico nell’economia, è come se accettassimo che solo eccezionalmente ammettiamo che le istituzioni politiche possano occuparsi di economia, in via ordinaria l’economia dovrebbe essere solo dei privati. Di conseguenza gli interventi pubblici vengono visti come qualcosa di subito, una sorta di “disturbo”. Questo modo di vedere il diritto pubblico è distorto. Tutto parte dall’idea che i mercati hanno di per sé la massima efficienza allocativa, attraverso il meccanismo di formazione dei prezzi. Prezzo si determina con l’incontro domanda ed offerta. Sulla base di questo meccanismo concepiamo il mercato come un luogo di comportamenti spontanei. Chi cerca un servizio paga un prezzo. Da questi comportamenti spontanei si determina il prezzo dei beni e servizi che si presume esprima il massimo dell’efficienza allocativa. Questa è la concezione tipica della sfera dei privati, che si basa su decisioni e comportamenti spontanei ed appaiono come decentrati ovvero che troviamo in qualsiasi luogo del mercato.
• Il mercato viene visto come comportamenti spontanei e decentrati. L’opposto è la sfera dei pubblici poteri in cui il settore pubblico viene visto come caratterizzato da decisioni prese al centro delle istituzioni (Governo e Parlamento, ovvero gli organi tra cui si distribuisce il potere di indirizzo politico e di assunzione delle decisioni economico finanziarie). Il Decisore Politico tiene insieme un complesso di interessi e prende decisioni sulla base della proporzionalità.

Conclusioni

Analizziamo i casi in cui il decisore politico deve intervenire comprimendo la concorrenza. I casi sono in sostanza le ipotesi del...