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l'elezione del suo successore, malgrado il Parlamento integrato debba essere convocato da parte del

Presidente della Camera trenta giorni prima della scadenza del mandato presidenziale. Il Presidente

della Repubblica ha il divieto di procedere allo scioglimento anticipato delle camere nell'ultimo se-

mestre del suo mandato, chiamato per questo motivo "semestre bianco". Tuttavia la legge costituzio-

nale 1/1991 ha modificato il secondo comma dell'articolo 88 della costituzione, consentendo al Presi-

dente della Repubblica di sciogliere le camere anche nell'ultimo semestre del suo mandato nella par-

ticolare ipotesi del cosiddetto "ingorgo costituzionale" e cioè quando le camere, in quello stesso pe-

riodo, esauriscano il loro mandato, con il rischio che situazioni di crisi, più probabili in questo conte-

sto, non possano essere adeguatamente affrontate. Il mandato presidenziale può essere interrotto con

le dimissioni volontarie dalla carica oppure da destituzione (possibile sanzione penale accessoria ir-

rogabile dalla corte costituzionale). In questi casi le funzioni presidenziali vengono esercitate dal

Presidente del Senato e spetta al Presidente della Camera convocare l'organo per l'elezione del nuovo

Presidente della Repubblica. Con l'espressione "impedimento permanente" ci si riferisce a un prolun-

gato stato di grave malattia del Presidente, tale da rendergli impossibile l'esercizio delle sue funzioni.

Le garanzie di autonomia e le responsabilità del Presidente della Repubblica

La necessità che il Presidente della Repubblica eserciti le sue funzioni in piena autonomia è alla base

di alcune caratteristiche del suo status personale, che mirano a garantirlo da alcuni possibili rischi di

impropri condizionamenti da parte di altri poteri dello Stato. Si è incerti sul fatto che il Presidente

possa essere sottoposto, durante il suo mandato, a giudizio penale, con la conseguente possibilità che

possa essere limitato nelle sue libertà personali o addirittura sospeso dall'esercizio delle sue funzioni

da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria. È stato invece risolto il problema di stabilire se il Presi-

dente debba adempie ai doveri di testimonianza presso le autorità giurisdizionali: l'articolo 205.1 del

nuovo codice di procedura penale prevede esplicitamente questa ipotesi, con il solo privilegio che la

testimonianza viene "assunta nella sede in cui egli esercita la funzione di capo dello Stato". Per i rea-

ti di "alto tradimento" o "attentato contro la costituzione dello Stato", la costituzione li ha individuati

come reati propri solo del Presidente della Repubblica. I comportamenti sanzionabili sono gli atti do-

losi mediante i quali un Presidente della Repubblica, con l'eventuale complicità di altri soggetti, ab-

bia abusato dei suoi poteri o violati i suoi doveri. La costituzione prevede che la legge assicuri al Pre-

sidente un assegno personale (cioè un compenso di tipo periodico per l'attività svolta), nonché una

dotazione (in denaro, in beni mobili e immobili), destinata agli apparati organizzativi della presiden-

za per il miglior espletamento delle funzioni presidenziali.

Le funzioni del Presidente della Repubblica e quelle proprie del Governo

Per quanto riguarda i rapporti tra il Presidente della Repubblica di Governo, egli non è più configura-

bile come capo del potere esecutivo: tuttavia rimane l'organo monocratico rappresentativo dell'unità

dello Stato, cioè il soggetto cui si imputano formalmente ancora una numerosa serie di atti statali di

particolare rilevanza, pur nella sostanza sicuramente di competenza del Governo. L'articolo 89 della

costituzione stabilisce che "nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfir-

mato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità". Si distinguono, in genere, atti pre-

sidenziali corrispondenti alla lettera dell'articolo 89, caratterizzati da un sicuro potere governativo in

materia e da un gol essenzialmente di controllo del Presidente (oltre a tutti i casi di atti governativi

adottati nella forma del D.P.R., si possono fare rientrare in questa categoria i decreti di indizione del-

le elezioni e dei referendum, nonché tutti gli atti presidenziali in tema di relazioni internazionali); atti

di esclusiva competenza presidenziale, in ordine ai quali l'intervento governativo non può che assu-

mere un ruolo di mero controllo; infine atti in cui la funzione presidenziale appare preminente, ma in

relazione ai quali il Governo o il Presidente del consiglio dispongono di un vero e proprio autonomo

potere di valutazione, come il decreto di scioglimento anticipato delle camere e il decreto di nomina

di un nuovo Presidente del Consiglio dei Ministri. L'ordinamento costituzionale offre alcuni strumen-

ti di risoluzione, in sede giuridica, di possibili conflitti tra Presidente della Repubblica e Governo: in-

nanzitutto, quello rappresentato dall'intervento del legislatore; in secondo luogo, il ricorso alla corte

costituzionale per conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al corpo elettorale 22

Il riferimento al corpo elettorale, il Presidente dispone di poteri molto ridotti, da esercitare su propo-

sta di organi governativi. In primo luogo, l'indizione della data delle elezioni e dei referendum; con-

temporaneamente l'indizione delle elezioni delle camere, il Presidente della Repubblica fissa la data

della loro prima riunione, che non deve svolgersi oltre il ventesimo giorno dalle elezioni.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Parlamento

Ben più rilevanti sono i poteri di cui il Presidente dispone nei confronti del Parlamento. La nomina a

Senatori a vita di "cinque cittadini che hanno illustrato la patria per altissimi meriti nel campo socia-

le, scientifico, artistico e letterario". Il messaggio formale al Parlamento rappresenta il più solenne e

libero potere di stimolo del Presidente della Repubblica nei confronti dell'organo rappresentativo del

corpo elettorale e titolare dei supremi poteri normativi e di indirizzo politico. Del tutto diverso è il

messaggio motivato con il quale il Presidente rinvia al Parlamento una legge che ha esaminato in

sede di promulgazione, richiedendo un suo riesame per presunti motivi di illegittimità costituzionale

o di gravi inopportunità in relazione a principi o a valori costituzionali. La promulgazione rappresen-

ta un importante forma di controllo preventivo che deve essere svolta dal Presidente della Repubblica

entro un mese dall'approvazione parlamentare o nel termine minore fissato per motivi di urgenza dal-

le camere, a maggioranza assoluta. La prescrizione dell'articolo 74.2 secondo cui "se le camere riap-

provano nuovamente la legge, questa dev'essere promulgata" tende a ristabilire il principio fonda-

mentale dell'esclusiva titolarità del potere legislativo da parte delle camere. Un vero e proprio rifiuto

di promulgazione costituirebbe un illecito costituzionale assai grave, tant'è che lo stesso Parlamento

potrebbe mettere in stato di accusa il Presidente. Fondamentale tra i poteri presidenziali è quello di

sciogliere anticipatamente le camere per consentire il superamento di un dannoso ed altrimenti insu-

perabile stato di disfunzionalità politica o istituzionale.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Governo

Per quanto riguarda i poteri che il capo dello Stato esercita nei confronti del governo, è da considera-

re innanzitutto il potere del presidente di risolvere le crisi di governo nominando "il presidente del

Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i ministri", formando anche il nuovo governo, in so-

stituzione di quello dimissionario o decaduto. Le consultazioni che il presidente della Repubblica

svolge, al fine di acquisire le opinioni dei presidenti dei gruppi parlamentari, dei segretari dei corri-

spondenti partiti, nonché quella dei presidenti di camera e senato e degli ex presidenti della Repub-

blica, mirano a orientare la scelta del presidente della Repubblica nell'ambito delle ipotesi che posso-

no realisticamente consentire al nuovo governo di conseguire la fiducia parlamentare. Gli istituti del-

l'incarico o del pre-incarico a formare il governo, affidato dal presidente a un esponente politico che

egli reputa idoneo ad assumere l'incarico del presidente del consiglio, operazione che ha termine o

con l'accettazione a formare il governo e quindi con la nomina, o con la rinuncia, o con la stessa re-

voca dell'incarico da parte del presidente della Repubblica. Il mandato esplorativo rappresenta un

istituto cui il presidente della Repubblica ricorre ove reputi opportuno far svolgere da parte di un'alta

carica dello Stato (in genere il presidente di una camera) un'ulteriore indagine sui gruppi parlamenta-

ri (oltre le consultazioni), al fine di acquisire informazioni sulle possibili vie di superamento della

crisi. Fra i poteri presidenziali è da annoverare anche il potere di autorizzare la presentazione dei di-

segni di legge governativi alle camere. Ai poteri presidenziali si aggiungono quelli del cosiddetto po-

tere estero e quello della politica militare (con il ruolo formale di comandante delle forze armate).

Infine il presidente ha il potere della concessione della grazia o del provvedimento di commutazione

della pena, che sembrano essere sostanzialmente governativi.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla magistratura

Il presidente della Repubblica è anche, per l'articolo 104.2 della costruzione, presidente del consiglio

superiore della magistratura, e dispone di ulteriori poteri relativi a questa sede. Tutti i provvedimenti

riguardanti i magistrati sono adottati, in conformità delle deliberazioni del consiglio superiore, con

decreto del presidente della Repubblica controfirmato dal ministro.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla Corte Costituzionale

In riferimento al potere di nomina da parte del presidente della Repubblica di cinque giudici costitu-

zionali, si è fin dall'inizio affermata la tesi che si tratti di una libera designazione da parte del presi-

dente, pur soggetta alla controfirma del presidente del consiglio. 23

CAPITOLO VIII: Il Governo della Repubblica. (pag. 213 – 250)

Importanza del ruolo e delle funzioni del Governo nel sistema costituzionale italiano

Il governo ha un ruolo assolutamente insostituibile e del tutto centrale del sistema politico. Nell'arti-

colo 92 della costituzione, l'espressione "governo della Repubblica" è atta ad evidenziare il fatto che

esso è chiamato a svolgere le sue funzioni, riferite, oltre che all'amministrazione, alla legislazione

dello Stato centrale e allo sviluppo delle relazioni con gli altri stati e con le organizzazioni sovrana-

zionali, anche alla tutela del buon funzionamento di tutte le istituzioni pubbliche (pur dotate di un

grado di autonomia più o meno accentuato) e alla garanzia del corretto sviluppo delle relazioni fra i

diversi gruppi sociali.

La formazione e l’entrata in funzione del Governo

La formazione del governo si realizza con l'adozione dei decreti presidenziali di nomina del presi-

dente del Consiglio dei Ministri e dei ministri, controfirmati dal nuovo presidente del consiglio, al

termine della fase delle consultazioni, ma l'articolo 93 della costituzione subordina esplicitamente

l'assunzione delle funzioni governative al giuramento dei componenti del governo "nelle mani del

presidente della Repubblica". La diretta partecipazione dei ministri al giuramento costituisce la veri-

fica dell'accettazione della loro carica. Il governo, prima della fiducia, è tenuto ad adottare atti di

grande rilevanza politica e istituzionale (approvazione del programma del governo, attribuzione degli

incarichi ai ministri senza portafoglio, nomina dei sottosegretari ed eventualmente del vice-presiden-

te del consiglio). Poiché i governi dimissionari o sfiduciati continuano a esercitare le funzioni gover-

native con il solo limite del disbrigo di affari correnti, nel momento in cui il nuovo governo sta ap-

prestandosi a chiedere la fiducia alle camere dovrebbe disporre quantomeno degli stessi poteri. Nella

prima fase di vita del governo si collocano la nomina da parte del consiglio dei ministri dei sottose-

gretari, che non fanno parte del governo ma sono i più stretti collaboratori del presidente del consi-

glio e dei ministri, e l'eventuale nomina, su proposta del presidente del consiglio, di uno o più vice-

presidenti del consiglio.

La permanenza in carica del Governo e dei singoli Ministri

Il conferimento della fiducia parlamentare, mediante la solenne approvazione da parte di ciascuna

camera, a voti palesi, delle apposite mozioni motivate di fiducia alla piattaforma politica e program-

matica del governo, permette la permanenza in carica del governo per tutta la durata della legislatura.

Secondo l'articolo 94.4 della costituzione "il voto contrario di una o di entrambe le camere su una

proposta del governo non importa l'obbligo di dimissioni". Le norme regolamentari delle camere

hanno disciplinato la "questione di fiducia" e cioè l'istituto mediante il quale governo dichiara di far

dipendere la propria permanenza in carica dall'approvazione parlamentare in un determinato oggetto

all'esame delle camere. Il presidente della Repubblica invita i governi dimissionari a presentarsi alle

camere per verificare la sussistenza del rapporto fiduciario o almeno per fornire un'informazione

esaustiva delle ragioni politiche della crisi. Alle crisi determinate dalle deliberazioni del Consiglio

dei Ministri, si aggiungono quelle determinate dalle dimissioni (o per la morte) del presidente del

consiglio. I poteri dei governi dimissionari vengono prolungati in attesa della nomina del nuovo go-

verno e vengono limitati al solo "disbrigo degli affari correnti". Le dimissioni di un ministro non pro-

vocano crisi del governo e obbligano semplicemente a colmare il vuoto attraverso la nomina di un

nuovo ministro o l'attribuzione dell'interim (incarico provvisorio in attesa del nuovo titolare) a uno

dei ministri già in carica. A ciò si procede con decreto presidenziale, su proposta del presidente del

consiglio. Nel medesimo modo si opera anche per i cosiddetti rimpasti, consistenti nel mutamento di

più incarichi ministeriali all'interno del governo in carica. Per quanto riguarda gli effetti di un voto di

sfiducia individuale, la corte costituzionale ha previsto le dimissioni del ministro che ne sia fatto og-

getto. La costituzione non prevede particolari requisiti soggettivi per poter essere nominati membri

del governo, né prescrive che essi debbano essere parlamentari; in via di interpretazione sistematica,

può ritenersi che sia indispensabile la cittadinanza, la capacità di agire e la condizione di alfabetismo.

Il Presidente del Consiglio

Il presidente del consiglio è indicato dall'articolo 95.1 della costituzione come l'organo che "dirige la

politica generale del governo e ne è responsabile e mantiene l'unità dell'indirizzo politico ed ammini-

strativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri". Non sussiste un rapporto gerarchico fra

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presidente del consiglio e singoli ministri, ma il presidente del consiglio può concretamente esercita-

re il suo primato politico sugli altri membri del governo. Spetta al presidente il potere di manifestare

autonomamente verso l'esterno gli indirizzi politici generali del governo, approvare e autorizzare la

diffusione del comunicato sui lavori del consiglio dei ministri, esporre alle camere il programma del

governo, porre la questione di fiducia, assumere le decisioni proprie del governo nei procedimenti le-

gislativi, controfirmare le leggi e gli atti con forza di legge, mantenere i contatti con il presidente del-

la Repubblica. Dispone dell'importantissimo potere di fissazione della data delle riunioni del consi-

glio e di determinazione del relativo ordine del giorno, seppure sulla base delle proposte dei ministri.

Presiede e dirige il consiglio di gabinetto, può istituire speciali comitati di ministri con funzioni

istruttorie, presiede le conferenze permanenti per i rapporti fra lo Stato e il sistema delle autonomie

territoriali, può promuovere verifiche sul funzionamento di uffici pubblici e devono essergli comuni-

cati, prima della loro adozione, tutti i regolamenti ministeriali ed interministeriali. La legge 801/1977

ha affidato al presidente del consiglio "l'altra direzione, la responsabilità politica generale e il coordi-

namento della politica informativa e di sicurezza" svolta dai cosiddetti servizi segreti.

Il Consiglio dei Ministri

Il Consiglio dei Ministri, organo collegiale composto da tutti i ministri e presieduto dal presidente del

consiglio, è titolare delle fondamentali funzioni governative, come l'iniziativa legislativa, la predi-

sposizione dei bilanci, l'adozione dei decreti legislativi, dei decreti legge, dei regolamenti governativi

e l'esercizio del controllo sulle leggi regionali. In relazione ai settori in cui opera, i suoi compiti pos-

sono essere suddivisi nel modo seguente:

 in tema di indirizzo politico, può dare direttive ai comitati interministeriali su richiesta del

presidente del consiglio;

 in tema di attività normativa, delibera i disegni di legge e adotta i decreti legislativi e i decreti

legge;

 in tema di politica internazionale e comunitaria, determina le linee di indirizzo e delibera "i

progetti dei trattati degli accordi internazionali di natura politica o militare";

 in tema di agenzie, enti, istituti e aziende di carattere nazionale, salvi gli enti pubblici crediti-

zi, delibera la nomina dei rispettivi presidenti;

 in relazione alle regioni, esercita le funzioni di controllo sulla legislazione regionale;

 in relazione alle confessioni religiose, delibera gli atti concernenti i rapporti con la Chiesa

cattolica;

 in relazione alla tutela dei principi di costituzionalità, procede all'annullamento straordinario,

a tutela dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi.

I Ministri

I Ministri sono contemporaneamente componenti del Consiglio dei Ministri e organi di vertice degli

apparati amministrativi in cui la legge ripartisce organicamente la pubblica amministrazione statale,

denominandoli Ministeri (o Dicasteri). Il numero dei ministri potrebbe essere anche inferiore a quello

dei ministeri, dal momento che un ministro può essere preposto a più ministeri. Accanto a questi mi-

nistri, vi sono anche i cosiddetti ministri senza portafoglio, e cioè i ministri non preposti a ministeri.

La nomina dei ministri senza portafoglio è facoltativa e svolgono le funzioni loro delegate dal presi-

dente del Consiglio dei Ministri. I cosiddetti vice-ministri sono degli speciali sottosegretari. Per

quanto riguarda il vice-presidente del consiglio, il presidente del consiglio può proporre al Consiglio

dei Ministri la nomina di uno o più vicepresidenti, che hanno lo scopo di essere chiamati a supplire il

presidente del consiglio in caso di assenza od impedimento temporaneo.

Il Consiglio di Gabinetto ed i Comitati fra i Ministri

Con l'articolo 6 della legge 400/1988 si è previsto che il presidente del consiglio possa istituire, con

ministri da lui designati, il consiglio di gabinetto per farsi coadiuvare nello svolgimento delle sue

funzioni di direzione della politica generale del governo e di mantenimento dell'unità dell'indirizzo

politico ed amministrativo. Per l'esercizio di vere e proprie puntuali funzioni istruttorie o di stimolo

nei riguardi del governo, il presidente del consiglio può disporre, con proprio decreto, l'istituzione di

particolari comitati di ministri, con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune

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competenza, di esprimere parere su direttive dell'attività del governo e sui problemi di rilevante im-

portanza da sottoporre al Consiglio dei Ministri, eventualmente avvalendosi anche di esperti non ap-

partenenti alla pubblica amministrazione. I comitati interministeriali sono organi creati perlopiù tra-

mite apposite leggi, che attribuiscono loro rilevanti funzioni di governo in specifici ma importanti

settori. In genere sono presieduti dal presidente del consiglio e sono composti dai ministri competenti

nel settore, cui si aggiungono, in alcuni casi, funzionari ed esperti, e svolgono non solo attività di in-

dirizzo, ma anche di tipo normativo o di tipo provvedimentale.

Le norme speciali in tema di reati ministeriali

L'articolo 96 della costituzione prevedeva che il presidente del Consiglio dei Ministri e i ministri po-

tessero essere messi in stato di accusa da parte del parlamento riunito in seduta comune per i reati

commessi nell'esercizio delle loro funzioni. Tuttavia la legge costituzionale che ha approvato un nuo-

vo testo dell'articolo 96, afferma che sui reati commessi dal presidente del consiglio e dai ministri

(anche non più in carica), nell'esercizio delle loro funzioni, giudica la magistratura ordinaria, previa

semplice autorizzazione da parte della camera a cui l'inquisito appartiene, o del senato se sono coin-

volti appartenenti a entrambe le camere o non parlamentari. Le camere stesse devono autorizzare le

necessarie misure limitative della libertà personale, come intercettazioni telefoniche o perquisizioni

personali e domiciliari, salvo che siano colti nell'atto di commettere un delitto per il quale è obbliga-

torio il mandato o l'ordine di cattura. I cosiddetti reati ministeriali, cioè i reati commessi nell'eserci-

zio delle funzioni ministeriali, consistono in reati comuni (prevalentemente contro la pubblica ammi-

nistrazione) commessi dal presidente del consiglio o da un ministro, utilizzando i loro poteri o co-

munque nell'ambito delle funzioni ministeriali. L'organo parlamentare può negare l'autorizzazione

alla continuazione del procedimento penale nel caso in cui l'inquisito abbia agito per la tutela di un

interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente inte-

resse pubblico nell'esercizio della funzione di governo.

Gli Alti Commissari ed i Commissari straordinari

In alcune occasioni, apposite leggi hanno previsto la figura degli Alti Commissari, attribuendo loro la

responsabilità di particolari settori amministrativi, estranei alle attribuzioni ministeriali e, a volte, un

ruolo di importanza quasi paragonabile a quella di un ministro. L'articolo 11 della legge 400/1988

ammette, in generale, l'istituto del Commissario straordinario del Governo, ma la stessa disposizione

chiarisce che "sull'attività del commissario straordinario riferisce al parlamento il presidente del Con-

siglio dei Ministri o un ministro da lui delegato". Può essere nominato solo al fine di realizzare speci-

fici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal parlamento o dal Consi-

glio dei Ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministra-

zioni statali.

I Sottosegretari

Questi organi, pur non facendo parte del governo, svolgono rilevanti funzioni di governo e di ammi-

nistrazione, essendo i più stretti collaboratori politici rispettivamente del presidente del Consiglio dei

Ministri e dei ministri (con e senza portafoglio) nell'ambito delle loro responsabilità governative.

L'articolo 10 della legge 400/1988 configura i sottosegretari come collaboratori di un ministro o del

presidente del consiglio, competente a esercitare i compiti a essi delegati con decreto ministeriale

pubblicato sulla gazzetta ufficiale. Si giunge alla loro nomina mediante un decreto del presidente del-

la Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei Ministri, in accordo con il ministro che il

sottosegretario è chiamato a coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri. Il sottosegretario assume le

sue funzioni solo dopo il giuramento, che deve prestare dinanzi al presidente del Consiglio dei Mini-

stri, con la stessa formula utilizzata dei ministri. Una posizione del tutto particolare è quella del sot-

tosegretario alla presidenza del consiglio, nominato segretario del Consiglio dei Ministri, da cui di-

pendono l'ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri e anche quei dipartimenti e uffici della pre-

sidenza del consiglio per i quali il sottosegretario abbia ricevuto delega del presidente del Consiglio

dei Ministri.

Le funzioni di indirizzo politico del Governo

La politica generale del governo si concretizza in una serie innumerevole di atti normativi e ammini-

strativi, ma anche più tipicamente di indirizzo politico. Per quanto riguarda quest’ultimo, si fa riferi-

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mento agli atti relativi alla determinazione della piattaforma politica e programmatica sulla quale il

governo chiede la fiducia, gli atti mediante i quali il governo esercita la sua azione nell'ambito delle

relazioni internazionali, i poteri del consiglio supremo di difesa per l'organizzazione e il coordina-

mento delle attività che riguardano la difesa nazionale, i poteri del presidente del consiglio in ambito

della pubblica sicurezza e delle questioni di ordine pubblico, le relazioni intrattenute dal governo con

le confessioni religiose, il potere di iniziativa legislativa del governo, il disegno di legge relativo al

bilancio preventivo e tutti gli atti governativi che lo precedono o lo accompagnano, il potere legislati-

vo delegato o esercitato in via di urgenza.

Le funzioni amministrative

Il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di importanti funzioni amministra-

tive. Alcune sono espressamente previste dalla legge 400/1988: quelle che mirano a dirigere e coor-

dinare in modo unitario le funzioni ministeriali, a dirimere i conflitti di attribuzione fra i ministri, a

dare direttive ai comitati dei ministri e a quelli interministeriali, a indirizzare e coordinare le funzioni

amministrative regionali o a dirigere quelle delegate o a sostituirsi alle amministrazioni regionali, an-

nullare in via straordinaria gli atti amministrativi illegittimi. Anche se non previsti dalla suddetta leg-

ge, il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di altri numerosi poteri ammini-

strativi: spetta al governo deliberare sulla nomina, su proposta del Ministro competente, dei segretari

generali dei ministeri; è sempre il Consiglio dei Ministri che nomina la quota dei componenti della

corte dei conti e del Consiglio di Stato di spettanza del governo; la gestione del bilancio statale e il

corretto funzionamento del settore creditizio.

Le funzioni normative

La nostra costituzione ha operato uno sforzo rilevante per circoscrivere entro limiti precisi la possibi-

lità che il governo possa adottare atti normativi con forza pari a quella delle leggi: l'intervento del go-

verno può avvenire o per motivi di improrogabile urgenza a provvedere, o per un atto espresso di vo-

lontà in tal senso dello stesso parlamento. Tutta la materia degli atti normativi del governo è stata di-

sciplinata dalla legge 400/1988: è stato introdotto un obbligo di autoqualificazione per tutti questi atti

normativi, e cioè un obbligo per essi di autodenominarsi di volta in volta "decreto legislativo", "de-

creto legge" o "regolamento".

I decreti legislativi

Si tratta di un atto normativo adottato mediante una decisione ("decretare" significa decidere) del go-

verno. Con una legge chiamata "legge delega" il Parlamento, con una propria decisione, può affidare

al governo il compito di emanare una norma giuridica, a patto che questa rispetti i principi generali

stabiliti dal Parlamento nella legge-delega e il termine entro il quale il decreto deve essere emanato. I

decreti legislativi devono essere successivamente controfirmati dal presidente della Repubblica. In

alcune importanti materie (imposizione di tributi e ratifica di trattati di diritto internazionale) il go-

verno non può emanare decreti e la competenza a decidere nuove norme è del Parlamento, il solo or-

gano rappresentativo della volontà dei cittadini. Assumono forma di decreti legislativi anche le nor-

me di attuazione degli statuti speciali delle cinque regioni ad autonomia particolare; si tratta tuttavia

di un caso del tutto anomalo di delegazione legislativa, tant'è che ci si trova dinanzi a una delega a

tempo indeterminato, esercitabile più volte, l'unico caso nel quale il governo dispone di un vero e

proprio potere legislativo. Un altro caso di delega legislativa del tutto anomalo è previsto dall'articolo

78 della costituzione che stabilisce che siano le camere a deliberare lo stato di guerra conferendo al

governo i poteri necessari per agire.

I decreti legge

Si tratta in questo caso di un provvedimento governativo provvisorio che ha forza di legge. In casi

straordinari di necessità e di urgenza il governo può infatti sostituirsi al Parlamento (che secondo la

Costituzione italiana è l'organo legislativo dello stato) ed emanare con un decreto una norma giuridi-

ca che diventerà legge dello stato soltanto se entro 60 giorni il Parlamento ne voterà l'approvazione

del contenuto. In caso di approvazione si dice che il decreto è "convertito", cioè trasformato, in leg-

ge. L'abuso dello strumento del decreto legge per disciplinare la vita dei cittadini è stato recentemen-

te denunciato perché toglie all'organo che rappresenta la volontà popolare dei cittadini, ossia il Parla-

mento, una funzione essenziale (quella legislativa) alla vita democratica del paese. 27

I regolamenti

Il potere regolamentare del governo è stato di disciplinato dalla legge 400/1988. I regolamenti del

governo sono deliberati del Consiglio dei Ministri, sono emanati con decreto del presidente della Re-

pubblica, registrati presso la corte dei conti e pubblicati sulla gazzetta ufficiale. Sul piano delle tipo-

logie, i regolamenti possono distinguersi tra loro o per l'ambito di discrezionalità di cui governo di-

spone in riferimento al sistema normativo primario, o per il loro particolare oggetto. Dal primo punto

di vista, la legge si riferisce i regolamenti di esecuzione di leggi, decreti legislativi e regolamenti co-

munitari, ai regolamenti di attuazione e integrazioni di leggi e decreti legislativi, ai regolamenti indi-

pendenti, ai regolamenti delegati. Attualmente sembra difficile ipotizzare l'esistenza di spazi liberi si-

gnificativi per l'esercizio di un simile potere regolamentare, ove si considerino le numerosissime ri-

serve di legge previste dalla costituzione, nonché il vero e proprio stato d'inflazione legislativa che

caratterizza il nostro sistema normativo. Dalla stessa legge vengono disciplinati i regolamenti mini-

steriali e interministeriali, che possono essere adottati dal presidente del consiglio dei ministri con

l'obbligo ulteriore di autoqualificarsi come regolamenti. Il potere regolamentare dei ministri può es-

sere esercitato solo nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro,

quando la legge espressamente conferisca tale potere; non possono dettare norme contrarie a quelle

dei regolamenti emanati dal governo.

CAPITOLO IX: L’organizzazione degli apparati amministrativi statali. (pag. 251 – 284)

PRINCIPI COSTITUZIONALI IN TEMA DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Costituzione e amministrazione

Uno degli elementi principali delle moderne forme di Stato è il principio di subordinazione alla legge

non solo dei cittadini, ma anche della pubblica amministrazione. Ad un'amministrazione autoritativa

(intesa cioè come potere), chiamata essenzialmente ad adottare atti di esecuzioni di leggi che impon-

gono ordini e divieti o comunque a porre regole destinate in diverso modo a restringere o ad ampliare

la sfera di autonomia dei privati, si va progressivamente affiancando un'amministrazione di presta-

zione (intesa cioè come funzione) chiamata a svolgere un'attività diretta alla realizzazione di finalità

di interesse generale. Ad un'amministrazione che è chiamata a rispondere del formale rispetto della

legge, si affianca un'amministrazione che deve sempre più rendere conto dell'effettiva soddisfazione

per gli interessi coinvolti della sua attività e cioè dei risultati attraverso la medesima raggiunti. I prin-

cipi costituzionali in tema di amministrazione riguardano quella statale, regionale e locale. Tra le di-

sposizioni costituzionali relative alla pubblica amministrazione vanno menzionati gli articoli 97 e 98

della sezione II del titolo III intitolata "la pubblica amministrazione", quelle contenute nell'articolo 5,

114 e successivi, in tema di amministrazione regionale e locale, quelle contenute negli articoli 103 e

113, in tema di tutela del privato.

Principi in tema di organizzazione della pubblica amministrazione

Tra i principi organizzativi della pubblica amministrazione va menzionato quello ricavabile dall'arti-

colo 95.1 e 2, secondo cui l'esercizio dell'attività amministrativa deve comunque far capo a organi

politici che ne rispondano in primo luogo dinanzi agli organi rappresentativi della volontà popolare.

Il secondo principio stabilisce che "i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge".

Nell'uno e nell'altro caso si tratta di una riserva di legge relativa, la quale dunque non esclude l'inter-

vento di un'altra forma normativa. Il terzo principio attiene al reclutamento del pubblico funzionario,

che deve avvenire di regola tramite concorso. Il quarto principio riguarda la posizione dei pubblici

funzionari, che sotto il profilo del loro status giuridico non possono trarre vantaggio nella loro carrie-

ra dal ricoprire certi incarichi politici. A questi principi vanno poi aggiunti quelli previsti dall'articolo

5 della costituzione in tema di decentramento amministrativo e dell'autonomia locale. Vige il princi-

pio di immedesimazione organica, e non di rappresentanza: il soggetto che agisce per l'ente pubblico,

esercitando uno dei suoi poteri, è un suo organo, e quindi tutti i suoi atti sono imputabili alla persona

giuridica, che ne è vincolata e ne risponde. Si parla quindi di organi con una legittimazione politica e

di organi con una legittimazione professionale. Possono essere monocratici o collegiali, consultivi o

di controllo, centrali o periferici. Un'altra importante distinzione è quella fra organo (essere parte di

un ente) e ufficio (apparato amministrativo). Il rapporto di servizio consiste nella prestazione di una

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vera e propria attività professionale retribuita, caratterizzata da un complesso intreccio di diritti e di

doveri, ed individua coloro che prestano la loro attività nell'ambito dell'organizzazione dell'ente pub-

blico.

GLI APPARATI STATALI

Disegno generale dell’assetto ministeriale

La presidenza del Consiglio dei Ministri e i ministeri sono le strutture amministrative tra cui vengono

organicamente ripartite dalla legge la grande maggioranza delle funzioni amministrative statali, salvo

quelle spettanti al Consiglio dei Ministri o personalmente al presidente del consiglio. Si tratta dei po-

teri amministrativi previsti dalla legge, ma anche dei compiti di provvedere, negli stessi settori, me-

diante atti di impulso politico e amministrativo o mediante il ricorso a strumenti privatistici. I mini -

steri dopo la riforma del 1999 e il decreto-legge del 2001 sono i seguenti: degli affari esteri, dell'in -

terno, della giustizia, della difesa, dell'economia e delle finanze, delle attività produttive, delle comu-

nicazioni, delle politiche agricole e forestali, dell'ambiente e della tutela del territorio, delle infra-

strutture e dei trasporti, del lavoro e delle politiche sociali, della sanità, dell'istruzione, dell'Università

e della ricerca, per i beni e le attività culturali. Nove dei ministeri sono strutturati in dipartimenti,

mentre 5 (esteri, difesa, comunicazioni, sanità, beni culturali) mantengono la più antica articolazione

in direzioni generali, cui si somma la presenza di un segretario generale (figura estranea agli altri mi-

nisteri). Oltre a diversi organi interni di controllo, esiste presso ogni ministero l'ufficio di bilancio,

organo incaricato di verificare la regolarità degli impegni di spesa e della tenuta delle scritture conta-

bili; si tratta di strutture decentrate della ragioneria generale dello Stato, importante apparato del mi-

nistero del Tesoro. Gli atti ministeriali sono sottoposti a diverse forme di controllo esterno, poste in

essere dalla corte dei conti.

Alcune caratteristiche della Presidenza del Consiglio

La presidenza del Consiglio dei Ministri deve garantire un esercizio effettivo delle funzioni del presi-

dente del consiglio, di direzione della politica generale del governo e di mantenimento dell'unità del-

l'indirizzo politico e amministrativo, nonché un adeguato supporto all'attività del Consiglio dei Mini-

stri. Al fine di garantire il massimo di flessibilità alle strutture e un ricchissimo potere decisionale al

presidente del consiglio, il decreto legislativo 303/1999 prevede come necessarie pochissime struttu-

re della presidenza (il segretario generale, i dipartimenti per la partecipazione all'Unione Europea,

per il coordinamento delle attività normativa del governo, per gli affari regionali). Per motivi di tra-

sparenza, i decreti e i bilanci della presidenza vengono comunicati alle camere. Il presidente del con-

siglio nomina e revoca a sua discrezione il segretario generale della presidenza, i capi dei dipartimen-

ti degli uffici, i consulenti e componenti di comitati di consulenza o di studio che reputi necessari, as-

segna le funzioni di direzione, di collaborazione e di studio presso la presidenza al personale dirigen-

ziale o a esperti. Con il giuramento del nuovo governo decadono le nomine del segretario e dei vice-

segretari.

Il decentramento dell’amministrazione statale

Il rilevante numero di uffici ministeriali periferici ha accentuato la necessità di un coordinamento a

livello locale fra tutti gli uffici statali decentrati. Questa funzione, storicamente affidata al prefetto,

organo rappresentativo del governo nella sua interezza, spesso si è scontrato con la tendenza ministe-

riale a una gestione autonoma. Il decreto legislativo 300/1999 ha previsto la trasformazione delle pre-

fetture in uffici territoriali del governo (con a capo sempre il prefetto). Una forma diversa di decen-

tramento è quella che si realizza attraverso l'affidamento ai comuni della gestione di una serie di ser-

vizi statali con la specifica responsabilizzazione del sindaco, che, in questo ambito, opera come uffi-

ciale del governo.

Le aziende, le agenzie, gli enti pubblici

La necessità della pubblica amministrazione di svolgere attività prevalentemente di produzione di

beni o di erogazione di servizi, mediante organizzazioni di tipo aziendale, ha, nel passato, più volte

indotto il legislatore a istituire all'interno dei ministeri apposite aziende o amministrazioni autonome,

dotate di un'apposita disciplina speciale, tale da permettere la produzione di quei beni e servizi, sfug-

gendo alle rigide normative dell'organizzazione ministeriale. L'azienda resta dunque un organo mini-

steriale, ma dotato di una speciale organizzazione: ha organi sul modello societario e dispone di un

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proprio bilancio e di un proprio patrimonio, ma non è dotato in genere di personalità giuridica. Le

agenzie appaiono come speciali strutture amministrative dotate di personalità giuridica e di propri

statuti, istituita per svolgere in regime di autonomia attività prevalentemente tecniche già di compe-

tenza ministeriale, spesso per soddisfare una pluralità di interessi pubblici. Gli organi dell'agenzia

sono rappresentati da un direttore generale e da un comitato direttivo, formato da non più di tre diri-

genti dell'agenzia. Distinti dalle aziende dalle agenzie sono gli enti pubblici. L'amplissima categoria

degli enti pubblici è inevitabilmente molto eterogenea, perché molto diversi sono i fini che lo Stato

intende conseguire tramite la loro azione. Gli enti pubblici economici sono stati appositamente creati

per svolgere attività di produzione di beni e servizi e pertanto devono poter disporre di una duttilità

organizzativa analoga a quella dei soggetti privati.

Il personale e la dirigenza statale

Il decreto legislativo 165/2001 determina le "norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipen-

denze delle amministrazioni pubbliche". I contratti collettivi vengono stipulati a livello nazionale (il

contratto nazionale può anche prevedere casi di contrattazione collettiva decentrata) tra l'apposita

agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le organizzazio-

ni sindacali più rappresentative sul piano nazionale e nei singoli comparti contrattuali. Il comitato di-

rettivo dell'ARAN è nominato dal presidente del consiglio. L'articolo 4 del suddetto decreto legislati-

vo, mentre riserva agli organi di governo la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare,

stabilisce che ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi

tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica

e amministrativa, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumen-

tali e di controllo. Essi sono dunque responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della

gestione e dei relativi risultati.

I beni della pubblica amministrazione

L'amministrazione statale necessita di beni allo scopo di conseguire le finalità individuate dal sistema

normativo. Anzitutto è necessario del denaro per far fronte alle spese pubbliche. La costituzione ha

stabilito che tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contri-

butiva e il sistema tributario nel suo complesso è informato a criteri di progressività. Nell'ambito del

complesso sistema tributario possono distinguersi anzitutto le imposte (in quanto dotati di capacità

contributiva, e si distinguono in dirette o indirette), le tasse e contributi speciali. Perciò che riguarda

in generale i beni, lo Stato, le regioni, le province e i comuni possono disporre di beni demaniali, di

beni patrimoniali indisponibili e di beni patrimoniali disponibili. I beni demaniali sono inalienabili,

non possono sorgere diritti reali su di essi, non possono essere espropriati.

Le partecipazioni statali e l’utilizzazione di altri strumenti privatistici

Numerose vicende hanno condotto lo Stato ad acquisire, in parte o per intero, imprese private, perlo-

più aventi forma giuridica di società per azioni, soprattutto al fine di evitare imponenti crisi settoriali.

Fino ad epoca recente il sistema delle partecipazioni statali presentava le seguenti fondamentali ca-

ratteristiche: le società operative erano veri e propri soggetti di diritto privato, ma la proprietà delle

loro azioni o del cosiddetto "pacchetto di controllo" faceva capo a un ente pubblico di gestione, che

svolgeva nei loro riguardi le funzioni tipiche delle società finanziarie che controllano un gruppo di

società. Questo sistema voleva rispondere alla necessità di vigilare e indirizzare questo complesso si-

stema delle imprese a partecipazione statale senza peraltro negare l'opportunità di conservare loro un

regime privatistico. Nel 1991 si è prima prevista la possibilità di trasformare in S.p.A. "gli enti di ge-

stione delle partecipazioni statali e gli altri enti pubblici economici, nonché le aziende pubbliche sta-

tali". Al tempo stesso, tutte le attività e i diritti di natura pubblicistica, attribuiti o riservati a questi

enti, che hanno già assunto la veste di società per azioni, sono stati fatti oggetto di concessioni di du-

rata non inferiore a vent'anni.

Le autorità amministrative indipendenti

Un'eccezione a questo sistema di dipendenze dell'amministrazione statale dai ministri è costituita da

quei casi nei quali il legislatore ha affidato determinate funzioni amministrative di particolare delica-

tezza ad autorità amministrative indipendenti, sulla base delle esperienze straniere. Si tratta dell'e-

spletamento di funzioni per le quali sono ritenute essenziali non solo l'imparzialità, ma anche la ter-

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zietà dell'autorità amministrativa rispetto agli stessi interessi che si esprimono nel governo. La nomi-

na dei loro vertici avviene nell'ambito di categorie professionali particolarmente qualificate e estra-

nee a soggetti istituzionalmente collegati con gli organi di governo.

I COSIDDETTI ORGANI AUSILIARI

Il Consiglio di Stato

Si tratta di un organo sia di "consulenza giuridico-amministrativa", sia di "tutela della giustizia nel-

l'amministrazione". Con riferimento alla corte dei conti, l'articolo 100.3 della costituzione afferma

che "la legge assicura l'indipendenza dei due istituti e dei loro componenti di fronte al governo". Il

Consiglio di Stato è composto da un numero limitato di magistrati (poco più di 120), si articola in

sette sezioni, le prime quattro con competenze consultive, le altre con competenze giurisdizionali. In

sede consultiva opera anche l'adunanza generale, formata da tutti consiglieri di Stato; a livello giuri-

sdizionale, opera invece l'adunanza plenaria, composta da dodici consiglieri delle tre sezioni giuri-

sdizionali. Il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa è formato dal presidente del con-

siglio di Stato (che lo presiede), da quattro magistrati del Consiglio di Stato e da sei magistrati dei

Tar eletti dalle rispettive magistrature, nonché da quattro cittadini nominati da camera e senato (pro-

fessori universitari in materie giuridiche o avvocati con vent'anni di esserci solo professionale). Que-

st'organo è chiamato a deliberare su tutti i provvedimenti attinenti lo status dei magistrati, le sanzioni

disciplinari, l'esercizio dell'autonomia finanziaria del Consiglio di Stato. L'influenza del governo pas-

sa attraverso la nomina del presidente del Consiglio di Stato da parte del Consiglio dei Ministri. Il

Consiglio di Stato può essere incaricato dal governo a esprimere il suo parere su proposte di legge e

addirittura redigere progetti di legge e di regolamento (pareri facoltativi); i pareri obbligatori riguar-

dano il caso in cui la pubblica amministrazione richiede il parere al Consiglio di Stato; rari sono i

casi di pareri vincolanti.

La Corte dei Conti

La corte dei conti per l'articolo 100.2 "esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del go-

verno, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle

forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce

in via ordinaria. Riferisce direttamente alle camere sul risultato del riscontro avvenuto"; per l'articolo

103.2, invece, essa "ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dal-

la legge". A livello centrale, esistono tre sezioni di controllo, rispettivamente sugli atti del governo e

delle amministrazioni statali, sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce di ordina-

ria, sui conti consuntivi delle province e dei comuni; le tre sezioni giurisdizionali centrali invece

sono giudice di appello rispetto alle sentenze delle sezioni giurisdizionali e regionali. Sono da ricor-

dare le importanti figure del presidente della corte dei conti e del procuratore generale presso la cor-

te stessa (che svolge le funzioni del pubblico ministero). Per le aziende pubbliche e la "vigilanza e ri-

scontro" dei loro atti è esercitato secondo le disposizioni delle leggi specifiche che le disciplinano e

che, in genere, prevedono solo forme di controllo a posteriori. Per quanto riguarda il controllo sulla

gestione delle amministrazioni pubbliche è un controllo non solo di legittimità, ma di "regolarità del-

le gestioni" e, più in generale, di "rispondenza dei risultati dell'azione amministrativa agli obiettivi

stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione

amministrativa". Il ministro del Tesoro, prima di trasmettere il rendiconto annuale alle camere, lo in-

via alla corte dei conti che, a sezioni riunite, valuta la legittimità delle spese rispetto alle previsioni di

bilancio, ma anche come le varie amministrazioni si sono conformate alle discipline di ordine ammi-

nistrativo e finanziario.

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro

L'articolo 99 della costituzione determina non solo la composizione di quest'organo, ma anche le fun-

zioni e le modalità con le quali esso può "contribuire all'elaborazione della legislazione economica e

sociale". Il CNEL non è finora riuscito a svolgere un ruolo particolarmente significativo: è composto

da 122 componenti, che restano in carica cinque anni; il presidente, nominato dal governo, 12 esperti

(ovvero qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica) di cui 8 nominati dal presi-

dente della Repubblica e quattro nominati dal governo, 99 rappresentanti delle categorie produttive

di beni e servizi nei settori pubblico e privato (dei quali 44 rappresentanti dei lavoratori dipendenti,

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18 rappresentanti dei lavoratori autonomi, 37 rappresentanti delle imprese, 10 rappresentanti del vo-

lontariato e dell'associazionismo sociale). Il CNEL viene riconosciuto un autonomo potere di iniziati-

va legislativa a livello nazionale.

CAPITOLO X: Principi in tema di attività amministrativa. (pag. 285 – 316)

L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA

Fra i fini che lo Stato sociale si pone troviamo il buon andamento e l’efficienza degli apparati pubbli-

ci, intesa come rapporto fra risultati conseguiti e risorse impiegate, mentre per efficacia si intende il

rapporto fra risultati conseguiti e obiettivi prestabiliti.

Attività amministrativa e principio di legalità

Nel nostro sistema costituzionale, l'attività degli organi amministrativi appare sottoposta sotto molte-

plici aspetti alla legge e può essere descritta come l'attività volta a conseguire i fini determinati dalle

prescrizioni costituzionali e legislative, tant'è che la pubblica amministrazione può fare solo ciò che

la legge le prescrive o le permette di fare. Risulta diverso affermare che la legge debba limitarsi a

prevedere che l'amministrazione provveda in un determinato ambito (legalità in senso formale) o

che, invece, essa debba anche determinare quanto meno le linee fondamentali entro cui l'amministra-

zione pubblica deve operare (legalità in senso sostanziale). La nostra costituzione prevede l'ipotesi di

riserve di legge, che equivalgono alla prescrizione che la disciplina di quelle determinate materie

possa essere posta solo dal legislatore o integralmente o, almeno, nelle sue linee generali. Gli atti am-

ministrativi sono attribuiti alla competenza degli organi politici di vertice dei diversi sistemi ammini-

strativi, a conferma della rilevanza della natura largamente discrezionale delle scelte che vengono in

tal modo operate in attuazione, ma spesso anche a integrazione, più o meno accentuata, delle scelte

operate dal legislatore.

Gli atti della pubblica amministrazione

L'attuazione della legge in via amministrativa consiste in attività o in atti fisici, i quali o costituisco-

no atti materiali della pubblica amministrazione o, più comunemente, atti formali posti in essere dalla

pubblica amministrazione. Fra le tante distinzioni possibili degli atti amministrativi troviamo gli atti

unilaterali di tipo autoritativo (posti in essere solo da gli organi della pubblica amministrazione),

quelli privi di una particolare efficacia giuridica e quelli di diritto comune. Nell'ambito dei servizi

pubblici, buona parte delle attività poste in essere dalla pubblica amministrazione consistono in atti-

vità di servizio verso gli utenti e in comportamenti del tutto omogenei a quelli prestati da un qualsiasi

soggetto che svolga attività analoga e quindi non sono certo disciplinati legislativamente mediante

una rigorosa tipizzazione dei singoli atti.

La discrezionalità amministrativa

L'autorità amministrativa deve concretizzare la volontà legislativa, che rappresenta la sua fonte di le-

gittimazione, e deve quindi attuare il fine indicato dalla legge (quindi per definizione fine pubblico),

nel contesto reale nel quale è chiamata operare e nella considerazione di tutti gli interessi, in quel

contesto, giuridicamente rilevanti. Di norma, all'amministrazione spetta determinare se e quando

adottare l'atto, attraverso quali modalità, con quali eventuali contenuti più specifici. La discrezionali-

tà amministrativa è pressoché inesistente nei cosiddetti atti vincolati ma può essere massima negli

atti della cosiddetta alta amministrazione. L'organo amministrativo deve quindi operare per il perse-

guimento del fine legislativo (il cosiddetto interesse pubblico primario), ma nel contesto reale in cui

occorre operare e rispetto al quale deve ricercare, e correttamente valutare, anche nei cosiddetti inte-

ressi pubblici secondari, nonché gli stessi interessi privati legittimamente considerabili.

I procedimenti amministrativi

Lo studio dei procedimenti amministrativi mira a evidenziare i rapporti intercorrenti fra i diversi atti

degli organi degli uffici pubblici al fine di svolgere l'attività amministrativa necessaria per produrre

gli effetti giuridici voluti. L'atto della pubblica amministrazione è il prodotto di un'organizzazione e

pertanto, in genere, rappresenta una fase intermedia o finale di un procedimento, in parte originato

dalla competenza specifica dei diversi uffici e organi che vi intervengono e dovrà essere il prodotto

di un giusto procedimento. In ogni procedimento si usano distinguere tre fasi principali, ovvero la

preparatoria (per fornire gli elementi necessari per la decisione a partire dall'atto di iniziativa), la co-

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stitutiva (così importante fase deliberativa che può essere semplice o complessa in base all'organo

che si occupa di compierla) e l'integrativa dell'efficacia dell'atto deliberato (il modo in cui gli atti

producono effetti giuridici). Al termine delle varie fasi del procedimento, si ha quindi un atto non

solo perfetto, ma anche efficace. La validità dell'atto dipende dalla sua conformità alle diverse pre-

scrizioni normative.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI

Atti e provvedimenti amministrativi

Fra gli atti amministrativi si opera una distinzione fra i meri atti amministrativi o atti amministrativi

in senso stretto e i provvedimenti amministrativi: solo questi ultimi rappresentano infatti la manife-

stazione di volontà di una pubblica amministrazione diretta a soddisfare un interesse pubblico prima-

rio e pertanto sono assistiti dalla capacità di incidere, in modo unilaterale, sulle posizioni giuridiche

coinvolte. Nel linguaggio giuridico corrente, si usa l'espressione atti amministrativi in un'accezione

generica, riferendosi quindi anche ai provvedimenti amministrativi.

Particolare efficacia dei provvedimenti amministrativi

I provvedimenti godono di esecutività e cioè dell'idoneità di poter immediatamente giungere alla fase

della loro esecuzione, ove necessaria, consistente nella capacità di produrre i loro effetti sui destina-

tari, senza necessità di alcun intervento dell'autorità giudiziaria che ne confermi la legittimità. L’ese-

cutorietà riguarda la fase dell'esecuzione forzata della pretesa dell'amministrazione, contro la volontà

del soggetto coinvolto, senza che ciò dipenda dall'intervento, come del diritto privato, di un apposito

giudice preposto all'esecuzione. Con l'inoppugnabilità ci si riferisce al fatto che numerose disposizio-

ni di legge restringono i termini entro i quali provvedimenti amministrativi possono essere impugnati

dinanzi agli organi della giustizia amministrativa.

Elementi degli atti amministrativi

Il soggetto del provvedimento corrisponde all'organo titolare del potere amministrativo che viene

esercitato ed è individuato dalla legge; le competenze fra i vari organi dell'apparato amministrativo

vengono individuate per materia, per territorio o per grado. Per oggetto del provvedimento può inten-

dersi la persona, la cosa o la situazione giuridica su cui si producono gli effetti dell'atto: è necessario

che l'oggetto sia determinabile e idoneo a subire gli effetti del provvedimento. Con causa giuridica

del provvedimento ci si riferisce all'interesse pubblico primario che la legge ha voluto tutelare ed è

accompagnata da un'apposita motivazione, nella quale si indicano le ragioni che hanno portato all'a-

dozione del provvedimento.

Alcune innovazioni introdotte dalla legge 241/1990 sulle modalità di esercizio dell’attività ammi-

nistrativa

L'articolo 2 della suddetta legge stabilisce che, ove il procedimento debba essere iniziato d'ufficio o

su istanza di parte, esso deve essere concluso entro i termini fissati per legge, per regolamento o per

un apposito atto dell'amministrazione interessata, altrimenti la legge fissa il breve termine di trenta

giorni. Nella stessa direzione vanno tutte quelle numerose disposizioni che impongono larghe forme

di pubblicità riguardo il termine entro il quale il procedimento deve terminare e la persona fisica re-

sponsabile. L'articolo 7, in tema di potere di intervento del procedimento, equipara ai soggetti nei

confronti dei quali il provvedimento finale è destinata a produrre effetti diretti e a quelli che per leg-

ge posso intervenirvi anche i soggetti individuabili a cui possa derivare un pregiudizio da provvedi-

menti in formazione. In ogni amministrazione viene individuato un'unità organizzativa responsabile

del procedimento.

Alcuni tipi di provvedimenti amministrativi

Una delle distinzioni più comuni operate tra le diverse categorie di provvedimenti attiene al loro con-

tenuto, vi possono essere provvedimenti ampliativi o provvedimenti restrittivi. Fra i primi abbiamo,

le autorizzazioni (o abilitazioni, licenze, permessi) corrispondono alla rimozione di un ostacolo da

parte della pubblica amministrazione all'esercizio di un diritto o di un potere di cui sono titolari un

soggetto privato o un ente o un organo tecnico; le concessioni consistono in provvedimenti mediante

i quali la pubblica amministrazione attribuisce ad altri l'esercizio di un suo diritto o potere (conces-

sione traslativa) o una situazione giuridica positiva appositamente creata (concessione costitutiva).

Simili alle concessioni sono le sovvenzioni consistenti nell'attribuzione di contributi in denaro o in

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beni; le rinunce (dette anche esenzioni, esoneri, deroghe) consistono in provvedimenti mediante i

quali la pubblica amministrazione rinuncia ad una sua precedente pretesa. Le ammissioni consistono

in provvedimenti amministrativi che permettono a soggetti in possesso di determinati requisiti, di ac-

cedere ad un certo status, di utilizzare un servizio pubblico, di esercitare determinate attività lavorati-

ve. Fra i provvedimenti restrittivi abbiamo, le revoche consistono semplicemente in provvedimenti

che fanno venir meno i provvedimenti precedentemente adottati; gli ordini e i divieti valgono a speci-

ficare prescrizioni genericamente contenute nella legge e comportano, a carico dei trasgressori, pos-

sibili conseguenze di ordine disciplinare, amministrativo o penale; le requisizioni riguardano beni

mobili o immobili che possono essere prese in uso dalla pubblica amministrazione; l'espropriazione

per pubblica utilità riguarda il trasferimento coattivo alla pubblica amministrazione della proprietà di

beni immobili in cambio del pagamento a colui che era il proprietario di un indennizzo. Le occupa-

zioni di beni immobili si distinguono in quelle finalizzate ad un uso temporaneo e quelle finalizzate

all'esecuzione di opere pubbliche in situazioni di assoluta distanza.

Atti normativi, di direzione, di indirizzo, di coordinamento, di programmazione

È antica prerogativa dei vertici delle diverse amministrazioni quella di essere titolari di un potere

normativo di tipo secondario. Il potere direttivo tende sempre più ad esprimersi attraverso atti dotati

di relativa generalità, che dovranno essere rispettati dagli uffici e dagli organi pubblici, proprio sulla

base del tipo di rapporto gerarchico esistente e dello stesso contenuto di questi atti. Fra le direttive (o

atti di indirizzo) occorre distinguere quelle interorganiche da quelle intersoggettive, a seconda che si

riferiscono o meno solo ad organi appartenenti all'amministrazione dal cui vertice viene adottata la

direttiva. Per le direttive intersoggettive, occorre distinguere fra quella relativa gli enti pubblici stru-

mentali, che tendono ad essere assimilato a quelle interorganiche e quelle relative ai rapporti fra enti

dotati di reciproca autonomia, poiché in questo settore appare decisivo il rapporto deducibile dal si-

stema costituzionale per legittimare il tipo di vincolo che questi atti possono avere. I programmi o i

piani corrispondono ad un'esigenza molto avvertita dall'amministrazione pubblica contemporanea di

ricercare momenti di prederminazione delle linee generali dell'azione amministrativa in interi settori.

Le istruzioni, o circolari, o normali, corrispondono alla trasmissione di istruzioni e/o direttive agli

uffici ed agli organi, al fine di assicurare l'omogenea applicazione delle diverse disposizioni.

Cause di invalidità dei provvedimenti amministrativi

Le particolari caratteristiche di provvedimenti amministrativi sono alla base anche delle loro possibili

cause di invalidità. La nullità o inesistenza del provvedimento amministrativo deriva dalla carenza

delle condizioni minime necessarie per poterlo ritenere esistente, si parla di mancanza assoluta di uno

di elementi essenziali. I casi di mera irregolarità attengono alla presenza di quelle anomalie del

provvedimento che vengono ritenute sanabili. Per ciò che riguarda i vizi di legittimità ci si continua a

risalire alla tripartizione della incompetenza, dell'eccesso di potere e della violazione di legge, con

l'avvertenza che attraverso il sindacato su questi vizi, devono essere sanzionate tutte le cause di pos-

sibile di legittimità dei provvedimenti amministrativi. Con il vizio dell'incompetenza, ci si riferisce

alla classica carenza del provvedimento sotto il profilo soggettivo. L'incompetenza assoluta porta

alla nullità dell'atto, si ha non solo quando l'organo amministrativo esercita un potere appartenente ad

un'autorità non amministrativa, ma anche quando esercita un potere di un organo appartenente ad un

altro apparato amministrativo, mentre la incompetenza relativa si verifica quando il potere esercitato

appartiene ad altro organo del medesimo apparato amministrativo. Per eccesso di potere si intende un

vizio di sviamento di potere, che mira a colpire l'abuso sostanziale del potere di cui dispone l'organo

che adotta all'atto. Il vizio di violazione di legge svolge una funzione di tipo residuale rispetto agli al-

tri vizi di legittimità.

L’autotutela

L'autotutela costituisce un potere amministrativo della pubblica amministrazione, e mediante il quale

essa può eliminare o ridurre i conflitti, reali o potenziali, che possono sorgere in relazione ai suoi atti

illegittimi od inopportuni, provvedendo direttamente ad annullarli, sanarli o modificarli. La titolarità

del potere è riconosciuta oltre che all'organo che ha adottato l'atto, a quelli gerarchicamente superiori.

L'istituto che mira a salvare, con efficacia ex tunc, una deliberazione affetta da un vizio sanabile è la

sanatoria: si parla di ratifica nel caso in cui l'organo competente faccia propria una delibera affetta da

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incompetenza relativa; di convalida, nel caso in cui si completi un elemento parzialmente mancante

nella delibera; di conversione allorché si possa sostituire ad un provvedimento illegittimo un altro, di

cui sussistano tutti gli elementi necessari. L'annullamento d'ufficio consiste nell'eliminazione di un

provvedimento illegittimo; di questo potere di annullamento non è titolare solo l'organo che ha adot-

tato l'atto e l'autorità gerarchicamente superiore ma anche il Governo. La revoca, è invece, un istituto

mediante il quale l'amministrazione pubblica produce la cessazione del futuro degli effetti di un

provvedimento amministrativo ad efficacia continuativa, il quale, opportuno e legittimo al momento

della sua adozione, sia successivamente divenuto inopportuno o illegittimo a causa dei mutamenti in-

tervenuti.

LE FORME DI TUTELA CONTRO L’ATTIVITA’ AMIMNISTRATIVA ILLEGITTIMA

I ricorsi amministrativi

Con i ricorsi amministrativi, i soggetti che si ritengono danneggiati da una deliberazione amministra-

tiva chiedono che l'amministrazione inizi un apposito procedimento per riesaminare la legittimità o

l'opportunità di quella di liberazione. Sulla base della disciplina attuale occorre distinguere i due ri-

corsi ordinari, consistenti nel ricorso gerarchico e nel ricorso in opposizione, dal ricorso straordinario

al Presidente della Repubblica. Il ricorso gerarchico ha carattere generale mentre il ricorso in oppo-

sizione ha carattere speciale, essendo ammesso solo nei casi previsti dalla legge. Comune ai due tipi

di ricorso è il fatto di poter riguardare profili sia di legittimità che di merito, di essere facoltativi e

non preclusivi dei ricorsi giurisdizionali, di essere esperibili in termini brevi (di regola trenta giorni)

dalla data della notificazione. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio

amministrativo di carattere generale, ma di sola legittimità esperibile solo nei riguardi dei provvedi-

menti definitivi; esso può essere proposto entro centoventi giorni.

Il riparto della giurisdizione in materia amministrativa fra giudice ordinario e giudice ammini-

strativo

In ogni ordinamento giuridico nel quale esista un diritto speciale per l'amministrazione pubblica, sor-

ge il problema di come garantire un'efficace ed idoneo controllo di legittimità sugli atti amministrati-

vi. Nel nostro sistema la cognizione delle controversie in cui è parte la pubblica amministrazione è

suddivisa fra la magistratura ordinaria, competente nei casi in cui si lamenti la lesione dei diritti sog-

gettivi, e la magistratura amministrativa, competente nei casi in cui si lamenti la lesione "degli inte-

ressi legittimi". Il giudice amministrativo può annullare il provvedimento amministrativo, mentre il

giudice ordinario può solo disapplicarlo nel caso concreto sottoposto a suo giudizio. Discrimine fon-

damentale nel riparto delle competenze giurisdizionale resta la distinzione fra diritto soggettivo ed

interesse legittimo. Per diritto soggettivo si intende una situazione soggettiva di vantaggio ricono-

sciuta dal legislatore come autonomamente degna di tutela nei riguardi sia dei privati che della pub-

blica amministrazione, mentre per interesse legittimo si intende quella situazione soggettiva di van-

taggio riconosciuta dal legislatore come intimamente connessa ad una norma che garantisce in via

primaria l'interesse generale. A colui che è leso nei suoi diritti soggettivi si garantisce la reintegra-

zione nella situazione originaria o almeno, il risarcimento dei danni; a colui che è leso nei suoi inte-

ressi legittimi si garantisce l'eliminazione dell'atto della pubblica amministrazione che ha operato la

lesione. Al di là degli interessi legittimi, rilevano le posizioni soggettive qualificate come interessi

collettivi e interessi diffusi. Gli interessi collettivi, ossia gli interessi propri degli appartenenti ad un

gruppo delimitato vengono fatti valere solo tramite i loro organismi esponenziali. Gli interessi diffusi

ossia gli interessi dell'intera comunità hanno suscitato molti problemi in sede giurisprudenziale.

Alcune caratteristiche del giudizio amministrativo

Al momento attuale gli organi della giurisdizione amministrativa ordinaria (quelli speciali sono la

Corte dei conti ed il Tribunale superiore delle acque pubbliche) sono i Tribunali amministrativi re-

gionali (TAR) ed il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, che svolge le funzioni di giudice di ap-

pello. La fondamentale funzione giurisdizionale dei TAR e del Consiglio di Stato è la giurisdizione

generale di legittimità sugli atti amministrativi della pubblica amministrazione, con il potere di an-

nullarli ove venga accertata l'illegittimità. Solo nel caso che si constati il mancato adempimento da

parte dell'amministrazione, gli interessati possono ricorrere ai giudici amministrativi per ottenere,

tramite un nuovo giudizio (il cosiddetto giudizio di ottemperanza), "l'adempimento dell'obbligo del-

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l'autorità amministrativa di conformarsi al giudicato" sia della autorità giudiziaria ordinaria che del

giudice amministrativo. Gli stessi organi giurisdizionali dispongono della giurisdizione di merito e

cioè del potere di sindacare non solo la legittimità ma anche l'opportunità dei provvedimenti contro

cui sia stato presentato un ricorso. Ben più importante è l'attribuzione agli organi della giurisdizione

amministrativa della cosiddetta giurisdizione esclusiva nelle materie indicate dalla legge. Appare

molto significativa la crescente utilizzazione della giurisdizione esclusiva cui si riferisce l'art. 103.1

Cost.. nella giurisdizione amministrativa i ricorsi devono essere presentati entro i termini brevi: entro

60 giorni dalla notifica dell'atto, dalla sua piena conoscenza o dalla sua pubblicazione nell'albo. Al ri-

corso presentato per l'annullamento di un provvedimento può accompagnarsi la richiesta in via di ur-

genza di una sospensione della sua esecuzione durante il periodo di svolgimento del processo allor-

ché questa possa produrre "danni gravi ed irreparabili". Il provvedimento di sospensione provvisoria

dell'esecuzione dell'atto impugnato presuppone una prima valutazione sulla sussistenza di un fonda-

mento del ricorso principale. La sentenza è esecutiva ma impugnabile presso il Consiglio di Stato en-

tro 60 giorni dalla data di notifica.

La giurisdizione dei giudici ordinari in materia amministrativa

Il giudice ordinario può intervenire solo incidentalmente e limitatamente agli effetti che un atto am-

ministrativo, che si presume illegittimo, ha direttamente su un diritto soggettivo. Ove il magistrato

ordinario ritenga il provvedimento illegittimo non può ne annullarlo, né modificarlo, ma semplice-

mente disapplicarlo nel caso che è sottoposto al suo giudizio. Al di là delle sentenze di mero accerta-

mento, lo stesso suo essenziale potere di reintegrare la posizione soggettiva illecitamente danneggiata

potrà portare ad una sentenza di condanna della pubblica amministrazione a risarcire i danni. Nei casi

in cui il giudice ordinario è titolare di una giurisdizione esclusiva in una determinata materia, egli di-

spone di poteri di annullamento, di modifica, di sospensione, dei provvedimenti amministrativi.

CAPITOLO XI: Regioni ed enti locali. (pag. 317 - 370)

Il regionalismo e l’amministrazione locale nella costituzione del 1948

L'ordinamento regionale e locale sta profondamente cambiando in conseguenza di tre leggi costitu-

zionali (1/1999, 2 e 3/2001), che hanno nel loro complesso modificato il titolo V della seconda parte

della costituzione (risultano mutati o abrogati ben 18 dei venti articoli che lo componevano). Nel te-

sto costituzionale del 1948, le disposizioni costituzionali più espressive del mutamento intervenuto

rispetto ai modelli precedenti di amministrazione locale possono essere individuati negli articoli 5

(principio dell'unità e indivisibilità della Repubblica, autonomia locale e decentramento amministra-

tivo) e 114 (la Repubblica si riparte in regioni, province comuni). La creazione delle regioni, come

enti le cui competenze sono costituzionalmente garantite, era concepita non in chiave concorrenziale

con gli enti locali, ma, anzi, in vista di un loro auspicato rafforzamento. Infatti, gli enti locali mante-

nevano intatto il loro ruolo amministrativo, pur all'interno della materia di competenza delle regioni,

e anzi queste ultime venivano esplicitamente impegnate dalle fonti costituzionali a delegare agli enti

locali altre funzioni amministrative fra quelle che ad esse spettavano.

Le maggiori innovazioni intervenute per attuare la disciplina costituzionale e le linee di fondo del-

le recenti modificazioni costituzionali

Il lungo ritardo nell'elezione dei consigli delle regioni ad autonomia ordinaria ha provocato che le re-

gioni ad autonomia particolare hanno finito per apparire enti del tutto atipici e quindi le loro funzioni,

pur definite negli statuti speciali in modo particolarmente ampio, vennero non poco ridimensionate

dall'azione degli organi dello Stato centrale. Con la legge 1084/1970 in parte si abrogano ed in parte

si dichiarano solo momentaneamente vigenti tutte quelle disposizioni, contenute nella legge 62/1953,

che mirava ma condizionare le scelte statutarie delle regioni. La formazione, per la prima volta, nel

sistema politico italiano, di uno schieramento di amministratori regionali e locali sufficientemente

forte e unito nel rivendicare il ruolo non secondario delle regioni contribuisce a due importanti vicen-

de istituzionali. In primo luogo, l'approvazione parlamentare degli statuti delle regioni ordinarie,

adottati dei consigli regionali con contenuti in certa misura imprevisti e non poco innovativi. In se-

condo luogo la delega legislativa al governo per l'adozione degli atti necessari per il trasferimento

alle regioni delle funzioni amministrative. I molti problemi irrisolti hanno determinato, nel clima de-

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gli anni '90 di ripensamento del complessivo modello costituzionale, una spinta a verificare se in ma-

teria regionale non fosse necessario introdurre modifiche alle disposizioni costituzionali. Alcune im-

portanti novità sono state introdotte da tre importanti leggi ordinarie (59/1997, 127/1997, 191/1998),

in parte di riforma e in parte di delega. Le modifiche al titolo V della costituzione avvennero con la

legge 1/1999, relativa alle regioni ad autonomia ordinaria, e con la legge 2/2001, relativa alle regioni

ad autonomia speciale. Si è proceduto a introdurre l'elezione diretta dei presidenti regionali e l'elezio-

ne dei consiglieri regionali mediante un sistema elettorale di tipo proporzionale corretto da un signi-

ficativo premio di maggioranza. La legge costituzionale 3/2001 è entrata in vigore nel novembre di

quell'anno dopo lo svolgimento a esito favorevole del referendum popolare. Il nuovo articolo 114

stabilisce che "La Repubblica è costituita da comuni, province, città metropolitane, regioni e stato".

Il nuovo articolo 117, che stabilisce le materie di competenza regionale, afferma che lo Stato mantie-

ne una competenza esclusiva in diciassette materie o gruppi di materie, mentre in altre 19 materie o

gruppi di materie si ha una legislazione concorrente fra Stato e regioni, nel senso che lo Stato mantie-

ne il potere di determinazione di principi fondamentali; in tutte le residue materie spetta alle regioni

la potestà legislativa. Nel nuovo titolo V vengono abrogate le precedenti disposizioni costituzionali

che disciplinavano i controlli amministrativi sugli atti delle regioni e sugli atti degli enti locali, non-

ché quella che prevedeva l'istituzione del commissario di governo.

Gli statuti delle Regioni ad autonomia speciale

Il regime giuridico fondamentale delle quindici ragioni ad autonomia ordinaria è contenuto nelle di-

sposizioni del titolo V della seconda parte della costituzione; l'articolo 116 della costituzione riserva

ad apposite leggi costituzionali l'adozione di statuti speciali che garantiscano forme e condizioni par-

ticolari di autonomia alla Sicilia, Sardegna, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia, Valle d'Ao-

sta, denominate ragioni ad autonomia particolare, per rispecchiare i caratteri peculiari di ciascuna. Le

disposizioni statutarie prevalgono su quelle costituzionali, salvo che vengano in gioco principi asso-

lutamente fondamentali del patto costituzionale. Sono comuni a tutte le regioni le forme principali di

partecipazione all'esercizio di funzioni statali: ciascun consiglio regionale dispone dell'iniziativa legi-

slativa, delegati nominati dai consigli regionali partecipano all'elezione del presidente della Repub-

blica, cinque regioni possono chiedere che si svolgano i referendum di cui agli articoli 75 e 138 della

costituzione, le regioni e le province autonome possono ricorrere alla corte costituzionale a tutela

delle proprie competenze. Ogni regione potrà adottare una speciale legge regionale, da provare a

maggioranza assoluta, per determinare la forma di governo regionale, in analogia con quanto si pre-

vede per gli statuti delle regioni ad autonomia ordinaria dalla legge 1/1999. Tutti gli statuti speciali

prevedono che le rispettive norme di attuazione siano poste in essere dal governo mediante speciali

decreti legislativi. Ci si trova dinanzi all'unico, e alquanto discutibile, caso di vera e propria attribu-

zione in via esclusiva al governo di un potere normativo primario, per di più in un settore di grande

importanza e senza nemmeno una precisa determinazione delle possibili materie disciplinabili.

Gli statuti e l’ordinamento interno delle Regioni ad autonomia ordinaria

Il testo originario dell'articolo 123 della costituzione prevedeva che le regioni dovessero dotarsi di

uno statuto per disciplinare "le norme relative all'organizzazione interna" mediante un atto normativo

deliberato a maggioranza assoluta dal consiglio regionale e poi approvato dal parlamento con legge.

Particolarmente innovative sono state le scelte in tema di attività e organizzazione amministrativa:

diffusa prescrizione di alcuni requisiti per l'attività amministrativa regionale (motivazione, contrad-

dittorio, pubblicità) e previsione di numerosi istituti di partecipazione dei singoli e dei gruppi ai pro-

cedimenti amministrativi; articolazione organizzativa e strutture facilmente adeguabili al mutamento

delle politiche regionali e affermazione di metodi di lavoro collegiali e intersettoriali; creazione di

ruoli unici del personale regionale, con previsione di forme di mobilità interna; introduzione dell'isti-

tuto del difensore civico come organo indipendente, incaricato di controllare, su istanza degli interes-

sati, il sollecito e regolare svolgimento dell'attività amministrativa regionale. Agli enti locali sono ri-

conosciuti alcuni significativi poteri incidenti sull'esercizio di funzioni regionali, come il potere di

iniziativa legislativa, ma anche il potere di richiedere referendum e di rivolgere interrogazioni. La

legge costituzionale 1/1999 muta notevolmente la fonte statutaria delle regioni ad autonomia ordina-

ria, configurandolo con un tipo particolare di legge regionale caratterizzato da un procedimento spe-

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ciale di approvazione e di controllo: dev'esser approvato a maggioranza assoluta dal consiglio regio-

nale per due volte entro il termine due mesi e il governo può impugnare direttamente la delibera sta-

tutaria dinanzi alla corte costituzionale entro 30 giorni dalla pubblicazione. Viene confermato il pri-

mato della disciplina statutaria rispetto alla ordinaria attività regionale.

L’autonomia legislativa delle Regioni ad autonomia speciale

La riforma del titolo V della costituzione precisa che le materie di competenza legislativa delle regio-

ni ad autonomia ordinaria sono quelle non regolate dalla costituzione, mentre per le regioni ad auto-

nomia speciale sono quelle loro attribuite dalla costituzione. Le regioni ad autonomia speciale di-

spongono in alcuni settori di un tipo di potestà legislativa che incontra limiti solo "esterni" alle mate-

rie espressamente elencate dagli statuti speciali (la cosiddetta potestà legislativa primaria esclusiva);

in altri settori, invece, dispongono della cosiddetta potestà legislativa ripartita o concorrente, la qua-

le spetta anche le regioni ad autonomia ordinaria. La potestà legislativa facoltativa-integrativa può

essere esercitata dalle regioni in materia di competenza statale, ma solo se nella misura in cui la leg-

ge dello Stato permette alle regioni la possibilità di adattarne il contenuto alle particolari esigenze lo-

cali. La potestà legislativa regionale primaria ha il divieto di disciplinare i rapporti di diritto privato,

penale e processuale. Il limite dei principi delle grandi riforme risponde alla volontà di consentire,

nelle materie di competenza regionale, che il legislatore nazionale possa procedere a profondi pro-

cessi di riforma o di riordino. La potestà legislativa delle regioni non deve contraddire gli elementi di

fondo caratterizzanti il complessivo sistema giuridico. Il limite degli obblighi internazionali dello

Stato stabilisce che solo lo Stato può esprimere apprezzamenti di politica estera e stipulare accordi

con soggetti di diritto internazionale. Per quanto riguarda le fonti normative comunitarie nelle mate-

rie di competenza regionale, la legge statale prevale sulla legge regionale. Il quinto comma dell'arti-

colo 117 della costituzione garantisce al livello costituzionale che le regioni e le province autonome

nelle materie di loro competenza provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazio-

nale e degli atti dell'Unione Europea nel rispetto delle norme di procedure stabilite dalla legge dello

Stato.

L’autonomia legislativa delle Regioni ad autonomia ordinaria

Il secondo comma dell'articolo 117 elenca diciassette materie o gruppi di materie nelle quali lo Stato

dispone di una competenza esclusiva; il terzo comma contiene un secondo elenco di materie o gruppi

di materie (19) nelle quali spetta alle regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione

dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato; infine, nel quarto comma, si stabili-

sce che spetta alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente ri-

servata alla legislazione dello Stato. Per quanto riguarda i limiti della potestà legislativa regionale, il

primo comma dell'articolo 117 afferma che questa è esercitata "nel rispetto della costituzione, nonché

dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e di obblighi internazionali". Nelle materie in cui

lo Stato deve esclusivamente dettare i principi generali, si dice che emani cosiddette "leggi cornici",

che fungeranno appunto da limite alle disposizioni regionali. Il nuovo articolo 127 cambia notevol-

mente il sistema di controllo sulle leggi regionali: si è eliminato il precedente sistema di controllo

preventivo, e il governo può impugnare le leggi per motivi di presunta incostituzionalità entro ses-

santa giorni dalla pubblicazione della fonte normativa. Lo Stato può dolersi che una legge regionale

ecceda la competenza della regione, mentre la regione può promuovere la questione di legittimità co-

stituzionale quando ritenga che una fonte primaria statale o di un altra regione lega la sua sfera di

competenza.

L’autonomia amministrativa delle Regioni ed i rapporti con gli enti locali

Nel precedente titolo V della costituzione la regione era titolare, in base al principio del parallelismo

delle funzioni, dei poteri amministrativi nelle medesime materie di sua competenza legislativa (vale-

vole ancora per gli statuti speciali). Tuttavia agli enti locali venivano riservate le funzioni ammini-

strative di interesse esclusivamente locale delle materie di competenza regionale al fine di salvaguar-

dare la loro funzione di enti direttamente rappresentativi delle popolazioni locali, anche perché altri-

menti si sarebbero trovati senza un ruolo specifico, dal momento che operano quasi interamente nelle

materie di competenze regionali. Il nuovo titolo V annulla il potere di indirizzo e coordinamento (de-

lega alle amministrazioni locali di funzioni amministrative), l'attuazione dei trattati delle norme co-

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munitarie nelle materie di competenza legislativa regionale viene affidata alle regioni, scomparsa dei

controlli sui amministrativi regionali, introduzione di un tipo di controllo sostitutivo da parte del go-

verno particolarmente ampio (in prima istanza con una sollecitazione a mutare l'atto, in secondo luo-

go adottando i provvedimenti necessari).

Il finanziamento delle Regioni

I comuni, le province, le città metropolitana e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di

spesa, in armonia con la costituzione secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica del

sistema tributario. Il decreto legislativo 56/2000 prevede che il finanziamento delle regioni debba es-

ser assicurato da un'ampia compartecipazione regionale alle entrate dell'Iva, da una limitata addizio-

nale regionale all'Irpef e da un'aliquota dell'imposta sulla benzina. A ciò è da aggiungere la perma-

nenza di alcuni fondi settoriali, fra i quali emergono per la loro grande consistenza i fondi destinati al

settore sanitario e al settore dei servizi sociali. Viene inoltre previsto un "fondo perequativo naziona-

le" alimentato da una parte del gettito della compartecipazione alle entrate dell'Iva e suddiviso fra le

diverse regioni in base a complessi parametri perequativi.

Gli organi di raccordo fra Stato e Regioni

La riforma del titolo V ha eliminato alcune forme di relazione fra Stato e regioni che risentivano di

una concezione di tipo gerarchico. La possibile integrazione della commissione bicamerale per le

questioni regionali con rappresentanti delle regioni, delle province autonome e degli enti locali è sta-

ta sostanzialmente rifiutata dal sistema politico. Gli unici organi istituzionali che al momento attuale,

seppure debolmente, fungono da raccordo tra Stato e regioni, sono le conferenze fra Stato, regioni ed

enti locali che sono state create e disciplinate negli ultimi anni. È un organo consultivo composto dai

presidenti delle giunte delle regioni e delle province autonome, presieduto dal presidente del Consi-

glio dei Ministri o da un ministro da lui delegato, titolare dei poteri di convocazione e determinazio-

ne dell'ordine del giorno.

Le trasformazioni dell’amministrazione locale

Il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 267/2000) definisce

come enti locali i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità iso-

lane, le unioni di comuni, alcuni consorzi fra gli enti locali. Il limite minimo di popolazione per la

costituzione di nuovi comuni è stato innalzato a 10.000 abitanti. La città metropolitana costituisce un

tipo particolare di provincia, dotata di alcuni poteri maggiori rispetto alle province.

L’organizzazione politica e amministrativa degli enti locali

Il consiglio comunale o provinciale (che resta in carica cinque anni) è un organo di indirizzo e di

controllo politico amministrativo, ed è titolare esclusivo di un'ampia, ma pur sempre limitata, serie di

atti fondamentali indicati dalla legge; la giunta compie gli atti di amministrazione che non siano di

competenza di funzionari e che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadono nelle

competenze, previste dalla legge dallo statuto, del sindaco e del presidente della provincia o degli or-

gani di decentramento. Dal 1993 sindaco e presidente sono eletti direttamente dal corpo elettorale,

cui spettano la nomina, la designazione e la revoca dei rappresentanti del comune e della provincia

presso enti, aziende e istituzioni. Il sindaco o il presidente possono nominare gli assessori sceglien-

doli anche fra cittadini estranei ai consigli ma eleggibili. Il difensore civico svolge un ruolo di garan-

te dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale o provinciale, se-

gnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze e i ritardi dell'amministra-

zione nei confronti dei cittadini; è una figura facoltativa.

Le funzioni degli enti locali ed il loro finanziamento

Secondo l'articolo 13 del decreto legislativo 267/2000 "spettano al comune tutte le funzioni ammini-

strative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, in particolare nei settori organici dei

servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto e utilizzazione del territorio e dello sviluppo econo-

mico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale,

secondo le rispettive competenze". L'articolo 19 dello stesso decreto stabilisce, per quanto riguarda le

funzioni delle province, che bisogna attendere le leggi statali e regionali che identificano concreta-

mente le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o

l'intero territorio provinciale. Per quanto riguarda l'aspetto finanziario, agli enti locali spetterebbero

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le tasse, i diritti, le tariffe e i corrispettivi sui servizi di propria competenza; il finanziamento delle

spese di investimento degli enti locali passerebbe ed un fondo ordinario in fondo speciale, finalizzato

ad aree particolari. CAPITOLO XII: La Corte Costituzionale. (pag. 371 - 399)

Le origini della giustizia costituzionale

Solo nei regimi a Costituzione rigida le norme costituzionali sono poste al vertice della scala gerar-

chica sulla quale si collocano le diverse fonti di cui si compone il sistema normativo, sì che solo in

essi si pone il problema di prevedere appositi meccanismi di reazione di fronte a possibili violazioni

di tale regola gerarchica o a possibili violazioni delle regole costituzionali che disciplinano i rapporti

tra i diversi poteri dello Stato. È con una famosa sentenza del 1803 del giudice Marshall che al rico-

noscimento della superiorità delle norme costituzionali rispetto ad ogni altra fonte normativa sub-co-

stituzionale, e in particolare rispetto alla legge, si accompagna l'affermazione dell'esigenza che tale

superiorità venga garantita non solo sul piano politico, ma anche su quello giuridico. Con riferimento

alla decisione delle questioni relative alla legittimità costituzionale delle leggi, opera il principio del-

lo "stare decisis", ossia del valore vincolante del precedente giudiziario, un principio che ha in grado

di vincolatezza direttamente proporzionale al livello cui appartiene il giudice che ha avuto una deci-

sione. Questo sistema di giustizia costituzionale, che vede chiamati in causa tutti i giudici è chiamato

sistema diffuso, in contrapposizione al sistema che con un secolo di ritardo, comincerà ad essere spe-

rimentato in Europa e che è detto sistema accentrato, giacché affida non ai singoli giudici bensì a un

organo appositamente creato a questo fine, il compito di assicurare la conformità delle leggi alla Co-

stituzione. Questo secondo sistema fu previsto dalla Costituzione austriaca del 1920. Il ritardo con

cui i primi sistemi di giustizia istituzionale hanno fatto il loro ingresso negli ordinamenti europei è

dovuto ad un duplice ordine di ragioni; all'assenza di un vero pluralismo politico, sociale e istituzio-

nale o comunque di un pluralismo tale da porre l'esigenza di immaginare una sede imparziale di solu-

zione giuridica dei conflitti che possono nascere dalla dinamica interna del sistema. In secondo luo-

go, alla difficoltà, comune a tutti gli ordinamenti europei a staccarsi dal principio della "sovranità"

della legge, intesa quale atto sovrano per eccellenza. Solo dopo il secondo conflitto mondiale, la giu-

stizia costituzionale (insieme al principio di rigidità della Costituzione) è divenuto, in Europa un

principio generalmente accolto.

Il modello di giustizia costituzionale voluto dai Costituenti

Quando in Assemblea costituente matura la scelta a favore di una Costituzione rigida i due modelli,

cui i Costituenti possono fare riferimento, sono: quello "diffuso", proprio della tradizione americana,

e quello "accentrato" proprio dell'esperienza austriaca. Il risultato finale del dibattito fu l'introduzione

di un modello di giustizia costituzionale che tenta una fusione tra elementi appartenenti ad entrambi

quei modelli di riferimento. Del modello accentrato il Costituente accolse il principio di affidare ad

un apposito organo costituzionale, con tutte le garanzie di autonomia e di indipendenza proprie di or-

gani di questo tipo, il compito di garantire il rispetto della rigidità della Costituzione; del modello

diffuso accolse il principio dell'estensione del sindacato della Corte costituzionale anche ai profili di

legittimità sostanziale della legge e del coinvolgimento nel processo di costituzionalità dei giudici

comuni. I motivi che determinarono questa scelta furono motivi di natura tecnico- giuridica e di natu-

ra politica. Quanto ai primi, giocarono un ruolo importante non solo le esigenze legate alla struttura

regionale dello Stato ma anche l'inesistenza nel nostro ordinamento di un principio analogo a quello

dello "stare decisis". Quanto ai motivi di natura politica, vanno ricercati in un atteggiamento di diffi-

denza nei confronti del corpo dei magistrati. Quella che viene disegnata dal Costituente è un'alta ma-

gistratura, che riflette nella sua composizione la natura peculiare dell'attività che essa è chiamata ad

esercitare (giurisdizionale e politica) e alla quale possono rivolgersi tanto organi dello Stato o delle

Regioni quanto i singoli cittadini, attraverso l'intermediazione del giudice.

Struttura e funzionamento della corte

L'art. 135 Cost. fissa a 15 il numero dei membri della giustizia costituzionale, attribuendo la nomina

di 5 giudici rispettivamente al Parlamento, al Presidente della Repubblica e alle supreme magistratu-

re ordinarie e amministrative (Corte di Cassazione, Consiglio di Stato e Corte dei Conti). Le nomine

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parlamentari avvengono a Camere riunite, all'istituzione della Corte è invalsa una regola convenzio-

nale ovvero quella di riservare la designazione di questi 5 giudici ai partiti che siedono in Parlamen-

to, secondo i rapporti di forza che le rispettive rappresentanze esprimono. Una regola analoga ha gui-

dato anche l'esercizio del potere di nomina assegnato al Capo dello Stato. L'indubbia politicità delle

nomine di origine parlamentare e presidenziale è bilanciata dalla durata in carica particolarmente lun-

ga (9 anni), dalla non rieleggibilità e dalla previsione di precisi requisiti di professionalità. Oltre a

questi requisiti positivi, sono previste numerose cause di incompatibilità, alcune dettate direttamente

dalla Costituzione, altre previste dalla legge quali il divieto di ricoprire ogni altro impiego pubblico o

privato, il divieto di svolgere qualunque forma di attività professionale, il divieto di svolgere funzioni

di sindaco. La Costituzione non si occupa direttamente di disciplinare le modalità che devono essere

seguite per la nomina dei giudici costituzionali da parte delle supreme magistrature. Tale disciplina

prevede che tre dei cinque giudici vengano nominati dalla Corte di Cassazione, uno dal Consiglio di

Stato e uno dalla Corte dei Conti. Per essere eletti è richiesta, al primo scrutinio, la maggioranza as-

soluta; ove questa non venga raggiunta si procede al ballottaggio tra i candidati che abbiano riportato

il maggior numero dei voti. In caso di parità risulta eletto il più anziano. Il ruolo di Presidente della

Corte è svolto da uno dei suoi membri eletto a maggioranza di componenti. Il Presidente dura in cari-

ca 3 anni ed è rieleggibile, entro i limiti del suo mandato novennale. Al Presidente sono conferiti nu-

merosi e rilevanti poteri non sono in ordine allo svolgimento della discussione del collegio ma anche

in ordine alla definizione del calendario delle cause da decidere. Non appena eletti i giudici della cor-

te costituzionale sono tenuti a prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della

Costituzione davanti al Presidente della Repubblica. Come ogni altro organo costituzionale, la corte e

i suoi membri godono di particolari guarentigie volte a garantirne l'autonomia e l'indipendenza. Per

ciò che attiene alle garanzie esse consistono: nel potere di procedere alla verifica dei poteri dei propri

membri, ossia alla verifica del processo dei requisiti richiesti per rivestire la carica di giudice costitu-

zionale; nel potere di decidere ogni questione relativa ad eventuali cause di incompatibilità; nel pote-

re di decidere la rimozione della carica dei propri membri; nell'autonomia finanziaria; nell'autono-

mia amministrativa, che consente alla Corte non solo di determinare il proprio fabbisogno di perso-

nale di supporto, ma anche di decidere ogni questione con essa a questi rapporti di impiego; nell'au-

tonomia regolamentare, attraverso la quale la corte può dettare una disciplina integrativa della pro-

pria organizzazione; nel potere di polizia interna assegnata al Presidente della Corte. Per quanto at-

tiene alle garanzie assicurate ai giudici costituzionali esse consistono: nella inamovibilità di impedi-

mento per incapacità sopravvenuta o gravi mancanze nell'adempimento delle proprie funzioni; nella

insindacabilità e non perseguibilità per le opinioni e i voti espressi nell'esercizio delle loro funzioni;

nella non sottoponibilità a limitazione delle libertà personali, salva l'autorizzazione della stessa

Corte; nell'assegnazione di una retribuzione che la legge determina in misura non inferiore a quella

del più alto magistrato della giurisdizione ordinaria. I principi generali su cui si basa il suo funziona-

mento sono quello della pubblicità e quello della collegialità. Le sedute della Corte sono pubbliche;

sentenze e ordinanze sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale. Il principio di collegialità stabilisce

che la corte opera alla presenza di almeno 11 giudici e che le decisioni siano prese in camera di con-

siglio, alla presenza di tutti i giudici che hanno partecipato alle varie fasi di trattazione della causa, a

maggioranza assoluta dei votanti.

Il controllo di legittimità costituzionale: l’oggetto

La prima funzione della Corte Costituzionale è quella di esercitare il controllo sulla legittimità costi-

tuzionale delle leggi, a garanzia della rigidità della Costituzione. Oggetto di tale controllo non sono

le sole leggi approvate dal Parlamento ma anche gli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Re-

gioni. Non sono stati ricompresi nella categoria degli atti sottoponibili a giudizio della corte i regola-

menti, nella convinzione che essendo fonti secondarie subordinati alla legge, non potessero diretta-

mente apportare alcuna violazione alla Costituzione. Non rientrano tra gli atti sottoponibili del giudi-

zio della corte neppure i regolamenti parlamentari, pur fonti primarie, in contrasto con parte della

dottrina e analoga regola è da ritenersi operante anche per i regolamenti degli altri organi costituzio-

nali. Vi rientrano sia le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, sia gli atti normativi comu-

nitari, anche se non direttamente, bensì per il tramite della legge di esecuzione dei Trattati istitutivi

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delle comunità. Sempre in ordine all'oggetto del giudizio della Corte, resta da chiarire il problema se

esso debba svolgersi solo sulle disposizioni legislative che le vengono sottoposte ovvero anche sulle

norme e se ne possono desumere. La legge 87/1953 quando disciplina il modo di porre le questioni di

legittimità costituzionale alla Corte, nonché il modo in cui quest'ultima deve deciderle, allude solo

alle disposizioni: così il giudice che propone la questione deve indicare il testo delle specifiche di-

sposizioni impugnate; così la Corte in sede di decisione deve indicare quali siano le disposizioni che

essa ritiene illegittime.

I vizi sindacabili e le norme parametro

Il controllo di legittimità costituzionale delle leggi è un controllo formale: la Corte può sindacare il

rispetto o meno delle regole che disciplinano il procedimento che porta all'approvazione e all'entrata

in vigore di una legge o di un atto avente forza di legge. Il controllo della Corte può essere anche so-

stanziale, può cioè investire, oltre ai profili formali della legge impugnata, quelli relativi al suo con-

tenuto, al fine di vagliarne la conformità o meno rispetto alla Costituzione. Sotto il profilo sostanzia-

le, i vizi della legge sindacabili dalla corte sono di tre ordini: violazione della Costituzione: ogni vi-

zio di legittimità costituzionale di una legge si traduce in una violazione della Costituzione, ma qui il

termine è usato in un significato più puntuale e sta ad indicare il contrasto tra una legge ed una speci-

fica norma costituzionale; incompetenza: è il vizio che riguarda gli atti legislativi adottati da soggetti

diversi da quelli cui, per Costituzione, sarebbe aspettato adottarli; eccesso di potere legislativo: si

tratta di un vizio, la cui definizione si deve alla giurisprudenza della Corte costituzionale. Il parame-

tro del controllo di costituzionalità della legge rimane sempre un parametro costituzionale, sia esso

rappresentato da norme espressamente previste dalla Costituzione ovvero da principi desumibili an-

che implicitamente dal dettato costituzionale.

L'accesso alla corte in via incidentale

La Costituzione non detta a una disciplina circa i modi di accesso alla Corte Costituzionale. È alla

legge cost. 1/1984 che è necessario fare riferimento per conoscere le regole procedimentali che con-

sentono di sottoporre una legge, o un atto avente forza di legge, al sindacato di legittimità dell'organo

di giustizia costituzionale. Tali regole danno vita a due distinti procedimenti: un procedimento in via

incidentale e un procedimento in via principale. Il procedimento in via incidentale nasce da un'ini-

ziativa di un giudice comune la quale si lega strettamente alla soluzione di un caso concreto che quel

giudice si trovi a dover decidere. Uno degli aspetti procedurali sui quali la corte ha dovuto interveni-

re con numerose pronunce ha riguardato l'esatta definizione della nozione di giudice "a quo", del

soggetto cioè abilitato a promuovere una questione di legittimità costituzionale. Nel corso del giudi-

zio può avvenire che il giudice si convinca che una certa disposizione legislativa, che dovrebbe ap-

plicare per quel processo, sia di dubbia legittimità costituzionale. Convinzione alla quale il giudice

può intervenire per iniziativa propria o perché indotto da un'istanza di una delle parti in causa, ovve-

ro dal pubblico ministero. In questo caso, il giudice sospende il processo creando così un incidente

nel corso del medesimo (procedimento in via incidentale) e solleva la questione di legittimità costitu-

zionale di quella disposizione legislativa davanti alla corte, l'unica abilitata a deciderla. L'atto che so-

spende il processo in corso e apre quello che si svolge davanti all'organo di giustizia costituzionale è

un'ordinanza motivata di rinvio, la quale deve contenere: l'indicazione della disposizione legislativa

della cui legittimità costituzionale si dubita; l'indicazione delle disposizioni costituzionali che si ri-

tengono violate; i motivi che hanno indotto il giudice a ritenere la questione di legittimità costituzio-

nale sottoposta alla corte rilevante ai fini della decisione del processo che pende davanti a lui (giudi-

zio di rilevanza); i motivi che hanno indotto il giudice a ritenere che la questione di legittimità costi-

tuzionale non sia manifestamente infondata. Le ordinanze di rinvio alla Corte costituzionale sono

soggette ad un regime di pubblicità: sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale al duplice scopo di con-

sentire a chiunque di conoscere i profili di dubbia costituzionalità e di consentire ad altri giudici che

si trovino nella stessa situazione di espandere la loro decisione.

L’accesso in via principale (o diretta)

L'unica ipotesi in cui è consentito un accesso diretto alla Corte per un giudizio sulla legittimità costi-

tuzionale o meno di una legge, attiene ai rapporti tra legge statale e legge regionale: qualora lo Stato

o una Regione ritengano, una legge regionale o una legge statale in contrasto con la Costituzione o in

42

contrasto con i criteri costituzionali fissati per il riparto della competenza legislativa tra Stato e Re-

gioni essi possono direttamente sollevare la relativa questione davanti alla Corte. In seguito all'appro-

vazione delle leggi costituzionali 1/1999 e 2/2001, l'impugnazione da parte dello Stato può riguarda-

re la legge di approvazione degli statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria o la legge delle Regio-

ni ad autonomia speciale: tali leggi possono essere impugnate dal Governo davanti alla Corte, entro

30 giorni dalla loro pubblicazione notiziale. I motivi che possono determinare l'impugnazione delle

leggi regionali davanti alla corte da parte del governo sono legati al mancato rispetto da parte del le-

gislatore regionale dei limiti che la Costituzione pone alla potestà legislativa delle Regioni. Oltre che

da parte dello Stato una legge regionale può essere impugnata anche da parte di un altra Regione. Sul

versante regionale, legittimato a promuovere l'impugnazione di una legge dello Stato è il Presidente

della Regione, sulla base di un'apposita deliberazione adottata dalla Giunta entro 30 giorni dalla pub-

blicazione della legge.

L'esame della questione da parte della Corte

Una volta scaduto il termine di venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza di rinvio sulla Gazzet-

ta Ufficiale per la costituzione delle parti ha inizio il processo di costituzionalità davanti alla Corte.

Sempre con ordinanza, la Corte rinvia gli atti al giudice "a quo", nel caso in cui ritenga la questione

di legittimità costituzionale manifestamente infondata (ordinanza di manifesta infondatezza). In ge-

nere, tutte le decisioni di carattere processuale della Corte rivestono la forma dell'ordinanza non, là

dove assumono la forma della sentenza le decisioni che investono il merito della questione di legitti-

mità costituzionale sollevata.

Le modalità di conclusione del processo costituzionale

a) La conclusione del processo in via incidentale

Le sentenze si compongono di tre parti: nella prima ("in fatto") vengono riassunti i termini della que-

stione così come proposti nell'ordinanza di rinvio, ed esposte le posizioni espresse dalle parti che si

sono costituite; nella seconda ("in diritto") la Corte prende posizione sia in ordine alla rilevanza della

questione proposta, sia in ordine della sua fondatezza o meno; nella terza ("dispositivo") la Corte sin-

tetizza il contenuto della sua decisione. Sia le sentenze, che le ordinanze sono depositate presso la

cancelleria della stessa Corte. Le sentenze di accoglimento producono l'annullamento della norme di

legge dichiarate incostituzionali. Un altro limite alla retroattività delle sentenze di accoglimento è di-

venuto affermandosi in quella giurisprudenza della Corte nella quale essa ha deciso di disporre in or-

dine agli effetti temporali delle sue pronunce, stabilendo il momento da cui essi dovessero prodursi

(sentenze di incostituzionalità sopravvenuta). Con le sentenze di rigetto precario ovvero di costitu-

zionalità provvisoria, la Corte accerta l'incostituzionalità della legge ma rinvia ad un momento suc-

cessivo la declatoria di incostituzionalità della medesima. A differenza di effetti delle sentenze di ac-

coglimento, quelli delle sentenze di rigetto si riverberano nei confronti del processo "a quo": il giudi-

ce di quel processo dovrà adottare la sua decisione applicando le norme di legge in relazione alle

quali la Corte ha dichiarato infondati i dubbi di legittimità costituzionale avanzati nell'ordinanza di

rinvio. Sentenze di accoglimento e sentenze di rigetto non esauriscono la tipologia delle decisioni

della Corte costituzionale. Un primo arricchimento degli strumenti decisori della Corte si è avuto con

l'introduzione delle sentenze interpretative. Se la corte giudica incostituzionale la norma desunta in

via di interpretazione dalla disposizione impugnata (sentenza interpretativa di accoglimento), la di-

sposizione rimarrà nell'ordinamento senza che si determini alcuna lacuna, ma essa non potrà trovare

applicazione nell'interpretazione sulla base della quale la Corte ne ha dichiarata l'incostituzionalità.

Un secondo tipo di sentenze è rappresentato dalle sentenze additive, da quelle ablative e da quelle

sostitutive. Si tratta in tutti e tre i casi di sentenze di accoglimento. Il ricorso a questo secondo tipo di

sentenze è stato soggetto a critiche soprattutto per i problemi che esso pone in relazione alla defini-

zione dei rapporti tra Corte costituzionale e legislatore. Per superare le critiche la corte ha messo a

punto una nuova tecnica decisoria rappresentata dalle sentenze additive- di principio: il giudice costi-

tuzionale si astiene dal formulare la norma "mancante" ma si limita ad enunciare i principi, applican-

do i quali tale lacuna va colmata o ad opera del giudice comune o ad opera del legislatore.

b) La conclusione del processo in via principale 43

Nel caso in cui la Corte adotti una sentenza di accoglimento, l'effetto sarà quello di determinare l'an-

nullamento della legge statale impugnata ovvero quello di impedire la promulgazione della delibera

legislativa regionale o provinciale. Nei casi in cui la Corte adotti una sentenza di rigetto, l'effetto sarà

quello di consentire l'ulteriore applicazione della legge statale impugnata ovvero la promulgazione, e

la successiva entrata in vigore della legge regionale o provinciale.

Il giudizio sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato

La seconda funzione che l'art. 134 Cost. attribuisce alla Corte costituzionale, attiene alla risoluzione

dei conflitti di attribuzione che possono verificarsi tra i poteri dello Stato, tra Stato e Regioni, e tra

Regione e Regione. L'art. 37 della legge 87/1953 pone due principi fondamentali: essi possono sor-

gere solo tra gli "organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà dei poteri cui appartengo-

no" ed hanno ad oggetto "la delimitazione della sfera di attribuzione determinata per i vari poteri da

norme costituzionali". Innanzitutto, quello dell'esatta individuazione dei soggetti legittimati a solle-

vare il conflitto davanti alla Corte. L'art. 134 Cost. e l'art 37 della legge 87/1953 escludono che il

conflitto sollevabile davanti alla Corte possa essere quello che nasce tra organi appartenenti allo stes-

so potere. Un ulteriore ordine di problemi ha riguardato la definizione dei comportamenti suscettibili

di dare origine al conflitto. Anche a questo problema si è data una soluzione non restrittiva. La corte,

prima di esaminare il ricorso con il quale il conflitto è sollevato decidere con ordinanza circa l'am-

missibilità del medesimo. Solo successivamente alla dichiarazione di ammissibilità del ricorso, la

Corte procede a notificarlo ai soggetti controinteressati. La sentenza che risolve il conflitto ha un du-

plice effetto: determina a quale dei poteri confliggenti spettino le attribuzioni in contestazione; in se-

condo luogo, può determinare l'annullamento dell'atto adottato in violazione dei criteri costituzionali

di riparto delle competenze, così come interpretati, in relazione alla specifica fattispecie, della stessa

Corte. Nel caso di conflitti aventi ad oggetto comportamenti omissivi, la pronuncia della Corte com-

porterà l'accertamento della illegittimità del comportamento contestato, con la conseguenza di impor-

re una diversa linea di azione all'organo interessato.

Il giudizio sui conflitti tra Stato e Regione e tra Regioni

L'interpretazione estensiva accolta dalla Corte in ordine alla definizione della nozione di conflitto ha

interessato anche la sfera dei conflitti tra enti. Analogamente a quanto avviene per i conflitti tra pote-

ri dello Stato, la pronuncia della Corte vale a sciogliere i dubbi circa l'appartenenza allo Stato o alla

Regione della competenza contestata e a determinare l'annullamento dell'atto illegittimamente adotta-

to o il mutamento del comportamento omissivo illegittimo. Una particolarità di questo procedimento

è rappresentata dalla possibilità per la parte interessata di chiedere alla corte la sospensione dell'effi-

cacia dell'atto impugnato, in attesa che questa si pronunci sul merito del conflitto.

Il giudizio sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica

Terza funzione attribuita alla Corte è quella di giudicare sulle accuse promosse dal Parlamento nei

confronti del Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione.

Quanto al procedimento che si svolge davanti alla corte nella composizione integrata dai 16 giudici

aggregati, una volta esaurita la fase preliminare delle indagini e la fase dibattimentale diretta alla

contestazione delle accuse, si conclude con una decisione presa in camera di consiglio, alla presenza

dei giudici che hanno partecipato a tutte le udienze. La sentenza che conclude il giudizio d'accusa,

anch'essa soggetta alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, è irrevocabile; tuttavia può essere sot-

toposta a revisione da parte della stessa Corte nell'ipotesi in cui emergano fatti o elementi nuovi. La

revisione può essere chiesta dal comitato parlamentare per le accuse.

Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo

L' attribuzione alla Corte costituzionale della funzione relativa al giudizio sull'ammissibilità delle ri-

chieste di referendum abrogativo non deriva da un'espressa previsione costituzionale. Si tratta dell'u-

nica ipotesi in cui la corte decide in assenza di parti. La Corte decide in camera di consiglio e la sua

sentenza ha effetti limitati al caso deciso e non pregiudica, nell'ipotesi di giudizio negativo, la ripro-

posizione di una richiesta referendaria avente lo stesso oggetto.

CAPITOLO XIII: Il potere giudiziario. (pag. 401 - 423)

Il dibattito in Assemblea Costituente 44

L'impostazione accolta dai Costituenti nell'affrontare i problemi connessi alla disciplina del potere

giudiziario è più ispirata al recupero del sistema precedente all'avvento del regime fascista. Quanto

alla struttura l'elemento di maggior continuità è rappresentato dal mantenimento del doppio binario

di giurisdizione, che deve convivere insieme giustizia ordinaria e giustizia amministrativa, l'elemento

di maggiore novità è rappresentato dalla introduzione del sistema di giustizia costituzionale. Con

l'entrata in vigore della Costituzione repubblicana il sistema giudiziario italiano ha visto confermata

ed accresciuta la sua caratteristica di sistema fortemente articolato: ai giudici ordinari (civili e pena-

li), si affiancano i giudici amministrativi (i Tribunali amministrativi regionali, il Consiglio di Stato), i

giudici in materia contabile (la Corte dei Conti) e tributaria (le Commissioni tributarie) e i giudici

militari. La Costituzione prevede due principi di grande rilievo: quello per cui "nessuno può essere

distolto dal giudice naturale precostituito per legge" e quello per cui " non possono essere istituiti

giudici straordinari o giudici speciali". Con il primo principio si garantisce la previa costituzione del

giudice competente a decidere la controversia; con il secondo si vieta la costituzione di organi giudi-

canti "ex post". Altro principio costituzionale che attiene all'organizzazione del potere giudiziario è

quello sancito dall'art. 106, il quale affida alla legge il compito di disciplinare "i casi delle forme del-

la partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia". Le novità di significative

della disciplina costituzionale si registrano sul versante dei rapporti tra giudici e altri poteri dello Sta-

to (sul versante della loro indipendenza esterna), nonché sul versante dei rapporti tra i singoli magi-

strati e la struttura organizzativa nell'ambito della quale essi esercitano le loro funzioni (sul versante

della loro indipendenza interna). Sotto il profilo dell'indipendenza esterna la Costituzione repubbli-

cana prevede l'istituzione di un organo "ad hoc", il Consiglio Superiore della Magistratura al quale

sono state conferite una serie di funzioni di natura amministrativa e di natura giurisdizionale. Sotto il

profilo dell'indipendenza interna la Costituzione stabilisce due principi tendenti a rafforzare le garan-

zie predisposte a favore del singolo magistrato. Il primo della inamovibilità inteso quale il divieto di

procedere alla dispensa, alla sospensione dal servizio o alla destinazione ad altra sede se non in se-

guito ad una decisione del Consiglio Superiore della Magistratura. Il secondo, quello del divieto di

operare distinzioni fra i magistrati se non in ragione della diversità di funzioni ad essi assegnate.

La struttura dell’ordinamento giudiziario

Una delle caratteristiche del nostro ordinamento giudiziario è rappresentata dalla sua accentuata

complessità. Limitando l'osservazione agli aspetti che costituiscono la struttura portante di tale ordi-

namento, esaminiamo i quattro diversi profili: quello dell'articolazione strutturale, quello delle regole

che disciplinano lo status giuridico dei suoi membri, quello delle regole che ne assicurano l'indipen-

denza esterna, quello delle regole che disciplinano l'esercizio delle loro funzioni.

I giudici ordinari (organi giudicanti e organi requirenti)

Il riparto di competenza tra i vari giudici è operato direttamente dalla legge. In relazione alle funzio -

ni, il giudici ordinari entrano a far parte degli organi giudicanti o degli organi requirenti. Quali or-

gani giudicanti di primo grado in materia civile sono previsti il Giudice di pace e il Tribunale. Le de-

cisioni del Giudice di pace sono impugnabili davanti al Tribunale e quelle adottate dal Tribunale il

primo grado sono appellabili davanti alla Corte d'appello. Il Giudice di pace è un giudice onorario,

opera come giudice di primo grado con una limitata competenza sia civile che penale. Sempre fra i

giudici ordinari va annoverato il Tribunale regionale delle acque pubbliche, il quale giudica in mate-

ria di controversie relative all'uso delle acque soggette a regime pubblicistico, ed opera come sezione

specializzata della Corte d'appello. Contro le sue decisioni è possibile proporre appello al Tribunale

superiore delle acque pubbliche. In materia penale, sono giudici di primo grado il giudice di pace e

il Tribunale, il Tribunale dei minorenni e la Corte d'Assise. Come giudici penali di secondo grado

operano la Corte d'Appello e la Corte d'Assise d'Appello. Fra i giudici in materia penale va annovera-

to il Tribunale della libertà. Si affiancano agli organi giudicanti gli organi requirenti, cioè quegli or-

gani cui non spetta la decisione della controversia, bensì l'esercizio di funzioni proprie del pubblico

ministero (PM) che sono preparatorie o di stimolo rispetto a tale decisione. Essi sono rappresentati

dalle Procure della Repubblica, dalle Procure generali, dalla Procura Generale presso la Corte di

45

Cassazione. Oltre all'obbligo di esercitare l'azione penale il PM ha alcune competenze anche in cam-

po civile ed amministrativo.

I giudici amministrativi

Anche sul versante della giustizia amministrativa ha trovato applicazione il principio del doppio gra-

do di giurisdizione. A seguito dell'istituzione il Consiglio di Stato, prima giudice unico, è divenuto

giudice di secondo grado. Sia i TAR che il Consiglio di Stato sono giudici collegiali: i TAR si com-

pongono di un Presidente e da almeno cinque magistrati; il Consiglio di Stato opera attraverso le tre

sezioni giurisdizionali e l'adunanza plenaria. I TAR e il Consiglio di Stato esercitano giurisdizione

generale di legittimità.

I giudici in materia contabile

La Corte dei conti ha una struttura particolarmente complessa. La Costituzione, all'art. 103.2, stabili-

sce che "la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specifi-

cate dalla legge". La Corte è giudice esclusivo sia dei diritti che degli interessi legittimi. Del tutto ti-

pici sono i giudizi in materia di responsabilità amministrativa e contabile: soggetti a questi giudizi

sono gli amministratori, gli impiegati e i contabili dello Stato, delle Regioni, degli enti locali, degli

enti pubblici. La responsabilità contabile riguarda i tesorieri e gli agenti contabili che sono tenuti ad

un rendiconto periodico delle erogazioni di denaro pubblico da loro maneggiato. Quanto ai giudizi di

responsabilità vengono promossi dai Procuratori regionali e si svolgono in contraddittorio. I giudizi

in materia di pensioni (ordinarie e militari) vengono promossi dalle parti interessate.

I giudici in materia tributaria

Con i DD.Lgs 545 e 546/1992 si è proceduto ad una riforma sia dell'ordinamento degli organi specia-

li di giurisdizione tributaria, sia delle regole procedurali cui si informa il processo che davanti ai me-

desimi si svolge. Le Commissioni tributarie si distinguono in Commissioni provinciali (aventi sede

nel capoluogo di ogni provincia) e Commissioni regionali (istituite in ogni capoluogo di Regione).

Contro le decisioni dalle Commissioni provinciali è ammesso appello alle Commissioni regionali.

Avverso le sentenze delle Commissioni regionali può essere proposto ricorso per Cassazione. Anche

per i giudici che operano in materia tributaria è prevista l'istituzione di un Consiglio di presidenza

della giustizia tributaria che ne tutela l'autonomia e l'indipendenza.

I giudici militari

L'art. 103.3 Cost., ha confermato la competenza dei tribunali militari a giudicare dei reati compiuti

da appartenenti alle Forze armate non solo per il periodo di guerra ma anche in tempo di pace. Alla

costituzionalizzazione di questa giurisdizione speciale si è accompagnata la mancata riforma della di-

sciplina dell'ordinamento giudiziario militare e comprendente tanto la disciplina dell'ordinamento mi-

litare di pace, quanto quella dell'ordinamento militare di guerra. Solo con l'approvazione della legge

180/1981 si è proceduto ad adeguare ai nuovi principi costituzionali la disciplina di questo settore del

nostro ordinamento giudiziario. Si è così prevista l'istituzione, accanto ai Tribunali militari, di un

giudice di secondo grado (la Corte militare d'appello). Si è prevista la possibilità di ricorrere in Cas-

sazione contro i provvedimenti dei giudici militari e si è istituito l'ufficio del Pubblico Ministero mi-

litare, ricoperto da magistrati militari.

La Corte di Cassazione

A chiusura del sistema giudiziario, opera la Corte di cassazione. Essa è articolata in Sezioni (civili,

penali, del lavoro) e giudica sui ricorsi contro le sentenze adottate in sede di appello dagli organi giu-

risdizionali ordinari, nonché in tema di conflitti di competenza, di giurisdizione e di attribuzione. Il

ricorso può riguardare solo le eventuali violazioni di legge compiute dagli organi giudicanti. In ordi-

ne ai ricorsi contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, la competenza della

Corte di cassazione può investire le sole questioni di giurisdizione. La posizione di organo di chiusu-

ra del sistema giudiziario, occupata dalla Corte di cassazione si lega alla generale funzione "nomofi-

lattica" che ad essa spetta esercitare: la funzione cioè di assicurare l'uniformità dell'interpretazione

delle norme di legge da parte dei giudici. L'immediato ricorso in Cassazione è sempre ammesso per

motivi di legittimità, "contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati

per gli organi giurisdizionali ordinari o speciali". Ad integrazione dell'istituto del ricorso in Cassazio-

46

ne, contro i provvedimenti attinenti alla libertà personale è stato istituito il Tribunale della libertà

chiamato a riesaminare i provvedimenti limitativi della libertà che si traducono in misure detentive. Il

Tribunale della libertà deve decidere i relativi ricorsi nei tre giorni successivi con ordinanza presa in

Camera di consiglio, confermando o revocando il provvedimento.

Mezzi alternativi per la soluzione delle controversie: l’arbitrato

Oltre che dagli organi giurisdizionali le controversie giuridiche che attengono a diritti disponibili

possono essere decise anche da altri organi, i arbitri (o giudici privati). Sulla base del principio del-

l'autonomia privata questi possono decidere di affidare ad un soggetto terzo, non appartenente all'or-

dine giudiziario, la risoluzione delle eventuali controversie. Esistono due forme diverse di arbitrato:

l'arbitrato rituale e l'arbitrato irrituale. Il primo, disciplinato dall'art. 806 riconosce alla decisione del-

l'arbitro gli stessi effetti della sentenza del giudice. Nel secondo la decisione dell'arbitro ha valore

immediatamente vincolante ed è soggetta ai controlli propri dei contratti. Per ciò che attiene all'arbi-

trato rituale, spetta alle parti decidere il numero (sempre dispari) degli arbitri (il collegio non può es-

sere comunque inferiori a tre) e procedere alla loro nomina. Sempre le parti possono indicare agli ar-

bitri le regole che essi debbono seguire per arrivare alla decisione. Il lodo, ossia la decisione degli ar-

bitri deve intervenire in ogni caso entro 180 giorni; termine quest'ultimo che gli arbitri o le parti pos-

sono decidere di prorogare, ma solo per una volta.

Lo “status” giuridico dei magistrati: l’accesso alla magistratura

Principio generale che regola l'accesso alla magistratura è quello del concorso pubblico. L'art. 106

Cost. Prevede due possibili eccezioni: la prima attiene alla possibilità che il legislatore disponga l'i-

stituzione di magistrati onorari elettivi "per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli"; la seconda

attiene alla possibilità che vengano chiamati a ricoprire l'ufficio di consigliere di Cassazione, per me-

riti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che possono vantare al-

meno quindici anni di esercizio della professione e siano iscritti negli albi speciali. Rispetto al reclu-

tamento per concorso, risultano finora marginali le ipotesi di ingresso in magistratura in applicazione

di principi diversi: la nomina per meriti insigni all'ufficio di consigliere di Cassazione e l'elezione di

magistrati onorari. Il Giudice di pace è nominato con decreto del Presidente della Repubblica su

proposta del Consiglio giudiziario competente per territorio, integrato da cinque rappresentanti desi-

gnati dai Consigli dell'ordine degli avvocati e procuratori. La nomina a Giudice di pace ha durata di

quattro anni ed è rinnovabile allo stesso soggetto per una sola volta. Una presenza di giudici-laici di

nozze di giustizia ordinaria è quella prevista per la composizione del tribunale dei minorenni di cui

fanno parte anche due cittadini, nominati per tre anni dal CSM tra alcune specifiche categorie di sog-

getti. Per la composizione delle Corti d'Assise di cui fanno parte alcuni giudici popolari, estratti a

sorte fra i cittadini dotati dei requisiti di buona condotta, di età non inferiore ai 30 anni e non superio-

re ai 65 e in possesso di titoli di studio determinati dalla legge.

La mobilità interna dei magistrati

Da un sistema articolato su una serie di passaggi selettivi, si è passati ad un sistema in cui l'elemento

nettamente predominante è l'automaticità del passaggio da una qualifica all'altra sulla base dell'an-

zianità di servizio maturata. Problemi e inconvenienti, che hanno suscitato dibattiti e proposte di ri-

forma legislativa, ha provocato anche l'applicazione del principio di inamovibilità. Tali problemi

sono legati a tre ordini di fattori: all'introduzione della regola della irreversibilità delle funzioni; alla

regola che consente la permanenza, nell'esercizio delle stesse funzioni, e nella stessa sede, per l'intera

durata della carriera; alla mancata coincidenza tra organico nominale era organico reale.

Il Consiglio Supremo della Magistratura, quale organo di garanzia dell'indipendenza esterna dei

giudici ordinari: la composizione

La garanzia dell'indipendenza esterna dei giudice ordinali è affidata dalla Costituzione al Consiglio

Superiore della Magistratura. L'art. 104 Cost. prevede una composizione mista del CSM, con mem-

bri elettivi e membri di diritto (il Presidente della Repubblica che presiede l'organo; il Primo Presi-

dente della Corte di Cassazione e il Procuratore generale presso la stessa Corte di cassazione). La

scelta a favore di una composizione mista fu dovuta all'intento del Costituente di evitare che l'organo

garante dell'autonomia ed indipendenza della magistratura corresse il rischio di trasformarsi in una

struttura chiusa a difesa di posizioni corporative. Si tratta di 33 membri: 10 nominati dal Parlamento

47

in seduta comune, 20 eletti dai magistrati tra le varie categorie e i 3 membri di diritto. Il Vicepresi-

dente è chiamato a sostituire, in caso di assenza, il Capo dello Stato nell'esercizio delle sue funzioni

di presidente del CSM. I membri elettivi del CSM durano in carica 4 anni e non sono immediatamen-

te rieleggibili. Scaduti i quattro anni l'elezione del nuovo CSM deve avvenire entro 3 mesi dalla sca-

denza di quello precedente. Accanto al "plenum" del Consiglio operano una serie di organi più ri-

stretti (Commissioni) il cui numero e le cui attribuzioni sono determinate dal Presidente dell'organo.

Uno speciale rilievo assumono la Commissione speciale competente in materia di conferimento di in-

carichi direttivi ai magistrati e la sezione disciplinare.

Le funzioni

Al CSM la legge attribuisce una serie articolata di funzioni inerenti la carriera e lo "status" dei magi-

strati. Tali funzioni amministrative riguardano in particolare: le assunzioni, le assegnazioni e ogni al-

tro provvedimento sullo stato dei magistrati; la nomina e revoca dei magistrati onorari e dei compo-

nenti estranei alla magistratura delle sezioni specializzate; le nomina a magistrato di Cassazione per

meriti insigni di professori e avvocati; concessione di sussidi ai magistrati che esercitano funzioni

giudiziarie e alle loro famiglie; le proposte dirette al Ministro dell Giustizia in ordine alla modifica-

zione delle circoscrizioni giudiziarie ed ogni altra questione relativa al funzionamento dei servizi re-

lativi alla giustizia; i pareri sui disegni di legge concernenti l'ordinamento giudiziario e l'amministra-

zione della giustizia. Quanto al potere disciplinare attiene alla comminazione di specifiche sanzioni

nel caso in cui i magistrati tengano una condotta tale da renderli immeritevoli della fiducia di cui de-

vono godere, compromettono il prestigio dell'ordine giudiziario, trasgrediscano all'obbligo di resi-

denza. Distinta dalla responsabilità disciplinare è la responsabilità civile dei magistrati, riguarda i

casi in cui il giudice è chiamato a rispondere personalmente del risarcimento del danno ingiustamen-

te recato al cittadino.

La natura dell'organo

Il CSM possiede alcune delle caratteristiche tipiche di organi costituzionali (indipendenza, rappre-

sentatività, titolarità di funzioni di rilievo costituzionale, inerenti a uno dei "poteri" dello Stato, ne-

cessarietà ed indefettibilità) ma risulta escluso da ogni forma di partecipazione all'esercizio della fun-

zione di indirizzo politico.

Le garanzie di indipendenza esterna dei giudici amministrativi, dei giudici contabili e dei giudici

militari

Principi analoghi a quelli che hanno ispirato l'istituzione del CSM sono stati adottati per il Consiglio

di presidenza della giustizia amministrativa, per ciò che attiene ai giudici amministrativi; per il Con-

siglio di presidenza della Corte dei conti, per ciò che attiene ai giudici contabili; per il Consiglio del-

la magistratura militare per ciò che attiene ai giudici militari; per il Consiglio di presidenza della

giustizia tributaria. L'istituzione di questi organi ha solo parzialmente risolto il problema di assicura-

re un'effettiva autonomia esterna ai giudici speciali.

Principi costituzionali in materia di esercizio della funzione giurisdizionale

Tra i principi costituzionali che più direttamente incidono sull'esercizio della funzione giurisdiziona-

le vanno menzionati quello che impone l'obbligo dell'esercizio dell'azione penale al pubblico mini-

stero; quello che dispone la dipendenza dall'autorità giudiziaria della polizia giudiziaria; quello che

sancisce l'obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti giurisdizionali.

a) Ai sensi dell'art. 12 Cost. "Il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale". Tale

disposizione risponde ad una duplice finalità: da un lato quella di eliminare ogni discrezionalità nel-

l'esercizio di una funzione così delicata, dall'altro quella di assicurare, un'effettiva eguaglianza di

trattamento.

b) Il principio della dipendenza della polizia giudiziaria dall'autorità giudiziaria muove dall'intento

di assicurare all'autorità inquirente uno strumento attraverso il quale condurre le indagini.

c) L' obbligo di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali risponde ad una duplice finalità: da un

lato consente al cittadino di basare sul contenuto della motivazione la sua eventuale difesa contro

l'atto a lui sfavorevole nei diversi gradi di giudizio; dall'altro consente a tutti i cittadini di conoscere,

di discutere e di criticare le ragioni che hanno ispirato una certa decisione giurisdizionale (si tratta di

funzione "extra-processuale" della motivazione). 48


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Moses

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Corso di laurea: Corso di laurea in economia aziendale
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Moses di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Basilicata - Unibas o del prof Di Ciommo Francesco.

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