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Appunti di diritto pubblico basati su appunti personali del publisher presi alle lezioni della prof. Nugnes dell’università degli Studi di Pisa - Unipi, facoltà di Scienze politiche, Corso di laurea in scienze sociali e del servizio sociale. Scarica il file in formato PDF!

Esame di Diritto pubblico docente Prof. F. Nugnes

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ESTRATTO DOCUMENTO

in materia di contributi pubblici a favore dei partiti politici. Tale legge è volta a garantire la trasparenza

e il controllo dei rendiconti dei partiti. Essa contiene anche una delega al Governo per l’adozione di un

testo unico delle leggi concernenti il finanziamento dei partiti e l’armonizzazione del regime relativo alle

detrazioni fiscali.

Con le modifiche dei regolamenti delle due camere, sul finire del 2012 si è giunti alla seguente

situazione: Alla camera e al senato

Sono stati modificati gli artt. 14 e 15 ed è stato introdotto l’art. 15-ter. I gruppi devono approvare uno

statuto entro 30 giorni dalla sua costituzione e trasmetterlo al presidente dell’assemblea. Lo statuto

deve individuare l’organo responsabile della gestione amministrativa e contabile del gruppo. I

contribuiti annuali destinati ai gruppi devono essere utilizzati ai soli scopi istituzionali. I gruppi inoltre,

devono approvare un rendiconto annuale e avvalersi di una società di revisione selezionata dall’ufficio

di presidenza. Possono perdere i contributi nel caso ci siano delle intemperanze agli obblighi prescritti

dal regolamento.

Altre articolazioni interne a Camera e Senato

All’interno delle camere ci sono svariati organismi oltre a quelli sopra menzionati.

Possiamo ricordare:

Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici– ha la sede

presso la camera. È composta da 5 componenti (designati: 1 presidente della Corte di Cassazione, 1 dal

presidente del Consiglio di stato, 3 dal presidente della Corte dei Conti). Tale commissione è nominata

con atto congiunto fatto dai presidenti delle due camere, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. La

commissione si occupa di accertare la regolarità dei rendiconti dei partiti e stabilire l’idoneità del partito

al rimborso finanziario.

Comitato per la legislazione – opera presso la sola camera dei deputati (dal 1° gennaio 1998). Si

tratta di un organo non assimilabile con le altre articolazioni. È composto da 10 deputati, scelti dal

presidente della camera in modo da garantire una rappresentanza paritaria della maggioranza. La

presidenza è tenuta a turno per breve tempo dai vari componenti. È previsto che il comitato renda dei

pareri e che dia conto anche delle eventuali opinioni dissenzienti e delle loro motivazioni. La funzione

principale del comitato è quella di esprimere pareri sulla qualità dei testi normativi. Il comitato

interviene su richiesta di almeno 1/5 dei membri delle commissioni che stanno esaminando il progetto

di legge. Non deve attendere la richiesta, ma interviene d’ufficio su progetti di legge.

Ufficio parlamentare di bilancio – istituito nel 2012 dalla legge n. 243/2012.

Lo status parlamentare

La condizione del parlamentare viene prevista direttamente dalla Costituzione, che vi dedica numerosi

articoli (artt.66-69). Lo status del parlamentare è l’insieme delle prerogative, dei diritti, dei doveri e

delle condizioni complessive previste. L’attenzione viene principalmente rivolta alla salvaguardia del

ruolo e dunque alla garanzia dell’intera istituzione parlamentare. È noto che in molti casi ci siano stati

degli abusi di tali prerogative e questo ha portato al rischio di venire considerate più come privilegi

personali.

Deputati e senatori una volta eletti entrano nel pieno esercizio delle loro funzioni. Sul titolo di

ammissione è competente a giudicare la Camera. Salvo casi particolari, la cessazione della carica si

avrà a fine legislatura o mediante le dimissioni. Queste ultime vanno comunicate all’aula la quale può

discuterle, accettarle e non accettarle. Per lo svolgimento del loro mandato i parlamentari ricevono

un’indennità che viene stabilita dalla legge (art. 69). Questo viene stabilito in rispetto del principio

secondo il quale tutti possono accedere alla funzione di parlamentare senza distinzioni di condizioni

economiche di partenza. Nelle quote mensili è compreso anche il rimborso di spese di segreteria e di

rappresentanza e il rimborso delle spese di soggiorno a Roma. La somma di questi rimborsi è affidata

agli uffici di presidenza delle Camere.

L’assenza del vincolo di mandato (o divieto di mandato imperativo)

Una volta in carica ogni membro del Parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni

senza vincolo di mandato (art. 67).

Il divieto di mandato imperativo è l’impossibilità per chiunque di condizionare l’azione del singolo

parlamentare, che deve essere sempre ispirata alla propria coscienza e alla propria convinzione. Il

parlamentare infatti è libero di votare secondo gli indirizzi del proprio partito, ma è anche libero di

sottrarsene.

A questo punto sorge il problema, in quanto i gruppi parlamentari richiedono che il parlamentare

aderisca alla disciplina del gruppo.

Può accadere anche che un parlamentare decida di abbandonare il gruppo di appartenenza durante la

legislatura, creando così un serio problema all’equilibrio del gruppo qualora questo sia in numero

inferiore alla soglia minima di costituzione.

Le immunità parlamentari

I parlamentari godono di immunità previste dall’articolo 68 della Costituzione (articolo modificato nel

1993).

Le immunità sono:

•Insindacabilità (art. 68, c.1): garantisce al parlamentare la libertà di espressione e di voto. Essa è

assoluta e vale per gli atti compiuti anche dopo la fine del mandato;

•Inviolabilità: garantisce al parlamentare una tutela della sfera penale ed impedisce si possa

procedere a limitare la libertà del parlamentare senza l’autorizzazione delle camera di appartenenza.

Tale prerogativa viene a meno con la fine del mandato.

A seguito della modifica del 1993 l’inviolabilità è riformata. L’autorità giudiziaria può procedere

liberamente nei confronti di un parlamentare in caso di indagini; deve chiedere l’autorizzazione alla

camera di appartenenza solo qualora intenda compiere specifici atti di limitazione della sua libertà

(arresto, perquisizione, intercettazione). Nei casi di intercettazione o sequestro di corrispondenza è

necessaria l’autorizzazione.

In seguito è stata fatta un’ulteriore revisione dell’articolo con il decreto legge

n. 140/2003, che poi non fu convertito. Questo voleva introdurre una particolare immunità per le cinque

cariche più altre dello stato.

La Corte Costituzionale è dovuta intervenire nei vari dibattiti riguardanti le immunità decretando così il

nesso funzionale. Con questo si stabilisce che non ogni dichiarazione, soltanto per il fatto di essere

resa da un membro del parlamento, può valere a esonerare l’autore da responsabilità civile/penale.

La Corte di cassazione nel 2010 ha emanato una sentenza che stabilisce che, non sono sindacabili le

opinioni espresse nell’ambito di un acceso dibattito televisivo, tuttavia il conducente del dibattito è

responsabile per la qualità del confronto.

I principi di funzionamento del Parlamento: la programmazione dei lavori

Per svolge le varie funzioni è necessario che in parlamento vi sia la programmazione dei lavori.

Il regolamento del senato stabilisce che avvenga per sessioni bimestrali sulla base di programmi e

calendari (quattro settimane – seduta commissioni, tre settimane – aula, una – attività gruppi e singoli

senatori). Per l’applicazione del programma viene predisposto un calendario mensile, contenente la

data e il numero delle singole sedute con l’indicazione degli argomenti da trattare. Sulla base di questo

calendario viene predisposto l’ordine del giorno delle sedute, che il presidente dell’assemblea annuncia

a termine della seduta precedente. La discussione e il voto su argomenti fuori calendario è considerata

eccezionale e subordinata al raggiungimento di maggioranze qualificate.

Il regolamento della camera prevede un programma di lavori di due – tre mesi, aggiornato una volta al

mese. Per l’applicazione del programma viene disposto un calendario per tre settimane, con

l’indicazione degli argomenti e delle sedute per la loro trattazione. Sulla base del calendario il

presidente formula l’ordine del giorno e in chiusura annunzia l’ordine del giorno e l’ora delle sedute dei

due giorni consecutivi. Anche in questo caso sono richiese maggioranze qualificate per discutere su

materie non previste all’ordine del giorno.

La validità delle deliberazioni

La formazione della volontà delle camere avviene sul principio della maggioranza. Le deliberazioni non

sono valide se non è presente la maggioranza dei componenti dell’organo e se non sono adottate a

maggioranza dei presenti. La maggioranza normalmente richiesta è quella semplice, cioè quando la

decisione raccoglie un numero di voti superiore alla quelli della soluzione opposta. Alcune volte però è

richiesta la maggioranza assoluta (la metà più uno degli aventi diritto) o la maggioranza ulteriormente

qualificata.

L’articolo 48 della Costituzione stabilisce che sono considerati presenti coloro che esprimono voto

favorevole o contrario, mentre degli astenuti si tiene conto soltanto ai fini del raggiungimento del

numero legale. Nel caso dei senatori essi sono ritenuti presenti anche se si astengono dal voto.

L’ostruzionismo

Il fenomeno dell’ostruzionismo è molto frequente nel nostro parlamento. I gruppi parlamentari o i singoli

deputati utilizzano le loro facoltà al massimo, anche con lo scopo di ostacolare il raggiungimento di certi

risultati. Non esiste un vero e proprio strumento ostruzionistico, ma ognuno può usare questa facoltà.

Storicamente nei regolamenti parlamentari si lasciava ampio spazio a questo fenomeno, in un secondo

momento poi si è cercato di modificare la situazione introducendo alcuni meccanismi che potessero

contenerlo (innalzamento dei quorum, contingentamento dei tempi della discussione in aula, etc…).

Le funzioni del Parlamento

Le camere hanno davvero una posizione centrale nel nostro sistema. Esse infatti entrano in relazione

con tutti gli organi e poteri dello stato. Non esiste al giorno d’oggi nessun riferimento che consenta di

esplicare una differenziazione sistematica tra le due camere.

I principali strumenti di informazione, indirizzo e controllo

Tra gli strumenti del diritto parlamentare sono molto importanti le interrogazioni e le interpellanze, non

sempre nettamente distinguibili e a volte utilizzate in maniera promiscua.

Interrogazione – consiste in una semplice domanda del parlamento rivolta al Governo

(se un fatto è vero, se qualche informazione sia giunta o no, se abbia preso provvedimenti su un

determinato oggetto). La risposta può essere scritta o verbale, svolgersi in assemblea o in

commissione. In seguito all’avvenuta risposta il parlamentare può replicare, dichiarandosi soddisfatto, o

meno.

Un elemento introdotto recentemente nei regolamenti è quello delle interrogazioni a risposta immediata

(question time), che si svolge di norma una volta alla settimana, con la presenza del Presidente del

consiglio dei Ministri o dei Ministri competenti, magari con la diretta televisiva.

Interpellanza – consiste in una domanda circa i motivi e gli intendimenti della condotta del Governo.

Rispetto all’interrogazione svolge una funzione più penetrante e quindi è concesso maggior tempo per

la replica. L’interpellanza ha luogo in aula e non in commissione. La presa di posizione del governo a

seguito dell’interpellanza può portare all’apertura di una discussione.

Se il governo non risponde all’interpellanza, il parlamentare può rilanciare con una mozione avente ad

oggetto lo stesso tema dell’interpellanza.

Mozione – è uno strumento prevalentemente politico. Viene presentata da un certo numero di

senatori/deputati (1/10 dei componenti della camera) al fine di promuovere una deliberazione

dell’assemblea.

La mozione è molto importante, entrambi i regolamenti delle camere infatti, delineano un procedimento

di discussione e voto simile a quello previsto per l’approvazione di una legge.

Le mozioni di fiducia e sfiducia invece, sono disciplinate dagli specifici regolamenti delle camere.

Audizioni – queste servono per ascoltare gli esperti in un determinato tema, per aumentare la propria

conoscenza.

Indagini conoscitive – queste servono ad aumentare la conoscenza di un determinato tema specifico

che riguarda la riforma che si vuole attuare.

Risoluzione – queste vengono utilizzate dai singoli parlamentari per cercare di chiudere una

discussione. Questi può essere utilizzato sia in assemblea che in commissione. Attraverso la risoluzione

si esprimono le indicazioni e gli orientamenti derivanti in ordine dall’argomento in discussione.

Le inchieste parlamentari

Le inchieste parlamentari sono esplicitamente previste dalla Carta Costituzionale (Titolo I sul

Parlamento). La titolarità del potere spetta a tutte due le camere, che possono agire singolarmente

oppure insieme. Nell’ultimo caso ci possono essere due distinte delibere da parte delle camere o un atto

bicamerale non legislativo oppure una legge.

Se una camera o entrambe le camere intendono disporre l’inchiesta è necessario che questa verta su

materie di interesse pubblico e che venga condotta mediante un’apposita commissione, formata in

modo da rispettare la proporzione dei vari gruppi. La Costituzione inoltre prevede che la commissione

d’inchiesta proceda con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria. Questa

previsione ha creato non pochi problemi in quanto porterebbe a conflitti tra i vari poteri dello stato. È

stato introdotto quindi il segreto funzionale per cercare di evitare interferenze pericolose tra i vari

organi. Le commissioni una volta terminati i lavori devono elaborare una relazione conclusiva, che verrà

trasmessa alla due camere, le quali possono discuterne o meno.

N.B. La Corte Costituzionale è intervenuta in merito al segreto funzionale sottolineando che la

Commissione parlamentare sul fenomeno della mafia in Sicilia non ha l’obbligo di comunicare i

propri atti coperti da segreto ad altri tribunali.

Il procedimento legislativo ( iter legislativo)

Il parlamento, oltre alle altre funzioni, ha la funzione legislativa cioè ha il potere di fare leggi. Tali leggi

devono essere astratte e generali, cioè devono valere per tutti e non devono interessare particolari

persone.

Come si forma la legge?

Il procedimento legislativo è scandito in cinque fasi:

 Fase dell’iniziativa: l’articolo 72 della costituzione ci dice che l’iniziativa spetta:

-Parlamento: ciascun parlamentare può presentare proposta presso la camera di appartenenza;

-Governo: può presentare disegni di legge in alcune materie, mentre in altre ha proprio una riserva

d’iniziativa (solamente lui può presentare un disegno di legge in quella materia – es. materia

finanziaria);

-Consiglio regionale;

-Popolo mediante 50.000 firme: in questo la caso la proposta popolare assume la forma di un disegno di

legge vero e proprio, cioè articolato in articoli e commi. È importante distinguere la proposta popolare

dalla petizione popolare, che è solamente una richiesta di attenzione fatta nei confronti del parlamento

su una particolare materia;

-Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: è un organo che fu istituito per occuparsi delle

tematiche della politica occupazionale ed economica. Nel corso della sua vita non ha svolto in maniera

efficiente le sue mansioni, tant’è che ora si parla di sopprimere questo organo.

Fase dell’istruttoria: quando arriva un disegno di legge il presidente della camera in questione, a

 seconda della materia del disegno di legge, lo affida alla commissione competente per materia (art.

72)

Fase della discussione: la commissione incaricata può lavorare secondo tre procedimenti:

 1. In sede referente (ordinario): la commissione recepisce il disegno di legge, lo discute e

vengono apportati degli emendamenti (modifiche). Questi emendamenti possono essere

soppressivi, modificativi o integrativi. Una volta discusso il disegno di legge e presentati tutti gli

emendamenti si conclude la discussione e il testo emerso viene accompagnato da una

relazione di maggioranza. La relazione racchiude il lavoro svolto all’interno della commissione e

serve ad accompagnare il disegno in aula.

Talvolta è presente anche una relazione di minoranza che espone gli elementi di criticità del

disegno di legge.

Alla camera il testo viene discusso articolo per articolo, poi vi è la discussione generale e

infine la votazione finale. Nella fase in cui si discute articolo per articolo è possibile presentare

degli emendamenti. Una volta approvato il testo alla camera viene inviato al senato. Anche al

senato il procedimento è analogo: viene assegnato il disegno alla commissione competente, la

quale lavorerà secondo il procedimento referente; una volta concluso in commissione il testo

ritornerà a senato. Se non vi sono modifiche risetto al testo della camera, questo risulta

approvato da entrambe le camere e quindi viene invitato al presidente della repubblica. Se vi

sono delle modifiche, il testo così com’è, deve ritornare alla camera (navetta). La camera deve

limitare la discussione soltanto alle modifiche apportate dal senato.

2. In sede redigente (misto): questo procedimento tende ad accelerare i tempi attraverso il

coinvolgimento delle commissioni. Il disegno di legge viene attribuito alla commissione

apposita. Al senato la commissione approva gli articoli e lascia all’assemblea l’approvazione

finale. Alla camera si può verificare che la commissione rediga proprio il teso o alcune parti di

esso. La camera approva gli articoli e lascia all’assemblea la decisione finale.

Sia alla camera che al senato gli articoli sono votati in commissione e il testo generale è

demandata all’assemblea; quindi in assemblea non si vota articolo per articolo ma solo il testo

generale e non si possono presentare emendamenti.

3. In sede deliberante: il testo arriva alla commissione che ha il compito di approvare articolo per

articolo e il testo finale. Il testo non passa dall’aula. La commissione delibera e il testo verrà

mandato alla commissione apposita dell’altra camera. Questo procedimento è più veloce

perché rimane in commissione, ma non si può fare per tutte le materie. L’articolo 72 comma 4

stabilisce che non si possono deliberare alcune materie che sono coperte da riserva

d’assemblea, cioè che sono riservate alla discussione dell’assemblea. In sede deliberante non è

possibile presentare disegni di legge in materia costituzionale, elettorale, delegazione

legislativa, autorizzazione a rettificare trattati internazionali, approvazione dei bilanci e

consultivi.

Fase della promulgazione: qualora il disegno di legge è stato approvato da tutte e due le camere,

 viene mandato al presidente della repubblica per la promulgazione. L’articolo 73 della costituzione

prevede che le leggi vengano promulgate entro un mese dalla loro approvazione. Qualora le camere,

ciascuna a maggioranza assoluta dei voti, ne dichiarano l’urgenza, la legge viene promulgata nel

termine da essa stabilita.

Il presidente della repubblica prima di promulgare la legge, può con un messaggio motivato alle camere

chiedere una nuova deliberazione. Se le camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere

promulgata (art. 74).

Fase della pubblicazione: le leggi a seguito della promulgazione passano al ministro della giustizia

 che provvederà per la pubblicazioni. Le leggi entrano in vigore dal quindicesimo giorno successivo

alla loro pubblicazione, salvo che le stesse non stabiliscano un termine diverso.

La nuova disciplina di approvazione dei bilanci

Legge di stabilità e bilancio

La legge di bilancio è una legge speciale. Essa inoltre rappresenta l’atto attraverso il quale il governo e

il parlamento svolgono la loro funzione di indirizzo politico- finanziario. Attraverso la legge di bilancio

parlamento e governo decidono quali sono gli obiettivi di politica a cui destinare le risorse, che

prelevano attraverso l’imposizione fiscale. La legge di bilancio consta di una parte delle entrate e di una

parte delle spese. La parte delle entrate è legata all’imposizione fiscale mentre quella delle spese

rappresenta gli obiettivi a cui queste spese prelavate da noi ci vengono redistribuite sotto forma di

servizi e beni. Attraverso la legge si capisce che tipo di indirizzo il parlamento e il governo stanno dando

al nostro paese. Questa è l’atto massimo del confronto tra governo e parlamento in merito all’indirizzo

politico. La decisione di bilancio è regolata dalla costituzione dall’ articolo 81. Per capire come si è

evoluta la disciplina di bilancio e come si è arrivato ai vincoli di finanza pubblica, va considerato

l’articolo originario.

Nel testo originario l’articolo 81 stabiliva che:

Le camere approvano ogni anno i bilanci ed il rendiconto consuntivo presentati dal governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori

complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire

nuovi tributi e nuove spese.

Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

Quarto comma stabiliva che: ogni altra legge che porte nuovi o maggiori spese deve indicare i mezzi

per farne fronte.

Il governo ha riserva di iniziativa in materia di finanza e di bilancio. Esso anno presenta la legge di

bilancio. Era il parlamento che autorizzava il lavoro del governo. Per questo motivo di diceva che il

diritto pubblico fosse nato dal diritto di bilancio. La Legge di bilancio doveva essere necessariamente

approvata e non erano ammessi insabbiamenti.

La costituzione stabiliva che non potevano essere introdotte nuove entrate e nuove spese.

Precedentemente l’articolo 81 che legge di bilancio era il contenitore che raccoglieva la somma delle

entrate e delle spese introdotte dalle leggi precedenti. La Legge di bilancio, quindi, era una legge

formale. Durante la decisione di bilancio parlamento e governo non potevano decide come aumentare

la pressione fiscale e a quali obiettivi destinare le risorse. Il costituente aveva stabilito che decisione di

bilancio fosse molto importante e che necessitasse di essere presa in separata sede, in modo tale da

avere una maggiore riflessione. Fino al 1978 con la decisione di bilancio si approvava l’intera massa di

entrate e di spese recate dalla precedenti leggi.

Esempio (per capire il procedimento esistente prima del 1978 )

Solitamente il bilancio veniva presentato in autunno (settembre, ottobre e novembre). Supponiamo che

all’epoca il bilancio venisse presentato ad ottobre e venisse approvato entro il 31 dicembre.

Fino al 1978 funzionava così: prima di ottobre, ad esempio durante il mese di marzo, il deputato x

aveva intenzione di far costruire una scuola nel paese y. Il deputato decideva di presentare una legge

che stabiliva la costruzione della scuola. Questa aveva un determinato costo. Nel mese di marzo veniva

presentata la legge per la costruzione della scuola ma per i soldi si rimandava alla legge di bilancio,

cioè si aspettava che ci fosse l’approvazione di tale legge. Ad Ottobre infatti si presentava il bilancio con

accantonate le risorse della scuola. Il bilancio approvato non presentava nessuna nuova spesa, ma

veniva solamente approvata una risorsa. In questa maniera si trovava una scappatoia a quelle che

erano le disposizioni costituzionali in merito all’introduzione di nuove spese.

In un primo momento si approva la legge di spesa e poi quando veniva presento il bilancio si stabiliva

l’ammontare delle risorse che mi servivano per coprire tutte le leggi di spesa introdotte prime di

ottobre.

Prima si decidevano le risorse e poi si approvava la legge.

Questo era un modo disordinato di condurre le risorse pubbliche ed è stato la causa dell’aumento

aumento del debito pubblico, negli anni ‘60 e ’70. Nel 1973 inoltre si presenta la crisi petrolifera che

porto l’Italia a chiedere prestito al Fondo Monetario Internazionale. Questo elargisce un prestito a fronte

del quale l’Italia si impegna, non solo a rientrare del debito, ma anche ad apportare modifiche nella

disciplina di finanza per avere migliore condizioni della decisione di bilancio.

Nel 1978 si giunse alla legge n. 468/78, detta anche legge finanziaria.

Lo scopo di questa era di consentire lo svolgimento di tutto quello che la legge di bilancio non

consentiva. Se la legge di bilancio non permetteva l’introduzione di nuove entrate e nuove spese,

questa introduceva nuove entrate e nuove spese. Poteva realmente intervenire su legislazione delle

entrate e delle spese, contenere linee di intervento del governo approvate dal parlamento.

Nel primo decennio di vita tale legge è stata uno strumento omnibus, cioè una legge nella quale

venivano fatte veicolare tutte le disposizioni, le misure e gli interventi più disparati ed eterogenei. Tali

interventi non riguardavano la politica economica e finanziaria e non avevano molto a che fare con

l’indirizzo del governo. Nel primo decennio tutte le singole disposizioni venivano approvate durante

discussione di bilancio e in seguito si provvedeva al quantificare in termini di soldi la loro somma totale.

La somma di tutto, infine, veniva finanziata con ricorso al debito.

Con questo modo di procedere si faceva un vero e proprio assalto alla dirigenza. I parlamentari

facevano confluire nella finanziaria misure di loro interesse e non di interesse generale del paese.

Questo costava molto perché tutti i costi venivano prima approvati e poi si giungeva al saldo netto da

finanziare (imposte tributarie + imposte extra tributarie + vendita beni immobili), cioè ai soldi necessari

da stanziare. Nonostante l’introduzione della legge finanziaria il debito è continuato ad aumentare.

Si intervenne con la legge n. 362/88 che introduceva una legge finanziaria dal contenuto tipizzato

(legge finanziaria snella). Questa stabiliva che la legge finanziaria non doveva contenere norme

ordinamentali o di carattere eterogeneo, ma solo disposizioni che sono erano alla manovra finanziaria

(entrate e spese). In sintesi la legge doveva stabilire quanto aumentare le entrate e dove ridurre le

spese. Tutte le altre disposizioni devono essere contenute nei disegni di legge collegati alla manovra.

Venivano introdotti quindi i disegni di legge che contenevano l’esplicitazione per settore di intervento

nella legge finanziaria.

La novità assoluta, oltre allo snellimento del contenuto della finanziaria, fu l’inversione della messa in

votazione. Prima doveva essere votato il saldo netto da finanziare (tetto di spesa), che fungeva da

vincolo a tutta la manovra. All’interno del saldo si poteva decidere come distribuire le risorse. Questa

finanziaria funzionò bene anche se dall’88 al ‘98 l’Italia aderì al trattato di Maastricht (1992). In questi

anni si iniziò ad interagire con l’ordinamento europeo. Nel 1992 si aderì al trattato e ci si impegnò ad

entrare nella terza fase, cioè quella dell’unione monetaria, rispettando i seguenti paramenti:

 Rapporto deficit / PIL non deve superare il 3%;  Rapporto debito pubblico / PIL pari al 60%.

Deficit = differenza tra le entrate e le uscite

PIL = ricchezza del paese

L’opera di risanamento partita a seguito del trattato, ha inciso molto sulla reale efficacia della riforma

dell’88.

L’Italia quando entrò nell’unione monetaria presentava un deficit pari al 2.7% e un debito pari al 113%.

Nonostante il debito fosse molto alto, l’Italia entrò nell’unione monetaria perché venne creato un piano

di convergenza credibile e soprattutto era credibile la classe politica dell’epoca.

Dopo l’ingresso in Europa si decise di riformare la discipline di contabilità pubblica. A tal fine si approvò

la legge n. 208/99 che intervenne eliminando i vincoli di contenuto della legge finanziaria. La legge

finanziaria da snella ritornò, quindi ad essere nuovamente ampia. In quel tempo si pensò che ormai non

sussisteva più il pericolo di ricadere nella finanziaria omnibus, perché sarebbe stato necessario

rispettare i parametri europei. A seguito di questa legge non era più possibile capire come il governo

stava indirizzando il paese.

Con la legge del 1999 si allargava la finanziaria anche se in realtà così non è stato.

Si interviene nuovamente in materia con la legge n. 196/2009 modificata dalla legge n. 39/2011. Come

si po’ ben notare, il legislatore era intervenuto ogni dieci anni per cercare di perfezionare la situazione.

Diventa importante considerare anche il fatto che nel 2008, inizia una fase di forte crisi economica -

finanziaria, pertanto la 196 e la 39 vennero fatte per cercare di procurarsi degli strumenti di stabilità

finanziaria. Dal 2009 infatti, la legge si trasforma da legge finanziaria e legge di stabilità. Questa ricalca

il modello della finanziaria ampia n.608/99, ma cioè che la differenzia è la tempistica di

programmazione e i tempi in cui si svolge la presentazione e l’approvazione.

Allo stato attuale la decisione di bilancio non spetta solo al governo e al parlamento, ma riguarda anche

le istituzioni europee (Commissione europea, Consiglio europeo e Consiglio ECOFIN).

La procedura di bilancio attuale risente molto:

• SIX PAC: approvato dall’UE nel 2011. Questi consta di un pacchetto di 4 regolamenti e 2 direttive

della Commissione europea;

• FISCAL COMPACT (Trattato sul coordinamento, stabilità e governance dell’UE) approvato nel 2012.

Questo rafforza quelli che sono i vincoli di bilancio, cioè i parametri di finanza pubblica che siamo tenuti

a rispettare. In base all’articolo 3 del fiscal compact, gli stati membri devono rispettare il cosiddetto

pareggio di bilancio; inoltre in base all’articolo 4 i paesi aderenti sono tenuti a rispettare un rapporto

debito pubblico / PIL pari al 60 % e qualora non siano riusciti a rispettare questo parametro sono tenuti

a ridurre il loro debito in rapporto al PIL al ritmo di 1/20 all’anno, secondo le modalità stabilite

dall’articolo 2 del regolamento 1467 del 1997, così come modificato dal regolamento 1177 del 2011. La

commissione e il consiglio europeo valutano la situazione economico – finanziaria di ogni stato e

stabiliscono quali sono le modalità di rientro del debito. È ovvio che se non si riesce a ridurre di 1/20

all’anno, la commissione valuta e cerca di pattuire una deroga. L’UE non indica al governo come ridurre

1/20 all’anno pertanto non c’è un’imposizione dell’indirizzo politico da parte di nessuna istituzione

europea, bensì questo rimane nelle mani dei governi dei singoli stati;

• TWO PAC: approvato nel 2013 e contenente 2 regolamenti, che non fanno altro che rafforzare il

coordinamento tra le finanze degli stati membri dell’UE.

Ogni anno, precisamente a gennaio, la Commissione europea pubblica le prospettive macro

economiche di crescita. Sulla base del rapporto di crescita l’UE delinea quali sono le linee guida sul

piano politico – finanziario. Tale rapporto viene pubblicato entro marzo. La Commissione europea

rappresenta l’organo di indirizzo politico e riunisce tutti i capi di stato.

Una volta che il Consiglio europeo detta le linee, il governo entro il 10 aprile deve preparare la decisione

di economia e finanza. Questo è un documento cospicuo, che comprende il programma di stabilità che

riguarda le previsioni della finanza pubblica, la previsione di riduzione del debito e il piano nazionale di

riforma (riforme strutturali che vuole fare il governo). La decisione di economia e finanza deve essere

presentata al parlamento entro il 10 aprile. Il parlamento recepisce questa decisione come una

risoluzione (comunicazione con il quale il parlamento dà il placet sulle linee politiche del governo) e non

come una legge. Il parlamento ha soltanto pochi giorni per rispondere in merito alla decisione, in quanto

questa entro il 30 aprile deve essere presentata in sede europea. Il tempo materiale di cui il

parlamento dispone per prendere visione di questa risoluzione è davvero breve; questi inoltre non può

nemmeno intervenire modificando la decisione quindi non può fare che accettare anche forzatamente.

Una volta che il governo presenta alle istituzioni europee il documento di economia e bilancio, queste

sono tenute ad esprimere un parere. Sulla base del parere e delle raccomandazioni europee il governo

deve elaborare la legge di stabilità.

La legge di stabilità viene presentata dal governo al parlamento entro il 15 ottobre e deve essere

approvata entro il 31 dicembre. In questi mesi il parlamento è impegnato nella sessione di bilancio e

quindi si occupa solo di esaminare le misure contenute nella legge di stabilità. La discussione fatta dal

parlamento è ampissima e si possono presentare emendamenti che devono essere compensativi (cioè

se si introduce una modifica che aumenta la spese deve essere indicato nello stesso emendamento

quale spesa si riduce - se si aumenta una spesa si riduce un’altra) in quanto vale il principio che saldo

netto da finanziare non si può modificare.

Nell’ultimo anno i rapporti tra l’Italia e l’UE si sono intensificati al punto tale che non viene solamente

presentata all’UE soltanto la decisione di economia e finanza, ma anche la legge sulla stabilità.

Entro settembre il Presidente del Consiglio si deve recare a Bruxcell per presentare la legge di stabilità e

qualora le raccomandazioni della Commissione siano negative, il governo è tenuto a riformulare la

legge entro il 30 novembre.

Contrariamente a quanto si dice, il fatto di essere entrati nell’UE è stato un fatto molto positivo per

l’Italia. Le cosiddette manovre di austerity della commissione europea hanno richiesto all’Italia di

riformare l’imposizione fiscale, di abbassare il costo del lavoro, di ridurre il digital divide (abbassare

divario tecnologico tra noi e gli altri stati europei), di introdurre misure per aumentare l’occupazione,

etc… Questi fattori possono portare solamente una miglioria nella situazione italiana. Nonostante gli

stati, facenti parti dell’UE, abbiano perso la sovranità fiscale è importante considerare il fatto che far

parte dell’UE significa essere protetti in circostanze (es. crisi economiche).

L’adesione al fiscal compact ha comportato il recepimento di queste disposizioni sul nostro sistema

della fonti. Il fiscal compact stabilisce che le norme che contiene devono essere recepite dagli stati

mediante una fonte di diritto preferibilmente di livello costituzionale. Il nostro parlamento, quindi ha

introdotto una riforma costituzionale dell’articolo 81 che presenta ora nuove disposizioni in materia di

bilancio.

Oggi in seguito della legge n.1 del 20 aprile 2012 abbiamo un nuovo articolo 81 e la legge di attuazione

n. 243/2012 che dà attuazione a quanto stabilito dal nuovo articolo 81.

Nuovo articolo 81 della costituzione

 1° comma: lo stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio,

tenendo contro delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

In realtà precedentemente si era sempre parlato di raggiungimento del pareggio bilancio, cioè del

raggiungimento della parità fra le entrate e le uscite. Con questo nuovo articolo entra in gioco

l’equilibrio di bilancio che presenta una bella differenza rispetto al pareggio, in quanto il pareggio può

esserci anche quando le spese sono superiori rispetto alle entrate o viceversa.

È importante considerare anche gli effetti che derivano dalle fasi positive o negative del ciclo

economico. Se le spese aumentano in periodo di crisi finanziaria, queste non devono essere inserite nel

calcolo dell’equilibrio di bilancio. Questa disposizione si presta comunque a innumerevoli

interpretazioni. Esistono apposite metodologie di calcolo applicate dall’UE, che consentono di

individuare se un paese ha rispettato o meno l’equilibrio di bilancio. Questo è ciò che è avvenuto

recentemente in Spagna, dove la classe politica si è resa conto che la metodologia di calcolo utilizzata

dall’UE penalizzava i paesi con un altro debito pubblico. Se la Spagna è riuscita a far cambiare questa

metodologia è perché ha un credibilità e una politica da spendere.

Che cos’è l’equilibrio?

Si ritiene che un paese abbia rispetto l’equilibrio quando:

-Rapporto deficit / PIL depurato degli effetti negativi dovuti alle fasi avverse è pari al 0,5% (al netto).

deficit strutturale

Questo rapporto è detto ; deficit nominale

-Rapporto deficit / PIL pari al 3% (al lordo). Questo rapporto è detto . È importante

sottolineare che questo rapporto non è depurato.

Attualmente quando si parla di pareggio di bilancio si intende il deficit strutturale. Con l’attuazione di

questi paramenti si è evitato il macchiage, in quanto è necessario rispettare non solo il deficit nominale

ma anche quello strutturale;

2° comma: il ricorso all’ indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti

del ciclo economico e, previa autorizzazione delle camere adottata a maggioranza assoluta

dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Attraverso questo comma si può comprendere che è possibile il ricorso all’indebitamento a seguito di

particolari condizioni, come ad esempio crisi economiche, catastrofi naturali, etc… In questi casi è

necessario fare una politica di investimento che consenta di contrastare la situazione di emergenza. Per

raggiungere l’indebitamento è necessario che ci sia la maggioranza assoluta dei componenti delle due

camere. I parlamentari infatti si devono assumere questa fortissima responsabilità di aumentare il

debito e devono essere consapevoli che tale debito sia funzionale al risolvimento della situazione di

crisi.

Nel precedente articolo 81 non c’era aggravio procedurale in merito all’indebitamento; per questo

motivo, col nuovo articolo, si è scelto di richiamare alla responsabilità i membri del parlamento in

merito al ricorso all’indebitamento;

3° comma: Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi

fronte.

Questo comma riprende le disposizioni del comma 4 del precedente articolo 81. Tutte le volte che viene

presentato un disegno di legge o tutte le volte che c’è l’introduzione di un onere, bisogna ci sia

l’indicazione dei mezzi per farvi fronte. Questo significa che tutte le volte che viene presentata una

legge di spesa deve essere accompagnata da una relazione tecnica, che indica come sono stati calcolati

i costi e come si intende coprirli. Questa disposizione è stata rispettata in maniera molto elusiva poiché

chi proponeva l’iniziativa di legge tendeva nella fase di presentazione a sottostimarne il costo, che

puntualmente saliva nella fase di attuazione;

4° comma: le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo

presentati dal Governo.

Le camere approvano il bilancio ogni anno. È necessaria però anche l’approvazione del rendiconto che

aiuta a comprendere meglio come il governo ha speso le risorse. Mentre la fase di approvazione del

bilancio apre un forte dibattito in parlamento, la fase di approvazione del rendiconto è meno dibattuta

in quanto si tratta di un documento molto complicato. In tutti questi anni il governo italiano non si è mai

avvalso seriamente dell’ausilio della Corte dei Conti, che ogni anno emette un giudizio di parificazione

sui rendiconti dello stato. Nel giudizio sono espresse tutte le valutazioni che la Corte fa rispetto alla

gestione delle risorse pubbliche;

5° comma: l'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e

per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il bilancio deve essere presentato

ogni anno entro il 15 ottobre e deve essere approvato entro il 31 dicembre. Qualora non si riesca ad

approvarlo perché ci si trova in situazione di crisi, è consentito l’esercizio provvisorio. La decisione

dell’esercizio provvisorio deve essere approvata con legge e non deve essere superiore a 4 mesi (entro

aprile). In questi quattro mesi si devono sostenere solo spese ordinari e soprattutto non si può superare

la spesa di 1/12 della spesa complessiva dell’anno precedente;

6° comma: il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad

assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del

complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a

maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti

con legge costituzionale. Secondo questo comma la legge di bilancio deve essere approvata con una

maggioranza assoluta. La legge n. 243/2012 è la legge di attuazione dell’articolo 81. Questa stabilisce

che a partire dal 2016 il bilancio avrà una struttura diversa rispetto a quella di oggi. Nella legge di

bilancio confluirà la legge di stabilità, pertanto ci sarà una fusione delle due leggi.

LE FORME DI STATO E LE FORME DI GOVERNO

L’analisi delle forme di stato e di governo è frutto di elaborazioni storiche che hanno potato a una

catalogazione, che è quella tutt’ora adottata.

Le due nozioni trovano approfondimento nel diritto costituzionale comparato, dove l’opera

classificatoria assume un significato di raffronto tra i vari istituti presenti. È importante sottolineare il

fatto che le distinzioni sono prettamente di tipo manualistico, in quanto vengono utilizzate per fornire

una forma sintetica delle forme caratteristiche di un ordinamento giuridico.

Bisogna anche considerare il fatto che, non sempre, la comparazione e la terminologia adottata dalla

dottrina italiana risulta comparabile con quella degli stati esteri.

Esistono varie letture rispetto al significato di forma di stato e forma di governo, ma la dottrina

concorda sicuramente sul fatto che una classificazione delle forme di governo diventa significativa

all’interno di una stessa idea di stato. Non è possibile comparare forme di stato e di governo in contesti

storici troppo disparati.

I criteri utilizzabili per operare distinzioni all’interno delle forme di stato

Analizzando l’evoluzione storica dello stato moderno dalle sue origini alle realtà contemporanea,

rispetto alle caratteristiche assunte dal potere sovrano, la posizione del cittadino e i diritti riconosciuti,

si possono distinguere:

•Stato patrimoniale: in questo tipo di stato non vi era distinzione tra il patrimonio del sovrano e

quello dello stato. I poteri pubblici rientravano nel patrimonio del sovrano, diventato così oggetto di

vendita o di successione;  Stato assoluto: sorta in seguito alla caduta dello feudalesimo. Lo Stato

assoluto si caratterizza per due elementi determinanti: l'accentramento del potere nelle mani del re e

l'unificazione territoriale;

•Stato liberale (stato di diritto): in questo di stato è retto dal principio della legalità. Lo stato non

interviene sul piano economico, ma inizia a garantire i diritti di libertà dei singoli. Nello stato liberale

potevano votare solamente alcune classi (nobiltà, borghesia);

•Stato democratico (stato pluriclasse): con il passaggio allo stato democratico si allarga il suffragio

a tutti i cittadini maggiorenni. Si riscontrano anche degli allargamenti alle garanzie e ai diritti dell’uomo.

Lo stato interviene nell’economia;

•Stato socialista (welfare state): è una forma di Stato che si propone di fornire e garantire diritt i e

servizi sociali;

•Stato costituzionale: in questa forma di stato alla legge viene sovraordinata la Costituzione,

che è quindi rigida, e la Corte costituzionale viene posta a tutela del suo rispetto.

Per quanto riguarda il criterio distintivo delle forme di stato che si basa sul rapporto tra territorio e

sovranità, si distinguono:

•Stati unitari;

•Stati composti (stato regionale – stato federale).

I criteri utilizzabili per operare distinzioni all’interno delle forme di governo

Per le forme di governo le classificazioni sono molteplici.

In base alla natura e alla legittimazione del potere politico si individuano:

Monarchia - durata a vita della carica ed ereditarietà, legittimazione del potere originaria;

Repubblica – durata temporanea e frutto di elezione, legittimazione del potere popolare.

N.B. questa distinzione ha perso significato al giorno d’oggi, in particolare nel contesto europeo con la

diffusione della forma repubblicana.

In base alla reale divisione dei poteri e al grado distacco ed autonomia esistente tra i vari organi, si

distinguono:

Forme presidenziali (forme di governo a separazione rigida – separazione tra le funzioni e i relativi

organi);

Forme parlamentari (forme di governo a separazione flessibile – equilibrio tra l’organo legislativo e

quello esecutivo, con possibile prevalenza dell’uno sull’altro).

Si distinguono, in base alla staticità, forme di governo:

Monistiche (governo direttoriale): assemblea parlamentare e organo titolare del potere esecutivo

(parlamento e governo) non hanno una diversa legittimazione.

La diretta legittimazione è solo del parlamento, dalla quale deriva poi quella del governo;

Dualistiche (governo presidenziale, semipresidenziale e neoparlamentare):

il parlamento e il governo godono di distinte legittimazioni.

Sulla base della titolarità della funzione di indirizzo politico, si distinguono:

Forme di governo costituzionali: è il vertice dello stato a decidere l’indirizzo politico;

Forme di governo costituzionali parlamentari: è il raccordo parlamentogoverno a decidere

l’indirizzo politico;

Forme di governo costituzionali direttoriali: è l’organo collegiale di vertice del sistema che

decide l’indirizzo politico.

Venendo al giorno d’oggi, la distinzione più importante è quella effettuata sull’esistenza o meno del

rapporto fiduciario tra legislativo ed esecutivo. Ciò permette di distingue tra forme di governo:

Parlamentari: il governo necessita della fiducia da parte del parlamento ed è politicamente

 responsabile nei suoi confronti;

Presidenziali: non esiste un legame fiduciario tra legislativo ed esecutivo e vi è un capo dello stato

 che rappresenta il vertice dell’esecutivo;

Semipresidenziali: vengono mescolate aspetti sia del presidenziale che del parlamentare. Vi è un

 capo dello stato che nomina il governo, il quale è responsabile del parlamento. Sussiste quindi un

duplice vincolo fiduciario dell’esecutivo, nei confronti sia dell’assemblea parlamentare che nei

confronti del vertice dello stato.

Direttoriali: il ruolo centrale nel sistema è occupato da un organo collegiale sui generis che cumula

 le funzioni di capo di stato e di governo. Questi viene eletto dall’assemblea ma non è responsabile

nei confronti della medesima. In questa forma di governo non può venire meno la fiducia nel corso

del mandato.

Diventa importante anche considerare la legittimazione del ruolo del Capo dello stato, nel senso che le

varianti concorrono a delineare la forma complessiva di governo.

La classificazione delle forme di stato

La classificazione delle forme di stato sarà proposta su quattro fattori in grado di evidenziare l’intreccio

tra gli elementi costitutivi dello stato.

Tali fattori sono:

1. Struttura unitaria e pluralistica dello stato (sovranità e territorio);

2. Modalità di attribuzione delle cariche pubbliche di vertice e loro grado di rappresentatività e

democraticità (sovranità e territorio);

3. Grado di tutela accordato alle situazioni individuali nei confronti del potere pubblico (sovranità e

popolo);

4. Modalità e natura dell’intervento pubblico nella sfera dei rapporti economici (sovranità e popolo).

Forme di stato riconducibili al primo fattore

Alla luce del primo criterio sono individuabili quattro forme di stato:

Stato unitario: il potere viene attribuito al solo stato centrale o, eventualmente, a soggetti esterni

 dislocati che sono privi di autonomia e rappresentatività delle popolazioni locali (decentramento). Il

decentramento consente di diminuire il carattere centralista dello stato con il vantaggio di alleggerire

l’organizzazione centrale. L’unitarietà dello stato può manifestarsi sotto forme diverse a seconda del

livello del decentramento.

Stato confederale – confederazione di stati: si ha quando un certo numero di stati,

 indipendenti e sovrani, si uniscono per dare luogo ad un’organizzazione comune per alcune limitate

finalità. Ci si trova di fronte a un’unione di più ordinamenti giuridici in virtù di un accordo

internazionale, senza che questo però vada a intaccare gli ordinamenti giuridici vigenti nei vari stati.

(es. Confederazione degli stati svizzeri, Stati Uniti d’America);

Stato federale: può sorgere per associazione di stati precedentemente indipendenti. Questa può

 venire in essere fin dal momento dell’indipendenza di quel territorio oppure si può realizzare per

dissociazione di precedenti stati unitari.

Lo stato federale si caratterizza di alcuni elementi:

-Possiede una propria carta costituzionale, sovraordinata a quella degli stati membri che lo

compongono;

-Possiede un’assemblea parlamentare bicamerale, a bicameralismo non perfetto, con uno dei due

rami rappresentativo degli stati membri e l’altro dell’intero corpo elettorale nazionale;

-La composizione dell’esecutivo tende a essere rappresentativa della natura dello stato;

-Possiede un organo di giurisdizione federale che possiede funzioni arbitrali tra gli enti territoriali;

Stato regionale: è uno stato originato da itinerari di suddivisione di stati in precedenza unitari.

 Qui vi sono presenti enti territoriali autonomi, che non possiedono una carta costituzionale propria.

Non vi è un’assemblea parlamentare direttamente rappresentativa degli enti territoriali e la

partecipazione di questi alle funzioni statali è limitata.

Da notare che spesso sono diffuse forme di regionalismo non omogeneo ma differenziato, cioè ad ogni

regione sono riconosciuti autonomia e statuti differenti (esempio. Portogallo).

Forme di stato riconducibili al secondo fattore

Alla luce del secondo criterio sono individuabili due tipi di stato:

Stato democratico;

 Stato autoritario

È importante considerare comunque che non esiste una distinzione completamente netta tra queste

due forme di stato. Anche quegli stati che sembrano totalmente democratici non prevedono

l’attribuzione di tutte le cariche pubbliche sulla base dell’espressione della rappresentanza

parlamentare. Al contrario, anche gli stati che i più considerano autoritari, molto spesso conferiscono

cariche pubbliche.

Forme di stato riconducibili al terzo fattore

Alla luce del terzo criterio si possono individuare quattro tipologie di stato. Questi sono il risultato di una

lenta evoluzione storica che ha portato un progresso dal punto di vista dell’intervento statuale nella

sfera dei rapporti economici e sociali.

Tali stati sono:

Stato patrimoniale: il patrimonio dello stato coincide con quello del sovrano, pertanto il

sovrano deteneva il potere di disporre di ogni cosa, compresi i pubblici poteri. In questo tipo di stato

mancava qualunque garanzia giuridica nei confronti dei sudditi;

Stato di polizia: in questo tipo di stato l’azione dei poteri pubblici nei confronti della

collettività si ispira al rispetto di un complesso di regole e procedure, cui è tenuto il funzionario che

agisce per conto dello stato.

Stato di diritto – stato legale: la legge diventa centrale per questo motivo si sviluppa un

forte principio di legalità. Il cittadino inoltre è tutelato contro gli atti della pubblica amministrazione,

mediante il ricorso ad un giudice.

Stato di diritto costituzionale: questo tipo di stato è caratterizzato dalla presenza di una

costituzione, che diventa una fonte di diritto superiore alle altre. Il cittadino non agisce soltanto contro

gli atti amministrativi ma anche contro quelli politici e legislativi.

Forme di stato riconducibili al quarto fattore

Alla luce del quattro fattore si individuano tre tipi di stato:

Stato liberale: lo stato non interviene nell’economia. C’è un sistema basato sulla libera

concorrenza e lo stato garantisce l’erogazione di pubblici

servizi non ottenibili attraverso il mercato. La base sociale dello stato liberale era riconducibile alle

borghesie nazionali che traevano la loro forza dallo sviluppo industriale. I principi ispiratori di tale stato,

erano il primato della legge e l’eguaglianza di tutti di fronte ad essa.

Stato sociale: tale stato nasce come conseguenza dell’allargamento della base sociale e la

crescita del proletariato, intorno al XIX – XX secolo. Essendoci una base sociale più ampia ci fu bisogno

di una rappresentanza degli interessi più ampi. Lo stato doveva tutelare la parte debole della

popolazione. Ne consegue che l’intervento dello stato si inserisce nei settori che si occupano del

sociale, con la conseguenza di un aumento delle spese pubbliche. La carta costituzionale deve sancire i

rapporti tra lo stato e gli individui, decretando l’eguaglianza formale e sostanziale e i diritti sociali.

Questa situazione pian piano ha portato a un collasso dello stato sociale.

Stato socialista: un esempio importante è quello della Russia, dove ha assunto un ruolo

fondamentale la centralità di un partito unico. Lo stato gestiva i mezzi di produzione del reddito, la

proprietà privata, l’economia e il potere politico.

N.B. la caduta dell’Unione Sovietica e del muro di Berlino hanno circoscritto la nascita di questo tipo di

stato, anche se molti stati dell’America Latina e dell’Asia si sono ispirati a questo modello.

La classificazione delle forme di governo

La classificazione delle forme di governo viene fatta considerando la configurazione del rapporto

fiduciario tra legislativo ed esecutivo e la legittimazione del capo dello stato.

Forma di governo parlamentare

Alla base della forma di governo parlamentare sta l’istituto della fiducia, inteso come elemento di cui il

governo ha bisogno per svolgere il suo mandato.

Le origini di questa forma sono da ricercare nell’esperienza inglese, che è passata dalla monarchia

assoluta a quella parlamentare.

Il governo esercita grazie alla fiducia che gli viene espressa dal parlamento. Quest’ultimo può anche

decidere di sfiduciarlo. Ovviamente questo produce governi poco stabili che rischiano ogni qual volta di

perdere la legittimazione sulla quale si fondano. Da qui parte l’esigenza di riuscire a rafforzare la

stabilità dei governi, attraverso una pluralità di strumenti. Ormai le varianti delle forme di governo

parlamentari sono talmente tante che il riferimento all’etichetta rimane di poco valore.

Esempio. La fiducia può essere richiesta soltanto nel momento iniziale o dover accompagnare in ogni

momento la vita del governo; la sfiducia può essere prevista nei confronti del governo o di un solo

membro di esso; il governo può verificare o meno se persiste il rapporto della fiducia; l’esecutivo può

essere nominato dal parlamento o dal capo dello stato; la possibilità di scioglimento del parlamento può

essere affidata alle forze politiche o al Presidente della Repubblica.

Forma di governo presidenziale

La forma più conosciuta di governo presidenziale è quella degli Stati Uniti d’America (Costituzione del

1787). Gli elementi caratteristici sono rappresentati dalle modalità di elezione e dal ruolo del capo dello

stato e dall’assenza del rapporto fiduciario tra esecutivo e legislativo.

Il presidente degli Stati Uniti gode di una fortissima legittimazione politica che gli deriva direttamente

dal popolo. Egli rappresenta il vertice dell’esecutivo che prende il nome di gabinetto e nomina i suoi

collaboratori. Al presidente viene contrapposto un parlamento che possiede una struttura bicamerale;

questo possiede le funzioni legislative, il potere di approvazione della legge del bilancio annuale ed

infine la facoltà di rimuovere il presidente prima del termine del mandato (impeachment). In questo tipo

di governo non è previsto nessun rapporto fiduciario, né la possibilità di scioglimento anticipato delle

cheks and balances

camere, ma è presente un meccanismo di , con momenti di controllo e reciproco

condizionamento tra esecutivo e legislativo.

Forma di governo semipresidenziale

La forma di governo semipresidenziale rappresenta una ibridazione e una miscela delle due precedenti.

Questa è presente in Francia e si caratterizza per l’elezione popolare diretta del capo dello stato, il

quale deve servirsi per governare di un governo da lui nominato e che deve avere la fiducia del

parlamento. Diventa caratteristica la struttura bicefala dell’esecutivo, data la presenza sia il presidente

della repubblica che del primo ministro, e il doppio rapporto di dipendenza che lega gli organi

dell’esecutivo sia al presidente della repubblica sia al parlamento.

È stato necessario a un certo punto nel sistema francese un cambiamento dovuto al fatto che spesso il

presidente e il parlamento erano espressioni di maggioranze politiche diverse. Si è così ridotto il

mandato presidenziale da 7 a 5 anni. È stato inoltre modificato il calendario elettorale per far coincidere

le elezioni presidenziali con quelle parlamentari.

Esistono altre forme di governo semipresidenziale, ma senza la prevalenza del presidente al quale non

spetta un ruolo di determinazione dell’indirizzo politico, ma funzioni di garanzia e di intervento in caso

di difficoltà di funzionamento del sistema.

IL GOVERNO

Il governo come potere esecutivo, origini storiche ed evoluzione

Il concetto di potere utilizzato nel senso della distinzione tra poteri all’interno dello stato nasce col

filosofo Locke e con l’opera di Montesquieu. Quest’ultimo distingue la specificità di ciascun potere e i

soggetti che ne sono titolari; il potere di fare le leggi è del parlamento, quello di darvi esecuzione è del

governo e quello di amministrare la giustizia è dei magistrati. Montesquieu mette in evidenza anche il

fatto che ogni potere debba essere limitato dagli altri, in modo che si possa realizzare un complesso di

equilibrio.

Il governo è definito come il potere esecutivo, cioè come l’organo che incarna il potere di dare

esecuzione al parlamento.

Storicamente il governo svolgeva un’attività essenzialmente volta all’attuazione dell’indirizzo politico. Ai

giorni nostri invece il governo detiene funzioni sempre più maggiori e in molti casi collabora

direttamente col parlamento.

Negli ultimi anni, con l’arrivo della crisi finanziaria, il governo è intervenuto con decreti legge e decreti

legislativi al fine di attuare il suo programma governativo. Si può dedurre quindi che il governo non

rappresenta solamente il comitato esecutivo del parlamento, bensì svolge anche un ruolo di

legiferatore.

Il governo quindi è legato al parlamento da una relazione circolare, secondo la quale essi

dirige la propria maggioranza in parlamento, definisce l’indirizzo politico, che il parlamento

è chiamato a condividere, e si occupa di darne attuazione.

N.b. Oggi l’unico ostacolo per il potere governativo è rappresentato dalle competenze delle autonomie

locali, che limitano il potere esecutivo del governo.

La composizione del governo

Il governo è un organo complesso inuguale in quanto è composto da più organi. Questi sono diversi tra

di loro e sono titolari di diverse attribuzioni.

Articolo 92 della Costituzione

Il Governo della Repubblica è composto da Presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono

insieme il Consiglio dei ministri.

Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i

ministri.

Il presidente del consiglio e i ministri rappresentano gli organi monocratici, mentre il consiglio dei

ministri rappresenta l’organo collegiale. Questi due sono necessari alla costituzione dell’apparato

governativo, in quanto senza di essi non esisterebbe il governo. Nella costituzione non vi è cenno dei

vari organi non necessari, che rappresentano un’integrazione della composizione dei governi.

Gli organi necessari

Gli organi necessari del governo, ai sensi dell’articolo 92, sono:

• Presidente del Consiglio : è l’organo che dirige la politica generale del governo e ne è

responsabile. Egli inoltre deve mantenere l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo

e coordinando l’attività dei ministri (art. 95 cost.). Il presidente quindi ha un ruolo direttivo e una

responsabilità che sta al di sopra delle responsabilità individuali dei singoli ministri rispetto agli atti che

essi compiono attraverso il loro ministeri. Egli inoltre deve promuovere e coordinare il governo in modo

che si attenga all’indirizzo politico stabilito attraverso la fiducia concordata dal parlamento. Si può

primus inter pares

definire quindi la figura del presidente come , cioè primo tra i pari. Non esiste un

rapporto gerarchico tra i ministri, ma comunque il presidente si trova in posizione di superiorità

sostanziale data dal tipo di compiti di controllo e coordinamento che gli spettano.

I poteri che spettano al presidente, secondo il regolamento interno del consiglio dei ministri e la legge

n.400/1988, sono:

-Poteri di esternazione: è il presidente che deve manifestare verso l’estero gli indirizzi politici generali

del governo. Egli infatti concorda coi singoli ministri le pubbliche dichiarazioni che essi intendono fare

rispetto la politica generale del governo. Il presidente inoltre approva ed autorizza la diffusione del

comunicato sui lavori del consiglio dei ministri; i ministri non possono rendere note eventuali posizioni

di dissenso emerse durante il consiglio su particolari provvedimenti;

-Poteri di rappresentanza: il presidente espone il programma di governo di fronte alle camere al fine di

ottenerne la fiducia. Egli assume tutte le decisioni che spettano al governo nelle diverse fasi del

procedimento legislativo, ad eccezione della definizione degli emendamenti in grado di modificare in

misura rilevante il disegno di legge, o di incidere sulla politica generale del governo. Questi

emendamenti devono essere approvati dal consiglio dei ministri.

Il presidente infine piò instaurare giudizi di costituzionalità dei fronte alla Corte Costituzionale e può

intervenirvi;

-Poteri di direzione di organi collegiali: il presidente assume un ruolo direttivo rispetto al consiglio, che

convoca e del quale stabilisce l’ordine del giorno;

-Poteri di promozione e coordinamento dell’attività dei ministri: la legge n.400/1988 ha previsto che il

potere del presidente non sia solamente quello di rivolgere ai ministri le direttive politiche ed

amministrative volte all’attuazione delle decisione assunte dal consiglio, ma egli deve rivolgere anche

le direttive connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale e le direttive volte a

sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a questioni amministrative. Il

presidente inoltre ha il compito di deferire al consiglio la decisione di questioni sulle quali siano emerse

valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti;

Ministri: questi hanno il duplice ruolo di componenti del consiglio e di organi monocratici al

vertice dei ministeri. Essi sono responsabili collegialmente degli atti del consiglio dei ministri, e

individualmente dei loro dicasteri (art. 95 c. 2).

Il numero dei ministri e dei ministeri potrebbero non coincidere (art. 95 c.3). Non sono previsti

particolari requisiti per essere nominato ministro; no è previsto che un ministro debba essere

necessariamente membro del parlamento e viceversa;

Consiglio dei ministri: è un organo collegiale composto da tutti i ministri e presieduto dal

presidente del consiglio.

Il consiglio delibera, su proposta del presidente, la nomina di eventuali vicepresidenti del consiglio e

commissari straordinari di governo. Esso inoltre viene sentito dal presidente per l’eventuale delega di

funzioni ai ministri senza portafoglio, per la nomina di sottosegretari e l’assegnazione di incarichi

speciali ad un ministro.

Il consiglio è titolare:

-Delle funzioni che la Costituzione e le leggi costituzionali assegnano al governo (iniziativa legislativa,

adozione di decreti legislativi, dei decreti legge e dei regolamenti);

-Delle funzioni stabilite dalla legge n.400/1988 1- determinazione della politica generale del governo;

2- deliberazione su ogni questione relativa all’indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le

camere; 3- regolazione dei conflitti di attribuzioni insorgenti tra ministri

Schema riassuntivo

Ruolo del presidente del Consiglio dei ministri nella legge n. 400/1988

Attribuzioni del Presidente del Consiglio (articolo 5): o Comunica alle camere la composizione del

governo ed eventuali mutamenti; o Pone la questione di fiducia;

oSottopone al Presidente della Repubblica le leggi, i disegni di legge e gli atti normativi del governo;

oControfirma agli atti di promulgazione delle leggi e gli atti avente forza di legge (decreto legge,

decreto legislativo);

o Presenta alle camere i disegni di legge;

•Dà ai ministri le direttive politiche ed amministrative;

•Coordina e promuove l’attività de ministri;

•Può sospendere l’adozione di atti dei ministri;

•Concorda coi ministri le dichiarazioni in materia di politica generale del governo;

•Adotta direttive su sufficienza e imparzialità degli uffici;

 Esercita funzioni in materia di sicurezza e segreto di stato;

 Può istituire comitati di ministri.

Gli organi eventuali

La presenza di organi non necessari è prassi ben consolidata fin dalle prime legislature, ed è stata

tradotta poi anche all’interno della legge n. 400/1988, che ha previsto in particolare:

- Vice-Presidente del Consiglio dei ministri: questo viene nominato tra i ministri del

consiglio, su proposta del presidente. Egli svolge un ruolo di supplenza del presidente nel caso di

assenza o impedimento. La funzione del vice-presidente è prettamente politica in quanto normalmente

viene nominato vicepresidente il segretario del partito, o dei partiti, che fanno parte della coalizione di

governo;

- Consiglio di gabinetto: viene istituito in governi formati da diversi partiti tra loro alleati, al

fine di riunire i ministri che rappresentano le diversi componenti politiche della coalizione che sostiene il

governo;

- Comitati interministeriali: ve ne sono di due tipi, quelli istituiti con legge e quelli istituiti con

decreto del presidente del consiglio (d.p.c.m). I primi, cioè quelli istituiti con legge, sono organi collegiali

in grado di deliberare in via definitiva sui soggetti loro affidati, emanando veri e propri atti giuridici. I

secondi, cioè quelli istituiti dal presidente del consiglio, sono di natura provvisoria. Attualmente esistono

due importanti comitati: il CIPE (comitato interministeriale per la programmazione economica) e il CICR

(comitato

interministeriale per il credito e il risparmio);

- Ministri senza portafoglio: tali ministri non sono preposti a dicasteri e quindi non hanno

alcun potere di incidere sulla spesa pubblica. L’articolo 9 della legge n. 400/1988 stabilisce che la

nomina dei ministri senza portafoglio sia facoltativa. Tali ministri svolgono le funzioni che gli vengono

delegate dal presidente del consiglio. Per lo svolgimento del loro ruolo i ministri senza portafoglio

vengono preposti ai dipartimenti (strutture amministrative della presidenza del consiglio);

- Sottosegretari di Stato: sono nominati con un decreto del presidente della repubblica su

proposta del presidente del consiglio. Questi collaborano con il ministro ed esercitano i compiti loro

delegati. I sottosegretari non fanno parte del consiglio dei ministri, quindi non possono partecipare alle

relative riunioni. Si può dire che la loro funzione è prettamente collaborativa. Particolare rilievo assume

la figura del sottosegretario di stato alla presidenza del consiglio, in quanto esso svolge le funzioni di

segretario del consiglio dei ministri e viene nominato con il consenso da parte del consiglio stesso;

- Viceministri: posso essere scelti tra i sottosegretari, in numero non superiore a 10. Ad essi

vengono conferite deleghe relative a specifiche aree di competenza di un ministero. Posso partecipare

al consiglio qualora vengano invitati dal presidente del consiglio e con il consenso del ministro

competente, ma comunque non hanno diritto di voto;

- Commissari straordinari del governo: sono nominati con decreto del presidente della

repubblica, sotto proposta del presidente del consiglio a seguito di delibera da parte del consiglio, al

fine di realizzare specifici obiettivi. Solitamente questi vengono nominati in casi di emergenza o grandi

eventi da gestire (es. terremoti, alluvioni).

Gli apparati amministrativi del governo

Le funzioni amministrative statali sono essenzialmente svolte dalla presidenza del consiglio e dai

ministeri. Spesso però, l’esercizio di alcune funzioni viene decentrato, non è il ministero direttamente a

svolgerle ma strutture a lui complementari (agenzie, aziende, enti, etc…). Anche nel caso sopra

descritto, il governo rimane responsabile di tutte le funzioni amministrative.

L’esempio più significativo di quanto sopra detto, sono le agenzie amministrative (disciplinate dalla

legge n. 300/1999). Queste svolgono attività a carattere tecnicooperativo di interesse nazionale. Si può

dire quindi, che sul piano organizzativo e sul piano di funzionamento, esse sono distinte dal governo.

Sul piano funzionale sono collegate coi i rispettivi ministeri attraverso convenzioni con le quali sono

stabiliti gli obiettivi che l’agenzia è chiamata a perseguire, i risultati attesi e le modalità di verifica degli

stessi. Queste amministrazioni rimangono comunque soggette a poteri di indirizzo e di controllo da

parte del ministero di riferimento (agenzia delle entrate, agenzia del territorio e delle dogane).

I ministeri

I ministeri sono organi amministrativi necessari, ai quali sono preposti i ministri. Essi da un lato sono

organi costituzionali e dall’altro sono vertice dell’amministrazione dello stato.

Fino al 1999 vi era stata una grande confusione in merito al numero e all’attribuzione dei ministeri. A

seguito della legge n.300/1999 si è cambiata l’organizzazione ministeriale. Tale legge infatti prevedeva

la presenza di quattro strutture rilevanti:

1.Dipartimenti (articolazioni ministeriali): operano in aree di materia omogenea;

2.Direzioni generali (articolazioni ministeriali): operano in specifici ambiti materiali di competenza del

relativo ministero;

3.Uffici in diretta collaborazione: si occupano della definizione degli obiettivi e la elaborazione delle

politiche pubbliche, della stesura dei testi normativi, della ripartizione ed assegnazione delle risorse tra

i vari dirigenti, dei diversi controlli interni. Tali uffici posso essere guidati anche da esperti esterni

all’amministrazione;

4.Agenzie: sono organi dipendenti dal controllo ministeriale, ma autonomi sotto il profilo organizzativo e

contabile.

La presidenza del consiglio dei ministri

A partire dal decreto legislativo n.303 si ridefinisce il ruolo della presidenza, riportandolo a quello

assegnatole dalla costituzione. Il presidente quindi svolge compiti direttivi e volti al mantenimento

dell’indirizzo politico ed amministrativo del governo. Egli può affidare specifiche funzioni al segretario di

presidenza o ai vari ministri. A loro volta i ministri, con decreto, possono individuare gli uffici di livello

dirigenziale generale. Il presidente può anche istituire strutture di missione, finalizzate alla realizzazione

di determinati programmi.

La formazione del governo

La formazione del governo avviene in seguito alla nomina, da parte del presidente della repubblica.

Questo accade quando una legislatura è giunta al suo termine (5 anni) e si sono svolte le elezioni per la

camera e il senato, o quando il precedente governo è entrato in crisi.

La Costituzione disciplina in merito con l’articolo 92 comma 2 che prevede soltanto il potere

presidenziale di nomina del presidente del consiglio e su proposta di questo anche i ministri.

In realtà però, la prima fase che conduce verso la formazione del governo è costituita dalle

consultazioni. Queste consistono in un’attività istruttoria attraverso la quale il presidente della

repubblica acquisisce il parere di una serie di figure politiche di spicco (ex presidenti della repubblica,

segretari di partito, capi gruppo parlamentari). Le consultazioni vengono fatte per cercare di

comprendere meglio verso quale governo è giusto che converga la fiducia parlamentare. La costituzione

stessa negli articoli 92 e 94 sembra voglia farci comprendere l’importanza che svolge la nomina da

parte del presidente, in quanto questi deve cercare di constatare se il governo nominato otterrà la

fiducia parlamentare. Qualora le consultazioni convincano il presidente dell’impossibilità di ottenere la

maggioranza parlamentare e quindi la fiducia, egli è chiamato, solo in questo specifico caso, a sciogliere

entrambe le camere e indire nuove elezioni. Per evitare questa pratica il presidente può ricorrere a

strumenti quali il preincarico o il mandato esplorativo (presidente affida a un soggetto al di sopra delle

parti lo svolgimento di un supplemento di istruttoria).

Una volta conclusesi positivamente le consultazioni, il presidente conferisce a chi ha individuato come

possibile presidente del consiglio l’incarico a formare il governo e a proporre una campagna

governativa.

La nomina si realizza attraverso l’emanazione da parte del presidente della repubblica di tre decreti:

nomina del presidente del consiglio dei ministri, nomina dei ministri e accettazione delle dimissioni del

governo precedente. Questi tre decreti sono tutti controfirmati dal nuovo presidente del consiglio.

Il presidente del consiglio e i ministri prestano giuramento nelle mani del presidente della repubblica,

atto con il quale si conclude definitivamente l’iter di formazione del governo.

Generalmente il governo nei primi giorni di funzionamento nomina i sottosegretari, i viceministri, il vice-

presidente del consiglio e i ministri senza portafoglio; mentre per l’esercizio del suo pieno potere deve

attendere il voto di fiducia.

Approfondimento – Il ruolo del presidente della repubblica cambia in base al tipo di sistema

elettorale in vigore. Nel caso del sistema maggioritario (dal 1993 in poi) il leader della coalizione

vincente è riconosciuto come futuro presidente del consiglio, quindi trae la sua legittimazione

informalmente dal corpo elettorale. In questo caso il presidente della repubblica si limita a

prendere atto del risultato elettorale e a dare l’incarico alla persona vincente. Questo non accade

nel sistema proporzionale, nel quale gli effetti delle elezioni non sono forvianti ai fini della nomina

del presidente del consiglio. In questo caso il presidente della repubblica può avviare le

consultazioni, per riuscire ad individuare il possibile presidente del consiglio (vedi sopra).

Il rapporto fiduciario tra governo e parlamento

Successivamente al giuramento, il governo deve presentarsi di fronte alle camere entro 10 giorni per

ottenere la fiducia, secondo quanto previsto dall’articolo 94 della Costituzione. Il rapporto fiduciario

rappresenta uno degli elementi cruciali per comprendere la forma di governo italiana.

La mozione di fiducia

Il presidente del consiglio, entro dieci giorni dal giuramento fatto davanti al presidente della repubblica,

si reca presso una delle due camere, dove presenta il suo programma di governo, che viene

semplicemente depositato presso l’altra camera. Entrambe le camere sono chiamare ad esprimere

attraverso il voto di fiducia nei confronti del governo.

Il voto di fiducia deve essere espresso in modo palese, ha ad oggetto una mozione motivata e avviene

per appello nominale. Ciò significa che ogni membro del parlamento viene chiamato a dichiarare se

intende o meno concedere la propria fiducia al governo. Soltanto a partire dal momento in cui ha

ottenuto la fiducia il governo è pienamente legittimato ad operare in tutte le sue funzioni. Esso è

destinato a restare in carica per cinque anni, a meno che nel frattempo venga meno il rapporto

fiduciario con il parlamento oppure vi siano divergenze e contrasti all’interno della maggioranza politica

che compone il governo stesso.

La Costituzione prevede che il voto contrario di una sola delle camere su un’iniziativa legislativa

governativa non determina di per sé l’insorgere di un obbligo di dimissioni da parte del governo.

Il voto di sfiducia presenta caratteristiche simili e vincoli comuni al voto di fiducia.

La mozione di sfiducia

La mozione di sfiducia è l’atto attraverso il quale il parlamento interrompe il rapporto di fiducia che lo

lega al governo, obbligandolo alle dimissioni. Questa mozione deve essere motivata e voluta per

appello nominale, con conseguente assunzione di responsabilità politica da parte di chi decide di

sfiduciare il governo.

La mozione di sfiducia, come previsto dalla Costituzione (art. 94 c.5), può essere presentata quando sia

stata sottoscritta da almeno 1/10 dei componenti della camera e non piò essere messa in discussione

prima di 3 giorni dalla presentazione, in modo da lasciare ai parlamentari tempo per riflettere.

La mozione di sfiducia può riguardare anche sono l’operato di un singolo ministro. Ne è un esempio il

caso del Ministro di Grazia e Giustizia Filippo Mancuso, che in seguito a una mozione di sfiducia votata

nei suoi confronti dal senato, era stato sostituito dal presidente della repubblica (che aveva attribuito al

presidente de consiglio l’incarico ad interim). Il ministro aveva sollevato conflitto di attribuzioni di fronte

alla Corte Costituzionale, che aveva stabilito la non sussistenza di tale conflitto e l’obbligo dell’allora

ministro alle dimissioni.

La questione di fiducia

La questione di fiducia può essere richiesta dal governo al parlamento su sua iniziativa. Il governo

infatti, può dichiarare che nel caso in cui un disegno di legge governativo non venga approvato dal

parlamento, la conseguenza saranno le sue dimissioni.

L’istituto della questione di fiducia non è previsto dalla costituzione, pertanto il voto contrario su una

proposta governativa non comporta l’obbligo del governo di dimettersi.

Da diversi anni si ricorre molto alla questione della fiducia per cercare di ricompattare le maggioranze e

per cercare di accelerare i tempi della decisione parlamentare.

Il governo negli ultimi tempi ha posto la questione di fiducia sulla conversione di decreti legge che

anticipano intere manovre finanziarie. Dal 2008 in poi è stata consolidata la prassi di anticipare la

manovra finanziaria con un decreto legge presentato con anticipo (agosto/settembre). Sulla

conversione in legge di questo decreto si poneva il parlamento di fronte al fatto di dover dare la fiducia

altrimenti si sarebbe aperta una crisi di governo.

Crisi di governo parlamentari e crisi di governo extraparlamentari

La Costituzione non prevede uno specifico tempo di durata del governo, ma prevede solamente

l’obbligo di dimissione del governo nel caso in cui sia approvata la mozione di sfiducia. Una volta

sfiduciato il governo consegna le dimissioni con un atto al contempo volontario ed obbligatorio. Questo

atto determina una crisi di governo parlamentare, cioè una crisi provocata dal venire meno della fiducia

parlamentare.

Le crisi di governo extraparlamentari sono originate invece da situazioni interne al governo o alla

coalizione politica che lo sosteneva. In questi casi il presidente della repubblica ha tentato di

parlamentarizzare tali crisi, cercando di rimandare alle camere la responsabilità politica della decisione

dello scioglimento del governo. In caso di crisi extraparlamentari il presidente della repubblica può

sciogliere le camere o nominare un governo tecnico. Nel governo tecnico i ministri possono anche non

essere parlamentari. Questo tipo di governo trae legittimazione dalla fiducia del parlamento.

La responsabilità dei membri del governo

Il regime di responsabilità dei membri del governo possono essere delineati a partire da una serie di

disposizioni:

Articolo 89 della Costituzione (responsabilità dei ministri sugli atti del presidente della repubblica);

Articolo 95 della Costituzione (responsabilità del presidente sulla politica generale del governo-

responsabilità collegiale e individuale dei ministri);

Articolo 96 della Costituzione (responsabilità penale del presidente del consiglio e dei ministri);

Legge costituzionale n.1/1989 (integrazione della disciplina della responsabilità ministeriale per reati

commessi nell’esercizio delle funzioni).

La responsabilità politica

Il presidente del consiglio è colui che è chiamato a dirigere la politica generale del governo e perciò ne

è responsabile. I ministri, come più volte detto, sono responsabili sia del loro settore che dell’attività

collegiale posta in essere dal consiglio. Il presidente ha una particolare responsabilità nei confronti del

corpo elettorale e anche del parlamento. Non può esistere una mozione di sfiducia, come accade per i

ministri, che colpisca il presidente che non coinvolga l’intero governo.

Sono due i profili della responsabilità dei ministri. Il primo profilo riguarda l’eventuale mancata

attuazione delle scelte di governo. In questo caso la responsabilità è prettamente politica ed è quindi

sanzionabile con le dimissioni dal ministero o con la mozione di sfiducia. Il secondo profilo riguarda gli

atti posti in essere dal ministero di riferimento. In questo caso la responsabilità è di tipo giuridico (art.

28 cost.).

La responsabilità penale

L’articolo 96 introduce una disciplina riguardante i reati commessi dal presidente del consiglio o dal

ministro nell’esercizio della loro funzione. La legge del 1989 ha modificato l’articolo 96, stabilendo che il

giudizio sui reati commessi dai ministri nell’esercizio delle loro funzioni, spetti alla magistratura

ordinaria, previa autorizzazione da parte del senato oppure, qualora si tratti di un ministro che è anche

deputato, alla camera. Questa legge inoltre introduce una garanzia in favore dei ministri, in quanto

prevede un provvedimento speciale nella fase delle indagini preliminari, per le quali è convocato un

apposito collegio di tre magistrati denominato tribunale dei ministri. Detto tribunale opera presso ogni

capoluogo di distretto delle corti d’appello ed è chiamato a chiedere l’autorizzazione a procedere.

Le camere possono negare l’autorizzazione qualora ritengano che l’inquisito abbia agito in tutela

dell’interesse dello stato.

È necessario inoltre, per sottoposizione dei membri del governo a misure limitative della libertà

personale, domiciliare o di comunicazione, l’autorizzazione del senato.

I ministri e il presidente del consiglio sono imputabili al pari di qualsiasi altro cittadino. La Corte

costituzionale infatti, ha dichiarato incostituzionale i provvedimenti che hanno introdotto la sospensione

dei processi penali per le alte cariche dello stato e altre disposizioni mirate a tutelare la situazioni

penale dei ministri.

Sempre la Corte costituzionale ha stabilito, attraverso le sentenze n. 87 e 88 del

2012; la necessità del nesso funzionale tra il reato commesso dal ministro e il perseguimento di un

interesse pubblico. La sentenza n. 87 è stata emessa sul caso Ruby per il reato di concussione

commesso dall’allora presidente del consiglio Berlusconi. In questo caso il tribunale di Milano

(magistratura ordinaria) ha chiesto, per il reato di concussione, il rinvio al giudizio. Il senato ha

promosso ricorso dinanzi alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzioni di poteri, in quanto

sosteneva che il presidente dovesse essere giudicato dal tribunale per i reati ministeriali. La Corte ha

sentenziato che la camera non poteva stabilire la gravità del reato, ma poteva solamente stabilire se vi

era il nesso di causalità tra il reato commesso e l’interesse della comunità.

La funzioni del governo

Il governo sostanzialmente occupa tre tipi di funzione:

1. Funzione di indirizzo politico: gli atti di indirizzo politico insieme a quelli normativi ed

amministrativi concretizzano la politica generale del governo, determinata dal consiglio dei ministri e

diretta dal presidente;

2. Funzioni amministrative: queste sono costituite dalle funzioni proprie dei singoli ministri, ma

anche presidente e consiglio sono titolari di funzioni amministrative;

3. Funzioni normative: si esplicano in tre tipologie di atti normativi (decreto legge, decreto

legislativo e regolamenti).

Gli organi ausiliari

Gli organi ausiliari sono menzionati nella costituzione e ad essi sono attribuiti compiti di ausilio,

collaborazione e consulenza nei confronti del governo.

Si tratta dei seguenti organi:

-CNEL – consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: esso è previsto dall’articolo 99 della

costituzione. Questi è composto da massimi esperti e rappresentati delle categorie produttive. La legge

prevede 111 membri, oltre al presidente, nominati con decreto del presidente della repubblica col

consenso del consiglio dei ministri. Il mandato di tale consiglio dura cinque anni. La funzione principale

di questo organo sarebbe dovuta essere quella di integrare la rappresentanza politica, con una

rappresentanza degli interessi delle categorie economiche e sociali. Finora il CNEL non è riuscito in

alcun modo a svolgere le sue funzioni. Oggi infatti egli si è ridotto ad analizzare e a studiare le questioni

di carattere economico e sociale d’interesse per il paese;

Consiglio di stato:

- esso è disciplinato dall’articolo 100, c.1 della costituzione. E’ un organo di

consulenza giuridico amministrativa del governo. In alcuni casi esso è chiamato ad esprimere pareri

obbligatori e in altri casi sono le amministrazioni statali a chiedergli un parere, che però ha natura

facoltativa. I pareri obbligatori riguardano: i regolamenti del governo e i regolamenti ministeriali, i

ricorsi straordinari al presidente della repubblica e gli schemi generali di contratti tipo, gli accordi e le

convenzioni a livello ministeriale;

-Corte dei conti : prevista all’articolo 100, c. 2 della costituzione. Essa svolge un controllo preventivo

degli atti delle amministrazioni statali e un controllo relativo alla gestione del bilancio dello stato. La

corte ha anche funzioni giurisdizionali in materia di responsabilità dei pubblici funzionari per il danno

recato alle pubbliche amministrazioni.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Introduzione

Il ruolo e la posizione istituzionale del Capo dello Stato muta radicalmente in base alla forma di governo

all’interno della quale egli è inserito.

Il presidente della repubblica nel sistema italiano è una figura a geometria variabile, per questo motivo

gli studiosi utilizzano il temine camaleontico.

Sinteticamente la dottrina ha riassunto quelli che sono le sfaccettature della figura

presidenziale:

-Presidente della repubblica come organo imparziale, istituto di garanzia, titolare del potere di impulso,

ma soprattutto di controllo nei confronti del governo e del parlamento;

viva vox costitutions

-Presidente della repubblica come , cioè come principale interprete della

costituzione, chiamato prima di tutti a tradurre nella vita delle istituzioni i principi della costituzione;

-Presidente della repubblica come titolare del vero e proprio indirizzo politico costituzionale, cioè

chiamato a controllare l’indirizzo politico della maggioranza politica ed ad intervenire qualora questi non

sia in linea con la costituzione;

-Presidente della repubblica come garante del corretto funzionamento delle istituzioni, ed in particolar

mondo delle relazioni tra il governo ed il parlamento.

Guardando l’articolo 87 della costituzione emerge che il presidente della repubblica è capo dello stato e

rappresenta l’unità nazionale. L’unità nazionale è intesa come insieme di valori contenuti all’interno

della costituzione e come prodotto di incontro tra individui e articolazioni territoriali, sociali, politiche

operanti nella repubblica.

Sentenza della Corte Costituzionale n.1/2013

La sentenza della corte costituzionale risolve un conflitto di attribuzioni sollevato di fronte alla corte dal

presidente della repubblica a seguito di un’attività di intercettazione telefonica svolta nell’ambito di un

procedimento penale pendente dinanzi alla procura del tribunale ordinario di Palermo.

È importante soffermarsi su questa sentenza in quanto da essa si delinea quello che è il ruolo

istituzionale del capo dello stato, offrendone una interpretazione dalla quale non sarà più possibile

interrogarsi sulla questione.

“La Corte ritiene che la ricostruzione del complesso delle attribuzioni del Presidente della

Repubblica nel sistema costituzionale italiano mette in rilevo che lo stesso è stato collocato

dalla Costituzione al di fuori dei tradizionali poteri dello Stato e, naturalmente, al di sopra

di tutte le parti politiche. Egli dispone pertanto di competenze che incidono su ognuno dei

poteri citati, allo scopo di salvaguardare, ad un tempo sia la loro separazione che equilibrio.

Tale singolare caratteristica della posizione del Presidente si riflette sulla natura delle sue

attribuzioni, che non implicano il potere di adottare decisioni in merito di specifiche

materie, ma danno allo stesso gli strumenti di indurre gli altri poteri costituzionali a

svolgere correttamente le proprie funzioni, da cui devono scaturire le relative decisioni in

merito. La specifica posizione del Capo dello Stato si fonda sulla descritta natura delle sue

attribuzioni, che lo differenziano dagli altri organi costituzionali, senza incidere, tuttavia,

sul principio di parità tra essi. Per questa ragione il Presidente della Repubblica

rappresenta l’unità nazionale, non soltanto nel senso dell’unità territoriale dello Stato, ma

anche, e soprattutto, nel senso della coesione e dell’armonico funzionamento dei poteri,

politici e di garanzia, che compongono l’assetto costituzionale della Repubblica […] Tutti i

poteri del Presidente della Repubblica hanno dunque lo scopo di consentire allo stesso di

indirizzare gli appropriati impulsi ai titolari degli organi che devono assumere decisioni in

merito, senza mai sostituirsi a questi, ma avviando e assecondando il loro funzionamento,

oppure, in ipotesi di stasi o blocco, adottando provvedimenti intesi a riavviare il normale

ciclo di svolgimento delle funzioni costituzionali […] Risulta fondamentale, al fine di

consentire al Presidente di svolgere efficacemente il proprio ruolo di garante di equilibrio

costituzionale e di magistratura di influenza, la salvaguardia della sua libertà nel tessere

costantemente una rete di accordi allo scopo di armonizzare eventuali posizioni in conflitto

ed asprezze polemiche, indicare ai vari titolari di organi costituzionali i principi in base ai

quali possono e devono essere ricercate soluzioni il più possibile condivise dei diversi

problemi che via via si pongono […] Il ruolo del Presidente è fortemente segnato da quello

che è stato definito il potere di persuasione, essenzialmente composto di attività informali,

che possono precedere o seguire l’adozione, da parte propria o di altri organi costituzionali,

gli specifici provvedimenti, sia per valutare, in via preventiva, la loro opportunità

istituzionale, sia per saggiarne, in via successiva, l’impatto sul sistema delle relazioni tra i

poteri dello Stato. Le attività informali sono pertanto inestricabilmente connesse a quelle

formali. Proprio tale attività costituirebbe il cuore del ruolo presidenziale nella forma di

governo italiana.”

Elezione del Presidente della Repubblica e cessazione dell’incarico

Ai sensi dell’articolo 84 della Costituzione può essere eletto presidente della repubblica qualsiasi

cittadino che possegga la cittadinanza italiana, che abbia compiuto 50 anni di età e che goda dei diritti

civili e politici.

L’articolo 85 stabilisce che la durata del mandato presidenziale è di 7 anni, e non prevede un limite di

mandato. A riguardo del mandato la dottrina non si è espressa all’unanimità in quanto alcuni

sostengono che sia possibile un secondo mandato, mentre altri sostengono che un secondo mandato

sia incompatibile con le caratteristiche della forma repubblicana di stato.

L’incarico del presidente della repubblica è incompatibile con qualsiasi altro incarico, sia elettivo che

non, di natura politica o privata (articolo 84). Tale incompatibilità si determina a partire dal giuramento

presidenziale.

L’elezione del presidente spetta al parlamento in seduta comune, integrato dai delegati regionali (3 per

ogni regione – 1 Val d’Aosta). La costituzione non si sofferma sulla modalità di elezione del delegati che

parteciperanno alla seduta comune, ma stabilisce che uno dei tre delegati debba appartenere alla

minoranza rappresentata all’interno del relativo consiglio.

La procedura per l’elezione ha inizio 30 giorni prima della scadenza del mandato del presidente.

Termine entro il quale i presidente della camera deve convocare il parlamento in seduta comune e i

delegati regionali.

Tale iter prevede un eccezione prevista dall’articolo 85 comma 3:

•nel caso in cui le camere siano sciolte oppure se mancano tre mesi allo scioglimento, l’elezione del

presidente avviene entro 15 giorni dalla prima riunione delle nuove camere;

•nel caso ci si trovi nella situazione sopra descritta i poteri del presidente sono prorogati (prorogatio).

Tale iter modificato viene fatto per consentire un legittimazione politica del presidente, eletto dalle

nuove camere. Il problema della proroga sorge quando le due camere non riescono ad eleggerlo entro

15 giorni dalla prima riunione. In tal caso si posso applicare le norme relative alla supplenza (art. 86),

secondo le funzioni del presidente, in tutti i casi in cui egli non è in grado di adempirle, vengono

esercitate dal presidente del senato. L’articolo 86 comprende sia l’impedimento permanente che quello

temporaneo. La soluzione del caso sarebbe quindi la supplenza del presidente uscente con la figura del

presidente del senato, che è chiamato a svolgere i poteri presidenziali necessari ma non gode di tutte le

immunità e prerogative della carica.

L’elezione del presidente avviene a scrutinio segreto e non è prevista presentazione formale di

candidature. Le maggioranze sono le seguenti:

I, II, III scrutinio – 2/3 dei componenti del parlamento in seduta comune integrato con i delegati

regionali;

IV scrutinio e votazioni successive – maggioranza assoluta (metà +1) del parlamento in seduta

comune integrato con i delegati regionali.

Una volta eletto il presidente presta giuramento davanti al parlamento in seduta comune, che questa

volta non è integrato dai delegati regionali (art.91).

Per quanto riguarda la cessazione dell’incarico, questo può verificarsi nei seguenti casi:

Morte;

Impedimento permanente: il problema rilevante in questo caso è quello dell’accertamento

dell’impedimento. È possibile che il presidente faccia un’autodichiarazione per comunicare il proprio

impedimento. In questo caso, il presidente della camera o il presidente del senato sono chiamati a dare

avvio al procedimento che conduce all’elezione del nuovo presidente. È possibile anche che il

parlamento stesso sia chiamato ad accertare l’impedimento;

Dimissioni: sono considerate come un atto personalissimo del presidente, quindi non sono soggette a

controfirma governativa e sono immediatamente efficaci. Nel caso di dimissioni il presidente non opera

la prorogatio, ma le sue funzioni vengono esercitate dal presidente del senato nell’attesa dell’elezione

del nuovo presidente;

Destituzione: questa non è prevista direttamente dalla costituzione. Si tratta dell’effetto della

sentenza di condanna pronunciata dalla Corte costituzionale nei confronti del presidente per alto

tradimento o attentato alla costituzione;

Decadenza: avviene nel caso in cui il presidente perda uno dei requisiti di eleggibilità.

La Presidenza della Repubblica: organizzazione e funzionamento

Come previsto dalla Costituzione la presidenza del consiglio è un apparato che supporta il presidente

della repubblica. Il presidente gode del supporto della presidenza e anche di un assegno di indennità

personale per la carica svolta; egli infine gode anche della dotazione di beni mobili e immobili messi a

disposizione (art. 84, c.4). La presidenza è disciplinata dalla legge n. 1077/1948 che le riconosce

autonomia organizzativa e contabile. Al suo interno si trovano la segreteria generale, con a capo il

segretario generale (nominato dal presidente della repubblica con atto controfirmato dal presidente del

consiglio a seguito del parere del consiglio dei ministri). L’organizzazione del segretariato è disciplinata

da una serie di regolamenti.

La responsabilità del Presidente della Repubblica

L’articolo 89 della costituzione stabilisce che nessun atto del presidente è valido se non è controfirmato

dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità. L’articolo 90 invece stabilisce che il

presidente non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto

tradimento o per attentato alla Costituzione.

Riassumendo si può affermare che:

-La responsabilità del presidente è limitata;

-La limitazione della responsabilità è individuata nella costituzione che la prevede tranne che per i reati

di alto tradimento e attentato alla Costituzione;

-La responsabilità sottratta al presidente viene trasferita sul governo, ed in particolare sui ministri che

sono chiamati a controfirmare i suoi atti;

-Vi sono diversi tipi di responsabilità del presidente: responsabilità politica, responsabilità civile e

responsabilità penale;

-Le responsabilità del presidente possono configurarsi diversamente a seconda se egli agisce

nell’esercizio delle sue funzioni oppure da semplice cittadino.

Responsabilità politica: istituto della controfirma e la classificazione degli atti del

Presidente

La costituzione, attraverso l’articolo 89, prevede che tutti gli atti presidenziali traggano origine da una

proposta ministeriale. In nessun caso quindi il presidente potrebbe assumere atti di propria iniziativa.

Si può dire comunque che vi è un errore nell’articolo 89, in quanto secondo la giurisprudenza il

legislatore ha sbagliato a scrivere “ministri proponenti”, al contrario va inteso che questi siano

“competenti”, cioè si assumono la responsabilità dell’atto. La stessa Corte costituzionale con la

sentenza n.200/2006 ha confermato che si intende che gli atti del presidente della repubblica vanno

controfirmati anche dai ministri competenti.

È importante individuare quale è la ratio della controfirma. Essa può essere considerata in parte come

un atto simbolico-formale, in parte come atto attestante la partecipazione del singolo ministro alla

formazione dell’atto controfirmato. Si può certamente dire che attualmente la controfirma è vista come

uno strumento di depoliticizzazione del presidente. Si tratta in particolare di:

Vi sono alcuni atti del presidente che sono esenti dalla controfirma.

•Atti personalissimi che il presidente compie in quanto privato cittadino;

•Atti orali quali le esternazioni atipiche o l’affidamento dell’incarico di formare il governo;

•Atti compiuti dal presidente in qualità di presidente di un organo collegiale

(corte superiore della magistratura e consiglio supremo di difesa);

•Giuramento;

•Dimissioni e dichiarazioni di impedimento;

•Conflitti di attribuzione sollevati di fronte alla corte costituzionale contro un ministro e conflitti di

attribuzione in generale.

Vi sono atti che possono essere classificati a seconda che la determinazione del contenuto dell’atto

spetti, al presidente singolarmente o al presidente congiuntamente col ministro o il presidente del

consiglio.

Tali atti sono:

Atti sostanzialmente governativi: sono definiti nel contenuto dal governo, mentre il

presidente ha una funzione di controllo della loro costituzionalità (es. decreti di indizione di referendum

abrogativo, atti di rilievo nazionale);

Atti sostanzialmente presidenziali: il contenuto è determinato quasi totalmente dalla

volontà del presidente. In questo caso manca l’origine della proposta governativa, infatti non esiste il

ministro proponente. A controfirmare l’atto è il ministro competente sulla materia dell’atto stesso

(nomina dei cinque membri della corte costituzionale, nomina dei cinque senatori a vita, concessione

della grazia);

Atti eguali: in questi atti le due firme, quella del presidente e quella del ministro,

rappresentano la compartecipazione dei due organi. Vengono ricondotte a questa tipologia di atti, due

atti rilevanti del presidente della repubblica: lo scioglimento delle camere e la nomina del presidente del

consiglio. Al di fuori di questa classificazione la dottrina prevede gli atti dovuti, cioè quegli atti che non

richiedono discrezionalità da parte del presidente nel porli in essere e neppure una proposta

ministeriale (promulgazione di leggi riapprovate dalle camere a seguito di un primo rinvio

presidenziale).

Responsabilità giuridica: alto tradimento e attentato alla Costituzione

La costituzione prevede che il capo dello stato risulta responsabile penalmente solamente per gli atti di

alto tradimento e attentato alla Costituzione. Questi reati, menzionati nell’articolo 90, sono propri solo

del presidente in quanto tale. È necessario, per mettere in atto tali reati, che il presidente agisca con

dolo specifico.

Il presidente viene messo sotto accusa dal parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei

suoi membri, con votazione parlamentare a scrutinio segreto preceduta da una relazione del comitato

per i procedimenti di accusa (formato dai membri della giunta del senato e della camera).

Il presidente viene giudicato dalla corte costituzionale composta dai giudici ordinari (15) e da 16

membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi requisiti per l’eleggibilità a senatore. Tale lista

viene compilata dal parlamento ogni nove anni mediante elezione con le stesse modalità stabilite per la

nomina dei giudici ordinari. La corte può disporre la sospensione della carica del presidente, fino a

sentenza definitiva, non impugnabile e immediatamente esecutiva.

Per quanto riguarda i reati compiuti al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni, il presidente ne risponde

come un comune cittadino. Durante il suo mandato però il presidente non può essere sottoposto a

procedimento penale e quindi questi viene rinviato a termine dello stesso.

La funzioni del Presidente della Repubblica

Le funzioni nei confronti del Parlamento

Le funzioni che il presidente della repubblica esercita nei confronti del parlamento sono le seguenti:

Invio di messaggi formali: il presidente può inviare messaggi alle camere (art. 87,c.2). Tali atti sono

soggetti alla controfirma e vengono trasmessi alle camere. Questa funzione però è raramente utilizzata

dal presidente che preferisce le esternazioni atipiche, cioè l’espressione pubblica delle proprie opinioni;

Nomina dei senatori a vita: il presidente può nominare senatori a vita cinque cittadini che hanno

illustrato la patria per altissimi meriti (art. 59, c.2);

Promulgazione delle leggi: il presidente promulga le leggi entro un mese dalla loro approvazione. La

promulgazione è l’atto attraverso il quale il presidente ordina di dare esecuzione alla delibera delle

camere di approvazione della legge e allo stesso tempo attesta l’esistenza della legge e la sua

vincolatività erga omnes (art. 74, c1). Il presidente prima di promulgare la legge può, come messaggio

motivato, chiedere alle camere una nuova deliberazione. In presenza di una seconda approvazione da

parte delle camere la legge deve essere promulgata necessariamente. La costituzione non definisce le

causali per cui un presidente debba rifiutare la promulgazione. La dottrina però ritiene che il presidente

possa rifiutare qualora la legge presenti difetti di costituzionalità oppure qualora essa comprometta il

funzionamento delle istituzioni. Di fronte al rinvio presidenziale il parlamento è richiamato a prendere

in considerazione il testo, modificandolo o approvandolo così com’è. Una volta ripresentata la legge il

presidente è costretto a promulgarla, fatto salvo il caso in cui l’entrata in vigore del testo determini una

responsabilità penale del presidente. L’esercizio del potere di rinvio è considerato come un extrema

ractio, vale a dire che il presidente prima di giungere al rifiuto di promulgare una legge, cerca di

intervenire con strumenti informali, sul contenuto legislativo; Convocazione straordinaria delle camere:

il presidente riunisce le camere per l’adempimento degli obblighi sanciti dalla costituzione (art. 62, c.2);

Scioglimento delle camere: il presidente, sentiti i presidenti delle camere, o di una sola di esse può

procedere con lo scioglimento (art. 88). Tale facoltà non può essere esercitata negli ultimi sei mesi del

suo mandato (semestre bianco), salvo che questi coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi

della legislatura.

Il presidente non è tenuto, in presenza delle dimissioni del governo, a sciogliere le camere. È chiamato a

farlo quando è presente un’instabilità istituzionale tale da non riuscire a consentire la maggioranza

politica in parlamento.

Le funzioni nei confronti del Governo

Le funzioni che il presidente esercita nei confronti del governo sono le seguenti:

Nomina del presidente del consiglio dei ministri: il presidente della repubblica nomina il presidente del

consiglio e su sua indicazione anche i ministri (art. 92 e 93);

Autorizzazione del governo alla presentazione di iniziative legislative alle camere: questo è uno

strumento di controllo preventivo di costituzionalità da parte del presidente. È raro che egli neghi tale

autorizzazione, preferendo operare attraverso gli strumenti informali e di persuasione;

Emanazione degli atti nomativi del governo: il presidente emana i decreti aventi valore di legge e

regolamenti (art. 87, c. 5). L’atto di emanazione i questi casi è essenzialmente governativo, in quanto il

contenuto dei decreti legge e dei decreti legislativi è definito interamente dal governo. In questo caso il

presidente può prendere atto solamente della loro costituzionalità chiedendo eventualmente al governo

un riesame qualora ravvisi profili di illegittimità. Questo può accadere per i decreti legge, rispetto ai

quali il presidente può far valere l’assenza dei requisiti di necessità e urgenza. Per quanto riguarda i

decreti legislativi invece è necessario che vengano sottoposti al presidente entro 20 giorni dalla

scadenza del termine previsto dalla legge delega per l’emanazione dei decreti legislativi delegati;

Nomina dei funzionari di stato: questo ha una funzione meramente formale in quanto le scelte sulle

nomine riguardano il governo;

Ratifica dei trattati internazionali e accreditamento e ricevimento dei rappresentanti diplomatici: il

presidente ratifica i trattati internazionali previ autorizzazione da parte del parlamento. La ratifica

comporta che il presidente eserciti un potere di controllo sulle attività internazionali del governo. Egli

non può rifiutare la ratifica. Il presidente inoltre riceve i rappresentanti diplomatici di altri stati;

Comando delle forze armate – dichiarazione dello stato di guerra e presidenza del consiglio supremo di

difesa: questi poteri hanno un carattere prettamente formale in quanto diciamo che il presidente non

svolge un ruolo operativo. Per quanto riguarda la presidenza del consiglio supremo di difesa (art. 87,

c.9) questi è disciplinato dalla legge n.624/1950; questa prevede che il consiglio sia composto dal

presidente della repubblica, dal presidente del consiglio, dai ministri degli esteri, dell’interno,

dell’economia e delle finanza, della difesa e delle attività produttive. Il consiglio detiene, in materia di

difesa, poteri di indirizzo che deve condividere col governo nel suo complesso. Esso è chiamato a

esaminare i problemi generali politici e tecnici attinenti alla difesa nazionale.

Le funzioni nei confronti del corpo elettorale, della magistratura e della Corte costituzionale

Il presidente esercita alcune funzioni importanti nei confronti di:

Corpo elettorale: egli indice le elezioni delle camere e i referendum. La costituzione stabilisce che

entro 60 giorni dallo scioglimento delle camere debbano essere indette le elezioni. È il consiglio dei

ministri a definire le date per le nuove elezioni e il presidente effettua la prima convocazione delle

nuove camere, che devono riunirsi entro 20 giorni dallo svolgimento delle elezioni. Anche per quanto

riguarda il referendum, è il consiglio dei ministri che ne definisce la data;

Magistratura: il presidente della repubblica è anche il presidente del consiglio superiore della

magistratura. Egli non gestisce gli affari correnti del CSM, che sono gestiti dal vicepresidente, eletto dal

parlamento in seduta comune. Il presidente con suo decreto nomina e conferisce incarichi ai magistrati

ordinari, amministrativi e militari. Il suo compito è propriamente di nomina in quanto è il CSM a decidere

i soggetti da nominare;

Corte Costituzionale: il presidente nomina 5 membri della corte costituzionale.

LA CORTE COSTITUZIONALE

Nozione e modelli di giustizia costituzionale

Per spiegare cosa sia la giustizia costituzionale è necessario risalire all’esperienza nordamericana che fu

caratterizzata principalmente da due aspetti: la natura giusnaturalista e il principio di separazione dei

poteri.

L’istituto della giustizia costituzionale porta con sé il controllo sull’esercizio delle funzioni pubbliche più

elevate, compresa l’attività legislativa. Tale idea di controllo da parte dei giudici non è contemplata

nella costituzione americana del 1787, ma verrà elaborata in seguito nel 1803 con il famoso caso

Marbury v. Madison . Proprio in questo caso la Corte evidenzierà in maniera nitida il fatto che la

costituzione sia una legge suprema, immodificabile con mezzi ordinari, e che la legge contraria alla

costituzione non è legge. Il potere del giudice è dunque quello di controllare la costituzionalità delle

leggi e di disapplicarle in caso di contrasto con la costituzione (Judical review of legislation).

In Europa ancora non sussistevano le condizioni necessarie per arrivare alla situazione americana. Solo

nel 1920 Kelsen tradusse la costituzione austriaca, che prevedeva l’esistenza di una Corte

costituzionale abilitata a compiere il controllo della costituzionalità delle leggi. Tale corte inoltre poteva

prevedere l’annullamento di una legge, con effetto erga omnes, della legge riconosciuta viziata.

I due modelli hanno seguito strade diverse nel corso degli anni, rimane comunque il fatto che hanno

rappresentato un esempio per gli altri stati.

A seguito della seconda guerra mondiale molti paesi, compresa l’Italia, hanno previsto la costituzione di

uno strumento in grado di garantire il rispetto contro i possibili attacchi da parte del legislatore delle

leggi costituzionali. Si è prevista quindi l’esistenza di un sindacato accentrato affidato ad un organo

(corte o tribunale) appositamente creato con lo scopo di salvaguardare e garantire la superiorità e la

rigidità della costituzione.

Ovviamente diventa necessario sottolineare che le linee di partenza sono state quelle sopradetta ma i

riscontri nei vari paesi sono differenti, in quando ognuno di questi ha attutato sistemi diversi in merito.

La composizione della Corte costituzionale

La costituzione italiana del 1948 ha previsto l’esistenza di un organo, la corte costituzionale, che abbia

le funzioni di giustizia costituzionale.

La corte è composta da 15 giudici, nominati (art. 135, c. 1 e 2):

•1/3 dal presidente della repubblica: il presidente del consiglio elegge tramite un decreto controfirmato

dal presidente del consiglio. La scelta è fatta esclusivamente dal presidente senza interferenza del

governo, quindi la controfirma servirebbe solamente a certificare la regolarità del procedimento seguito.

Inizialmente si prevedeva che le nomine avvenissero in ordine successivo, cioè prima la magistratura,

poi il parlamento e infine il presidente. Il presidente quindi faceva una scelta volta all’equilibrio

dell’organo. In seguito vi è stata una modifica dell’articolo 135 e quindi è scomparsa la questione

dell’ordine di elezione;

•1/3 dal parlamento in seduta comune: per l’elezione è necessaria la maggioranza dei 2/3 dei

componenti nei primi tre scrutini, mentre nei successivi è necessaria quella di 3/5;

•1/3 dalle supreme magistrature ordinaria e amministrative: alle elezioni vi prevedono la Corte di

cassazione (3 giudici), il Consiglio di Stato (1 giudice) e la Corte dei Conti (1 giudice). È necessaria la

maggioranza assoluta dei voti dei componenti del collegio, qualora questa non sia raggiunta nella prima

votazione, è necessaria la maggioranza relativa nel ballottaggio tra i candidati; i candidati devono

essere in numero doppio rispetto ai giudici da eleggere. Solitamente la scelta operata dalle

magistrature è caduta sempre su magistrati appartenenti alle medesime giurisdizioni.

I membri vengono scelti tra i magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinarie e

amministrative, i professori universitari in materie giuridiche e gli avvocati dopo vent’anni di esercizio.

La maggioranza richieste sono alla base dei possibili ritardi che si possono verificare per l’elezione dei

giudici. Solitamente è al parlamento in seduta comune che si devono i ritardi nelle elezioni dei giudici

della corte.

L’organizzazione della Corte costituzionale

La Corte costituzionale gode di una serie di garanzie, sia dal punto di vista dell’organo in sé sia dal

punto di vista dei giudici che la compongo, per il quali la normativa configura un vero e proprio status.

La Corte possiede un proprio regolamento interno mediante il quale disciplinare l’esercizio delle funzioni

e stabilire le stesse norme integrative del procedimento innanzi ad essa seguito.

Lo status del giudice costituzionale

La durata del mandato del giudice costituzionale è di nove anni che decorrono dal giorno del

giuramento. Non vi è la possibilità di essere nuovamente nominati (art. 135, c. 3). Il periodo abbastanza

lungo consente ai giudici di svincolarsi dai soggetti che li hanno eletti e di mantenere una certa

continuità nell’attività dell’organo. Alla scadenza dei nove anni essi cessano dalla carica e dall’esercizio

delle proprie funzioni (art. 135, c. 4).

A livello normativo lo status di giudice costituzionale è incompatibile col ruolo di membro del

parlamento, col ruolo di consigliere regionale, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni

carica e ufficio indicati dalla legge, ed è anche sancita una riserva di legge costituzionale circa le

riguardano

garanzie di indipendenza (art. 137, c.1). Esistono inoltre una serie di normative che

fondamentalmente i seguenti aspetti :

 Specificazione dei motivi di sospensione e rimozione dell’ufficio;

 Precisazione delle cause di incompatibilità, con ogni ufficio o impegno pubblico o privato, attività

professionale, commerciale, industriale, funzioni di amministrazione o sindaco di società che abbiano

scopo di lucro, esercizio delle funzioni di magistrato o professore universitario, partecipazione a

commissioni giudicatrici di concorso, incarichi universitari. È anche stabilito che i giudici non possono

svolgere attività interne ad associazioni o partiti politici;

 Insindacabilità e impossibilità ad essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio

delle proprie funzioni;

 Godimento dell’immunità accordata dall’articolo 68, c.2 della costituzione, ai membri delle due

camere con autorizzazione della corte costituzionale;

 Inapplicabilità, fuori dal giudizio penale, delle norme relative all’astensione e alla ricusazione dei

giudici;

 Retribuzione minima garantita protetta da riserva di legge (non inferiore a quella del più alto

magistrato della giurisdizione ordinaria); giudice emerito

 Assunzione, una volta cessati dall’ufficio, del titolo di , cui sono concessi una serie di

diritti e prerogative.

Ogni giudice della Corte ha uno o più collaboratori che lo assistono sulle particolari ricerche di

giurisprudenza. Questi sono scelti da lui stesso sulla base del rapporto fiduciario.

Le garanzie per la Corte costituzionale come organo collegiale

L’insieme dei giudici costituzionali costituisce l’organo collegiale.

È necessario considerare le garanzie dei singoli giudici, ma anche quelle dell’organo stesso. Le garanzie

dei singoli giudici incidono sul loro status e sono, ad esempio, la competenza di accertare l’esistenza di

requisiti soggettivi di ammissione e a pronunciarsi sulle cause di decadenza, rimozione e sospensione

dei propri componenti. L’organo collegiale possiede un’ampia autonomia normativa, amministrativa e

finanziaria, cioè può regolare la propria autonomia domestica. Vi è inoltre la garanzia dell’organo di

tutelarsi penalmente, cioè di considerare come reati quelli atti volti al vilipendio dell’organo e quelli volti

all’impedimento dell’esercizio delle proprie funzioni.

Primi articoli del regolamento della Corte

Articolo 1: la Corte ha la sua sede a Roma, nel Palazzo della Consulta. Nell’ambito della sede i poteri di

polizia sono riservati alla Corte. La sede comprende tutti gli altri locali e spazi a disposizione della Corte.

Articolo 2: i poteri di polizia sono esercitati dal Presidente, che si avvale dei commessi della Corte. Egli

può concordare con le autorità competenti eventuali servizi di polizia. La forza pubblica non può entrare

nella sede della Corte se non per ordine del Presidente.

Articolo 3: qualora all’interno della sede della Corte vengano commessi fatti che possono costituire

reato di oltraggio alla Corte o a uno dei suoi componenti nell’esercizio o a causa delle sue funzioni, il

Presidente può ordinare l’arresto immediato dell’autore dei detti fatti e la sua consegna all’autorità

competente.

Il Presidente della Corte costituzionale

Il Presidente viene eletto dalla Corte stessa, scegliendo fra i propri componenti (art.

135, c.5). Egli rimane in carica per un triennio ed è rieleggibile.

L’elezione avviene a maggioranza dei componenti. Nel caso in cui nella prima votazione non si riesca ad

eleggere si deve procedere a una nuova votazione, e qualora vada male anche questa, si giunge alla

votazione di ballottaggio tra i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti proclamando

eletto chi ha raggiunto la maggioranza; nel caso di parità vince il più anziano di carica, e in mancanza

del più anziano di carica, il più anziano di età. Il regolamento della Corte prevede che l’elezione sia a

scrutinio segreto e sotto la presidenza del giudice più anziano di carica; questi indica come scrutatori i

due giudici meno anziani e prevedere la ridistribuzione delle schede una volta avvenuta la

proclamazione (art. 7 reg. gen.).

Solitamente la tendenza, durante l’elezione del presidente, è quella di votare l’anzianità di carica.

Il ruolo del Presidente è di direttivo, impulso e garanzia del buon funzionamento dell’organo. Egli ha il

potere nominare il giudice per l’istruzione e per la relazione di varie cause e il potere di esternazione (il

presidente rappresenta la corte). Si può concludere dicendo che il Presidente ha un potere di

rappresentazione degli indirizzi della Corte e di precisazione sui singoli aspetti della giurisprudenza

costituzionale. Questo lo si nota nella conferenza stampa di fine anno, ma anche dalla interviste

rilasciate di volta in volta.

Le altre articolazioni interne alla Corte costituzionale

Vi sono ulteriori articolazioni interne alla Corte, oltre al presidente; una di queste è il vice presidente,

che viene designato dal presidente come suo primo atto dopo l’insediamento in carica. La scelta del

vicepresidente è guidata dal criterio dell’anzianità come giudice. In caso di assenza del presidente e del

vice, presiede la Corte il giudice più anziano, che su richiesta del presidente può ricevere il

conferimento, dalla Corte, del titolo di vicepresidente.

Altre articolazioni interne alla Corte sono:

 ufficio di presidenza: è costituito dal presidente e da due giudici della Corte designati mediante

sorteggio (durano in carica 3 anni);

 commissione per gli studi e per i regolamenti: è composta da tre giudici sorteggiati tra quelli che non

fanno parte dell’ufficio di presidenza ed è presieduta dal componente più anziano;

 commissione per la biblioteca: è composta da tre giudici sorteggiati tra quelli che non fanno parte né

dell’ufficio di presidenza né della commissione per gli studi ed è presieduta dal giudice più anziano.

I componenti di entrambe le commissioni durano in carica tre anni.

A supporto del funzionamento della Corte e della sue articolazioni è prevista una complessa struttura

amministrativa a cui è preposto un segretario generale.

Il funzionamento della Corte costituzionale: il principio di collegialità

Il più importante principio di funzionamento della Corte è quello della collegialità e quindi qualsiasi

decisione deve essere presa da collegio in quanto non vi sono sezioni o commissioni che si ripartiscono

le attribuzioni dell’organo. legge n. 87/1953

Il principio di collegialità viene previsto dall’articolo 16 della , che prevede:

•obbligo dei membri della Corte di intervenire alle udienze;

•quorum di funzionamento elevato capace di conseguire una serie di risultati;

•regola per cui le decisioni son deliberate in camera di consiglio dai giudici presenti a tutte le udienze in

cui si è svolto il giudizio;

•previsione secondo cui le decisioni vengono prese con la maggioranza assoluta dei votanti.

La Corte può funzionare attraverso collegi giudicanti diversi, ognuno dei quali si occupa della singola

controversia fino alla sua conclusione. Il regolamento della Corte è intervenuto per cercare di rafforzare

il principio della collegialità, non a caso ora è previsto che alla deliberazione devono partecipare i

giudici che sono stati presenti a tutte le udienze fino alla chiusura della discussione della causa (è stata

eliminata la dicitura tutti i giudici).

L’udienza pubblica e la camera di consiglio

La Corte può scegliere il rito attraverso il quale agire. La scelta ricade tra l’udienza pubblica o la camera

di consiglio.

L’udienza pubblica si connota per la presenza delle parti interessate e dei loro avvocati. Questo rito ha

un carattere più solenne e comporta un allungamento delle tempistiche di discussione della causa.

La camera di consiglio viene utilizzata proprio per cercare di accorciare i tempi e le spese economiche.

Scegliendo la camera di consiglio la Corte è riuscita a smaltire in breve tempo cause attive da un lungo

periodo.

La sentenza ordinaria

La Corte sceglie il tipo di provvedimento attraverso il quale giudicare in via definitiva con sentenza (art.

18 legge n.87/1953), mentre adotta le ordinanze per tutti gli altri provvedimenti di sua competenza. Il

presidente della camera invece utilizza la forma del decreto per i suoi provvedimenti.

Le sentenze della Corte possono essere di tipo interpretativo, cioè la Corte può emanare sentenze

attraverso le quali offre un’interpretazione della norme. Le sentenze interpretative possono essere di

rigetto o di accoglimento. Oltre alle sentenze interpretative esistono le sentenze manipolative; queste

riguardano solo le sentenze di accoglimento, cioè le sentenze con cui la Corte accoglie la questione di

costituzionalità.

Le sentenze manipolative possono essere di diverso tipo:

•aggiuntive o integrative: quando la Corte, nell’emettere una sentenza che accoglie il ricorso di

incostituzionalità, stabilisce che la disposizione è incostituzionale nella misura in cui non prevede una

ulteriore tutela. Esempio: la Corte ha dichiarato incostituzionale la disposizione che garantiva

particolari tutele ai figli e al coniuge nell’ambito della separazione non consensuale. Secondo la Corte

questa disposizione era incostituzionale nella misura in cui garantiva particolari tutele ai figli che si

trovavano coinvolti nell’ambito di una

separazione non consensuale e non prevedeva gli stessi diritti anche per i figli coinvolti in una

separazione consensuale. La Corte ha aggiunto una frase in cui ha equiparato il trattamento in tutte e

due le situazioni;

•sostitutive: quando la Corte manipola un testo sostituendo un termine. Per questo motivo si dice che la

Corte si sostituisce al legislatore.

Esempio: la sentenza in cui la corte stabilisce che è incostituzionale la legge che agevoli l’accesso ai

portatori di handicap all’istruzione secondaria superiore. Nella sentenza la Corte ha sostituito la parola

“agevolare” con la parola “assicurare”;

•ablative: quando la Corte attraverso la sentenza taglia una parte del testo. Esempio: la Corte, in

materia elettorale, ha accolto l’incostituzionalità della legge elettorale nella misura in cui la legge

elettorale prevedeva la lista bloccata e il premio di maggioranza. In questo caso la Corte con la sua

sentenza ha soppresso quei commi della legge elettorale che prevedevano quanto sopra detto. Oggi, a

seguito della sentenza della Corte, ci ritroviamo una legge elettorale proporzionale.

Giudice relatore/redattore e formazione delle pronunce

Per ogni fascicolo da esaminare il presidente individua un giudice per l’istruzione e la relazione della

causa, il quale tra i vari compiti ha anche quello di esporre le questioni in modo sintetico al collegio e di

votare per primo nel momento in cui viene decisa la pronuncia.

Intorno alla figura del giudice relatore ruotano vari problemi tra cui due più rilevanti. Il primo riguarda il

potenziale pregiudizio per l’effettiva collegialità dell’organo. Il secondo riguarda i possibili rischi di

personalizzazione della giurisprudenza costituzionale che seguono la nomina del giudice relatore.

Una volta avvenuta la votazione l’iter formativo del provvedimento prevede l’intervento di un ulteriore

giudice per la redazione dell’ordinanza e della sentenza. A seguito di modifiche normative dal 2008 la

redazione delle sentenze e delle ordinanze è affidata al giudice relatore che, in caso di indisponibilità,

può essere sostituito da un altro giudice nominato dal presidente.

L’assenza dell’opinione dissenziente e le ipotesi di mancata coincidenza tra giudice relatore

e giudice redattore

Ciascun giudice può trovarsi in disaccordo con la decisione e l’argomentazioni adottate dalla

maggioranza del consiglio; in questo caso egli può redare una propria opinione separata e dissenziente

all’opinione della Corte. L’istituto dell’opinione dissenziente è diventato sempre più diffuso nei paesi che

appartengono alla tradizione giuridica di civil law.

La nostra Corte costituzionale in tutti questi anni ha sempre mantenuto un regime di totale segretezza,

pertanto non ci è possibile sapere come sono state emanate le sentenze, quali e quanti giudici hanno

dissentito, le motivazioni, etc…

Nella relazione annuale del presidente della Corte dedicata alla giustizia costituzione del 2003, per la

prima volta si è assistito ad un caso di dissociazione tra giudice relatore e giudice redattore. In una

sentenza del 2006 inoltre, è stato espresso, per la prima volta, che il relatore è stato sostituito per la

redazione da un altro giudice.

Le attribuzioni della Corte costituzionale

Il ruolo della Corte, in Italia, è quello di garantire che le leggi, gli atti aventi forza di legge e lo

svolgimento delle funzioni da parte dei poteri statali siano congruenti e rispettosi dell’ordinamento

costituzionale. Il controllo costituzionale nel nostro ordinamento, come sopra detto, è affidato alla corte

che detiene un controllo di tipo accentrato perché solo essa lo esercita, e di tipo diffuso perché qualsiasi

giudice potrebbe adire alla Corte. Si può affermare quindi che è un sistema misto.

L’articolo 134 della costituzione prevede che la Corte giudichi:

sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge

(decreti legge, decreti legislativi), dello stato e delle regioni;

sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato e su quelli dello stato e le regioni e tra le regioni;

sulle accuse promosse contro il presidente della repubblica e dei ministri.

I conflitti tra le leggi dello stato e la costituzione possono essere per vari motivi. Vi sono, ad esempio

per un vizio formale, cioè quando per esempio le due camere non abbiano approvato la legge nella

stessa forma (vizio di forma); il vizio può essere anche di tipo sostanziale, cioè quando la legge o l’atto

avente forza di legge contrasta proprio con uno dei principi della costituzione.

Il controllo di legittimità costituzionale in via incidentale

Nella via incidentale il controllo da parte della Corte nasce come un incidente nel corso di un processo

giudice a quo

davanti a un . Egli sottopone alla Corte la questione di legittimità costituzionale di una

legge o di una delle sue disposizioni. La richiesta di illegittimità può essere effettuata anche da una

delle parti del processo. Si può quindi dire che sono due le figure che fanno la richiesta di illegittimità: il

giudice a quo, che presenta un dubbio in merito alla legge, e una delle parti che presenta il suo dubbio

al giudice a quo, che a sua volta valuterà se la richiesta è fondata e la proporrà alla Corte.

Vi sono dei precisi requisiti per richiedere l’illegittimità costituzionale (sia da parte del giudice a quo che

della Corte): rilevante

• la legge o la disposizione deve essere nel giudizio del giudice a quo, nel senso che egli è

chiamato in concreto a farne applicazione per dirimere il caso in questione. Questo non significa

comunque che il giudice è obbligato ad applicare necessariamente quella legge nel processo;

non manifestatamente infondata

• la questione deve essere , nel senso che deve essere almeno

dubbia la conformità costituzionale di quella legge o di quella disposizione. In questo caso il giudice

deve indicare quali sono le disposizioni che si intendono violate. Non è necessario che la questione sia

fondata per il giudice, ma è necessario che sia non manifestatamente infondata;

• è necessario che il giudice dia conto della circostanza per cui egli ritenga di non poter superare il

contrasto attraverso una interpretazione della legge conforme a costituzione (interpretazione

costituzionale conforme).

Sostanzialmente la Corte, attraverso le sue sentenze, ha voluto sottolineare il fatto che una legge non si

può dichiarare costituzionalmente illegittima perché è possibile darne un’interpretazione

incostituzionale, ma perché è impossibile darne interpretazione costituzionale. ordinanza di

Se sussistono tutti i requisiti sopra indicati il giudice a quo emana un apposito atto, detto

remissione , con cui sospende il giudizio in corso davanti a lui e investe la questione alla Corte. In

questo caso è necessario che vi sia la pubblicazione dell’ordinanza nella gazzetta ufficiale, affinché tutti

possano sapere che in un processo si è messa in discussione la legittimità di una scelta del legislatore.

A seguito della sospensione il giudice deve attendere la decisione sulla questione di legittimità che

verrà assunta nel processo costituzionale.

La Corte sarà chiamata a rispondere sulla fondatezza del dubbio espresso dal giudice a quo; valuterà se

la legge o le disposizioni sono coerenti o meno con gli articoli della costituzione che si ritengono violati.

Dopo il giudizio della Corte la vicenda del processo principale potrà riprendere tenendo conto del

pronunciamento.

La Corte durante il processo valuta se la questione è rilevante e non manifestamente infondata, cioè se

la questione è ammissibile. Qualora la questione sia ammissibile la Corte istruisce la pratica e in camera

di consiglio delibera sulla legittimità o meno della legge. Se la Corte ritiene che la legge sia

incostituzionale emette una sentenza di accoglimento, cioè si ammette l’incostituzionalità; se ritiene

che la legge non sia incostituzionale emette una sentenza di rigetto.

Al giudizio della Corte possono prendere parte le parti del giudizio principale e nel processo può

intervenire il presidente del consiglio dei ministri, il quale assume il ruolo di difensore della legittimità

costituzionale della legge. Nel caso in cui non vi siano parti e il giudizio si presenti risolvibile alla luce

dei precedenti, la Corte si riunisce in camera di consiglio, altrimenti procederà in udienza pubblica. La

decisione sarà comunque deliberata in camera di consiglio e il testo finale della sentenza sarà

sottoscritto dal presidente e dal giudice redattore.

Le decisioni che la corte delibera sono:

 Processuali: possono essere definitive o meno; se sono definitive si dice che determinano un effetto

preclusivo per il giudice a quo, nel senso che egli non può più sollevare un dubbio di illegittimità in

merito; se non sono definitive consentono al giudice di formulare nuovamente un dubbio di

incostituzionalità.  Merito: queste scendono nel particolare del dubbi di costituzionalità. Se la Corte non

condivide il dubbio lo dichiara infondato, in quanto ritiene che questo non sia fondato rispetto ai

parametri invocati. Nulla vieta che la Corte a distanza di poco tempo dichiari illegittima quella

medesima legge perché contraria ad altri principi della costituzione. Se la Corte condivide il dubbio

sollevato dal giudice, lo accoglierà. Questo caso determina l’annullamento della legge viziata con

effetto normativo retroattivo, cioè fin dall’inizio (art. 136, c. 1 – art. 30 legge n. 87/1953); significa

quindi che la legge, dopo la sentenza di accoglimento della Corte, non potrà più essere applicata a

nessun caso. Rimangono salvi i rapporti esauriti, cioè quelli che sono ormai definitivamente chiusi.

L’eccezione si trova nella materia penale in quanto se a fondare una condanna è una legge riconosciuta

incostituzionale, ne cessano immediatamente tutti gli effetti penali.

Il controllo di legittimità costituzionale in via principale

L’ordinamento prevede che il controllo di legittimità sia fatto anche in via principale ad opera di alcuni

soggetti ben definiti. Il ricorso in via principale può riguardare il ricorso dello stato contro le leggi

regionali, il ricorso delle regioni contro una legge dello stato o il ricorso di una regione contro un’altra

legge regionale (stato vs regione – regione vs stato – regione vs regione).

L’articolo 117 della costituzione delinea tre aree di competenza legislativa, cioè stabilisce chi può fare le

leggi e in quale materia (aree di competenza legislativa); queste sono ripartite tra lo stato e le regioni.

Nell’articolo viene anche enunciato in che modo lo stato e le regioni possono legiferare. Ci sono alcune

materie in cui solo lo stato può emanare leggi, materie in cui vi è una concorrenza di disciplina tra stato

e regione e materia in cui solo le regioni possono emanare leggi.

Nel caso della concorrenza lo stato deve definire i principi della materia e le regioni legiferano

solamente nel rispetto dei principi definiti dalla legge statale.

Le materie in cui solo le regioni possono legiferare sono residuali, cioè sono quelle materie non elencate

nei precedenti commi dell’articolo 117.

Il governo quando ritiene che una legge regionale ecceda la competenza della regione, può promuovere

la questione di illegittimità costituzionale entro 60 giorni dalla pubblicazione. Lo stesso può fare la

regione.

Solitamente sono più frequenti i ricorsi da parte delle regioni in merito al conflitto di attribuzione,

soprattutto in materia finanziaria. Le regioni rivendicano l’autonomia finanziaria, sancita dall’articolo

119.

Per quanto riguarda la parte processuale, davanti alla Corte possono apparire per lo stato il presidente

del consiglio e per le regioni il presidente della giunta regionale. Il processo in via principale è un

giudizio di parti, nel senso che il ricorrente e il convenuto possono disporre del giudizio e persino

rinunciarvi, magari perché la questione sollevata ha trovato altre soluzioni. Qualora il processo continui

e si arrivi a una decisione, questa può assumere ancora una volta natura processuale o di merito, e di

rigetto o di accoglimento del dubbio.

A seguito della revisione costituzionale del 1999, è stato introdotto un nuovo giudizio in via principale

nei confronti degli statuti delle regioni ordinarie. L’articolo 123 della costituzione infatti prevede che il

governo possa promuovere la questione di illegittimità costituzionale sugli statuti entro 30 giorni dalla

loro pubblicazione e possa sottoporre lo statuto ad un referendum popolare entro tre mesi dalla

pubblicazione.

Regole diverse vi sono per le regioni a statuto speciale.

La risoluzione dei conflitti di attribuzione tra poteri dello stato

L’articolo 134 della costituzione stabilisce che la Corte debba risolvere i conflitti di attribuzione

all’interno dello stato tra i relativi poteri e tra lo stato e le regioni. Nel caso del conflitto di attribuzione

la Corte deve dirimere le conflittualità interne alla forma di governo. I conflitti sono riconducibili sia alla

tradizionale tripartizione delle funzioni statali, sia agli altri elementi al vertice dell’organizzazione

statale.

Sono soggetti al potere arbitrale della Corte i seguenti organi:

1. Le due camere del parlamento, anche singolarmente considerate, ma anche altre articolazioni

parlamentari come ad esempio le commissioni di inchiesta;

2. Il governo, ma anche il ministro di giustizia (titolare di una serie di attribuzioni costituzionali) e

il singolo ministro per cui è stata chiesta la mozione di sfiducia;

3. Ciascun organo giurisdizionale;

4. Il pubblico ministero, in quanto titolare di esercitare l’azione penale (art. 112);

5. Il consiglio superiore della magistratura e la sezione disciplinare del medesimo

6. (titolare della funzione svolta in autonomia rispetto al plenum);

7. La stessa Corte;

8. Soggetti estranei all’organizzazione stato-persona come ad esempio il comitato promotore del

referendum abrogativo.

Per incardinare la competenza occorre che vi sia l’elemento soggettivo, cioè il coinvolgimento di poteri

di stato, e l’elemento oggettivo, cioè che vi sia una materia di tipo costituzionale. Il conflitto di poteri

può riguardare qualsiasi tipo di atto che può portare a una lesione delle attribuzioni costituzionali di un

altro potere. La Corte quindi ammette che la lesione derivata possa essere sia una usurpazione delle

competenze altrui, sia una menomazione.

Dal punto di vista del procedimento il giudizio della Corte presenta una singolarità. Vi sono due fasi: la

prima in camera di consiglio, dove la Corte decide sull’ammissibilità del ricorso; si tratta di una specie di

valutazione preliminare, che potrebbe risolvere immediatamente il conflitto senza bisogno di

coinvolgere il potere dello stato nei cui confronti il ricorso è formulato. Nel caso in cui la Corte ritenga il

conflitto ammissibile, ne dispone la modifica agli organi interessati e si aprirà la seconda fase del

procedimento, con la presenza di tutte le parti in contraddittorio. Nel confronto tra le parti la Corte

esaminerà la questione e può anche ribaltare le conclusioni provvisorie della prima fase in ordine

all’ammissibilità del ricorso. La pronuncia risolverà il conflitto dichiarando il potere al quale spettano le

attribuzioni in contestazione. Nel caso in cui reputi che non spettava a quel determinato potere quella

determinata attribuzione, ove sia stato emanato un atto lo annulla.

La risoluzione dei conflitti di attribuzione tra enti (Stato e Regioni)

La Corte si occupa anche della risoluzione dei conflitti di attribuzione tra stato e regioni. Se la regione

con un suo atto invade la sfera di competenza dello stato o di un’altra regione, questi possono ricorrere

alla Corte per il regolamento della competenza.

A differenza del conflitto tra i poteri statali, in questo caso vi deve essere una atto che invade la sfera di

competenza assegnata dalla costituzione. Questo atto potrà essere un regolamento, un atto

amministrativo, etc…

La lesione della sfera di competenza costituzionale può essere sia un’usurpazione della sfera di

competenza altrui, sia una menomazione.

La legittimazione processuale spetta al presidente del consiglio per lo stato e al presidente della giunta

regionale per la regione.

Al termine del giudizio la Corte dichiarerà l’ente cui spettano le attribuzioni in contestazione ed

annullerà gli eventuali atti viziati per incompetenza.

Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo

La Corte, attraverso la legge costituzionale n.1/1953, detiene la competenza a giudicare se le richieste

di referendum abrogativo sono ammissibili o meno.

Da un po’ di tempo a questa parte la Corte è stata al centro di numerose contestazioni, soprattutto

politiche, per il suo giudizio in materia referendaria.

Il giudizio sulla responsabilità penale del Presidente della Repubblica

La Corte detiene il potere di giudizio penale nei confronti del presidente della repubblica, nei soli due

casi menzionati dalla costituzione: alto tradimento e attentato alla costituzione. Nel caso si verifichi uno

dei suddetti eventi si aprirà un processo penale dove il presidente della repubblica è l’imputato, il

parlamento in seduta comune è l’accusatore e la Corte il terzo giudice imparziale. In questo processo di

accusa la corte non opera in composizione tradizionale bensì viene integrata con 16 membri tratti da un

elenco di 45 cittadini, aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il parlamento compila ogni nove

anni mediante elezione con le stesse modalità stabilite per la nomina dei giudici ordinari. Il numero 16

ci indica che è dominante la prevalenza dei membri popolari rispetto a quelli tecnici è previsto un

quorum di funzionamento di 21 giudici.

Anche dal punto di vista della deliberazione della sentenza sono previste alcune particolarità. Non

essendoci un giudice relatore l’ordine di votazione prevede di cominciare dal giudice meno anziano,

mentre il presidente vota per ultimo. Nessuno dei votanti può esprimere per iscritto i motivi del proprio

voto e non sono ammesse astensioni dal voto. In caso di parità, non prevale il voto del presidente ma

l’opinione più favorevole all’imputato.

Quando pronuncia la sentenza di condanna la Corte determina le sanzioni penali, amministrative e civili

adeguate al fatto.

Il giudizio di accusa contro il Presidente della Repubblica

La fase in sede parlamentare

-Attività istruttoria ad opera di un comitato formato dai componenti della giunta del senato e da quelli

della giunta della camera per l’autorizzazione a procedere;

-Eventuale deliberazione di messa in stato d’accusa da parte del parlamento in seduta comune, a

maggioranza assolta;

-Elezione da parte del parlamento in seduta comune, anche tra i propri componenti, di uno o più

commissari per sostenere l’accusa.

La fase davanti alla Corte costituzionale

-Sorteggio dei giudici aggregati in pubblica udienza e con la partecipazione dei commissari d’accusa;

-Giuramento dei giudici aggregati nelle mani del presidente della corte;

-Attività istruttoria;

-Dibattimento;

-Deliberazione della sentenza, con indicazione delle sanzioni, in caso di condanna.

Il sistema nazionale e quelli sovranazionali di protezione dei diritti, tra la Corte

costituzionale e le Corti di Lussemburgo e Strasburgo

Con l’adesione ai trattati comunitari l’Italia è entrata a far parte di un ordinamento sovranazionale con

la conseguenza che le norme prodotte dall’UE hanno piena applicazione nel nostro stato e prevalgono in

caso di contrasto.

La convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) rimane invece un trattato internazionale da cui

derivano obblighi per lo stato a rispettarla.

Vi è stata una sovrapposizione dei tre sistemi (statale, UE e convenzionale) che ha creato problemi di

coordinamento sia tra gli ordinamenti che tra le rispettive fonti del diritto. Dal punto di vista europeo vi

sono tre corti ai vertici dei tre sistemi: Corte costituzionale, Corte di giustizia dell’Unione europea e

Corte EDU. La nostra Corte costituzionale si interseca sempre di più con le altre due corti europee.

LE FONTI DEL DIRITTO

Cosa sono le fonti del diritto

Si chiamano fonti del diritto i fatti o gli atti che l’ordinamento giuridico abilita a produrre norme

giuridiche. La teoria delle fonti del diritto di occupa sia delle regole che individuano quali sono le fonti

del diritto, sia delle regole che individuano i modi di produzione del diritto.

Per diventare fonti del diritto gli atti giuridici devono essere creati da soggetti abilitati dall’ordinamento

a svolgere un’attività di produzione del diritto.

Le fonti sono classificate nel seguente modo:

Fonti di produzione: sono fonti alle quali l’ordinamento attribuisce la funzione di creare norme

giuridiche;

Fonti sulla produzione: sono fonti che disciplinano i procedimenti di formazione delle norme

giuridiche. Alle fonti sulla produzione è assegnato la funzione di individuare i metodi mediante i quali la

norma prodotta deve essere portata alla conoscenza dei destinatari.

Fonti atto – fonti fatto: le prime sono fonti prodotte da soggetti istituzionali che hanno il

potere di dare vita a diritto formale (costituzione, legge, regolamenti); le seconde sono fonti che

nascono dal comportamento della collettività che non ha la volontà precisa di porre in essere una

norma giuridica (consuetudini). Nel caso delle fonti fatto conta il comportamento della collettività che

viene assunto come oggettivo; nel caso delle fonti atto conta la volontà del soggetto istituzionale

espressa secondo un procedimento di produzione del diritto;

Fonti di cognizione: sono atti che non hanno valore normativo ma svolgono solamente la

funzione di far conoscere il diritto oggettivo (da ricollegare alle fonti sulla produzione).

È importante sottolineare il fatto che all’interno del nostro ordinamento non esiste un vero e proprio

elenco delle fonti del diritto. Un riferimento alle fonti si può trovare all’interno del codice civile, dove le

preleggi individuano in ordine gerarchico la legge, i regolamenti del governo e altre autorità, le norme

corporative e gli usi e gli atti del governo aventi forza legge. L’elencazione delle fonti rimane comunque

limitato in quanto le preleggi risalgono al periodo antecedente all’entrata in vigore della costituzione e

all’entrata nell’UE. Anche con l’entrata in vigore della costituzione rimane comunque il problema, in

quanto essa prevede come fonti solamente la legge, gli atti aventi forza di legge e il referendum

abrogativo.

Le nuove fonti sulla produzione possono intervenire ad integrare il sistema vigente, ma possono farlo

solamente nel rispetto della costituzione e della gerarchia da questa delineata.

Le fonti del diritto hanno delle caratteristiche comuni che le contraddistinguono:

 Generalità : la fonte normativa è rivolta a una pluralità di soggetti o do situazioni indeterminate;

 Astrattezza : la fonte normativa deve valere per tutti i soggetti e le situazioni a cui è applicabile;

 Capacità innovativa del sistema normativo esistente.

L’appartenenza di un atto normativo alle fonti del diritto produce determinate conseguenze che valgono

a distinguere il regime delle fonti pubbliche da tutti gli altri atti che fonti non sono.

L’ordinamento con riferimento alle sole fonti prevede:

-una pubblicazione in forma ufficiale;

iura novit curia

-l’applicazione del principio (il giudice è ritenuto a conoscere la legge) e del principio

ignorantia legis non excusat (nessuno uò dire di non conoscere la legge);

-il ricorso in cassazione per violazione di legge contro sentenze civili e penali (ex art. 111 cost.);

-l’interpretazione e l’applicazione del diritto ex art. 112 delle preleggi.

Soggetti che concorrono a produrre diritto

È importante individuare a quali soggetti è stato concesso di introdurre nell’ordinamento norme

giuridiche.

Nello stato liberale ottocentesco il potere di produrre norme era affidato al Re a al parlamento. La fonte

che esprimeva il più alto comando normativo era la legge del parlamento che veniva chiamata fonte

primaria. Il governo del Re doveva sottostare alle leggi del parlamento e poteva solamente emettere

disposizioni in forma di regolamento chiamate fonti secondarie. Nello stato liberale il sistema delle

fonti era molto semplice, basti vedere le disposizioni sulla legge in generale del codice civile (preleggi),

che prevedevano solamente le leggi e i regolamenti.

Con l’avvento dello stato liberaldemocratico, nella forma dello stato costituzionale, vi è stata una vera e

propria rivoluzione nel sistema delle fonti. Innanzitutto è entrata in vigore la costituzione rigida, che è

divenuta la legge suprema dell’ordinamento, superiore a qualsiasi altra fonte. La costituzione ha

assunto il monopolio di produzione del diritto e ha determinato la moltiplicazione delle sedi di poteri

normativi. Attualmente l’ordine gerarchico delle fonti è il seguente: costituzione, leggi costituzionali,

leggi ordinarie e atti equiparati, regolamenti dell’esecutivo. La costituzione ha individuato processi di

produzione del diritto a competenza riservata, attribuendo a soggetti specifici il potere normativo.

Questo si verifica perché:

-vi è un pluralismo istituzionale che prevede l’attribuzione di poteri normativi agli enti territoriali che

compongono l’articolazione interna alla repubblica;

-è avvenuto un’apertura dell’ordinamento interno in favore delle norme giuridiche internazionali;

-vi è un pluralismo sociale, come ad esempio nel caso dei rapporti tra stato e le confessioni religiose

diverse dalla cattolica, che sono disciplinate sulla base di intese.

La complicazione del sistema delle fonti rende più forte l’esigenza di assicurare la coerenza al sistema

dell’ordinamento giuridico. Per questo motivo diventa importante considerare, non solo il criterio

cronologico e gerarchico, ma anche quello della competenza.

La Costituzione come fonte sulle fonti

La costituzione è la fonte massima rispetto alle altre fonti, nel senso che legittima tutti i processi di

produzione del diritto. È la costituzione a individuare le fonti del diritto e a disciplinare i modi di

produzione.

La costituzione non stabilisce tutti i processi di produzione, ma si limita a determinare quelli più

importanti come quelli che permettono di produrre norme di rango costituzionale (leggi di revisione

costituzionale) e norme di rango primario (leggi ordinarie, decreti legge, decreti legislativi).

Per quanto riguarda gli atti primari il sistema delle fonti è chiuso; questo significa due

cose:

• che non sono configurabili atti fonte primari al di là di quelli espressamente menzionati dalla

costituzione. La creazione di ulteriori atti richiede quindi una revisione costituzionale. Il fatto che

la costituzione individui il catalogo delle fonti primarie non vuol dire che essa esaurisce in pieno la

disciplina, infatti essa si limita a stabilire la disciplina essenziale, all’interno della quale si possono


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze sociali e del servizio sociale
SSD:
Università: Pisa - Unipi
A.A.: 2018-2019

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher ginevracaminati171992 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Pisa - Unipi o del prof Nugnes Francesca.

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