Diritto pubblico

Lo stato di diritto: quali sono gli elementi che lo caratterizzano?

Lo Stato di diritto è una forma di Stato, con cui si intende il rapporto tra il potere pubblico e i cittadini e tra l’autorità e le libertà, affermatasi nel XVIII secolo. Gli elementi che hanno determinato il passaggio dallo Stato assoluto allo Stato di diritto sono stati:

• La rivendicazione e la garanzia delle libertà,
• L’assoggettamento del potere e del suo esercizio al diritto,
• La conseguente formazione di un primo nucleo di gerarchia delle fonti,
• L’introduzione di istituti di giustiziabilità dell’esercizio del potere,
• La teoria della separazione del potere.

Infatti, la Rivoluzione francese condusse alla dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino. Rivendicare e affermare i diritti significa che il sovrano è obbligato a rispettare il diritto, e quindi il sovrano non è più legibus solutos, cioè non è più sciolto dai vincoli di legge. Siccome gli atti di esercizio del sovrano devono rispettare le dichiarazioni dei diritti, secondo il principio di legalità, nasce una gerarchia delle fonti; quindi, un atto fonte del diritto del sovrano non è più libero di emanare qualsiasi comanda, ma deve rispettare almeno le dichiarazioni dei diritti, che sono una fonte sopraordinaria.

Se esiste una gerarchia delle fonti, gli atti del re diventano quindi giustiziabili/sindacabili, cioè gli atti emanati dal re in contrasto con la fonte gerarchicamente superiore sono considerati illegittimi. Quindi nello Stato di diritto tutti, compreso chi esercita il potere sovrano, sono sottoposti al diritto, e per far sì che ciò avvenga occorre che vi sia la separazione dei poteri.

I poteri dello stato

• Potere legislativo: potere di dettare le regole,
• Potere esecutivo: potere di attuare le regole,
• Potere giudiziario: potere di affermare la conformità o la difformità di atti e comportamenti alla legge, quindi è il potere di far rispettare le leggi.

Come definito da Locke e Montesquieu, qualora questi poteri fossero nelle mani di una sola persona o di un solo organo, si tratterebbe di una tirannia. Per questo l’interpretazione dei giudici, in particolare dei giudici penali, non può essere un’interpretazione estensiva e analogica, ma deve essere tendenzialmente restrittiva, perché ha che a fare con la libertà delle persone; infatti, prendersi la libertà di un’interpretazione troppo estensiva vorrebbe andare a condannare persone al di là della volontà dei legislatori, e quindi vorrebbe dire che il giudice diventa un po' legislatore. Anche oggi siamo in uno Stato di diritto, ma più precisamente uno Stato costituzionale (retto da una Costituzione), democratico, sociale.

La nostra è una costituzione rigida. Cosa significa?

Come è possibile modificare la costituzione (con quale procedimento)?

È tutta la costituzione modificabile?

Cosa accade alle leggi e agli atti aventi forza di legge che contrastano con la costituzione?

La Costituzione è l’insieme delle regole fondamentali riguardo i 2 elementi essenziali dello stato:

• La forma di Stato: rapporto tra libertà e autorità,
• La forma di Governo: rapporto tra organi di vertice dello stato.

Una Costituzione può essere rigida o flessibile:

• Flessibile: può essere cambiata come una qualsiasi altra legge,
• Rigida: può essere modificata solo con certe procedure.

La Costituzione italiana è rigida per 3 motivi:

• Per essere modificata richiede il procedimento aggravato di revisione costituzionale,
• Alcune parti della costituzione sono immodificabili,
• Le leggi e gli atti aventi forza di legge sono sottoposti a controllo di costituzionalità.

Il procedimento aggravato di revisione costituzionale definisce che per modificare la Costituzione occorre seguire un procedimento più pesante rispetto a quello di approvazione delle leggi ordinarie. Questo procedimento aggravato, che è descritto nell’art. 138 della Costituzione, definisce che l’approvazione di una legge costituzionale o la legge di revisione costituzionale richiede un procedimento articolato composto da due deliberazioni:

• La prima deliberazione prevede che la legge debba essere approvata in testo identico da entrambe le due camere (Senato e Camera dei deputati); quindi se una delle due approva il testo modificandolo, dovrà riproporlo e farlo riapprovare anche dall’altra camera. Dopodiché bisogna attendere un tempo minimo di 3 mesi.
• In seconda deliberazione la legge costituzionale può essere approvata:
  • Con la maggioranza qualificata dei 2/3 dei membri di ciascuna Camera, e allora il progetto di legge costituzionale si trasforma in legge costituzionale vera e propria e viene promulgata dal Presidente della Repubblica e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale ed entra in vigore.
  • Con la maggioranza assoluta (50%+1), allora la legge viene pubblica solo a fini notiziari, cioè solo per rendere pubblica la notizia dell’approvazione. Da allora passano 3 mesi nei quali 1/5 di una camera o dell’altra o 5 consigli regionali o 500.000 elettori possono proporre un referendum costituzionale. In questo caso toccherà al popolo decidere se approvare oppure opporsi all’entrata in vigore della legge costituzionale.
  • Invece in caso nei 3 mesi non venisse proposto un referendum costituzionale, il Presidente della Repubblica promulga la legge costituzionale. (il referendum costituzionale non è necessario, ma solo eventuale)

Il procedimento aggravato di revisione costituzionale non permette, però, di modificare tutta la costituzione. Infatti, alcune parti della costituzione sono immodificabili:

• La forma repubblicana, perché, secondo l’art 139, la repubblica è stata una scelta irretrattabile fatta il 2 giugno 1946,
• Principi fondamentali, cioè gli art. 1-12 della costituzione, perché definiscono i caratteri salienti dello Stato democratico e sociale,
• I diritti costituzionali, cioè quelli definiti diritti inviolabili dell’uomo, secondo l’art. 2 della Costituzione, perché le persone nascono già con alcuni diritti,
• Procedimento di revisione costituzionale.

Le leggi e gli atti aventi forza di legge sono sottoposti al controllo di costituzionalità da parte della Corte costituzionale, infatti la Costituzione non può essere contraddetta dalle leggi e dagli atti aventi di legge. La Corte Costituzionale ha il potere di sindacare i conflitti di ordine costituzionale tra i poteri dello Stato e tra Stato e Regioni, oltre che di sindacare la legittimità delle leggi, statali e regionali, e degli atti aventi forza di legge. Ad esempio, l’art 27 prevede che la pena di morte è vietata. Se il Parlamento con una legge prevedesse la pena di morte per casi particolari di omicidio e la approvasse, questo non sarebbe comunque accettato perché sarebbe dichiarata in contrasto con la costituzione dalla Corte costituzionale. Infatti, l’approvazione della legge da parte del parlamento cambierebbe la costituzione.

La Costituzione è rigida, ma non fissa, infatti è continuamente in trasformazione: le disposizioni costituzionali acquisiscono significati coerenti con l’evoluzione della nostra società.

Quali sono le disposizioni del TFUE che riguardano la politica economica dell’UE?

Quali i contenuti essenziali del fiscal compact e del MES?

Quali sono gli interventi monetari espansivi?

Cos’è il recovery fund?

Il trattato sul funzionamento dell'unione europea (TFUE) è il trattato stipulato a Roma nel 1957 che ha dato origine alla Comunità economica europea, con le modifiche che si sono succedute nel tempo, in particolare di Maastricht e di Lisbona (2009), dove ha cambiato nome in trattato sul funzionamento dell'Unione europea (prima era il Trattato della Comunità Europea (TCE)). È composto da 400 articoli circa, e riguarda le competenze e l’organizzazione dell'Unione europea nelle varie materie.

Il trattato sul funzionamento dell'unione europea (TFUE) definisce e regola 2 aspetti fondamentali della politica economica dell’Unione Europea:

• Coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, e indirizzi di massima e sorveglianza multilaterale (art. 121 TFUE),
• Controllo per evitare disavanzi pubblici eccessivi: patto di stabilità e crescita (art. 126 TFUE).

È possibile verificare il rispetto di questi indirizzi di massima mediante il “Documento di Economia e Finanza” (documento che descrive la situazione economica internazionale e del singolo Paese e le azioni correttive) e i documenti che, successivamente, formano il bilancio preventivo annuale e pluriennale, il quale ha funzione autorizzatoria, e nasce entro marzo dello stesso anno.

L’articolo 121 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea prevede che ci sia un coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri attraverso la predisposizione di indirizzi di massima ad opera del Consiglio per gli affari economici e del Consiglio Europeo (che è l'organo che riunisce i capi di Stato e di governo e che prende le decisioni più strategiche). A questi indirizzi di massima devono attenersi gli Stati membri nello svolgere le loro politiche economiche nazionali. Il Consiglio verifica che gli Stati membri rispettino gli indirizzi di massima attraverso un controllo multilaterale denominato “sorveglianza multilaterale”. Le conseguenze in caso di mancato rispetto consistono essenzialmente in un richiamo al Paese membro di attenersi agli indirizzi di massima (hanno più un rilievo politico), senza giungere a sanzioni più significative o di natura economica.

L’articolo 126 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, invece, prevede il controllo per evitare disavanzi pubblici eccessivi. Questo avviene mediante i parametri di Maastricht, che sono stati conservati come indici di una corretta economia:

• L'indebitamento non deve superare il 60% del PIL del Paese membro,
• Lo Stato membro, in caso di maggior indebitamento, deve dimostrare di diminuire quel debito in modo da giungere al massimo il 60% del PIL,
• Il deficit di bilancio annuale non deve essere superiore al 3% del PIL.

Su questo tema il controllo da parte delle istituzioni unionali è molto più forte e stringente, e può far sorgere anche sanzioni di natura economica.

Il Fiscal compact, firmato nel 2012 per far fronte alla crisi economica del 2008, stabilisce due aspetti principali:

• Divieto di disavanzi di bilancio,
• Progressiva riduzione dei debiti pubblici eccessivi.

Il divieto di disavanzi di bilancio prevede che il bilancio statale deve chiudersi in pareggio senza fare ricorso a un ulteriore indebitamento, quindi le entrate (tributarie o da altre fonti, escluso l'indebitamento) devono pareggiare le spese. In Italia il pareggio di bilancio è stato recepito in Costituzione, infatti nel 2012 la legge costituzionale 1 del 2012 ha modificato l'articolo 81 della Costituzione prevedendo che il bilancio debba chiudersi sempre in pareggio, salvo soltanto due ipotesi:

• Far fronte a cicli economici negativi, quindi per far fronte ad un momento di crisi,
• Per far fronte a calamità naturali, quindi eventi eccezionali che obbligano lo Stato a intervenire con una spesa suppletiva.

La progressiva riduzione dei debiti pubblici eccessivi, invece, prevede che tutti i Paesi, i quali hanno un debito pubblico complessivo superiore al 60% rispetto al PIL, debbano rientrare nel 60% al ritmo di 1/20 all'anno per vent'anni. Il fiscal compact è stato oggetto di critica da parte di molti economisti, che sostengono che il fiscal compact chieda agli Stati, in particolare a quelli con maggiori difficoltà come la Grecia, l'Italia, la Spagna e il Portogallo, di adottare politiche restrittive (bilancio in pareggio e rientro dal debito pubblico) in un momento nel quale, invece, sarebbe necessaria una spesa pubblica per far ripartire la loro economia.

Ad esempio, prima della pandemia l'Italia aveva un debito pubblico di all'incirca 2300 miliardi, pari a circa il 130% del prodotto interno lordo. Per rispettare i parametri del fiscal compact, dovrebbe avere un debito complessivo non superiore ai 1000 miliardi all'incirca e, quindi, dovrebbe rientrare di 1300 miliardi in 20 anni, cioè circa 70 miliardi l’anno. Ma è una cifra sproporzionata e significherebbe chiedere a un Paese, che già ha un’economia non performante, dei sacrifici che lo condurrebbero a una crisi economica ancora più grave.

Il Fondo Salva Stati (MES) è uno strumento introdotto sempre nel 2012 dall’Unione Europea per affrontare questa situazione. Il Fondo Salva Stati è uno stock di capitale molto elevato (700 miliardi originariamente, e poi ulteriormente accresciuto) che serve a finanziare i Paesi in difficoltà quando questi Paesi non hanno risorse sufficienti per effettuare le spese pubbliche necessarie (ex. per pagare gli stipendi per pagare le pensioni per pagare la sanità). Quindi in queste situazioni il Fondo Salva Stati interviene con un aiuto finanziario al Paese in difficoltà concedendo un prestito. Il prestito è concesso a condizioni che vengono stabilite in un apposito contratto stipulato con il Paese in difficoltà, le quali impegnano il Paese ad adottare politiche di rientro dal debito pubblico.

Ad esempio, quando la Grecia ha dovuto farsi prestare delle risorse finanziarie dal Fondo Salva Stati si è vista imporre alcune condizioni particolarmente pesanti; come l’obbligo di vendita di tutti i porti a società private, in modo che la Grecia potesse fare cassa da queste vendite, e quindi potesse utilizzare la cassa per ripianare il debito. Per questo il Fondo Salva Stati è visto come una trappola, perché il Paese in difficoltà si vede concesso un prestito, ma si vede imposte delle condizioni particolarmente rigide che non aiutano l’economia, anzi l’affossano ulteriormente.

La difficoltà economica di alcuni Stati rischiava di tramutarsi in un attacco dei mercati finanziari ai Paesi col debito pubblico più grande e con un'economia più in difficoltà, a causa della mancanza di fiducia da parte degli investitori internazionali in questi Stati. Per far fronte a questa situazione sono stati introdotti gli interventi monetari espansivi della Banca Centrale europea:

• Piani di rifinanziamento a lungo termine,
• Alleggerimento quantitativo.

Inizialmente sono stati attuati i piani di rifinanziamento a lungo termine, cioè la Banca Centrale europea ha concesso prestiti di durata triennale alle banche richiedenti a un tasso di interesse pari soltanto all' 1%. Le banche hanno sfruttato questa possibilità, richiedendo i prestiti e investendoli in titoli del debito pubblico che rendevano circa il 3/5%, per guadagnare sul differenziale di tasso di interesse dato che pagavano solo l’1% della Bce. Allora vi è stato chi ha pensato che questa misura non fosse una misura che aiutasse l'economia, ma che facesse guadagnare solo le banche; ma in realtà questa era una misura pensata per far sì che le banche utilizzassero quest’iniezione monetaria per acquistare titoli del debito pubblico, e quindi calmierare lo spread.

Ad esempio, il differenziale rispetto alla Germania dell’interesse pagato dallo Stato italiano sui titoli del debito pubblico si è abbassato a seguito di questi interventi monetari espansivi, e così l'Italia ha potuto mettere al riparo il proprio debito pubblico dal rischio che nessuno volesse più comperare i titoli rappresentativi di questo debito, se non a tassi altissimi, che avrebbero aggravato ulteriormente il debito pubblico. La Banca Centrale europea ha fatto diventare questi interventi monetari espansivi costanti e stabili attraverso l’alleggerimento quantitativo. Infatti, attraverso l’alleggerimento quantitativo la Banca Centrale europea ogni mese ha dato 60 miliardi di euro alle banche, acquistando azioni e titoli anche tossici, in modo da far sparire questi titoli tossici dal mercato e ridare moneta disponibile sui mercati. Questi interventi monetari espansivi hanno consentito ai mercati dei Paesi membri, e a quello europeo in generale, di non cadere in una recessione interminabile.

Il recovery fund è un fondo di recupero ed investimento di natura straordinaria, approvato dal Consiglio Europeo il 21 luglio 2020, per aiutare gli Stati membri nel far ripartire ed evolvere le proprie economie colpite dal Covid-19. È quindi un complesso di risorse, pari complessivamente a 750 miliardi di euro, che consiste in parte in sussidi e in parte in prestiti in favore dei Paesi membri, per attenuare l’impatto economico e sociale della pandemia e per permettere che effettuino investimenti innovativi per la crescita economica negli anni futuri. All'Italia arriveranno 209 miliardi, di cui 81 di sussidi e 127 di prestiti.

I campi interessati sono la transizione digitale, la transizione ambientale ed ecologica (l'Europa vuole giungere nel 2050 ad avere zero emissioni di CO₂, che richiede un forte investimento per la transizione da fonti energetiche fossili a fonti energetiche non fossili), l'occupazione, la crescita intelligente, la salute, l'istruzione e la competenza, la coesione economica e sociale. L'Unione europea per prendere questi 750 miliardi, per la prima volta nella sua storia, assumerà prestiti sui mercati finanziari a tassi più favorevoli rispetto a molti Stati membri. È come se l'Unione europea stesse emettendo degli eurobond, cioè titoli rappresentativi di un debito pubblico non più dei singoli Stati, ma dell'Unione europea nel suo complesso.