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Diritto pubblico

Appunti di diritto pubblico basati su appunti personali del publisher presi alle lezioni della prof. Buzzacchi dell’università degli Studi Cattolica del Sacro Cuore - Milano Unicatt, facoltà di economia, Corso di laurea in economia e legislazione d'impresa. Scarica il file in formato PDF!

Esame di Diritto pubblico docente Prof. C. Buzzacchi

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ESTRATTO DOCUMENTO

e verifica l’ammissibilità del quesito, deve emettere un giudizio, una sentenza

di ammissibilità, deve dire se la proposta referendaria può essere sottoposta al

voto popolare. L’ammissibilità si misura rispetto alla costituzione, il parametro

sono quelle materie dell’art 75 rispetto alle quali non si può presentare un

referendum abrogativo. Il giudizio della corte dovrebbe utilizzare quel

parametro cioè vedere se il referendum vuole abrogare una di quelle 5 materie.

In realtà c’è stata un’evoluzione da parte della corte costituzionale che ha

assunto un ruolo maggiore rispetto a quello affidatole dalla costituzione, perché

usa come parametri anche altri criteri. Quello che succede da parecchi anni è

che spesso la corte dichiara inammissibili quesiti referendari che non

riguardano quelle 5 tipologie di leggi.

Il referendum esiste dal ’74 in avanti ed è cresciuto molto perché è visto come

un modo per superare l’inerzia del parlamento che non provvede a modificare

ed aggiornare le leggi. Venivano quindi proposti molti quesiti referendari

assieme a caso nello stesso quesito, cioè si andava a chiedere la votazione di

più materie diverse nello stesso referendum; a causa di ciò si è visto che

questo strumento rischiava di diventare un’alternativa al processo legislativo,

ci si sostituiva al parlamento ma così facendo il rischio era che il referendum

cambiasse valenza, perché il referendum non serve per aggiungere norme

dall’ordinamento giuridico ma piuttosto toglierle. Il popolo sembrava

legislatore. È successo in materia elettorale, da sistema proporzionale con

referendum si è cambiata la legge. La corte costituzionale nel ’78 aveva visto il

rischio e con una sentenza ha elaborato per se stessa dei criteri ulteriori sulla

base dei quali un referendum è ammissibile o meno; es: la corte pretende che il

quesito abbia una sua omogeneità; se il comitato formula il quesito in modo

non chiaro per cui l’elettore non riesce a capire gli effetti che produrrà il suo

voto, il quesito può essere dichiarato inammissibile; nel ’93 abbiamo votato un

referendum elettorale ma ce ne sono stati tantissimi che sono stati proposti e

quasi tutte le altre volte la corte fermava il referendum anche se la materia

elettorale non è tra quelle escluse dall’art 75 il criterio usato dalla corte è

quello che il referendum è possibile in materia di legge elettorale a patto che il

paese non venga lasciato senza legge elettorale. Ciò vuol dire che a seguito di

un referendum sulla legge elettorale deve rimanere comunque una normativa

di risulta che permette di andare a votare anche se il parlamento non emette in

tempi brevi una nuova legge elettorale. Quando la corte si pronuncia non è

scontato cosa dirà perché ci sono questi ulteriori criteri che esulano dall’art 75,

la corte fa da filtro alle richieste referendarie perché lo strumento del

referendum non deve trasformarsi in un’alternativa al processo legislativo del

parlamento.

Se la corte dichiara ammissibile il referendum, la scelta passa in mano al

presidente della repubblica che stabilisce la data del referendum che deve

svolgersi per forza tra il 15 aprile e il 15 giugno; la fissazione avviene con un

atto del presidente della repubblica ma in realtà è una decisione del governo. È

importante la fissazione del referendum perché spesso il referendum stesso si

mette contro le istituzioni (parlamento e governo); se il popolo vuole togliere le

leggi, il governo e il parlamento non sono contenti, perché si crea un buco di

legge cioè quella che è stata tolta che va rimpiazzata. Manovrare sulla data del

referendum è un modo che hanno per minare il referendum stesso (tipo messo

a fine giugno per sperare che gli italiani fossero in ferie e non andassero a

votare); se viene meno il quorum, il referendum non riesce. Se la votazione

referendaria si sovrappone con una votazione politica, ha la precedenza la

votazione politica e il referendum si rinvia di un anno. Da molti anni non si

raggiunge il quorum, l’ultimo in cui si è raggiunto il quorum è stato quello

sull’acqua che prevedeva il passaggio al mercato del servizio idrico e abbiamo

votato NO.

IL PARLAMENTO:

Piano strutturale: la costituzione dà molte disposizioni al parlamento (dal 55

all’82), al governo ne sono dedicate invece poche, segno della paura della forza

del governo dopo l’esperienza fascista. Il tipo di parlamento (art 55): viene

delineato il bicameralismo paritario e perfetto, le due camere sul piano

funzionale sono identiche, esercitano le medesime funzioni, mentre quasi tutti i

paesi occidentali hanno una diversificazione tra le camere. Camera dei deputati

e senato della repubblica, il senato è però elettivo come la camera,

cambiamento che si è avuto con la formazione del nuovo stato italiano (prima il

senato era di nomina regia); solo per alcune funzioni avviene la seduta

comune, cioè le funzioni vengono svolte congiuntamente: casi in cui deliberano

congiuntamente; di solito la regola è che prima decida una e poi l’altro, non ha

importanza chi inizia, sono uguali.

Sul piano strutturale differenze tra camera e senato:

1) art 56 e art 57: della

camera si dice che è eletta a suffragio universale diretto, il senato è eletto su

base regionale. Questo perché al bicameralismo perfetto si è arrivati pensando

che bisognasse anche regionalizzare l’Italia, riconoscere territori con autonomia

politica, come non era stato nel periodo centralista dove c’erano solo le

istituzioni centrali; come reazione anche al fascismo si è arrivati a pensare ad

un frazionamento del potere tramite regionalismo e i costituzionalisti erano

consapevoli che un riconoscimento delle autonomie è fondamentale che

condizioni il parlamento. (Gli stati federali ad es hanno la camera delle regioni

che rappresenta gli interessi delle singole regioni, pesano tutti uguali.) Poi è

stato scartato il federalismo, ma i costituzionalisti hanno pensato che scrivere

che il senato viene eletto su base regionale era un buon modo per

pubblicizzare il regionalismo senza arrivare al federalismo; la speranza era che

fossero eletti rappresentanti di quella regione che rappresentassero gli interessi

della regione. In realtà il senato non è di rappresentanza regionale, ma solo

politica perché l’art 56 non ha prodotto i risultati sperati.

2) 630 eletti alla camera, 315 al senato; in entrambe c’è una quota di senatori

e deputati eletti nella circoscrizione estera che votano per corrispondenza e

precedentemente a noi; la cosa più importante è che eleggono un numero

fisso: 12 alla camera e 6 al senato.

3) Valle d’Aosta e Molise hanno un numero inferiore di senatori per la loro

modesta estensione territoriale e la loro influenza.

4) Nel senato, art 59, vi sono alcuni senatori non elettivi che sono senatori a

vita: ex presidenti della repubblica o nominati dal presidente della repubblica

(fino a 5); non devono essere soggetti politici ma che abbiano portato meriti

alla patria. Non possono esserci più di 5 senatori a vita. i senatori a vita votano

come tutti gli altri.

5) Durata del mandato uguale per entrambe le camere: 5 anni. Inizialmente era

che una era di 5 e l’altro di 6 anni, per avere una diversificazione della

rappresentanza ma era molto costoso. Questa differenza è stata eliminata.

6) Elettorato attivo e passivo: i costituenti erano condizionati dal tipo di organo

che era il senato, pensavano che il senato fosse la camera più saggia e matura

perché votata da gente più grande. La differenza c’è tuttora, cioè che il senato

viene eletto dai 25 anni in su ma ormai non c’è più l’idea che il senato sia più

saggio.

Meccanismo di svolgimento dei lavori: art 61: le elezioni delle camere hanno

luogo entro 70 giorni dalla caduta del parlamento precedente perché è

importante non rimanere in stallo. La prima riunione ha luogo entro il 20esimo

giorno dall’elezione. Art 62: le camere si uniscono di diritto il primo giorno non

festivo di febbraio e di ottobre. In questo modo la costituzione fissa almeno due

date l’anno per cui il parlamento deve unirsi, cioè assicura una certa vita

istituzionale in caso ci sia una situazione particolare. C’è anche la possibilità, in

momenti in cui le camere non stanno lavorando, se c’è un’emergenza, di

essere convocate in via straordinaria dal presidente della repubblica, dal

presidente della camera o del senato o da 1/3 dei parlamentari; in questo caso

però se si riunisce una, deve riunirsi anche l’altra.

I lavori parlamentari avvengono in regime di pubblicità, solo eccezionalmente il

parlamento può decidere di lavorare segretamente. La costituzione prescrive la

regola base per qualsiasi organo collegiale= la presenza del numero legale: le

camere possono svolgere le loro funzione solo se è presente la maggioranza

dei loro funzionari (la metà+1). Il numero legale non è controllato da nessuno,

si presume che ci sia. Si può però chiedere la verifica del numero legale,

chiesta di solito dall’opposizione; per la validità della deliberazione, essa deve

essere fatta a maggioranza dei presenti. Se c’è il numero legale quei presenti

decidono adottando il criterio di metà+1 dei presenti= maggioranza relativa

usata per tutte le funzioni, soprattutto per le funzioni ordinarie (approvazioni

legge ordinare e voto di fiducia). Per certe deliberazioni le maggioranze si

alzano: maggioranza assoluta= la metà+1 dei componenti (revisione

costituzionale e decisione del debito pubblico); maggioranze qualificate= 2/3,

3/5, previste per le elezioni di cariche come il presidente della repubblica, i

membri della corte costituzionale, il consiglio superiore della magistratura. Di

solito però viene usata maggioranza relativa e a volte maggioranza assoluta,

meno spesso le maggioranze qualificate. La norma della maggioranza assoluta

descrive l’interazione tra governo e lavori parlamentari, ad esempio il ministro

può essere anche non eletto in parlamento ma ha diritto di assistere ai lavori

parlamentari.

Art 65,66 disciplinano l’ineleggibilità e incompatibilità; in realtà in maniera

esplicita è prevista solo un’incompatibilità dalla costituzione che è la doppia

carica. Art 66 decide sui titoli di ammissione al parlamento, cioè viene

verificato persona per persona se è possibile che entri in parlamento cioè che

sia eleggibile. Se è ineleggibile, si dichiara tizio decaduto. L’art 66 dice che

questa operazione viene fatta da ciascuna delle due camere per i propri eletti,

non c’è nessun organo esterno, simbolo della separazione dei poteri. Non c’è la

presenza della magistratura in questa selezione, che potrebbe essere vista

come violazione dell’indipendenza del parlamento.

Organizzazione del parlamento: art 63 e altre disposizioni: ciascuna camera

elegge il proprio presidente e il proprio ufficio di presidenza. I presidenti

ricoprono cariche istituzionali quindi deve essere scelto un soggetto che sia in

grado di garantire il rispetto della costituzione e del regolamento di ciascuna

delle due camere nelle norme che regolano i lavori parlamentari. Il presidente

che è eletto cessa di svolgere le funzioni della sua parte politica e diventa una

figura istituzionale, chiamato con imparzialità a presiedere al funzionamento

dell’assemblea. Nessuno può candidarsi come presidente di una delle due

camere, bisogna individuare delle figure all’interno di ciascuna camera che

attirino anche il voto delle forze avversarie. Per eleggere i presidenti delle

camere ci vogliono quorum molto alti, per questo si devono proporre nomi

condivisi che vadano bene a tutti. L’ufficio di presidenza è formato da molti

vice-presidenti appartenenti a tutte le forze politiche. È eletto tramite un voto

segreto. La presidenza non spetta a qualcuno in particolare secondo la

costituzione. Eletto il presidente, è fondamentale la votazione del regolamento.

Ciascuna camera ha un suo regolamento perché ciascun ramo parlamentare

abbia piena indipendenza dagli organi esterni e dall’altro ramo parlamentare. Il

regolamento è una norma giuridica rivolta solo ai parlamentari stessi, che deve

essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti. È una norma che in

maniera molto dettagliata disciplina come avvengono gli interventi

parlamentari, come il governo può essere chiamato a riferire in parlamento,

come si stende il calendario dei lavori; si occupa di tutti gli aspetti della vita

parlamentare e spetta al presidente governare la sua camera stando a questo

regolamento. Il regolamento non viene scritto ogni anno, è una norma che

rimane valida per tempi lunghi anche se può essere modificata tramite delibera

a maggioranza assoluta. Si tratta di regole che rimangono valide anche se

cambia la distribuzione del consenso, per cui non viene modificato. È stato

modificato solo per modificare i rapporti tra governo e parlamento, per

potenziare il governo e rendere meno lunghe le procedure parlamentari (tipo

ora il governo deve andare una volta la settimana in parlamento e rispondere

alle domande dei parlamentari; tagliata la lunghezza delle discussioni che

venivano usate per fare ostruzionismo, oggi il presidente può tagliare la

discussione parlamentare). Il fatto che ciascun ramo abbia il suo regolamento

strumenti di indipendenza del

decreta l’indipendenza delle due camere:

parlamento dagli organi esterni e delle due camere due organi da limitare:

governo e magistratura. Strumenti riservati alle singole camere: a) A seguito

delle elezioni le camere decidono autonomamente chi è adatto ad entrare e chi

no, cioè chi è eleggibile e chi no. b) I regolamenti possono essere cambiati solo

dalle camere. c) Hanno un proprio presidente.

Altri strumenti di indipendenza sono riferiti in generale al parlamento: a)

immunità della sede (= edifici in cui si svolgono i lavori parlamentari), significa

che vale il principio di pubblicità ma è il parlamento che decide chi ammettere

in tutte le sedi parlamentari, in particolare per quanto riguarda il governo 

l’ordine dentro le sedi lo tiene il parlamento stesso, non il governo con

strumenti tipo l’esercito; esiste un personale interno che gestisce l’ordine

perché forze del governo non possono entrare in parlamento, sarebbe un segno

di sudditanza. b) l’autonomia finanziaria: solo il parlamento può decidere sul

suo fabbisogno finanziario, vale a dire che solo il parlamento può decidere in

materia di costi tipo: indennità (art 68), strutture in cui è collocato l’organo e

servizi annessi, apparato di funzionari reclutati con pubblico concorso che

supportano le attività parlamentari detti consiglieri parlamentari e hanno

contratto a tempo indeterminato. I costi possono essere ridotti solo dal

parlamento. Il governo stende la legge di bilancio e il parlamento aggiunge il

suo fabbisogno ma nessuno può questionare o ciò vorrebbe dire togliere

indipendenza al parlamento stesso. La costituzione prevede garanzie per i

singoli parlamentari: art 69: il parlamentare prende un’indennità, non è un vero

stipendio, perché si suppone che un civile, per mettersi al servizio della

nazione, debba rinunciare al suo lavoro. Art 67: principio tipico delle

democrazie rappresentative: vale il principio secondo cui chi siede in

parlamento non rappresenta i suoi elettori ma la nazione e deve fare l’interesse

di tutto il paese (è il contrario della rappresentanza di privato). Per fare questo,

esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato= nessuno può dire al

parlamentare come deve votare. Si pensa adesso che vada messo il vincolo di

mandato, che renderebbe i parlamentari dei rappresentanti nel senso del diritto

privato.

23/03/18

Per proteggere il parlamentare dal suo partito politico è previsto il fatto che non

ci sia una vera e propria procura fatta dai cittadini ai parlamentari. Nel passato

i parlamentari neo eletti dovevano firmare una lettera di dimissioni in bianco e

la lasciavano al partito che la usavano per tenere sotto controllo i parlamentari

in base a come votavano in aula; nel momento in cui gli eletti smettevano di

seguire le indicazioni del partito, il partito stesso firmava e consegnava al

parlamento la lettera di dimissioni. Ad oggi i singoli partiti danno una linea

guida a tutti i parlamentari del partito e il parlamentare può discostarsi dal suo

partito senza avere conseguenze tipo le dimissioni. Una volta eletto, il

parlamentare è libero di decidere in aula cosa votare, anche in difformità alla

linea del partito politico. Art 67 divieto di trattato imperativo.

Art 68: è stato modificato negli anni ’90, stessi anni in cui si è cambiata la

legge elettorale e si va a fare una revisione costituzionale. Questo articolo è un

trattamento per i parlamentari sotto processo che prevede un trattamento

diverso tra parlamentari e comuni cittadini, loro hanno più garanzie, prima del

’93 ne avevano ancora di più. L’immunità serve a proteggere il parlamentare

da una eventuale persecuzione giudiziaria della magistratura, si vuole evitare

che la magistratura usi i suoi poteri giudiziari nelle indagini al fine di eliminare

un avversario politico. La prima garanzia: i membri del parlamento non

possono essere sindacati nelle loro decisioni di voto e di opinione=

insidacabilità, non possono essere chiamati a rispondere di ciò che dicono o

fanno davanti ad un giudice in un contesto di un’indagine giudiziaria. L’art si

preoccupa di specificare che questo vale solo per il periodo del suo mandato,

non sempre. Se un privato cittadino poteva (e può) essere querelato e

querelare, per i parlamentari stava diventando una situazione di impossibilità di

querela a causa dell’abuso dell’art 68 si è andati dalla corte costituzionale

che ha affermato che vale l’art ma solo se ciò che dice il parlamentare è

riconducibile alla sua funzione parlamentare. La garanzia contenuta nel

secondo comma era detta immunità, in realtà non è una vera immunità. Per i

privati cittadini, se si viene arrestati o se ci deve essere perquisito il domicilio o

se veniamo intercettati deve esserci un’autorizzazione di un magistrato; per i

parlamentari non basta il giudice; il giudice, se vuole fare una di queste tre

cose ad un parlamentare, deve chiedere l’autorizzazione alla camera di

appartenenza a meno che ci sia una sentenza irrevocabile di condanna o se il

parlamentare viene colto dal giudice mentre commette il reato. Per le

intercettazioni invece si chiede autorizzazione solo per l’utilizzo. Il giudice deve

pronunciarsi chiedendo autorizzazione alla camera perché essa deve valutare

se la richiesta del giudice è collegata ad un’ipotesi di reato. L’autorizzazione si

nega se il giudice non ha argomenti veri ma il suo indagare è solo una

persecuzione politica (=fumus persecutionis). Dopo la votazione rimane una

possibilità al magistrato a cui viene negata l’autorizzazione: andare in corte

costituzionale sostenendo che il parlamento gli sta impedendo di fare il suo

compito di magistrato. Prima del ’93 il giudice non poteva chiedere nemmeno

autorizzazione per iniziare l’indagine; oggi invece il giudice può avviare

l’indagine senza autorizzazioni.

In ciascuna delle due assemblee, oltre a presidente e ufficio di presidenza, ci

sono altri 3 organismi con funzioni molto diverse tra loro. Tutti i parlamentari

devono far parte di un gruppo e di una commissione, ma non tutti partecipano

alle giunte:

gruppi parlamentari: articolazione che permette di formare le altre due;

 inizialmente si ha l’adesione di ogni parlamentare ad un gruppo. Non

sono previsti dalla costituzione ma dai regolamenti parlamentari.

Raccolgono tutti gli appartenenti ad un partito politico (che devono stare

fuori dal parlamento), i gruppi parlamentari sono una proiezione dei

partiti politici in parlamento. C’è poi un gruppo misto che raccoglie chi

non si identifica in nessun gruppo. C’è un numero minimo per i gruppi

parlamentari. I gruppi servono per coordinare l’azione dei parlamentari

che hanno una certa appartenenza politica, in particolare per le votazioni.

In alcuni casi le indicazioni non sono date, per esempio le votazioni di

leggi in materia di libertà, sono lasciate alla libera coscienza del

parlamentare (unioni civili, biotestamento, fecondazione assistita); sulle

altre leggi non si tollera che un parlamentare non voti come il gruppo ha

deciso, creando contrasti che possono portare ad un fenomeno di

fuoriuscita da un gruppo. La costituzione accenna solo i gruppi

parlamentari dicendo che i presidenti di questi gruppi partecipano alla

stesura del calendario dei lavori. La suddivisione è la prima da fare

perché su questi si basano giunte e commissioni.

Giunte: si formano sulla base dello stesso criterio cioè proporzionalmente

 ai gruppi parlamentari (la stessa cosa vale per le commissioni); si

individuano parlamentari in modo che i gruppi conservino all’interno di

ciascuna giunta e commissione la loro consistenza in percentuale, non

devono essere altri i rapporti di forza (cioè se in senato il 20% dei seggi è

in mano ai 5S, anche il 20% della giunta deve essere formato da 5S). A

volte prendono decisioni al posto dell’assemblea. Da costituire secondo

un criterio proporzionale, sono organismi con funzioni di amministrazione

interna al parlamento, svolgono funzioni con ricaduta solo sui membri del

parlamento, non sui privati cittadini. Sono: giunta per le elezioni, giunta

per il regolamento, giunta per le autorizzazioni. Quella per le

autorizzazioni è un organismo competente a istruire gli atti quando arriva

una richiesta di autorizzazione dalla magistratura, studia il caso e lo

espone all’assemblea; in giunta avviene già un primo voto se dare o

meno l’autorizzazione. La giunta per le elezioni fa la verifica dei titoli dei

neo eletti, verifica se l’elezione di ogni singolo parlamentare è valida e se

riscontra problemi annulla l’elezione o chiede che il parlamentare scelga

un solo compito; vigilia sui titoli degli eletti. Giunta sul regolamento vigila

sul corretto adempimento e applicazione dei regolamenti e ci si adegua a

ciò che dice la giunta; se si deve procedere alla modificazione dei

regolamenti, deve essere la giunta a lavorare sulla nuova forma del

regolamento.

Commissioni: organismi che si caratterizzano per una competenza per

 materia e quasi sempre c’è un parallelismo tra le commissioni e i

ministeri, ogni commissione presidia un ambito materiale. Per fare le

leggi questo è un passaggio necessario, le commissioni quindi devono

occuparsi solo di una materia, non devono essere degli esperti ma c’è un

apparato amministrativo che si occupano di dare le informazioni.

FUNZIONI DELLE CAMERE:

Funzione legislativa, in particolare legge di bilancio e revisione costituzionale.

Funzione di controllo e di indirizzo politico su governo e pubbliche

amministrazioni.

Funzione legislativa: entrambe le camere partecipano nella stessa misura alla

formazione delle leggi. È detto procedimento legislativo, cioè diviso in passaggi

che non coinvolge solo l’organo parlamentare. La prima fase: iniziativa

legislativa (art 71) che può essere fatta solo da certi soggetti: a) il governo, che

è il principale; b) ciascun membro delle camere; c) organi e enti che sono

legittimati dalla costituzione= 50.000 elettori, il CNEL che ha poteri consultivi,

le regioni e in particolare i consigli regionali se hanno interesse. La proposta

deve essere fatta già in articoli, presentata ad una delle due camere e la prima

cosa che deve fare il presidente è assegnarlo alla commissione competente per

materia che deve fare un primo lavoro di risistemazione del testo e fare un

primo voto che farà passare la proposta dalla commissione all’aula o meno.

Oltre a votare deve essere stesa una relazione di accompagnamento che viene

portata in aula per esplicitare le posizioni di chi appoggia e di chi contrasta il

disegno di legge. Esaurito il passaggio in commissione, la proposta va in aula

con votazione articolo per articolo e finita questa c’è la votazione finale sul

testo. Il testo a questo punto può essere correlato da proposte di modifiche

dette emendamenti, sono proposte di diversa formulazione della singola

disposizione e può essere fatto da qualsiasi parlamentare. Finito il passaggio

nella prima camera, avviene il passaggio alla seconda camera dove si svolge lo

stesso iter. Per le disposizioni votate allo stesso modo da entrambe le camere il

processo prosegue al presidente della repubblica o al referendum popolare,

quelle modificate dalla seconda camera vanno di nuovo alla prima camera e

riapprovate; sono dette navette. Quando entrambe le camere hanno approvato

tutto, l’iter parlamentare è finito e si passa al presidente della repubblica che si

dice ha un mese di tempo per firmare la legge, questo passaggio viene detto

promulgazione; il presidente decide di firmare la legge se è nel rispetto della

costituzione, ma non è detto che se la legge è stata promulgata, non possa

essere portata alla corte costituzionale; se è anticostituzionale, il presidente fa

veto sospensivo cioè rimanda al parlamento la legge per rivederla, motivando i

passaggi critici. Il parlamento non è obbligato a rivedere la legge e modificarla,

se la riapprova, la legge deve per forza essere promulgata. C’è poi un altro

passaggio che grava sul ministro della giustizia il quale deve curare la

pubblicazione della legge sulla Gazzetta e dopo 15 giorni la legge diventa

obbligatoria per tutti. Nei 15 giorni si dice che c’è vacatio legis che però è un

periodo che può essere modificato dalla legge stessa. Tutto questo processo è

detto dalla costituzione “procedura normale” e deve essere adottato per i

disegni di legge in materia costituzionale, in materia elettorale, di delegazione

legislativi, di autorizzazione alla ratifica dei trattai internazionali e le leggi di

approvazione del bilancio. Sono le leggi più significative, si usa questa

procedura che è la più garantistica. Ma ci sono anche procedure più rapide in

cui cresce il ruolo delle commissioni perché ci sono più passaggi che possono

essere fatti dalle commissioni senza che avvengano nell’aula, per questo le

commissioni devono riflettere fedelmente le condizioni dell’aula; queste sono

disciplinate dai regolamenti. La costituzione parla solo della procedura lunga

ma dice che ce ne possono essere anche di più brevi. C’è la possibilità di

passare dalla procedura rapida a quella lunga. Per la procedura serve il numero

legale in parlamento ma ad esempio al senato chi si astiene stando in aula, è

come se stesse votando contro la legge mentre alla camera se uno si astiene,

si toglie il suo voto dal totale dei presenti, è come se fosse assente.

Procedimento di revisione costituzionale: art 138: procedura per modificare la

costituzione o leggi costituzionali. La procedura è sempre quella lunga, ma la

nostra costituzione è rigida quindi non si vuole dare proprio la stessa procedura

ma una procedura aggravata, ci vuole più tempo e quorum più alti. Sono

coinvolte entrambe le camere, la parte iniziale è identica e poi differisce; la

parte identica è quella dell’iniziativa, dell’assegnazione alla commissione, detta

commissione affari costituzionali, che poi trasmette all’aula il testo e nell’aula

avviene una prima votazione identica (emendamenti, articolo per articolo e

voto finale senza quorum particolare). Quando entrambe le camere hanno

approvato il testo, ci si ferma almeno 3 mesi; trascorsi tre mesi si riprende il

disegno di legge e si ricomincia dalla prima camera da cui era partita e si rivota

ma stavolta la costituzione chiede una maggioranza più alta= non più

maggioranza semplice della prima votazione ma è minimo la maggioranza

assoluta, che è il minimo per cui se viene raggiunta solo la maggioranza

assoluta, si apre la possibilità per svolgere una consultazione popolare; se la

richiesta di referendum popolare viene fatta da almeno uno tra questi tre

soggetti: 500.000 elettori, 5 consigli regionali e 1/5 dei membri di una camera,

si apre un referendum costituzionale; se nessuno dei tre lo chiede, la legge è

approvata. Nella seconda votazione, quella che avviene trascorsi i tre mesi, si

vota la legge nella sua interezza, non si possono più fare modifiche. Per

fermare la legge costituzionale tramite referendum costituzionale basta la

maggioranza dei voti validi; l’obiettivo è fermare la legge, perché in parlamento

è stata votata con un livello di consenso basso. Se è stata approvata con

maggioranza assoluta o con i 2/3 è possibile il referendum. Se l’approvazione in

parlamento supera questo livello, non c’è possibilità di chiedere il referendum

perchè un numero così alto è sintomo di una concordia tra maggioranza e

minoranza. Per tutto questo processo si parla di anni o molti mesi, sono

procedure volutamente lunghe perché la logica è che cambiare la costituzione

è una cosa importante quindi serve il tempo necessario. La maggioranza

assoluta non è un grande consenso per cui si chiedono maggioranze più alte. Il

referendum non è abrogativo perchè non esiste già una legge efficace che può

essere tolta, è detto referendum approvativo. Il referendum abrogativo ha due

quorum, quello costituzionale ha solo il quorum di validità che è sintomo che il

referendum serve a fermare una legge: qualsiasi numero di elettori vadano a

votare, bastano, non c’è un numero minimo per renderla valida (ovviamente

prevale il voto della metà+1). Se la legge fosse stata approvata a maggioranza

dei 2/3 non si svolge il referendum, il presidente della repubblica la promulga

immediatamente e viene pubblicata. Se invece è passata solo per maggioranza

assoluta, il presidente della repubblica non può promulgare la legge e quindi si

fa prima la pubblicazione della legge che serve perché il popolo ne abbia

conoscenza ma è diversa dal solito, non determina quando la legge entra in

vigore ma serve solo a fini notiziari; se poi il referendum conferma la legge,

segue la promulgazione e non occorre rifare la pubblicazione coi 15 giorni di

vacatio legis dal momento della pubblicazione del risultato del referendum in

gazzetta. L’articolo 138 è stato usato molte volte per attuare una revisione

costituzionale e fino al 2001 non è stato necessario fare referendum

costituzionali perché passavano tutte con la maggioranza dei 2/3, cioè c’era

l’idea che la costituzione non si cambia solo attraverso una singola forza

politica ma è una cosa importante per tutti. Nel 2001 è stata fatta la revisione

del tiolo V della costituzione sulle autonomie regionali fatta dal governo di

sinistra a fine legislatura, usando il meccanismo della maggioranza assoluta ed

è stato chiesto referendum costituzionale che l’ha poi confermata. Poi si sono

svolte le elezioni in cui è salita la destra che non voleva la riforma quindi ha

deciso di non applicarla. Dopo 5 anni, la destra ha deciso di cambiare tutta la

parte II della costituzione e ha usato la maggioranza assoluta, nuovo

referendum costituzionale che stavolta ferma la riforma. Tra il 2006 e il 2016

c’è stata una sola riforma costituzionale sull’art 81 sulla legge di bilancio che

prevede l’equilibrio di bilancio dovuto alla crisi, recepiamo il fiscal compact

europeo; l’art 81 è stato cambiato in 4 mesi con la maggioranza dei 2/3 perché

era molto grave la situazione economica. Il governo dell’ultima legislatura ha

deciso di fare un’altra riforma costituzionale sempre con i numeri di

maggioranza, ma fatto il referendum è stata fermata.

Art 139: limiti alla revisione costituzionale: il primo comma dell’art 1 non può

essere toccato. È un limite esplicito ma ci sono altri limiti sui principi

fondamentali, sulle libertà perché sono già in forma garantistica e in generale

tutta la prima parte della costituzione si dice non possa essere modificata; una

modifica che allarga il diritto va bene come è successo alle modifiche apportate

agli art. 48 e art 51. Non basta dire che la parte prima sia immodificabile

perchè per esempio si fanno modifiche nella parte seconda che intaccano la

parte prima.

Legge di bilancio: è un grande compito del parlamento; è una legge di indirizzo

politico. Il bilancio è fatto dallo stato, dai comuni e dalle regioni. È il documento

contabile in cui vengono registrate entrate e uscite di quell’istituzione. Il

bilancio deve essere approvato con legge dal parlamento perché genera

obblighi. La legge di bilancio non configura obblighi per i cittadini; è un potere

che giustifica la nascita dei parlamenti, sono nati per la legge di bilancio. Nel

passato serviva a dare i soldi al sovrano per fare la guerra. Il motivo di

approvazione del bilancio con legge è per permettere al parlamento di

autorizzare il governo di fare spese e incassare entrate, il governo non può

spendere o guadagnare senza l’autorizzazione del parlamento. Ogni anno il

governo presenta il disegno di legge di bilancio al parlamento con le spese che

pensa di avere nell’anno successivo e chiede che sia autorizzato; una volta

fatta la legge di bilancio, il governo è autorizzato a spendere e incassare. La

legge di bilancio svolge una funzione di controllo e indirizzo, che significa che il

parlamento potrebbe indirizzare le spese del governo. Il parlamento controlla il

governo ed esercita su di lui la funzione di indirizzo politico.

27/03/18

Art 81: nuova legge dal 2012, nei primi anni in cui si è applicata la legge di

bilancio deve funzionare secondo una procedura temporale che la fa somigliare

al bilancio delle aziende privati: carattere dell’annualità, di natura preventiva

cioè è il bilancio con il quale si prevede di fare spese e incassare entrate

durante l’anno finanziario che coincide con quello solare. 4 comma: bilancio

annuale e di previsione e bilancio triennale; la differenza tra i due documenti

sta anche nel carattere più o meno vincolante, il bilancio annuale è

giuridicamente vincolante, il triennale no, è vincolante solo il primo anno, le

altre due annualità possono essere modificate. Occorre che il bilancio venga

approvato entro il 31/12 dell’anno precedente, i costituenti nel ’48 non

pensavano potesse essere così quindi avevano messo in conto l’eventualità

che il parlamento non ce la faccia ad approvare il bilancio preventivo, hanno

quindi previsto che si potesse comunque avviare l’attività dello stato con il

bilancio provvisorio ma solo per massimo 4 mesi, deve esserci comunque

un’approvazione del bilancio provvisorio. Di solito si ricorre alla fiducia per

l’approvazione del bilancio entro il 31/12. La materia dell’art 81 viene applicata

tramite leggi ordinarie, in particolare la legge di contabilità pubblica e che

prevede le scadenze: periodo nel quale va compiuto dalle istituzioni coinvolte

l’iter per l’approvazione: termine ultimo per la presentazione 15/10 che deve

essere presentato dal governo, è ad iniziativa riservata, e deve contenere tutte

le spese (debito pubblico, previdenza sociale, grandi servizi, opere pubbliche

che tutti gli enti pubblici e dello stato si prevede faranno e le entrate di

qualsisia tipo (fiscale, vendite di beni pubblici). A metà ottobre arriva come

disegno di legge, da qui si apre la cd sessione di bilancio, che è quel periodo di

lavori parlamentari dedicati solo all’approvazione del bilancio, non si possono

approvare altre leggi se non l’approvazione di decreti legge in leggi. Dal 2012

sono stati introdotti dei vincoli di natura quantitativa, cioè sono degli obiettivi

quantitativi che ci dichiariamo pronti a voler raggiungere: il primo vincolo è nel

primo comma= equilibrio di bilancio= golden rule; il fatto che prima questo

comma non ci fosse è perché le spese devono essere uguali alle entrate, non

deve esserci disavanzo. Nel ’48 non è stato scritto perché c’erano teorie

economiche diverse, come la teoria keynesiana che prevedeva la spesa

pubblica per avere crescita economica, prevedeva che fosse possibile avere

disavanzo. In realtà non è veramente sempre in pareggio, si tiene conto delle

fasi di crescita e recessione economica. Dal ’97 legislazione diversa, e dal 2008

in avanti con la crisi si è arrivati a nuove regole sulla finanza pubblica: tra 2011

e 2012 viene fatta dall’Europa il fiscal compact, contenuto in un trattato

europeo e chiede ai paesi dell’euro di chiudere il bilancio in pareggio. Questo

perché si era persa fiducia nei paesi finanziati, soprattutto verso l’Italia,

stavamo perdendo credibilità, stava peggiorando la nostra situazione

finanziaria per cui non solo abbiamo firmato il fiscal compact, per dare un

segnale abbiamo riscritto l’art 81 della Costituzione: c’è indicazione di pareggio

di bilancio ma subito dopo a deroga= tenendo conto di fasi favorevoli e

sfavorevoli del mercato. Abbiamo scritto EQUILIBRIO non pareggio che suona

meno rigido. Nelle fasi avverse non ci impegniamo a raggiungere per forza

equilibrio. L’equilibrio non è che le somme sono 0, ma il disavanzo sarà tra il

2,5 e il 3% del PIL. Questi coefficienti cambiano da stato a stato. Il secondo

obiettivo quantitativo nel secondo comma, si parla di diritto pubblico, previsto

dal 2012: si chiede di non ricorrere più al debito pubblico; gli stati che hanno

debito pubblico devono avviare un processo di rientro dal debito pubblico. Il

ricorso all’indebitamento è possibile solo se vi sono casi eccezionali ma si

aggiunge che deve esserci una delibera parlamentare a maggioranza assoluta;

il quorum è così alto perché si sta andando in deroga alla costituzione. In

questo momento abbiamo un debito pubblico del 130%. Terzo comma: principio

della copertura finanziaria, è un principio di sana finanza pubblica: tutte le

volte che si va a fare una legge di spesa, deve sempre indicare mezzi e risorse

con le quali si può sostenere quella spesa. Questa regola vale solo per le leggi

di natura finanziaria perché bisogna sapere se ci sono le risorse per fare una

determinata spesa. Spesso i presidenti della repubblica rinvia le leggi al

parlamento se sono leggi di spesa nelle quali il parlamento si è dimenticato di

scrivere la copertura finanziaria, è contro la costituzione, il presidente esercita

veto sospensivo. Fino al 2012 il vincolo incombeva su tutte le leggi di spesa ma

non sulla lege di bilancio, dal 2012 ogni legge deve rispettarlo per cui prende

dentro anche la legge di bilancio. Nella legge di bilancio si fa il riepilogo di tutte

le voci di tutte le leggi. Mentre per le voci di spesa che lo stato va a ricostruire

dalle leggi già esistenti si limita a vedere la copertura finanziaria e la riporta; se

in legge di bilancio vanno introdotte nuove spese, la loro copertura finanziaria

deve essere fatta nella legge di bilancio.

Legge di stabilità: usata dal 2012 al 2017, faceva riferimento ad una frase

dell’art 81 che non c’è più. Nella sessione di bilancio si approvava anche

questa. Adesso non esiste più.

È stata prevista una legge rinforzata da approvare a maggioranza assoluta, nel

2012 era stata già fatta: legge 243 del 2012 dà il dettaglio della materia: quale

equilibrio si applica a stato, regioni, comuni…serve ad applicare l’art 81.

L’approvazione della legge di bilancio era come un atto isolato, oggi invece ci si

muove da metà aprile per costruire le stime da mettere nella legge di bilancio;

viene fatto per le leggi di contabilità con il criterio della programmazione

finanziaria, che vuol dire prevedere con anticipo quali decisioni si andranno a

mettere nei documenti di bilancio; ormai è richiesto anche dalle regole

europee. Tutto quello che si decide entro il 31/12 si comincia a scrivere dalla

metà di aprile. La programmazione finanziaria parte dall’approvazione in

parlamento del DEF (documento di economia e finanza) predisposto dal

governo e viene sottoposto ad una prima deliberazione parlamentare, non

viene approvata con una legge; con questo documento si pensa all’anno

successivo, si fanno stime e si mettono per iscritto. Una volta approvato viene

passato ad una istituzione europea che controlla e prende una decisione che

viene comunicata agli stati con la forma della raccomandazione, se si decide di

tenerne conto, a settembre si scrive nuovamente la previsione e si chiama nota

di aggiornamento del DEF. Ma prima di mandarlo in parlamento, lo si rimanda

alle istituzioni europee. Una volta tornato indietro il documento con altre

osservazioni, e dopodichè viene presentato il disegno di legge in parlamento.

Fino a giugno si possono proporre leggi di assestamento nel caso ci fosse da

fare revisioni sulla previsione. A metà anno finanziario successivo si fa il

rendiconto consultivo dell’anno precedente: si prendono entrate e spese e si

guarda quali sono quelle effettive e se si discostano dalle previsioni. Il governo

stila il documento con entrate e spese effettive e lo sottopone al giudizio della

corte dei conti che deve fare una valutazione di spese e entrate dell’esercizio

finanziario precedente e poi stila una relazione; finito il giudizio, dà

un’approvazione detta parificazione e poi deve essere anche approvato dal

parlamento con una legge che si limita a recepire il rendiconto. È un

documento meno rilevante del bilancio preventivo, non ha conseguenze

giuridiche né politiche. Per manovra di bilancio si intende una sequenza di

passaggi che parte dal DEF e che si conclude con il rendiconto consultivo. (fine

funzione legislativa)

Controllo e indirizzo politico del parlamento verso il governo: strumenti diversi

dalla fiducia, previsti dai regolamenti parlamentari, sono modalità con le quali il

parlamento può chiedere ai membri del governo di spiegarsi in parlamento:

interrogazioni e interpellanze. In ogni momento possono essere chieste: il

parlamentare formula una domanda al singolo ministro o al governo e a fronte

di questa domanda (chiede se è a conoscenza di qualcosa o chiede se rispetto

ad un certo problema, il governo intende fare qualcosa) il governo è obbligato a

presentarsi in parlamento e rispondere. Uno strumento ulteriore e più incisivo è

la mozione. Viene scritta da uno o più parlamentari col quale il parlamento

cerca di indirizzare attività e azione del governo, è uno strumento a

disposizione dell’opposizione. È un documento nel quale implicano una linea

che si aspettano che il governo tenga, si discute in parlamento e si vota; se il

documento viene approvato, diventa vincolante per il governo cioè deve

seguire quanto indicato nella mozione.

06/04/18

La mozione è uno strumento con il quale l’opposizione o gruppi che non

sostengono il governo, intendono indirizzare l’attività del governo rispetto ad

una specifica materia. Viene presentato un testo specifico su cui si vota. In

questo testo si spiega perché il comportamento del governo in quella materia

non è stato soddisfacente e si auspica che la linea venga modificata; non è

finalizzata a far cadere il governo. Le mozioni sono documenti che vogliono far

mutare l’operato del governo rispetto ad un particolare ambito. Deve essere

votata in aula, non c’è nessun numero minimo, se la mozione non passa la vuol

dire che la maggioranza è compatta e non serve cambiare linea del governo.

mozione di fiducia

La (art 94), è una mozione che serve a conferire la fiducia.

mozione di sfiducia

La serve per togliere la fiducia, disciplinata dall’ultimo

comma dell’art 94. Il secondo comma dice che è la camera che dà e toglie la

fiducia al governo mediante mozione; questa particolare mozione deve avere

due requisiti: deve essere motivata che vuol dire che va spiegato perché la

fiducia viene data o tolta. In realtà per la mozione che dà fiducia non serve una

vera e propria motivazione ma una cosa un po' diversa. Il secondo requisito è

che deve essere votata per appello nominale, è una modalità di voto diversa, di

solito è un voto elettronico invece per questo tipo di voto il presidente chiama

uno per uno i parlamentari che devono dire se appoggiano o meno il governo.

L’altra modalità di voto è quello segreto oppure quello elettronico. Questi due

requisiti valgono sia per la mozione di fiducia che per quella di sfiducia. Per la

mozione di sfiducia c’è un numero minimo di parlamentari: deve essere

presentata da almeno 1/10 dei componenti di una camera, è il numero minimo

per presentare la mozione; una volta presentata non si può né discutere né

votare immediatamente ma ci si ferma per almeno tre giorni prima che si

riprenda in mano la mozione, ci si confronti e si voti. Questa è una previsione

fatta a favore del governo. Viene poi messa al voto, passati i tre giorni. Prima di

votare si decide quando votarla e si spiega perchè è stata presentata, il

governo invece spiega perché non va sfiduciato, poi si vota; basta la

maggioranza relativa per conferire al governo la fiducia in questo caso (numero

legale per il voto e metà+1 dei votanti per conferirla). Se viene approvata la

mozione e il governo viene sfiduciato, il governo deve dimettersi. Se la

mozione non passa vuol dire che la maggioranza tiene e può respingere

l’opposizione.

È prevista per prassi la mozione di sfiducia anche al singolo ministro che si

ritiene abbia compiuto negligenze o che sia sottoposto ad un’indagine

giudiziaria che non gli permette di restare ministro. È successo negli anni ’90.

La corte costituzionale ha approvato la sfiducia perché la Costituzione non la

vieta. Rimane in piedi il governo, solo il ministro è costretto a dimettersi. Oggi

questa prassi si può usare. Un ministro che viene meno può essere sostituito

oppure no; se non viene sostituito le sue funzioni vengono assunte dal

presidente del consiglio (si dice ad interim).

Da parte del governo c’è un altro strumento utilizzabile: la questione di

fiducia, non disciplinata dalla Costituzione, non svolge funzione di controllo del

parlamento sul governo. Il comma 4 dell’art 94 dice che qualora il governo non

ottenesse l’approvazione dal parlamento ad esempio sulla legge, cioè qualora il

parlamento esprimesse una votazione negativa non vuol dire che il governo

debba dimettersi; può darsi che nelle votazioni ordinarie il parlamento non

abbia l’approvazione di una legge, questo non comporta le dimissioni. L’obbligo

di dimissioni sorge solo se è stata presentata una mozione di sfiducia e il

governo non ha i numeri oppure quando il governo pone la questione di

fiducia e “va sotto”.

PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE:

Azioni cioè svolte contemporaneamente da entrambe le camere: si vota ad

assemblea unificata, il presidente dell’assemblea in seduta comune è il

presidente della camera, mentre il presidente del senato deve sostituire il capo

dello stato quando il capo dello stato non riesce ad esercitare le funzioni. Il

parlamento in seduta comune usa il regolamento della camera. Le funzioni

esercitate congiuntamente riguardano tutte l’elezione di cariche di alto livello:

1) presidente della repubblica, con anche dei rappresentanti regionali presenti

in seduta di voto le camere operano in seduta comune per elezione,

giuramento di fedeltà alla repubblica e incriminazione di alto tradimento e

attentato alla costituzione, il giudice del processo è la corte costituzionale ma il

presidente viene incriminato dalle camere; 2) elezione di giudici della corte

costituzionale appartenenti all’1/3 eletto dalle camere; 3) una porzione del

consiglio superiore della magistratura è eletto dalle camere congiuntamente.

Specialmente le ultime due sono elezioni particolari che chiedono quorum

molto alti, perché non sono cariche governative cioè che rappresentano una

particolare forza politica, ma servono nomi condivisi tra maggioranza e

opposizione.

GOVERNO:

Al governo la costituzione del ‘48 aveva dedicato pochi articoli (92-96) per

impedire che il governo fosse troppo potente. Oggi però è un po' insufficiente

perché sono cambiati gli equilibri tra parlamento e governo, che oggi ha

funzioni importantissime. Nel 2005 e nel 2016 sono state proposte revisioni

costituzionali per dare più importanza al governo ma poi fallite. Il governo è il

rappresentante del potere esecutivo, idea coniata da Montesquieu, il

parlamento teoricamente decide e poi il governo con la pubblica

amministrazione le mette in atto. Oggi non è una buona descrizione dire che è

solo un organo esecutivo; oggi al centro del sistema c’è il governo, che dà la

linea sull’azione politica, e viene sostenuto dalla maggioranza. È il governo che

imposta le scelte di qualsiasi tipo di politica, fa atti normativi che fa approvare

dalla maggioranza la funzione di indirizzo politico è realizzata tramite

iniziativa governativa approvata dal parlamento. Il governo e la sua

maggioranza portano avanti le scelte politiche. Il governo assieme al

parlamento deve dare un indirizzo politico. Il governo è un organo di natura

costituzionale e dalle caratteristiche prevalentemente politiche ma l’etichetta

di organo esecutivo, datagli dalla costituzione del ‘48, è ancora valida perché il

governo stesso si ramifica nella pubblica amministrazione, poi ci sono anche le

pubbliche amministrazioni degli enti territoriali. Gli apparati amministrativi

danno esecuzione alle leggi varate dal parlamento.

Composizione e formazione del governo: art 92: è un organo complesso

cioè formato a sua volta di organi che hanno delle specifiche attribuzioni

diverse le une dalle altre. È formato da: presidente del consiglio, ministri e

assieme formano il consiglio dei ministri. Sono tre gli organi che costituiscono il

governo. Da quando il governo assume autonomia dal monarca, si configura

come un organo collegiale, si è rimasti nella tradizione della collegialità; ciò

vuol dire che le decisioni assunte dal governo devono essere frutto del

consiglio dei ministri e si esclude la possibilità che il presidente del consiglio dei

ministri possa prendere da solo decisioni, spicca tra gli altri ministri ma come

primo tra eguali, non ha più poteri decisionali. Ha più poteri, ad esempio i

poteri di coordinamento e di stimolo, ma non ci sono decisioni che il presidente

del consiglio possa assumere da solo. Ci sono paesi in cui il presidente del

consiglio ha potere decisionale: il premierato come in UK: il primo ministro

inglese prende delle decisioni da solo. Poi l’art. 92 procede a dire come si forma

il governo: riassume che il presidente della repubblica elegge il presidente del

consiglio e i ministri proposti dal presidente del consiglio. Ci fa capire che

comunque non c’è una consacrazione popolare del consiglio dei ministri, che è

invece deciso dal presidente della repubblica. Il presidente della repubblica lo

elegge seguendo l’art. 74 dove si dice che la camera dà la fiducia sulla base di

mozioni potere di nomina del presidente della repubblica è vincolato

il

all’ottenimento della fiducia da parte del parlamento.

Per formare il governo: si usa una consuetudine costituzionale che nel suo

ripetersi è diventata una regola non scritta che comporta che il presidente della

repubblica proceda alle consultazioni con vari soggetti per permettergli di

individuare la figura alla quale conferire l’incarico di governo. Non è indicato chi

debba essere consultato: convoca di solito presidenti delle camere, ex

presidenti della repubblica, partiti con gruppi parlamentari e un capo politico di

partito che può essere o meno eletto in parlamento; poi potrebbero essere

sentiti ulteriori soggetti tipo rappresentanti delle parti sociali (=rappresentanze

dei lavoratori, sindacati…).

Proprio perché c’è libertà nello svolgimento di questa fase, in passato c’è stata

la situazione di stallo per cui il presidente decide di avvalersi di strumenti: dare

un pre-incarico cioè scegliere un soggetto, senza dargli un incarico ufficiale ma

che gli permette di fare un tentativo di governo; mandato esplorativo: si prende

una figura terza istituzionale che non c’entra niente coi partiti politici e quel

soggetto si mette a fare un lavoro con le varie forze politiche per far emergere

una maggioranza, va a fondo della situazione per il presidente della repubblica

e comunica i risultati per formare il governo. Non c’è una normativa per queste

situazioni. Il sistema elettorale condiziona la formazione del governo perché in

presenza di un sistema elettorale in grado di dare maggioranze nette, la scelta

fatta dal presidente della repubblica è facile; in presenza invece di sistemi

elettorali che non permettono di individuare maggioranze, la fase del

presidente della repubblica è molto importante. Il governo non deve piacere al

presidente della repubblica, poiché egli deve solamente aiutare l’individuazione

di una maggioranza politica stante la distribuzione del consenso che si è

determinata con il voto popolare. Se non si individua una maggioranza, il

presidente della repubblica scioglie il parlamento.

Nominato il presidente del consiglio dei ministri, il presidente nominato ha

diritto di proporre un elenco di ministri e una volta che li ha proposti, il

presidente della repubblica procede anche alla nomina di tutti i singoli ministri.

Anche qui la costituzione non dà molte indicazioni, si ritiene che solo il

presidente del consiglio può proporli ma su certi nomi c’è la prassi che il

presidente della repubblica dà consigli; dà indicazioni se il nome proposto non

è compatibile con la carica proposta. I ministri come si scelgono? La

costituzione non dice niente, si entra nell’ambito della negoziazione politica,

ma c’è anche un’influenza del sistema elettorale: se la maggioranza è basata

su un unico partito, i ministri saranno tutti di quel partito (dal 93 al 2005 grazie

alla legge elettorale era facile individuare una maggioranza governativa; idem

dal 2005 al 2017 perché c’era il premio di maggioranza; oggi la nostra legge

elettorale non permette di individuare la maggioranza. Se il sistema è incapace

di dare un ‘indicazione di maggioranza precisa, il presidente della repubblica è

importantissimo). Non c’è mai stato il caso in cui un unico partito era al potere,

abbiamo sempre avuto governi di coalizione, per cui i ministri si ripartiscono tra

le forze politiche di quella coalizione. Per fare il ministro non serve nessuna

competenza, è un soggetto politico. L’unico ministero per cui si va a controllare

le conoscenze è quello dell’economia, che è anche l’unico vero importante

perché attorno a questo ruota la decisione di bilancio.

L’art 93 ci dice che il presidente del consiglio e i ministri, prima di assumere le

funzioni, prestano giuramento nelle mani del presidente della repubblica; dal

punto di vista giuridico è importante perché dal giuramento il governo è nel

pieno dei suoi poteri. I passaggi sono: nomina del presidente del consiglio,

nomina dei ministri, giuramento= il governo è in carica e può esercitare tutti i

suoi poteri; ma non è ancora completato l’iter di formazione che si completa

col fatto che entro i 10 giorni successivi, deve avere la fiducia del parlamento,

detta di investitura iniziale. L’entrata in incarico del governo si ha dal

giuramento. Nei 10 giorni tra giuramento e fiducia, il governo cerca di non

esercitare poteri per rispetto nei confronti del parlamento; potenzialmente però

può agire. La fiducia viene data a camere separate, entrambe devono dare la

fiducia e il governo, presentandosi alle camere, presenta il suo programma di

governo e la fiducia viene data su quel programma di governo presentato, la

motivazione del voto è il programma stesso. Ci sarà un altro passaggio non

previsto dalla costituzione: si nominano altri organi: i sottosegretari, ogni

ministro ne ha molti, sono viceministri, servono per ragioni politiche, hanno

delle deleghe per alcuni compiti, sono scelti in logica politica: se il ministro è di

una forza politica, i sottoministri sono di altri partiti.

i ministeri?

Art 95: quanti e quali sono Non è indicato dalla costituzione, di

governo in governo si crea la struttura ministeriale reputata più adeguata. I

ministeri si vanno ad istituire attraverso leggi istitutive che vanno a disciplinare

le attribuzioni e le divisioni; questo fa sì che sia facile sopprimere, istituire,

cambiare ministeri il governo ha una composizione che può essere

modificata con una legge. Nel ‘56 costituito il ministero delle partecipazioni

statali perché lo stato era azionista di imprese pubbliche; eliminato negli anni

‘90 quando si è cominciata la privatizzazione. Un tempo la materia economica

era divisa in più ministeri, oggi è uno solo che fa tutto. Sono stati creati anche

ministeri senza portafoglio, non esistono in costituzione, è un’invenzione; la

differenza è che il ministero con portafoglio può adottare decisioni di spesa alle

cui funzioni sono legate voci nella spesa di bilancio (difesa, sanità, istruzione…)

e infatti sono molto ambiti; i ministeri senza portafoglio hanno costi di mera

struttura amministrativa (rapporti col parlamento, rapporti con l’unione

europea, per l’attuazione del programma di governo…). Servono per allargare i

posti politici che si possono assegnare alle forze politiche.

Fine della vita di governo: una volta insediato, il suo operato ha ricevuto la

fiducia ma non vuol dire che non sia controllato dal parlamento, che invece lo

controlla con interrogazioni, interpellanze, mozioni che permettono una

continua attività di vigilanza. Se ad un certo punto però c’è la percezione che il

governo non è così compatto, si può usare la mozione di sfiducia. Si aspettano

tre giorni dalla presentazione della mozione di sfiducia perché si dà la

possibilità al governo di ricucire la sua maggioranza politica. Se il governo

viene sfiduciato, deve dimettersi: crisi parlamentare, è una crisi di governo

parlamentare perché è generata da un voto del governo. Nella vita della

repubblica non ci sono quasi mai state, ci sono state tante crisi di governo ma

non a seguito di un voto parlamentare: due esempi: Prodi per due volte è stato

sfiduciato. Abbiamo invece avuto molte crisi extraparlamentari, perché di solito

nei tre giorni il governo valutava e si dimetteva ancora prima di essere

sfiduciato. Quando il governo si dimette volontariamente, il presidente della

repubblica cerca di invitare il governo ad un confronto col parlamento, ma il

governo può anche rifiutarsi. Se si dimette, riparte tutto l’iter di scelta da parte

del presidente della repubblica, non si va di nuovo al voto, la costituzione non

dice che si torna al voto. Solo nel caso in cui i tentativi del presidente della

repubblica falliscono, si torna al voto.

La questione di fiducia: non è prevista in costituzione, è una prassi, viene

disciplinata dai regolamenti parlamentari. È uno strumento a disposizione del

governo che si è andata ad affermare perché nel tempo il governo ha

cominciato a chiedere l’approvazione del parlamento per questioni importanti e

metteva anche in gioco il suo incarico. Consiste nel fatto che, in relazione ad

una certa votazione che di solito riguarda una legge, il governo, prima che il

parlamento la voti, dichiara espressamente che un esito negativo del voto farà

sì che il governo si dimetta. Il governo associa la sua permanenza in carica in

relazione a quella specifica legge. Per porre la questione di fiducia su questo

testo di legge serve una delibera totale del consiglio dei ministri. Il governo

deve dichiararlo prima che vuole porre la questione di fiducia su una votazione.

Se il voto viene respinto da entrambe le camere, il governo è obbligato a

dimettersi se ha posto la questione di fiducia. Essendosi affermata in via di

prassi, il suo utilizzo iniziale è stato funzionale per tenere assieme la

maggioranza quando c’era sentore che venisse meno; oggi si usa molto, è il

modo standard con cui si approva in parlamento. Quando il governo mette

questione di fiducia su una legge, non è solo un modo per minacciare la sua

maggioranza ma fa molto di più: nel momento in cui un governo pone una

questione di fiducia, elimina gli emendamenti fatti dal parlamento sul testo

iniziale e si vota solo sul testo originario. Tutte le ultime leggi di bilancio sono

passate con questione di fiducia. L’altra anomalia è che questo meccanismo

della questione di fiducia viene utilizzato per convertire i decreti legge in legge;

i decreti legge vivono 60 giorni, sono fatti dal governo e vengono convertiti dal

parlamento. Quasi sempre i governi al 50esimo giorno, non avendo speranza di

approvazione, pongono questione di fiducia e il parlamento approva. Di fatto la

funzione legislativa oggi è quindi dei governi che con questi strumenti si fanno

approvare le leggi nella versione che vuole il governo. In realtà era nato come

strumento da usare sporadicamente.

Funzioni degli organi: art 95 ci dice che compiti hanno il presidente del

consiglio e il consiglio dei ministri. Il presidente del consiglio dei ministri non ha

poteri decisionali ma solo di dirigere la politica generale del governo e ne è

responsabile, mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo,

promuovendo e coordinando l’attività dei ministri; è l’unico che giustifica

l’attività di tutto il governo anche se oggi non lo fa solo il presidente del

consiglio. Dovrebbe dichiarare verso l’esterno quale è la posizione effettiva del

governo su particolari questioni. Se i ministri sono in conflitto, il presidente del

consiglio deve coordinarli. Se un ministro è inerte, il presidente del consiglio

deve smuoverlo. Non ha potere decisionale autonomo. La legge provvede

all’ordinamento della presidenza del consiglio ma è una legge che è stata fatta

solo nel 1988, dando attuazione all’ultimo comma, disciplina il presidente del

consiglio: è previsto un vicepresidente del consiglio non previsto in

costituzione; in realtà la legge va oltre perché disciplina nel dettaglio i compiti

dell’organo collegiale. I singoli ministri sono responsabili singolarmente degli

atti dei propri ministeri e tutti assieme hanno responsabilità collegiale per gli

atti votati da tutto il consiglio dei ministri. I singoli ministri decidono per il

proprio ministero e decidono con l’organo collegiale.

Art 96: prevede come funziona la responsabilità dei ministri sul piano penale.

Sul piano politico ci sono interpellanze, interrogazioni e mozioni; la

responsabilità di natura penale sorge quando si sospetta che un ministro possa

avere compiuto un reato. Per i ministri c’è una disciplina diversa rispetto ai

parlamentari: per i parlamentari non serve l’autorizzazione della camera di

appartenenza per iniziare le indagini ma solo per perquisizione del domicilio,

intercettazioni e arresto. Per il presidente del consiglio e i ministri c’è bisogno

di un’autorizzazione per iniziare le indagini. L’approvazione viene dal senato. Si

può essere ministri anche senza essere parlamentari. Quasi sempre il ministro

è un parlamentare, la sua camera di appartenenza deve autorizzare il giudice

per iniziare le indagini e ciò vale anche se Tizio non è più ministro se le indagini

riguardano un’azione compiuta durante il suo mandato. Se viene negata

l’autorizzazione, il giudice non può indagare. L’autorizzazione non serve per

qualsiasi reato; serve per quelli commessi nell’esercizio delle loro funzioni cioè

connessi alle funzioni ministeriali, detti reati ministeriali= reato che il ministro

potrebbe aver commesso ma che tuttavia è stato commesso nello svolgimento

delle funzioni ministeriali, non per un vantaggio personale ma per un bene

comune. Se invece fa un reato come privato, il giudice deve poter indagare

tranquillamente. Se c’è reato ministeriale serve autorizzazione. Un tempo il

giudice non era ordinario, c’era una giustizia speciale nel senso che si

individuava una giurisdizione separata. Solo i ministri godono della protezione

per reato ministeriale.

10/04/18

Poteri normativi del governo previsti dalla costituzione: atti con forza di

legge e potere regolamentare. Per avere un governo incisivo, bisognava dotare

il governo di poteri di normazione primaria cioè che si pone allo stesso livello

della legge del parlamento anche se è un potere che non può essere utilizzato

sempre ma solo al ricorrere di certe circostanze. Non è una prerogativa italiana,

solo da inizio ‘900 prima ancora di scrivere la costituzione. Sono sempre più

potenti del parlamento. Questi due poteri: decreti legislativi 76 e decreti leggi

77 sono di rango primario. Sono poteri del governo ma sono stati tenuti nella

parte della costituzione del parlamento perché teoricamente non dovrebbe

usarli il governo ma comunque devono essere controllati dal parlamento:

-decreti legislativi: sono definiti tutti in negativo cioè si dice che l’esercizio della

funzione legislativa non può essere derogata al governo se non… può essere

delegata al governo solo in determinate circostanze, a determinate condizioni:

con determinazione di principi e criteri direttivi, per tempo limitato e per

oggetto definito; solo in presenza di questi casi il parlamento può delegare al

governo la funzione legislativa. Il parlamento delega la funzione legislativa e la

passa al governo, è uno strumento fondamentale per disciplinare una materia

molto tecnica su cui si presuppone che il parlamento non sia molto ferrato. Il

governo invece potrebbe essere più competente per quella materia, per la

posizione in cui si trova cioè è il vertice delle pubbliche amministrazioni e ha

più visione sui problemi tecnici e se c’è da produrre una normativa fortemente

tecnica è più facile che il governo possa accedere a consulenze e conoscenze

maggiori. Si disciplinano in questo modo di solito settori pubblici o sottoposti ad

una pubblica amministrazione (università, sistema sanitario, mercato del

lavoro, della scuola, sul federalismo fiscale…). Lo schema è che il ministro

competente per quella materia presenta al governo un disegno di legge di

delega col quale il governo si fa delegare il potere, che viene poi approvato dal

parlamento. La costituzione fissa dei paletti per la legge di delega: 4 elementi:

oggetto, la legge di delega deve indicare in maniera precisa quale sarà

l’oggetto della delega per impedire che il governo approfitti di questo

strumento per fare norme di altri settori; tempo che deve essere per forza

limitato, la delega ha una scadenza temporale, di solito biennale; principi che è

un valore astratto che viene indicato e criteri direttivi che sono indicazioni più

pratiche, cioè viene indicato al governo che l’oggetto andrà disciplinato

secondo i criteri indicati dal parlamento. Il parlamento approva la legge di

delega attraverso il procedimento legislativo ordinario (quello lungo); prodotta

la delega, il governo entro quel termine può esercitarla per cui non è un obbligo

ad esercitare la delega, se non la esercita non c’è nessuna conseguenza, scade

dopo il termine e basta; se la esercita, deve stare dentro quel termine, di solito

non viene prodotto un solo decreto legislativo; se non riesce a stare dentro il

termine, il governo deve tornare in parlamento a chiedere una proroga

attraverso una nuova legge. Il governo è libero di produrre un numero di

decreti legislativi che vuole perché spesso sono questioni complesse e

chiedono molti decreti legislativi diversi. Nell’adottare questi decreti legislativi,

deve rispettare l’oggetto e se emana decreti estranei all’oggetto ha delle

conseguenze: entrambi possono essere dichiarati incostituzionali; per la legge

di delega se manca uno dei quattro requisiti si può chiedere l’intervento della

corte costituzionale, il governo se attua la legge di delega in maniera scorretta,

produce dei decreti legislativi impugnabili per incostituzionalità perchè nel

violare la legge di delega, vanno a violare l’art 76. Deve anche rispettare

principi e criteri direttivi. Il governo deve riferire alle commissioni competenti in

quella materia delle delega che danno dei pareri, in caso di parere sfavorevole

il governo deve rivederlo. Una volta che il decreto è stato approvato in consiglio

dei ministri, viene passato al presidente della repubblica che deve firmarlo e

procede all’emanazione, non alla promulgazione anche se è la stessa cosa; il

presidente controlla che non ci siano vizi costituzionali, poi le emana e vanno in

gazzetta ufficiale come la promulgazione.

-decreti legge: art 77, di nuovo senza delegazione il governo non può fare

niente. Poi ci sono indicate norme che invece il governo può fare senza delega:

casi straordinari di necessità ed urgenza, come calamità naturali e non (crollo

della borsa), situazioni legate alla sicurezza. Il governo adotta sotto la sua

responsabilità, cioè non c’entra niente il parlamento questa volta perché

urgenza e necessità non danno tempo al parlamento di approvare la delega,

provvedimenti provvisori con forza di legge ma con vita limitata, che il governo,

il giorno stesso in cui li ha adottati cioè quando li scrive in gazzetta ufficiale,

deve andare in parlamento e deve chiedere la conversione in Parlamento; da

quando il decreto legge comincia a essere messo in pratica per 60 giorni, il

parlamento deve esserne messo a conoscenza e deve convertirlo in legge per

farlo sopravvivere. La richiesta avviene nella forma di presentazione di disegno

di legge formato da un unico articolo in cui chiede al parlamento la conversione

in legge del decreto. Se le camere fossero sciolte, solo per questo motivo le

camere si riconvocano entro 5 giorni. Il decreto poi comincia ad essere

applicato, ma mentre il decreto legge sta già trovando applicazione, comincia

la conversione parlamentare e deve concludersi entro 60 giorni; in caso

contrario perdono efficacia sin dall’inizio, cioè è retroattivo, non perde efficacia

dal 61esimo giorno ma dal 1, è come se non fosse stato mai adottato. Il decreto

legge deve essere comunque passato dal presidente della repubblica prima di

andare in gazzetta, dopo aver fatto il solito controllo e controllato la necessità e

l’urgenza. Il presidente può anche rifiutarsi di firmarlo se non c’è necessità e

urgenza. Le camere, nei 60 giorni in cui il decreto legge ha dato effetti,

potrebbero essere stati prodotti effetti giuridici che con la morte del decreto

legge sarebbero minacciati; in questo caso la costituzione dice che il

parlamento potrebbe occuparsene, non è obbligato, cioè la costituzione dice

che se ci sono dei rapporti che sono sorti, il parlamento può adottare una legge

apposita con la quale regolerà quei rapporti giuridici sorti sulla base di un

decreto legge che non esiste più. Questa legge viene detta legge di sanatoria

per dare copertura normativa a rapporti giuridici sorti sulla base di un decreto

legge che è morto. In passato in Italia, si è applicata questa norma in questo

modo: il parlamento non ce la faceva quasi mai per cui dopo il 60esimo giorno

il governo emanava un nuovo decreto legge uguale= reiterazione, ma questo

faceva venire meno la necessità e l’urgenza, così è sorta la critica che si

andava contro la costituzione, infatti dal ‘96 la questione è stata portata alla

corte costituzionale che si è espressa dicendo che il decreto legge deve essere

delegato a necessità e urgenza, per cui in quel caso il potere deve tornare al

parlamento divieto di reiterazione. Può presentare solo un decreto diverso

dopo il 60esimo giorno. Lo strumento con cui si fa convertire il decreto legge è

la fiducia. Nell’iter parlamentare il decreto legge può essere emendato; con la

questione di fiducia ovviamente no, per far venire meno la potestà legislativa

del parlamento. Ormai quasi tutte le leggi sono frutto di questo procedimento.

Art 78: le camere deliberano lo stato di guerra e con questa delibera il

parlamento può spostare i poteri al governo, autorizzando il governo a mettere

in atto molti poteri finchè lo stato di guerra non viene revocato.

Poteri di natura regolamentare del governo: il governo adotta norme

subordinate alla legge, è chiamato a seguirle ordinariamente, è un potere di

natura secondaria. Adotta regolamenti che servono a dare attuazione alla legge

perché la legge scritta ha bisogno di norme di applicazione o attuazione per

essere messe in atto regolamenti attuativi, normativi, integrativi…

Il potere di produrre regolamenti non sta nelle norme che regolano il governo

ma sta nell’art 87 che è dedicato alle cose che fa il presidente della repubblica,

che non ha poteri decisionali ma solo di garanzia: promulga le leggi ed emana i

decreti aventi valore di legge ed i regolamenti, cioè il governo fa i regolamenti

che poi il presidente della repubblica emana, cioè li firma. La procedura di

approvazione dei regolamenti governativi: predisposizione di uno schema di

decreto da parte del governo che scrive il testo ma prima di poterlo votare in

consiglio dei ministri, deve obbligatoriamente chiedere al consiglio di stato che

ha il compito di dare pareri al governo di natura giuridico-amministrativa,

legale il Consiglio di Stato esprime la sua opinione su come è redatto quello

schema di decreto, valutando le leggi che ci sono già nell’ordinamento, e

questo parere deve proprio essere richiesto ed è obbligatorio; una volta dato il

parere, il governo non è obbligato a conformarsi al parere. Il governo si fida del

parere di solito perché è conforme alla legge, se non fosse conforme alla legge

correrebbe il rischio di poter essere impugnato davanti al giudice, che rallenta

poi l’attuazione del regolamento. Il governo quindi segue il consiglio, cambia il

regolamento, lo delibera collegialmente e si passa al controllo da parte di un

altro organo che è la Corte dei Conti che fa un controllo di legittimità generale,

controlla se il testo del regolamento è in linea con la legge; se secondo la Corte

dei Conti non è in linea con la legge, lo segnala al governo che può seguire o

meno il consiglio; se non c’è niente che non va, si chiede la registrazione; se

invece il consiglio non è stato seguito dal governo, si registra con riserva per

mostrare che la Corte dei Conti non era d’accordo. Poi va dal presidente della

repubblica e in gazzetta ufficiale. Dopo l’emanazione è un DPR= decreto del

presidente della repubblica, che è una norma secondaria che deve essere

attuativa di una norma; non vuol dire che l’ha scritto il presidente della

repubblica ma che è stato scritto dal governo e approvato dal presidente, sono

regolamenti del governo. Il governo può usare anche decreti ministeriali, che

sono diversi dai regolamenti governativi, sono del singolo ministro, per un

settore specifico della pubblica amministrazione, non serve che deliberi tutto il

consiglio dei ministri ma il decreto ministeriale vede l’interazione solo del

ministro e del presidente del consiglio dei ministri. L’iter è uguale, cambia solo

che non c’è la deliberazione collegiale che viene fatta solo tra il singolo

ministro e il presidente del consiglio. Questo atto prende il nome di decreto

ministeriale, è un decreto che riguarda una singola branca di una pubblica

amministrazione. Poi ci sono i decreti del presidente del consiglio dei ministri.

Secondo parziale

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:

Il nostro apparato amministrativo è stato creato in età napoleonica. La

pubblica amministrazione è l’insieme degli uffici preposti alla risposta dei

bisogni della collettività della quotidianità che forniscono risposte giorno per

giorno alle nostre esigenze. Sono posti gerarchicamente dipendenti dal

governo. Il principio dell’amministrazione è un principio gerarchico. Il governo,

con la sua maggioranza parlamentare dà un indirizzo, ma poi dà attuazione alle

norme di livello alto che sono state da lei prodotte, attraverso la pubblica

amministrazione.

La costituzione sulla pubblica amministrazione fissa dei principi generali, il

primo comma dell’art. 97 non esisteva fino a 4 anni fa: fin dall’origine abbiamo

avuto come principi cardine dell’attività amministrativa il buon andamento e

l’imparzialità; il buon andamento vuol dire che deve essere efficiente ed

efficiente

efficace, deve fare un uso delle risorse per conseguire i fini e deve

efficace

seguire un metodo economico; in più deve essere cioè deve

raggiungere i fini che si è prefissato che al tempo stesso devono essere

raggiungibili. Imparzialità significa che le pubbliche amministrazioni nello

svolgimento delle loro attività devono darsi come obiettivo l’interesse generale,

dell’intera collettività, nessun interesse privato o di singoli può prevalere

sull’interesse della collettività; piuttosto gli interessi privati sono destinati a

soccombere se non in linea con gli interessi generali.

13/04/18

RISERVA DI LEGGE:

Assoluta quando sull’argomento può intervenire solo la legge, ossia solo

 norme del parlamento, es: le libertà, solo le leggi del parlamento possono

intervenire. Il governo coi regolamenti non può occuparsi delle libertà. Le

libertà sono uno spazio totalmente riservato al parlamento, il governo ne

rimane fuori poiché solo le leggi possono intervenire, che sono atti del

parlamento.

Relative, ossia la legge deve intervenire su questa materia, ma non è

 preclusa una disciplina secondaria del governo o delle stesse pubbliche

amministrazioni che hanno un potere regolamentare. La legge stabilisce

la linea di principio, ma possono essere adottati regolamenti che più nel

dettaglio completino la disciplina della legge, il governo può intervenire

con norme secondarie, la legge da sola è incompleta in quanto vista

come astratta.

L’attività amministrativa in merito all’organizzazione: è un apparto che per

funzionare bene devono essere individuate le diverse regole di funzionamento.

I fini che persegue la pubblica amministrazione, propri dell’attività

amministrativa, sono perseguiti seguendo per il principio di legalità per cui non

decide da sola la pubblica amministrazione. La pubblica amministrazione si

vede assegnare i suoi obiettivi dall’esterno, è il Parlamento con la legge che

fissa i fini dei singoli apparati amministrativi. Le finalità che persegue la

pubblica amministrazione devono essere individuate dalla legge, es: i bisogni

dell’attività scolastica. Poi gli apparati amministrativi realizzeranno le finalità

assegnategli, ossia porteranno ad attuazione le leggi contenenti le finalità.

pubblico concorso

Principio del (art 97): il reclutamento del personale della

pubblica amministrazione deve avvenire mediante una regola, un meccanismo,

ossia un concorso che con oggettività, obbiettività permette di selezionare i

soggetti più competenti poiché questo è l’interesse della comunità; la regola

del concorso deve valutare in modo obiettivo le capacità di chi si candida. Si

utilizza il meccanismo del pubblico concorso salvo i casi stabiliti dalla legge,

ossia si lascia la possibilità per certi ruoli di usare regole diverse, non la regola

del concorso, in particolare per quei ruoli dove rilevante è la persona, si usa il

meccanismo usato nel settore privato. Per alcuni ruoli di vertice è meglio usare

meccanismi del diritto privato, fondate sulle capacità specifiche di singole

persone.

SPESA PUBBLICA:

Fino al 2012 non c’era il principio dell’equilibrio di bilancio nell’art 81 e 119

della costituzione che individua l’autonomia finanziaria delle regioni e delle

provincie. Nel 2012 si è sancito che è prioritario il principio dell’equilibrio

finanziario che sovrasta tutto. È il vero dogma, contenuto nel primo comma.

Tutte le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento europeo, si

impegnano ad assicurare: A) l’equilibrio dei bilanci; B) la sostenibilità del debito

pubblico, ossia la capacità di rimborsarlo. Tutte le pubbliche amministrazioni

nelle loro decisioni di spesa devono considerare che il debito deve essere

sostenibile, ossia dobbiamo essere sempre in grado di rimborsarlo. Questo

provoca una grande attenzione alla spesa e la ricerca di un equilibrio tra le

uscite ed entrate.

Art. 97: “le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento

dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del

debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge,

in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità

dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate

le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso,

salvo i casi stabiliti dalla legge.”

La cosa che viene prima non sono i bisogni della persona, ma la restituzione del

debito, quindi la spesa pubblica potrebbe essere tagliata drasticamente per la

restituzione del debito.

Doveri del dipendente pubblico:

Art 98: principio per cui il dipendente pubblico ha una posizione particolare,

non è un lavoratore qualsiasi, ma è al servizio della nazione; questo nessuno

direbbe per un dipendente di un’azienda privata che fa l’interesse della sua

azienda. Il dipendente pubblico di tutti i livelli deve prodigarsi primariamente

per il benessere della Nazione (collegato ad articolo 28).

Art. 98: “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono

membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per

anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d’iscriversi ai

partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari

ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero.”

Art. 28: “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono

direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli

atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende

allo Stato e agli enti pubblici.”

Se il dipendente pubblico incorre alla responsabilità si estende allo stato e agli

enti pubblici di appartenenza; ciò significa che se non fosse in grado di risarcire

chi ha subito il danno, dovrebbe intervenire lo stato che risponde in solido col

dipendente.

Art 54 secondo comma:”I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il

dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi

stabiliti dalla legge.”

In capo al dipendente pubblico grava un obbligo di disciplina ed onere.

È tenuto ad essere più fedele del comune cittadino, gli è richiesta una

particolare fedeltà; non è un lavoratore qualsiasi, su egli gravano determinate

responsabilità particolari.

Ad alcune categorie di dipendenti pubblici come magistrati, funzionari e agenti

di polizia, diplomatici e militari di carriera potrebbe essere negato il diritto di

iscriversi ai partiti e di partecipare all’attività politica attraverso partito. Sono

categorie particolari a cui è assegnato un particolare potere, un grosso potere,

ci spaventa la sua posizione, il parlamento se vuole può stabilire che essi non si

iscrivano a partiti, ma un esplicito divieto nel parlamento non c’è. Di solito

queste categorie si astengono all’iscrizione a determinati partiti.

Art 95: al vertice degli apparati amministrativi abbiamo persone che hanno una

legittimazione politica; il governo è l’apice della pubblica amministrazione ma a

quest’ultimo si applicano delle regole particolari: A) la scelta dei membri del

governo non avviene tramite concorso; B) al vertice del comune si trova il

sindaco, non scelto con concorso, ma votato direttamente dai cittadini del

comune stesso. Egli è anche il presidente della giunta.

Il personale è scelto invece tramite la regola del concorso, e non deve avere

legittimazione politica, cioè non deve essere scelto con criteri politici. Alla base

della piramide si trovano questi organi scelti tramite la regola del concorso.

All’apice della piramide invece si trovano organi politici, scelti cioè con criteri

politici.

DECENTRAMENTO E AUTONOMIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:

Nello stato unitario: l’amministrazione apparteneva tutta allo stato ed era

centralizzata nella capitale; emergeva la figura del prefetto, che era l’unico che

svolgeva le attività sul territorio e non nella capitale. Noi inseriamo i concetti

del decentramento e dell’autonomia, ma concettualmente sono due cose

diverse, sebbene a noi sembrano la stessa cosa. La pubblica amministrazione

non è tutta concentrata nella capitale, ma si trova distribuita nel territorio. Una

di queste figure sparse per il territorio è il prefetto, ma non è l’unica, siamo

pieni di uffici dello stato che operano a stretto contatto con noi, che sono vicini,

in quanto la capitale è lontana e non vede i reali bisogni. È invece importante

stabilire la pubblica amministrazione vicino ai soggetti i cui bisogni devono

essere soddisfatti: principio del decentramento, sono organi decentrati, che

svolgono la loro funzione sul territorio ma che dipendono gerarchicamente allo

stato, è un organo dello stato che opera sul territorio.

Concetto di decentramento: soggetti dello stato. Concetto di autonomia:

soggetti autonomi dallo stato

L’autonomia: affidiamo funzioni amministrative a organi diversi dallo stato,

che hanno funzioni di loro completa competenza, a cui lo stato rinuncia,

spostandole in capo a diversi soggetti politici, che definiamo autonomi:

Regioni

 Province

 Comuni

Essi sono a capo di strutture amministrative, sono pezzi di amministrazioni che

dipendono da un soggetto che è politicamente autonomo dallo stato, è un

soggetto diverso.

Nonostante l’eterogeneità della pubblica amministrazioni, in Italia vale la regola

che agiscono tutte allo stesso modo, che siano amministrazioni dello stato,

delle regioni, dei comuni… esiste un diritto amministrativo unitario che indica

come agisce, cosa ci può ordinare e come possiamo reagire/contestare;

quest’ultima è una nostra possibilità essendo il nostro uno stato di diritto. La

pubblica amministrazione deve rispettare la legge, rispettare il principio di

legalità; se non rispetta questi limiti, noi cittadini abbiamo gli strumenti per

reagire.

LA STRUTTURA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:

L’amministrazione è divisa in organi: centrali, locali o periferici.

FUNZIONI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:

Funzione di amministrazione di controllo

 Funzione di amministrazione attiva (noi cittadini entriamo in contatto con

 gli organi che svolgono tale funzione).

Funzione di amministrazione consultiva

Ai cittadini è rivolta principalmente la funzione di amministrazione attiva, ossia

la parte di pubblica amministrazione che provvede ai nostri bisogni, che dà

risposta ai nostri bisogni. Ai cittadini è riservata la possibilità di fare richieste a

cui la pubblica amministrazione dà risposte positive o negative e con tali

riposte soddisfa i nostri bisogni.

Per funzionare ha bisogno di altre branche di pubblica amministrazione che in

parte:

A) La supportano, hanno funzione consultiva, che verificano le sue potenziali

decisioni sulla base di conoscenze professionali più approfondite, es:

consulenza legale, consulenza di specialistici (medici, architetti, restauro). Il più

alto di questi organi è il consiglio di stato. Il parere è il tipico atto di consulenza

B) Organi che hanno funzione continua di verificare come stanno procedono le

pubbliche amministrazioni, che attuano verifiche di legalità ma anche tecniche

(funzione amministrativa di controllo).

Suddivisione della pubblica amministrazione:

Lo Stato è l’amministrazione che abbiamo da più tempo e la più consistente; si

distingue in:

a. Amministrazione dello stato decentrata o periferica

b. Amministrazione statale centrale, coincide prevalentemente coi ministeri. I

diversi ministeri hanno un’articolazione interna in dipartimenti poiché ciascun

ministero ha un ambito di lavoro così ampio da necessitare di essere affidato ai

diversi dipartimenti di competenza, in ciascun ministero ci sono infatti ulteriori

organi consultivi e di controllo che guardano all’operato del ministero, che è un

organo di amministrazione attiva.

Gli organi consultivi: l’avvocatura dello stato, formata da avvocati, serve a dare

consulenza giuridica dentro i ministeri e difendere il ministero qualora esso

venisse chiamato in giudizio, è la consulenza legale interna.

Gli organi di controllo: ufficio di bilancio, è di natura contabile.

Amministrazione dello stato tolta dallo stato e trasferita in periferie:

DECENTRAMENTO:

i soggetti ausiliari alla pubblica amministrazione sono:

Prefetto: figura mantenuta dal periodo fascista; è uno strumento di

 allungamento della mano dello stato sul territorio, non sono scelti con la

regola del concorso, sono soggetti che sono dentro la pubblica

amministrazione, poi scelti dal ministero dell’interno in quanto viene

valutata la capacità del dipendente pubblico di esercitare i suoi poteri

relativi a sicurezza e ordine pubblico. Non è un soggetto autonomo,

dipende dal ministro degli interni gerarchicamente. Ciascun prefetto è a

capo degli UTG= uffici territoriali del governo

Provveditorato degli studi: ve n’è uno per ogni provincia, dipendono dal

 ministero dell’istruzione, rappresentano lo stato nella provincia.

Relativi ai beni architettonici, culturali

 Sindaco ma non il sindaco e basta cioè non considerato come ente

 autonomo, ma il sindaco come ufficiale di governo. Il sindaco infatti

esercita delle funzioni che esercita come rappresentante dello stato, ma

non come singolo. È un’autorità amministrativa che non è con lo stato,

ma si è ritenuto che debba esercitare anche delle funzioni dello stato. Il

sindaco agisce come ufficiale di governo, ossia non è più rappresentante

della comunità ma rappresenta lo stato. Solo per queste funzioni lo

consideriamo un organo statale decentrato. Le funzioni principale che

esercita come ufficiale di governo sono:

A) La celebrazione del matrimonio col rito civile, ossia dello stato, fa una

negoziazione con effetti civili.

B) Le liste dei soggetti di leva, dovevano essere predisposte dal sindaco.

Dovevano essere tenute aggiornate.

C) Se ci fosse un’emergenza sul territorio il sindaco può prendere

decisioni di pubblica sicurezza, che normalmente non può prendere; se

c’è un pericolo per la comunità il sindaco può prendere ordinanze in

qualità di ufficiale di governo, poiché si tratta di esigenze di sicurezza,

che di solito non potrebbe prendere. Es: vi è una necessità di evacuare la

zona tempestivamente. È la figura più vicina alla comunità e quindi

l’intervento è il più tempestivo.

Vi sono poi altri organi che svolgono un’azione su tutto il territorio, ma non

sono ministeri, sono “pezzi di stato”, ma che non dipendono dai ministeri. Non

sono distinti in organi centrali o periferici ma sono distinti in base alla

competenza. Sono organi ad autorità che con i ministeri hanno un legame di

maggiore o minore dipendenza, chi fuori dai ministeri ma con forti legami con

essi, altri fuori dai ministeri ed indipendenti da essi. Sono:

Aziende ed amministrazioni autonome che erano assai legate ai

 ministeri, avevano una stretta connessione, es: fino 1985 il servizio di

trasporto dello stato era affidato ad un’azienda privata, le ferrovie dello

stato, es: l’azienda tabacchi. Quasi tutti risiedono nella capitale. Il

singolo ministero provvede ad essa (azienda o amministrazione

autonoma) e alla nomina dei suoi vertici.

Agenzie, es: agenzia delle entrate, è un soggetto preposto a controllare

 la riscossione delle imposte, non aveva senso che fosse il ministero

dell’economia a riscuotere le tasse. Vertici nominati dal ministero.

Enti pubblici: fino al 1990 erano enti di diritto pubblico, cioè soggetti

 aventi natura di diritto pubblico, ma che godono di autonomia rispetto

all’organizzazione ministeriale, e sono sottoposti a specifico settore, es:

l’INPS, istituto nazionale per la previdenza sociale, il cui fine è raccogliere

contributi ed erogare le pensioni. Prima era formato da tanti soggetti, ora

è solo uno. Prima il settore pubblico riferiva all’Inps, e il settore privato

ad un altro ente. Ora tutti i settori riferiscono all’Inps, presieduto da Tito

Boeri. Non è dipendente dal governo, ha una propria autonomia, il cui

vertice è scelto dal governo, ma poi funziona ed agisce senza indicazione

del governo.

Es: Inps; Coni, che riguarda la materia sportiva, comitato olimpico nazionale

italiano; enti pubblici che svolgono attività economiche; Cnr per l’ambito

scientifico.

Abbiamo enti pubblici in ogni ambito, non per svolgere attività imprenditoriali a

scopo di lucro, ma per il soddisfacimento di bisogni: sono gli enti pubblici

economici, sono una categoria particolare dentro gli enti pubblici. L’ IRI,

costituito nel fascismo e tenuto in età repubblicana aveva le partecipazioni

prima delle banche che necessitavano di essere salvate e poi si è estesa la

proprietà di partecipazioni anche di altri soggetti, come le società che

operavano nei più diversi ambiti. Lo stato tramite l’IRI regolava la vita

economica del paese, essendo esso una holding, un contenitore finanziario,

aveva partecipazioni nei più diversi mercati, al fine di produrre beni e servizi, in

particolare tramite: Enel ed Eni. Oggi queste due società sono privatizzate,

sono SPA, ma inizialmente non erano mercati bensì monopoli pubblici (in

aviazione c’era solo Alitalia, in energia elettrica solo Enel). Il dramma di questi

eventi era che non usavano la logica imprenditoriale, es: Alitalia, è morta, non

agiva secondo logiche della concorrenza, era l’unico gestore del servizio,

quando è stata calata nei mercati è morta.

Diversamente Enel ed Eni erano soggetti pubblici che svolgevano attività

imprenditoriali, secondo le logiche del diritto privato; vale a dire che benché

enti di natura pubblica, quando si rapportavano a soggetti economici,

operavano secondo le regole del diritto civile/privato.

Di questi enti pubblici tanti sono stati eliminati per ragioni economiche,

costavano tanto, mentre altri sono stati privatizzati (alcuni ampiamente, altri

tipo Poste Italiane o Trenitalia sono ancora in mano allo stato).

AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI:

Sono le più giovani, innovative, ma sono problematiche. Appaiono come nuovo

modello dagli anni 1990. La prima di questa nuova generazione è l’antitrust,

che è l’autorità garante della concorrenza di mercato, AGCM, è l’autorità che

tutela la concorrenza. Nel 1990 creiamo l’AGCM che fa da prototipo è la prima a

cui si ispirano ciò che viene dopo:

a) Garante della privacy

b) Garante del diritto di sciopero

c) Garante di comunicazione.

Dal 1990 in poi capiamo che alcuni soggetti pubblici di questo tipo erano già

presenti, e sono andati ad aggiungersi a questa famiglia. Il fenomeno lo

abbiamo qualificato con tale nome dal 1990, ma esistevano già alcuni soggetti,

che abbiamo riconosciuto a posteriori:

1. CONSOB, 1970 (non lo era quando è stata creata, ma quando ha

perso le dirette funzioni monetarie)

2. BANCA d’Italia, da fine del 1800

Quando create mai nessuno avrebbe detto che erano autorità amministrative

indipendenti, ma dal 1990 si.

Le autorità amministrative indipendenti rappresentano un pezzo di

amministrazione pubblica che è situata quasi tutta a Roma; poche autorità

hanno sede a Milano, e sono quelle che hanno specifici ambiti di competenza.

Sono autorità amministrative indipendenti, ma da chi devono essere

indipendenti? Devono essere indipendenti da organi di indirizzo politico, come

parlamento, ma soprattutto il governo. Dogma di affidare tali funzioni ad un

soggetto che non è obbligato di rispondere di ciò che fa al governo. Farà bene

le sue funzioni se sarà libero di prendere le sue decisioni senza essere

condizionato dall’organo di indirizzo politico, ma perché? Poiché le authority,

così dette nel mondo anglosassone, sono preposte a finalità che non sono di

indirizzo politico.

Indipendenza da:

1. Governo (potere esecutivo)

2. Anche verso i soggetti nei confronti dei quali hanno poteri. Es:

autorità garante della concorrenza del mercato è chiamata a vigilare che le

imprese non incorrano nell’abuso di posizione dominate; le autorità

amministrative indipendenti devono essere indipendenti dai soggetti che sono

sottoposti a queste autorità per avere garanzia che possano esercitare le loro

funzioni al meglio.

Le funzioni delle autorità amministrative indipendenti:

Attività di vigilanza: devono vigilare che imprese non si mettano

 d’accordo tra di loro e che così facendo danneggino i consumatori; hanno

anche potere di sanzione verso chi trasgredisce

In quelle che operano in alcuni servizi, es: servizi di raccolta di rifiuti,

 acqua, energia elettrica: l’ARERA, è l’authority che stabilisce il prezzo di

questi servizi, il costo che le società che operano in questi settori

chiedono a noi utenti per il servizio che ci offrono, ha il potere di stabilire

la tariffa, che da un lato è la remunerazione di chi lo offre, ma che ha un

impatto anche su noi utenti (la bolletta). Fanno da arbitro tra chi offre i

servizi e chi consuma in particolare per: gas, acqua, energia elettrica,

rifiuti. Sono 4 servizi fondamentali posti sul mercato: l’offerta di questi

servizi deve essere indipendenti da utente finale e dal fornitore; se esso è

indipendente, tutte le parti in gioco sono in equilibrio, se la bilancia

pende da uno dei due, l’altro è in disequilibrio.

Vi sono diverse autorità amministrative indipendenti, in particolare:

1. Antitrust: autorità preposta a far rispettare le regole della concorrenza.

2. Garante delle comunicazioni, ossia il settore della telefonia, l’editoria

(giornali), tutta la radio e la comunicazione televisiva sono sottoposte alla sua

vigilanza, presiede settori importantissimi e significativi da un punto di vista

economico.

3. CONSOB: vigila sulla borsa, sulle transazioni mobiliari. I soggetti deboli del

settore in cui opera Consob sono gli investitori, i risparmiatori che comprano

prodotti finanziari, ma non sono perfettamente a conoscenza del profilo

informativo, si trovano cioè in asimmetria informativa. È un soggetto

indipendente dalle società che operano sulla borsa e dagli investitori.

4. ISA = ente preposto a vigilanza sul settore assicurativo

5. ARERA, così chiamata dal 1.1.2018, poiché le è stato attribuito un nuovo

settore che è il ciclo dei rifiuti (non raccolta) ossia un’economia circolare=

cerchiamo di rimettere il rifiuto nell’economia attraverso un sistema di riutilizzo

delle risorse che rientrano nel ciclo economico tramite diversi soggetti. È

un’autorità che nasce nel 1995 e fa da “arbitro”.

6. Banca d’Italia, è un’autorità amministrativa indipendente, vigila sul settore

bancario e sulle aziende di credito. Conserva ancora funzioni di carattere

monetario, ma non in via esclusiva bensì assieme alle diverse banche centrali

nazionali e inoltre vigila sugli istituti di credito (regole in termini di riserva,

liquidità, sulla trasparenza bancaria, sui depositi), per farlo bene deve essere

indipendente dal governo.

7. Attività preposte a settori non economici, in cui non c’è il mercato:

a. Garante della privacy: garantisce che tutti la rispettino e quando non accade

ha poteri di intervento.

b. Garante del diritto di sciopero: è un diritto costituzionale, in epoca fascista

era un reato, per noi non è un reato bensì un diritto costituzionale, ma abbiamo

visto che il suo esercizio può a volte condizionare altri soggetti. Talvolta quindi

per bilanciare i diversi diritti possiamo permettere ad un lavoratore di

scioperare, salvaguardando altri soggetti, ossia con l’introduzione delle finestre

garantite, es: treno/metro/medico, non si può scioperare in quella fascia oraria,

conta di più il diritto dell’ammalato/lavoratore del diritto di sciopero. È

un’autorità che vigila poichè nei servizi pubblici essenziali il diritto di sciopero

deve essere controllato, al fine di non travolgere i diritti della persona.

È una categoria di soggetti eterogenea, non vi è un modello preciso, l’ultima

nata è quella nell’ambito dei trasporti, ma sono state create via via che

arrivava dall’EU la richiesta di conformarsi a modello (direttiva/regolamento) o

che si manifestava sempre più prepotentemente l’esigenza di una sua

creazione. Per rendere questi soggetti indipendenti non esiste una regola, per

ciascuna abbiamo creato meccanismi che pensiamo vengano al riparo da

condizionamento. Es: Il vertice operativo ha un mandato lungo, di solito 7 o 9

anni, che vanno oltre la durata dell’esecutivo e quindi non risponde

all’esecutivo in carica e non sono mai rinnovabili, possono sempre e solo fare

un mandato; questo è un modo di renderli liberi/indipendenti.

Ma l’indipendenza è difficile da garantire, poiché i membri scelti dal governo è

difficile che si svincolino da esso. Sono organi tecnici in cui devono essere scelti

soggetti di specifiche competenze, almeno ai vertici, es: a capo dell’antitrust vi

è un docente di diritto costituzionale. Il soggetto deve avere competenza

tecnica.

La loro funzione è quasi sempre di vigilanza, ossia monitorano i settori a cui

sono preposte, valutando come operano i soggetti del settore, es: farmaco,

telefoni, … es: aperta un’indagine verso i gestori della telefonia mobile, tutte

hanno adottato la regola di rinnovo telefonia ogni 28 gg, è facile che ci sia

accordo ad adottare tutti lo stesso comportamento. Dopo le indagini può essere

inflitta o meno la sanzione, infatti alla vigilanza fanno seguito poteri di

indagine, che si possono concludere con sanzioni da pagare, una volta

accertato il fatto commesso.

Assicurano standard di qualità, noi utenti non possiamo essere privati oltre un

determinato lasso di tempo di un determinato servizio o il fornitore è tenuto a

risarcirci tutta una serie di danni. Es: nel 2000 c’è stato un blackout nazionale,

da lì un bene come l’energia elettrica non può mancare per un certo numero di

ore, passato il limite massimo gli utenti hanno diritto al risarcimento. Essendo

un arbitro ha anche la funzione di mettere in atto procedure di conciliazione.

Poi il potere di stabilire la tariffa.

Potere di regolazione, ossia le authority sono dei regolatori, si occupano di

regole che vengono prodotte mediante atti, non di ordine primario o

secondario, delle singole autorità indipendenti che hanno un effetto circoscritto

ai soggetti che operano in quel settore. Le regole contenute in questi atti

permettono il funzionamento, rappresentano le regole del gioco di questi

particolari settori. È una sorta di potere normativo che prende il nome di

regolazione, cioè la produzione di norme di settore che servono per il

funzionamento di singoli mercati. È una funzione paranormatrice, ossia non

fanno una vera normazione, ma un’attività che assomiglia molto alla

normativa; non sono atti astratti, poiché valgono per quel settore, possono

produrre regole di comportamento.

Quando prendono una decisione svolgono una funzione che assomiglia a quelle

di un giudice, funzione paragiurisdizionale, a fronte di un comportamento

scorretto applicano una sanzione.

Sono soggetti particolari perchè:

a) Non sono previsti dalla costituzione

b) Se c’è un problema di indipendenza, a chi rispondono? Non al governo, in

parte ai giudici, è un pezzo di amministrazione a sé stante

c) Non possiamo farne a meno per il funzionamento del mercato e

dell’economia, ma non sappiamo bene come qualificarle.

24/04/18

ORGANI COSTITUZIONALI AUSILIARI:

Ci sono tre organi ausiliari che sono individuati nell’art 99 e nel 100: consiglio

di stato, corte dei conti e CNEL; i primi due sono molto rilevanti, il CNEL

effettivamente non ha molta importanza, tanto che nel 2016 con l’ultima

revisione costituzionale si è cercato di eliminarlo. Tutti gli organi visti finora

sono organi di amministrazione attiva ma ci sono anche organi che fanno

anche consulenza o controllo, detti ausiliari, cioè fanno da supporto agli organi

di amministrazione attiva. Gli organi ausiliari svolgono funzioni importanti

perché gli organi di amministrazione attiva possano funzionare bene. Questi tre

(CNEL, consiglio di stato e corte dei conti) sono di livello costituzionale ma non

sono gli unici, ce ne sono moltissimi in tutte le pubbliche amministrazioni,

senza rilievo costituzionale. I primi due esistevano anche nella costituzione

precedente e si è ritenuto di mantenerli; il CNEL non c’era, ma c’era la camera

dei Fasci e delle Corporazioni che era simile.

Art 99: Il CNEL: accanto alle camere del parlamento era utile istituire un organo

rappresentativo ma non di natura politica, bensì uno che fosse rappresentativo

delle categorie sociali ed economiche; non serviva farlo eleggere, infatti è

nominato dal governo tra esponenti delle categorie sociali, degli organi di

rappresentanza sociale come sindacati, le associazioni degli imprenditori o dei

lavoratori. Non deve riflettere i partiti ma gli attori sociali ed economici che

partecipano alla vita economica e sociale del paese. È organo di consulenza sia

del parlamento che del governo, fornisce pareri quando ci sono da fare

interventi normativi se vanno a toccare la materia economica e sociale. Ha

iniziativa legislativa per le materie che lo riguardano anche se poche leggi

vengono fatte dal CNEL.

Art 100: consiglio di stato è di consulenza, la corte dei conti è un organo di

controllo.

Il consiglio di stato: dà parere al governo quando deve adottare i regolamenti,

in ambito quindi giuridico-amministrativo, cioè su tutto ciò che riguarda le

pubbliche amministrazioni. Questo consiglio di stato in certi casi dà parere

obbligatori, che vanno chiesti per forza dal governo e se non lo chiede, la

procedura di approvazione del regolamento risulta viziata; in altri casi non è

obbligatorio ma facoltativo e il governo se vuole chiede il parere, non è

obbligato a farlo. Il parere obbligatorio non è comunque vincolante. In altri casi

il parere va chiesto e va seguito, ci si deve conformare a questo parere

espresso dal parlamento come nel caso di richiesta sul riacquisto della

cittadinanza: il governo chiede il parere al consiglio di stato e deve seguire ciò

che lui dice. Ci sono vari criteri per la sua elezione. È un giudice di secondo

grado, ma è anche e soprattutto un organo amministrativo.

La corte dei conti: la costituzione le affida alcune funzioni: sugli atti del governo

ha potere di controllo di legittimità, fa un controllo preventivo di legittimità, è

un controllo che interviene sull’atto prima che acquisti efficacia, è volto a

impedire l’adozione di un atto che potrebbe presentare profili di non legittimità

cioè non essere conforme alla legge. La corte dei conti si dice che li debba

“registrare”, se li registra sono conformi alla legge, se non li registra li manda

indietro al governo che deve modificarli; poi svolge un controllo successivo sul

rendiconto consuntivo dello stato: ogni anno a metà anno la corte dei conti fa

la parifica= atto di controllo sulla gestione finanziaria dell’anno precedente; si

vuole che ci sia una presa di visione di come sono stati gestiti i soldi dal

governo tramite il rendiconto consuntivo che va controllato dalla corte dei conti

che formula un giudizio per iscritto e alla fine fa la parifica. Poi partecipa al

controllo sulla gestione finanziaria degli enti pubblici a cui lo stato contribuisce

in via ordinaria. Negli ultimi 6 anni la corte è stata caricata di ulteriori controlli

che non hanno fondamento costituzionale ma previsti da norme e leggi ma

sono molto rilevanti: controlli nei confronti degli enti territoriali, aggiunti perché

c’è stata una fase di crisi e quindi una maggiore attenzione a come le risorse

sono state spese e in più ci sono stati molti scandali sull’uso delle risorse, allora

per tenere sotto controllo la cosa si è affidata alla corte dei conti il compito di

controllare le regioni, di attuare gli stessi controlli sul rendiconto consuntivo

delle regioni e sulla gestione finanziaria dei comuni. Se il comune va in

dissesto, la corte può commissariare il comune, ha dei poteri effettivi. Questo è

un po’ in contraddizione con l’autonomia conferita agli enti territoriali.

Il rapporto di lavoro:

nelle pubbliche amministrazioni si entra tramite pubblico concorso; il tipo di

rapporto di lavoro che intercorre tra chi è inserito nelle pubbliche

amministrazioni e il suo datore di lavoro che può essere Stato, regione o

comune è diverso da quello tra privati: fino agli anni ‘90 abbiamo applicato nei

confronti dei lavoratori pubblici un rapporto di lavoro diverso dai privati, c’era

una legge che regolava tutti i dipendenti pubblici caratterizzato da regola del

concorso. I lavoratori pubblici avevano un rapporto di lavori senza limiti

temporali, a tempo indeterminato e con scarse possibilità che potesse essere

interrotto, c’erano anche degli svantaggi però: la sicurezza del posto era legata

a livelli retributivi bassi, e in più questi lavoratori erano limitati in alcuni diritti

come lavoratori, non avevano le stesse tutele dei privati come i sindacati, ed

erano sottoposti ad un giudice diverso rispetto ai privati. Il giudice serve

quando il lavoratore pensa che il datore stia violando i suoi diritti: il lavoratore

privato aveva un giudice ordinario cioè quello che risolve le controversie tra

privati; il lavoratore pubblico doveva rivolgersi al giudice amministrativo che è

quello che risolve le controversie tra pubblica amministrazione e soggetto

privato, è un giudice che potrebbe anche dare maggiore rilevanza all’interesse

dell’amministrazione rispetto a quello del lavoratore. Cosa cambia? Dal 1993

c’è stata una grande riforma detta la riforma che ha privatizzato il pubblico

impiego; si intende dire che si è eliminato questo diverso trattamento tra

lavoratore pubblico e privato e si è passati ad applicare una uguale disciplina a

tutti i lavoratori che è la disciplina privatistica, tutti i lavoratori sono passati

sotto la giurisdizione del giudice ordinario. Questo ha fatto sì che si sia passato

ad un modo diverso di definire il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici:

prima era disciplinato solo dalla legge, oggi possono si usare i contratti

collettivi di lavoro come per i privati. Ci sono degli schemi tipo di contratto; da

un lato c’è ancora la legge a disciplinare il rapporto di lavoro pubblico ma il loro

rapporto di lavoro scaturisce da un contratto collettivo di lavoro che è uguale

per tutta la categoria. I contratti sono stipulati, nella negoziazione le parti

interessate sono: rappresentati dei lavoratori= sindacati che vanno al tavolo

del negoziato per contrattare nell’interesse dei lavoratori, il datore di lavoratore

è rappresentato invece da un’agenzia che è l’ARAN= agenzia di

rappresentanza delle amministrazioni nazionali, rappresenta tutte le

amministrazioni; stipulano il contratto collettivo di lavoro delle pubbliche

amministrazioni. C’è stato un avvicinamento tra lavoratore pubblico e privato.

Alcuni dipendenti pubblici non sono stati toccati da questa riforma e sono

rimasti sotto il diritto pubblico, sono: la magistratura, i docenti universitari e il

personale diplomatico. L’altra eccezione sono alcuni soggetti che non vengono

scelti con concorso e il loro rapporto di lavoro è regolato da diritto privato ma

con contrato personale, non collettivo; questa prassi risale agli anni ‘90 e i

soggetti in questione sono i dirigenti pubblici. Il dirigente pubblico è un

soggetto che va a porsi sotto l’organo politico direttamente ed è sovraordinato

al resto dell’apparato amministrativo; sotto ad ogni singolo ministro ci sono

molti dirigenti pubblici, in comune sono scelti dal sindaco, nella regione idem.

Non si è scelto il concorso per nominarli perché i è cercato di introdurre

elementi tipici delle aziende private per portare efficienza anche nella pubblica

amministrazione; queste persone sono chiamate ad avere una gestione quasi

imprenditoriale dell’amministrazione pubblica; sono soggetti a cui viene

affidata la direzione di un settore amministrativo e che vengono scelti per le

loro competenze, con degli obiettivi di risultato. Questo impegno personale gli

viene affidato con un contratto privato. È a tempo determinato e nell’arco di

quel tempo ci si aspetta che raggiunga quei risultati; alla fine del contratto si

va a verificare se i risultati sono stati perseguiti e quindi si procede al rinnovo

del contratto o al cambio di dirigente; queste posizioni prevedono una

remunerazione ben diversa perché legati a responsabilità particolari e

professionalità particolare.

Le risorse che usa la pubblica amministrazione per funzionare:

in parte sono beni del demanio e del patrimonio pubblico, sono dei beni che

appartengono alla collettività e in parte vengono usati dalle pubbliche

amministrazioni. I beni del demanio sono beni inalienabili, devono rimanere in

mano pubblica e possono essere la massimo concessi ad un privato per

l’effettuazione di un servizio come spiagge o strade; poi ci sono i beni nel

patrimonio dello stato come edifici storici, di interesse artistico, archeologico.

La pubblica amministrazione ottiene risorse finanziarie con imposizione

tributaria e tramite debito, cioè tramite richiesta su mercati finanziari; art 53

doveri costituzionali: dovere che grava su tutti a contribuire alle spese dello

stato.

La capacità contributiva è la situazione di ricchezza che può avere un soggetto

cioè dotazione di beni economici che mette nelle condizioni di contribuire alle

spese dello stato; se un soggetto ha capacità contributiva è tenuto a

concorrere, se non si trova in capacità contributiva non è tenuto; la capacità

contributiva garantisce il singolo, se c’è scatta il dovere costituzionale. Il

sistema tributario si basa sulla progressività, è un criterio sociale, si punta alla

redistribuzione della ricchezza. Il sistema tributario progressivo permette di

ridurre le differenze di ricchezza tra le persone. Attenzione! Il sistema tributario

è progressivo, non i tributi: la Costituzione lascia le mani libere al legislatore

infatti oggi non si dice che stiamo attuando un sistema progressivo ma al

tempo stesso non stiamo violando la costituzione perché nel complesso la

somma dei tributi è progressiva, siamo in linea con la Costituzione. Altri sistemi

invece potrebbero essere totalmente non progressivi.

Le tasse sono sempre corrispettive di servizi, la pubblica amministrazione mi

chiede di pagare per quel servizio che copre una quota del costo della pubblica

amministrazione; l’imposta va a colpire i redditi, oppure può essere diretta se si

riesce a fare progressività. Poi c’è la tassazione indiretta che è l’IVA.

Attività amministrativa di carattere attivo:

diretta alla soddisfazione delle nostre esigenze, (non fare l’amministrazione per

prestazioni). Vediamo l’autoritativa o imperativa, cioè l’attività della pubblica

amministrazione che attraverso la produzione di comandi o di divieti, dà

risposta ai nostri bisogni: persegue gli interessi della collettività e così facendo

dà risposta alle nostre esigenze.

Tutti i poteri devono essere previsti da norme di legge: è la legge che stabilisce

che tipo di poteri ha la pubblica amministrazione e come può esercitarli nei

nostri confronti, è la legge che individua i fini generali che questa

amministrazione persegue, glieli assegna la legge. Se li esercita nel rispetto

della legge siamo in presenza di attività legittime che dobbiamo accettare

anche se ci sono sfavorevoli; se invece sono illegittime, si apre la possibilità per

noi di contestare l’attività della pubblica amministrazione, quando non rispetta

la legge e non persegue gli interessi generale che la legge le assegna.

Rimanendo vero il principio di legalità, il normale agire della pubblica

amministrazione è dotato di discrezionalità che è il concetto cardine, non

contraddice il principio di legalità ma lo declina in un certo modo. Tutta l’attività

amministrativa si volge in maniera discrezionale e ciò significa che è vincolata

a perseguire i fini che la legge le assegna ma le modalità per realizzare questi

fini sono rimesse alla sua discrezionalità, ha una certa libertà di decidere con

quali risorse perseguire quei fini, con quali tempi e quindi scegliere le modalità

di perseguimento die fini. L’agire della pubblica amministrazione ha sempre

questa libertà di scelta di modalità, ma i fini sono dettati dalla legge. La

discrezionalità crea spazio per questa libertà ma talvolta nell’esercitare questa

libertà, la pubblica amministrazione non rispetta la legge. Solo in alcuni casi la

pubblica amministrazione non ha discrezionalità cioè ha un’attività che è del

tutto vincolata.

La pubblica amministrazione emette decisioni nei nostri confronti che hanno

natura di ordinarci di fare qualcosa, a volte di autorizzarci a fare qualcosa e a

volte di vietarci di fare qualcosa. Queste decisioni vengono assunte tramite atti

amministrativi che nello specifico si chiamano provvedimenti amministrativi. La

pubblica amministrazione è chiamata a tradurre le sue decisioni in forma di

atti: caratteristiche: sono decisioni in grado di incidere nella nostra sfera

giuridica sia in meglio che in peggio il primo carattere degli atti

amministrativi è che sono dotati da imperatività cioè la pubblica

amministrazione adotta delle decisioni nei confronti di specifici destinatari

senza chiedere a costoro il loro consenso, colpiscono singoli governati, sono dei

destinatari ben precisi, producono degli effetti in via unilaterale, questa è la

differenza con il diritto privato in cui c’è il concorso delle parti, nel diritto

amministrativo non prevedono l’accordo con l’amministrato, la pubblica

amministrazione prende decisioni autonomamente perché solo lei sa qual è il

fine generale della pubblica amministrazione. Indirettamente l’atto va a colpire

un singolo destinatario ma l’imperativo è soddisfare l’interesse generale.

Gli atti della pubblica amministrazione hanno carattere di esecutività: deve

essere applicato immediatamente dai destinatari, salvo il caso in cui sia

illegittimo e potranno quindi poi agire per dichiararlo illegittimo (la multa prima

la pago e poi vado a contestarla); se un soggetto facesse resistenza, la

pubblica amministrazione può avvalersi della forza pubblica per ottenere

l’esecuzione delle sue decisioni; sono quindi esecutori: se non vengono eseguiti

si avvale della pubblica forza. Sono poi inoppugnabili: cioè vuol dire che sono

contestabili ma non nei tempi da noi decisi ma entro termini perentori, che di

solito è di 60 giorni, noi in quei giorni diamo esecuzione all’atto e nel frattempo

abbiamo 60 giorni per impugnarlo; il 61esimo giorno non è più impugnabile

anche se è illegittimo.

27/04/18

Gli atti amministrativi:

più specificatamente si chiama provvedimento: manifestazione di volontà della

pubblica amministrazione e ha la caratteristica di essere produttivo di effetti

nei confronti degli amministrati, distinguiamo il provvedimento dal mero atto

che è qualunque manifestazione di volontà della pubblica amministrazione,

anche quella che non produce effetti giuridici nei confronti dei soggetti terzi. I

provvedimenti sono manifestazioni di volontà che producono effetti giuridici

verso i destinatari degli atti della pubblica amministrazione cioè gli

amministrati; questi provvedimenti sono caratterizzati da 4 caratteristiche:

imperatività, esecutività, esecutorietà, inoppugnabilità. I provvedimenti

producono effetti giuridici nei nostri confronti, possono ampliare la nostra sfera

giuridica o la restringono. Le parti fondamentali sono: soggetto, causa, oggetto,

forma, motivazione per considerare l’atto in conformità alla legge. Soggetto:

ogni provvedimento deve avere un soggetto cioè di ogni provvedimento

dobbiamo essere in grado di riconoscere il soggetto, sono i soggetti da cui

l’atto proviene, che adottano l’atto, da cui proviene la volontà cioè sono per

forza autorità della pubblica amministrazione es: la patente di guida è un

provvedimento amministrativo, il cui soggetto è la motorizzazione civile; per

ogni tipo di manifestazione di volontà cioè di provvedimento c’è un solo

soggetto che lo può adottare. Un tipico vizio nasce dal vizio di soggetto cioè il

soggetto sbagliato, non previsto dalla legge, emette un provvedimento.

Oggetto: può essere un bene inanimato o una persona fisica o giuridica, ed è

quel bene o quella persona nei confronti dei quali si producono gli effetti di

quell’atto/provvedimento; va ad indentificare il bene o la persona che verrà

toccata da quella amministrazione. L’oggetto potrebbe essere anche un bene

ad es: l’espropriazione di terreni, l’autorità che espropria è il sindaco o il

prefetto (soggetto), l’oggetto è il bene che passa da un regime di proprietà

privata a pubblica, gli effetti sono sul bene che muta il suo regime di proprietà.

La causa: l’interesse come scopo, finalità cioè la causa è l’interesse che viene

perseguito, la finalità che è per forza nell’interesse della collettività, non deve

essere l’interesse di un soggetto privato. La motivazione: è dalla legge 241 del

1990 che la pubblica amministrazione è tenuta a motivare, cioè ad indicare in

maniera esplicita la causa nei suoi provvedimenti cioè il fine perseguito non

deve essere ricavato solo logicamente m deve essere scritto che “si adotta

questa volontà perché…”, è un modo per dire che quella causa si può

perseguire solo in quella modalità. La forma: scritta. Tuttavia la legge prevede

dei casi in cui la forma non sia scritta ma la forma sia particolare ed è definita

in termini di silenzio, è uno dei modi assunti dalle manifestazioni di volontà

della pubblica amministrazione, sta zitta, non risponde alle nostre richieste. In

alcuni casi la legge prevede che il silenzio abbia significato giuridico preciso.

Non è la pubblica amministrazione a decidere quando stare in silenzio ma la

legge ed è sempre una legge che dice che senso dobbiamo attribuire al

silenzio. Il silenzio può essere silenzio assenso o silenzio rifiuto cioè se non

abbiamo risposte in caso di silenzio assenso è come se fosse una risposta

positiva, in caso invece di silenzio rifiuto deduciamo che la richiesta è stata

respinta. Capiamo se è rigetto o assenso tramite informazione quando la

pubblica amministrazione prende una decisione nei nostri confronti. Usare il

silenzio è un modo per rendere più efficiente la pubblica amministrazione che

non deve rispondere a tutti gli amministrati.

Il procedimento amministrativo: come fa la pubblica amministrazione a

manifestare la sua volontà. Il provvedimento è un atto finale, è ciò di cui noi

veniamo a conoscenza, ma come fa a decidere? C’è il PROCEDIMENTO

AMMINISTRATIVO, è una serie di fasi che si susseguono. Le decisioni si

chiamano provvedimenti e sono il prodotto finale di un procedimento. Noi non

veniamo a conoscenza dell’iter ma solo dell’ultimo passaggio cioè della

volontà. I provvedimenti hanno destinatari molto specifici.

Fase 1: fase di iniziativa: come per le leggi qualcuno deve far partire il

 procedimento e chi lo fa? Può essere fatto partire o da un soggetto

provato o dalla stessa pubblica amministrazione; se è il soggetto privato,

è definito procedimento a iniziativa di parte per sollecitare la decisione

della pubblica amministrazione, se il soggetto on fa partire la richiesta, la

pubblica amministrazione non ha alcun interesse a fare qualcosa. Se

invece si muove la pubblica amministrazione è detta iniziativa di ufficio.

La pubblica amministrazione p chiamata a prendere una decisione.

Fase 2: fase preparatoria: molto importante perché la pubblica

 amministrazione deve raccogliere tutte le informazioni possibili per

comprendere esattamente quale sia l’interesse generale implicato nella

decisione che deve assumere e quali interessi privati verranno toccati

nella sua decisione, di alcuni soggetti privati; alcuni di questi interessi

potrebbero essere compromessi o compressi dalla sua decisione, altri

potranno essere indirettamente soddisfatti perché indirettamente?

Perché l’interesse della collettività è uno, ma Tizio beneficerà e Caio ci

perderà. Maggior informazioni ha, minore è il rischio che vada a ledere

degli interessi. Deve avere chiaro il motivo e se sta soddisfacendo

l’interesse della collettività e poi deve capire quali interessi particolari

verranno toccati.

Fase 3: fase costitutiva, prende le decisioni, formula e manifesta la sua

 volontà e se si tratta di un rogano singolo la prende l’organo, se invece è

un rogano collegiale si vota.

Fase 4: fase integrativa dell’efficacia: la fase 3 non basta perchè vengano

 prodotti effetti giuridici, vanno messi a conoscenza i destinatari dell’atto;

è cura della pubblica amministrazione che deve adempiere a questo

passaggio cioè dirlo agli amministrati, le forme di pubblicità sono diverse,

non viene pubblicato sulla gazzetta ufficiale ma si usano altre modalità

che portano la decisione a conoscenza solo dei soggetti interessati. La

comunicazione di solito arriva per posta raccomandata, pec, messi

comunali o ufficiali pubblici, devono comunque accertarsi che il

provvedimento sia a conoscenza del destinatario; finchè non ne siamo a

conoscenza non siamo tenuti ad applicarla. Dal momento in cui ne

arriviamo a conoscenza, l’atto produce effetti giuridici e la pubblica

amministrazione pretende che ci conformiamo. Una volta concluso

questo passaggio, l’atto è perfetto e se è perfetto produce effetti giuridici

e siamo tenuti a conformarci a questa volontà. Dire che è perfetto e

efficace, non vuol dire che esso sia valido, cioè non è detto che sia

conforme alla legge; quando l’atto viene a nostra conoscenza e

cominciamo ad obbedire ma se ci viene in mente che non sia conforme

alla legge, intanto lo seguiamo e nel frattempo indaghiamo e facciamo

richiesta per l’invalidità dell’atto; la contestazione deve avvenire entro 60

giorni.

Leggi che disciplinano il procedimento sono: legge 241 del 1990 e legge

15 del 2005; in particolare la legge del ‘90 che ha cambiato il nostro rapporto

con la pubblica amministrazione; prima la logica era che l’attività della pubblica

amministrazione non era necessario che gli amministrati potessero conoscere

le sue decisioni; nel ‘90 seguendo il principio di democrazia si cambia logica,

tutto deve essere visibile, trasparente, conoscibile. Solo poche cose possono

essere celate= segreto di stato.

Novità introdotte dalla legge 241: a) quando la pubblica amministrazione avvia

un procedimento che mi riguarda, l’amministrazione è obbligata a farmelo

sapere tramite comunicazione scritta ed è qui che ci comunica che

eventualmente si avvarrà del silenzio o della comunicazione scritta; questo

vale anche se sono stato io a far partire il procedimento. Quindi sappiamo che

sta prendendo una decisione che ci riguarda e come ci verrà comunicato; b)

presentazione di memorie scritte: è riconosciuto a noi un diritto di portare

elementi alla pubblica amministrazione di tipo conoscitivo, inserendomi nella

fase preparatoria con documenti scritti nei quali fa presente la sua posizione e i

suoi interessi che sono suoi ma è importante che la pubblica amministrazione

lo sappia affinchè il privato possa sperare che venga deciso a suo favore ma

anche ha una finalità non solo a vantaggio del privato ma anche dell’attività

amministrativa perché si arricchiscono i canali informativi della pubblica

amministrazione, in modo che abbia una conoscenza più completa e solida. C)

0bbligo di motivazione: dal 90 è esplicitato l’obbligo di contenere nel

provvedimento anche la motivazione per rendere più trasparente l’attività

amministrativa, tutti gli atti devono essere motivati. D) rendere più efficiente e

svelta la pubblica amministrazione introducendo il termine per provvedere,

prima non c’era un termine, adesso ci sono termini certi che sono 30 giorni, per

rendere più responsabile la pubblica amministrazione. E) responsabile del

provvedimento: individuare un soggetto dentro la pubblica amministrazione

che risponde dello stato di avanzamento di quel procedimento f) diritto di

accesso: diritto di prendere visione degli atti che viene esercitato quando il

procedimento è concluso e quando siamo già venuti a conoscenza del

provvedimento; se è una cosa sfavorevole, mi conformo ma intanto esercito il

diritto di accesso agli atti, chiedo alla pubblica amministrazione di vedere tutto

l’iter di formazione del provvedimento e lo fotocopio e lo porto a casa per poter

poi eventualmente impugnare l’atto. La tutela è molto più forte ora piuttosto

che rispetto al 90, il diritto di accesso può esser esercitato da chi ne ha

interesse cioè da chi ha delle conseguenze giuridiche in base al provvedimento

e la pubblica amministrazione non può negarlo.

La pubblica amministrazione è sovraordinata a noi, questa distanza, con questa

legge è stata ridotta. La pubblica amministrazione persegue il bene collettivo

ma cerca comunque di non ledere diritti dei privati, per questo c’è la possibilità

di presentazione delle memorie.

Gli effetti dei provvedimenti amministrativi:

-in maniera favorevole: provvedimenti ampliativi perché ampliano la nostra

sfera giuridica, cioè dal momento in cui la pubblica amministrazione prende

questa decisione nei nostri confronti, noi possiamo tenere un comportamento

che prima ci era vietato oppure un bene entra nella nostra sfera giuridica. Es:

licenza di guida, concessioni di beni o attività come le autostrade…

-In maniera sfavorevole: restrittivi: nel perseguire l’interesse generale finiscono

per restringere la nostra sfera giuridica, dopo la decisione dobbiamo smettere

di tenere un certo comportamento o dobbiamo perdere un bene. Es: multe,

revoca della patente, espropriazioni…

Strumenti per contestare la pubblica amministrazione: può adottare in modo

sbagliato o che non perseguono l’interesse generale, devono esistere dei

rimedi per reagire quando i poteri della pubblica amministrazione sono usati

male giustizia amministrativa: controversie tra privati e pubblica

amministrazione, non funzionano secondo le regole che valgono per le

controversie tra privati; ci rivolgiamo al giudice quando sospettiamo che l’atto

sia viziato in una sua parte e i difetti si misurano tutti rispetto alla legge quindi

sono vizi di legittimità cioè non conformi alla legge, in questo caso abbiamo la

possibilità di vedere il provvedimento annullato se dimostro che non ha

rispettato la legge. Chi è colpito dal provvedimento va a ricercare i vizi di

legittimità per avere un giudizio favorevole in sede di giudizio. I vizi di

legittimità scaturiscono dall’inosservanza o osservanza sbagliata della legge,

sono 3, sono cause di annullabilità cioè sono ciò che potrebbe portare ad

annullare un provvedimento se ne dimostriamo l’esistenza; se nessuno si

lamenta che c’è un vizio, dopo 60 giorni, non si potrà mai più impugnare.

Incompetenza: colpisce il soggetto, cioè il provvedimento è stato

 adottato da un’autorità che non ne aveva il potere; è la legge a dire chi è

l’autorità amministrativa che ha il potere di adottarlo.

Eccesso di potere o sviamento di potere: ricondotto alla causa dell’atto, è

 un vizio della causa che vuol dire che l’interesse che è stato perseguito

non è tipico di quel provvedimento, è stata messa in atto una volontà che

persegue un interesse che non è l’interesse generale; quell’organo

amministrativo aveva il potere ma lo ha usato per una causa che non era

tipica di quel provvedimento, ha perseguito un interesse non della

collettività. È il tipico vizio che scaturisce dalla modalità tipica della

pubblica amministrazione cioè la discrezionalità; se c’è agire

discrezionale è alto il rischio di incorrere in vizi di potere. Non è facile

evidenziare un eccesso di potere per il giudice.

Violazione di legge: ha carattere residuale, raccoglie tutte le altre

 patologie che non sono qualificabili né come competenza né come

eccesso di potere, es: vizio che riguarda il procedimento: se una fase non

viene svolta nei modi previsti dalla legge, questo dà luogo a violazione di

legge.

Per questi tre vizi si vede quanto sia importante l’accesso agli atti per il privato

che vuole impugnare l’atto.

La tutela per le disposizioni illegittime che abbiamo noi privati: possiamo

rivolgerci ad un’autorità esterna alla pubblica amministrazione= giudice, l’atto

può essere impugnato davanti ad un’autorità giudiziaria per vizi di

incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge. Quale giudice e cosa

può fare? Ci sono due giudici diversi a cui ci si può rivolgere, ci sono due

autorità giudiziarie molto diverse a cui rivolgersi per contestare un

provvedimento amministrativo: giudice ordinario e giudice amministrativo. Il

giudice ordinario è quello a cui ci rivolgiamo nelle controversie tra privati, poi

abbiamo il giudice amministrativo che è il giudice competente a risolvere le liti

tra privato e pubblica amministrazione. Nella maggior parte dei casi si va

dall’amministrativo ma ci sono casi in cui ha competenza anche al giudice

ordinario. Il criterio per scegliere l’uno o l’altro è la lesione di diritti soggettivi o

di interessi legittimi, hanno competenza per situazione giuridiche differenti di

cui noi privati siamo titolari. Ciascuno di noi ha diritti soggettivi che vantiamo

quasi tutti nei confronti di soggetti privati tipo la proprietà privata, i contratti;

gli interessi legittimi sorgono quando il privato si relaziona con la pubblica

amministrazione, io ho interesse che la pubblica amministrazione mi riconosca

la facoltà di guidare, è un interesse perché comunque viene dopo l’interesse

della collettività, verrà soddisfatto nel momento in cui la pubblica

amministrazione segue la legge. Speriamo ce la pubblica amministrazione,

perseguendo l‘interesse della collettività, soddisfi anche il nostro interesse

legittimo. La pubblica amministrazione decide nell’interesse della collettività,

se nel rispetto della legge, gli interessi privati che vengono indirettamente

soddisfatti sono interessi legittimi. Tutti i candidati che partecipano al concorso

hanno interessi legittimi cioè sperano che nella pubblica amministrazione, se

applica la legge in maniera corretta, si accorga che sono i candidati migliori, è

un’aspettativa che ritengono possa essere soddisfatta tramite l’applicazione

della legge. Se non ha seguito la legge, non ha perseguito l’interesse legittimo

e posso chiedere che venga controllato che abbia usato la legge, non chiedo di

vincere il concorso, è una tutela indiretta perché primariamente si tutela

l’interesse collettivo. È diversa la tutela dei diritti soggettivi, c’è un modo

diretto di tutelarsi cioè andando dal giudice, è una pretesa che va fatta valere

in via diretta. Quando i diritti soggettivi sono violati dalla pubblica

amministrazione si va dal giudice ordinario come quando c’è una controversia

tra privati, es: quando la PA viola le nostre libertà tipo quando uno viene

arrestato senza il mandato del giudice, in questo caso viola direttamente un

diritto soggettivo.

Gli organi ordinari della pubblica amministrazione: primo grado: TAR, uno

per ogni regione, ma sono comunque giudici di stato; è il primo grado a cui si

rivolge il privato contro la pubblica amministrazione e il primo grado parte

sempre dal privato che oppugna e la pubblica amministrazione si difende ed il

giudice emette la sentenza che dà ragione a uno o l’altro. Mi rivolgo al tar della

regione da cui proviene il provvedimento. Il privato prova a contestare andando

al tar: giudice ha il privato che impugna e dall’altro lato la pubblica

amministrazione;

secondo grado: consiglio di stato, è un giudice che sta a Roma ed è unico, il

contenzioso di secondo grado si concentra in questo unico organo. Qui possono

ricorrere sia la pubblica amministrazione che il privato, ricorre la parte

soccombente in primo grado.

Il giudice amministrativo ha potere sia di primo che di secondo grado; se

accerta che l’atto ha un vizio, il giudice amministrativo ha il potere di annullare

l’atto e dal 2000 se il giudice accerta che il privato ah subito un danno dalla

pubblica amministrazione, può condannare la pubblica amministrazione al

risarcimento del danno provocato. Il giudice ordinario ha meno poteri, lavora in

modo diverso: chi ricorre al giudice ordinario non ha bisogno di dimostrare la

presenza di uno di quei tre vizi tanto non può annullare il provvedimento; chi si

rivolge al giudice ordinario mira a dimostrare il danno. Al massimo il giudice

ordinario può sospendere il provvedimento e costringe la pubblica

amministrazione a risarcire il danno, l’obiettivo è la reintegrazione della

situazione originaria ma non viene toccato il provvedimento amministrativo.

04/05/18

ENTI TERRITORIALI AUTONOMI

Principio fondamentale: art 5 dell’autonomia locale; la repubblica

principio

unica e indivisibile riconosce le autonomie territoriali. Accolta favorevolmente

l'autonomia, quindi lo stato rinuncia a parte dei suoi poteri in favore di soggetti

dotati di politicità. Questi sono soggetti dotati di autonomia. Che tipo di

autonomia? Non sono enti sovrani, infatti non siamo uno stato federale ma

regionale, dove ci possono essere enti politici che sono dotati di una sfera di

autonomia, esercitando poteri in modo differente dallo stato.

Nello stesso articolo si tratta il decentramento amministrativo = lo stato che

decide di posizionare sul territorio dei suoi organi.

Nel nostro ordinamento:

Decentramento amministrativo

 Autonomie locali

Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali.

Idea: su certe materie è meglio che decidano enti vicini ai governati (cittadini).

Articolo V della costituzione: regioni, province, comuni + aggiunte città

metropolitane. Si parte dal comune (ente più vicino al cittadino) e si arriva allo

stato (ente più lontano dal cittadino). Lo stato è contenuto nella repubblica.

Sono enti autonomi, dotati di autonomia politica che si manifesta attraverso

propri statuti, poteri e funzioni. Poi si fissa la capitale della repubblica Roma 

legislazione apposita in virtù del ruolo di capitale.

Art 166 elenco delle regioni a statuto speciale. Perché? Finita la seconda

guerra mondiale non si sapeva se si sarebbe stati monarchia o repubblica e

c’erano Valle d’Aosta, Trentino e Sicilia che volevano essere staccati. Per non

perdere questi territori, si decide di riconoscere a questi territori una particolare

autonomia e legislazione. Tra le prime leggi varate dall’assemblea costituente

ci sono appunto gli statuti speciali di queste tre regioni, con molta autonomia e

competenze significative.

Potrebbe valere la pena di estendere il valore della regione a tutto il territorio

italiano la costituzione approvata riconosce autonomia speciale a Trentino,

Val d’Aosta, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna. Hanno particolare

autonomia, definita dallo statuto speciale. Hanno poteri, funzioni e facoltà non

riconosciute alle altre regioni.

Ci sono quindi 2 modelli di autonomia regionale: 15 regioni ad autonomia

ordinaria e 5 regioni ad autonomia speciale.

Tutte le regioni hanno uno statuto, ognuno diverso dall’altro anche se di poco. Il

fondamento dell’autonomia è diverso tra le ordinarie e quelle speciali (sapendo

che in realtà il Trentino ha due autonomie speciali – Trento e Bolzano). È lo

statuto che individua le condizioni d’autonomia ordinaria; invece il fondamento

dell’autonomia delle regioni speciali è di base costituzionale.

Dal modello spagnolo possibilità per le regioni ordinarie di diversificarsi tra

loro principio applicato dal 2001, mentre dal 1998 al 2001 si è adottato il

semplice modello costituzionale.

Teoria del principio: ogni regione adotta le competenze che crede di riuscire ad

esercitare il risultato sono più regionalismi diversi.

Se la regione ritiene di essere in grado di esercitare funzioni dello stato, può

richiederle, negoziando con lo stato; al seguito della negoziazione, regione e

stato arrivano ad un’intesa che passa alle camere sotto forma di legge che

deve essere approvata a maggioranza assoluta.

Solo i cinque statuti speciali sono costituzionali se si vuole modificare uno

statuto speciale è necessaria revisione costituzionale. Procedura:

Tra le due deliberazioni 2 mesi

 Necessario quorum alto maggioranza assoluta

 

Possibilità per il popolo di pronunciarsi se è contrario allo statuto

Differenza fondamentale gli statuti ordinari sono definiti dai consigli regionali

attraverso delibere e possibili referendum. Negli statuti speciali c’è per forza il

ricorso al parlamento perché è una legge costituzionale.

Modello di autonomia ordinaria. L’autonomia delle regioni (non sovranità)

prevede poteri più limitati rispetto a quelli dello stato. Autonomia:

Può dotarsi dello statuto attraverso il consiglio regionale

 Autonomia legislativa su certe materie

 Potere di approvare norme e regolamenti

 Autonomia finanziaria

GIUSTIZIA ANCORA IN MANO ALLO STATO.

Lo Stato continua comunque ad avere potere legislativo, ma lo condivide con le

regioni. Quali materie sono esclusivamente in mano allo stato e quali alle

regioni? NON DA IMPARARE GLI ELENCHI, MA QUALCHE ESEMPIO:

Legislazione esclusiva dello stato in cui solo lo stato può legiferare: ci

 sono materie dove è necessaria una disciplina nazionale ad es. politica

estera, difesa e forze armate, moneta, rapporto con le confessioni

religiose, ordine pubblico e sicurezza

Legislazione concorrente o ripartita: alle regioni è data podestà

 legislativa seguendo però i principi fondamentali delineati dallo stato= lo

stato fa una legge quadro/principio/cornice e all’interno dei principi

legifera la regione

Potestà residuale materie residuali su cui legiferano le regioni

 

Regione: autonomia d’entrata e autonomia di spesa

I vincoli dello stato, essendo subordinato all’UE, ricadono anche sulle regioni.

Visto il vincolo di bilancio si vanno ad individuare 4 tipi d’entrate degli enti

territoriali:

tributi ed entrate proprie stabiliti dagli enti territoriali stessi entrate:

 

tasse. Ora in Italia non ci sono tributi propri delle regioni; i tributi

percepiti ora dalle regioni sono istituiti da leggi statali. Quindi il gettito è

riscosso dalla regione ma le modalità e le aliquote sono definite dallo

stato. Esempi: IRAP (definita dallo stato) e IMU (comunale)

Contributi erariali dai contribuenti dello stato, che trattiene una parte

 

per le proprie funzioni e ripartisce il resto agli enti territoriali in base a

diversi criteri questo è un esempio di finanza di trasferimento

Obiettivo: perequare cioè ridurre le differenze e gli squilibri fondo da

 

cui partono trasferimenti che si posizionano al di sotto della media

nazionale

Questi tre mezzi (tributi ed entrate, contributi erariali, principio

perequativo) permettono alle regioni e agli altri enti locali di finanziare le

proprie attività

Se ci fosse un territorio che deve fronteggiare un’emergenza o che ha un

 tale squilibrio, lo stato dà contributi eccezionali: contributi con vincolo di

destinazione= lo stato attribuisce la risorsa, ma viene concessa in

maniera vincolata alla finalità d’utilizzo.

Su quali materie le regioni potrebbero chiedere più competenze? Giudice di

pace, sistema dell’istruzione, ecosistema e beni culturali.

Regola del debito per le regioni: le regioni possono indebitarsi ricorrendo al

mercato finanziario, ma solo per alcuni tipi di spesa: possono indebitarsi solo

per sostenere spese d’investimento (e quindi non spese correnti cioè quelle

usate per finanziare); spesa d’investimento? Es. infrastrutture perché?

Aumentano il valore del bene, creano occupazione e creano potenzialmente

ricchezza al territorio.

La regione deve presentare assieme alla richiesta del finanziamento, il piano di

restituzione dello stesso e lo stato non fa da garante.

Il modello rappresentato da questa norma riguarda esclusivamente il lato

dell’entrata: il grosso della finanza regionale è di trasferimento, una finanza

derivata che valorizza poco l’autonomia poiché le risorse sono di derivazione

statale.

Le regioni speciali in base allo statuto possono trattenersi, in decimi variabili da

7-8/10 ai 10/10, il proprio gettito fiscale prodotto nel territorio della regione

stessa.

Lato della spesa: tendenzialmente nelle materie con competenza regionale, la

regione dovrebbe essere libera di destinare le risorse alle diverse attività. Negli

ultimi decenni un cambiamento delle norme da parte dello stato ha permesso a

quest’ultimo di poter fissare dei tetti di spesa e vincoli nei vari ambiti. Queste

leggi denominate “patto di stabilità interno” applicato in Italia dal 1999 al

2017 chiamato patto anche se sono leggi dello stato. Inizialmente

chiedevano una riduzione del deficit, ma dal 2008 pongono limitazioni per la

drastica riduzione delle risorse disponibili. Oggi molti vincoli sono caduti, ma

ancora diversi sono presenti. L’autonomia finanziaria non è quindi pienamente

realizzata come descritta dai precetti costituzionali.

Forma di governo della regione

ha organi di vertice tra i quali sono ripartite le funzioni. Da sempre nella

regione ci sono 3 organi:

Consiglio regionale organo rappresentativo in Sicilia si chiama

  

Parlamento con i deputati, nel resto d’Italia denominato consiglio

regionale. Funzione normativa

Presidente della giunta regionale

 Giunta regionale

Presidente della giunta e giunta insieme sono l’organo esecutivo.

Dal 1999 la costituzione prescrive la regola che il corpo elettorale del territorio

elegge il consiglio e il presidente della giunta; questi, per costituzione, sono

organi con elezione e legittimazione diretta e si votano contestualmente. Il

presidente della giunta a sua volta nomina i membri della giunta che devono

godere della fiducia del presidente della giunta, che possono essere quindi da

lui nominabili e revocabili. Non c’è, dato che c’è legittimazione diretta, la

fiducia iniziale; la fiducia non è però esclusa dal modello: non c’è fiducia

iniziale, ma successivamente può essere votata la sfiducia alla giunta.

Particolarità di questa sfiducia: se il consiglio approva la sfiducia, la giunta si

deve dimettere e il consiglio regionale, per effetto della sfiducia, viene

automaticamente sciolto. Lo stesso effetto di scioglimento si ha in caso di

dimissioni, morte o rimozione del presidente della giunta (= se anche per

motivi diversi dalla sfiducia viene meno la figura del presidente, giunta e

consiglio si sciolgono automaticamente). Perché è stata prevista questa

possibilità di sfiducia? Tentativo di rilancio delle regioni, si è voluto giocare sul

rafforzamento degli esecutivi (elezione diretta del presidente e scioglimento del

governo regionale in caso di sua mancanza). Obiettivo: rendere il governo più

stabile consiglio pensa bene alla votazione della sfiducia, perché questa

il

comporterebbe anche il suo scioglimento. Le regioni però possono, volendo,

discostarsi dal modello costituzionale, per costituzione, se previsto dallo statuto

regionale.

08/05/18

La formula degli enti locali rappresenta due livelli istituzionali: comuni e

province.

Il comune è l’ente che è nato più tempo fa, è nato secoli fa, è tipico del nostro

ordinamento.


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lucib.28

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Corso di laurea: Corso di laurea in economia e legislazione d'impresa (MILANO)
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I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher lucib.28 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Cattolica del Sacro Cuore - Milano Unicatt o del prof Buzzacchi Camilla.

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