Diritto pubblico

IL GOVERNO

Il governo come potere esecutivo, origini storiche ed evoluzione

Il concetto di potere utilizzato nel senso della distinzione tra poteri all’interno dello stato nasce col

filosofo Locke e con l’opera di Montesquieu. Quest’ultimo distingue la specificità di ciascun potere e i

soggetti che ne sono titolari; il potere di fare le leggi è del parlamento, quello di darvi esecuzione è del

governo e quello di amministrare la giustizia è dei magistrati. Montesquieu mette in evidenza anche il

fatto che ogni potere debba essere limitato dagli altri, in modo che si possa realizzare un complesso di

equilibrio.

Il governo è definito come il potere esecutivo, cioè come l’organo che incarna il potere di dare

esecuzione al parlamento.

Storicamente il governo svolgeva un’attività essenzialmente volta all’attuazione dell’indirizzo politico. Ai

giorni nostri invece il governo detiene funzioni sempre più maggiori e in molti casi collabora

direttamente col parlamento.

Negli ultimi anni, con l’arrivo della crisi finanziaria, il governo è intervenuto con decreti legge e decreti

legislativi al fine di attuare il suo programma governativo. Si può dedurre quindi che il governo non

rappresenta solamente il comitato esecutivo del parlamento, bensì svolge anche un ruolo di

legiferatore.

Il governo quindi è legato al parlamento da una relazione circolare, secondo la quale essi

dirige la propria maggioranza in parlamento, definisce l’indirizzo politico, che il parlamento

è chiamato a condividere, e si occupa di darne attuazione.

N.b. Oggi l’unico ostacolo per il potere governativo è rappresentato dalle competenze delle autonomie

locali, che limitano il potere esecutivo del governo.

La composizione del governo

Il governo è un organo complesso inuguale in quanto è composto da più organi. Questi sono diversi tra

di loro e sono titolari di diverse attribuzioni.

Articolo 92 della Costituzione

Il Governo della Repubblica è composto da Presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono

insieme il Consiglio dei ministri.

Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i

ministri.

Il presidente del consiglio e i ministri rappresentano gli organi monocratici, mentre il consiglio dei

ministri rappresenta l’organo collegiale. Questi due sono necessari alla costituzione dell’apparato

governativo, in quanto senza di essi non esisterebbe il governo. Nella costituzione non vi è cenno dei

vari organi non necessari, che rappresentano un’integrazione della composizione dei governi.

Gli organi necessari

Gli organi necessari del governo, ai sensi dell’articolo 92, sono:

• Presidente del Consiglio : è l’organo che dirige la politica generale del governo e ne è

responsabile. Egli inoltre deve mantenere l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo

e coordinando l’attività dei ministri (art. 95 cost.). Il presidente quindi ha un ruolo direttivo e una

responsabilità che sta al di sopra delle responsabilità individuali dei singoli ministri rispetto agli atti che

essi compiono attraverso il loro ministeri. Egli inoltre deve promuovere e coordinare il governo in modo

che si attenga all’indirizzo politico stabilito attraverso la fiducia concordata dal parlamento. Si può

primus inter pares

definire quindi la figura del presidente come , cioè primo tra i pari. Non esiste un

rapporto gerarchico tra i ministri, ma comunque il presidente si trova in posizione di superiorità

sostanziale data dal tipo di compiti di controllo e coordinamento che gli spettano.

I poteri che spettano al presidente, secondo il regolamento interno del consiglio dei ministri e la legge

n.400/1988, sono:

-Poteri di esternazione: è il presidente che deve manifestare verso l’estero gli indirizzi politici generali

del governo. Egli infatti concorda coi singoli ministri le pubbliche dichiarazioni che essi intendono fare

rispetto la politica generale del governo. Il presidente inoltre approva ed autorizza la diffusione del

comunicato sui lavori del consiglio dei ministri; i ministri non possono rendere note eventuali posizioni

di dissenso emerse durante il consiglio su particolari provvedimenti;

-Poteri di rappresentanza: il presidente espone il programma di governo di fronte alle camere al fine di

ottenerne la fiducia. Egli assume tutte le decisioni che spettano al governo nelle diverse fasi del

procedimento legislativo, ad eccezione della definizione degli emendamenti in grado di modificare in

misura rilevante il disegno di legge, o di incidere sulla politica generale del governo. Questi

emendamenti devono essere approvati dal consiglio dei ministri.

Il presidente infine piò instaurare giudizi di costituzionalità dei fronte alla Corte Costituzionale e può

intervenirvi;

-Poteri di direzione di organi collegiali: il presidente assume un ruolo direttivo rispetto al consiglio, che

convoca e del quale stabilisce l’ordine del giorno;

-Poteri di promozione e coordinamento dell’attività dei ministri: la legge n.400/1988 ha previsto che il

potere del presidente non sia solamente quello di rivolgere ai ministri le direttive politiche ed

amministrative volte all’attuazione delle decisione assunte dal consiglio, ma egli deve rivolgere anche

le direttive connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale e le direttive volte a

sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a questioni amministrative. Il

presidente inoltre ha il compito di deferire al consiglio la decisione di questioni sulle quali siano emerse

valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti;

Ministri: questi hanno il duplice ruolo di componenti del consiglio e di organi monocratici al

•

vertice dei ministeri. Essi sono responsabili collegialmente degli atti del consiglio dei ministri, e

individualmente dei loro dicasteri (art. 95 c. 2).

Il numero dei ministri e dei ministeri potrebbero non coincidere (art. 95 c.3). Non sono previsti

particolari requisiti per essere nominato ministro; no è previsto che un ministro debba essere

necessariamente membro del parlamento e viceversa;

Consiglio dei ministri: è un organo collegiale composto da tutti i ministri e presieduto dal

•

presidente del consiglio.

Il consiglio delibera, su proposta del presidente, la nomina di eventuali vicepresidenti del consiglio e

commissari straordinari di governo. Esso inoltre viene sentito dal presidente per l’eventuale delega di

funzioni ai ministri senza portafoglio, per la nomina di sottosegretari e l’assegnazione di incarichi

speciali ad un ministro.

Il consiglio è titolare:

-Delle funzioni che la Costituzione e le leggi costituzionali assegnano al governo (iniziativa legislativa,

adozione di decreti legislativi, dei decreti legge e dei regolamenti);

-Delle funzioni stabilite dalla legge n.400/1988 1- determinazione della politica generale del governo;



2- deliberazione su ogni questione relativa all’indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le

camere; 3- regolazione dei conflitti di attribuzioni insorgenti tra ministri

Schema riassuntivo

Ruolo del presidente del Consiglio dei ministri nella legge n. 400/1988

Attribuzioni del Presidente del Consiglio (articolo 5): o Comunica alle camere la composizione del

governo ed eventuali mutamenti; o Pone la questione di fiducia;

oSottopone al Presidente della Repubblica le leggi, i disegni di legge e gli atti normativi del governo;

oControfirma agli atti di promulgazione delle leggi e gli atti avente forza di legge (decreto legge,

decreto legislativo);

o Presenta alle camere i disegni di legge;

•Dà ai ministri le direttive politiche ed amministrative;

•Coordina e promuove l’attività de ministri;

•Può sospendere l’adozione di atti dei ministri;

•Concorda coi ministri le dichiarazioni in materia di politica generale del governo;

•Adotta direttive su sufficienza e imparzialità degli uffici;

 Esercita funzioni in materia di sicurezza e segreto di stato;

 Può istituire comitati di ministri.

Gli organi eventuali

La presenza di organi non necessari è prassi ben consolidata fin dalle prime legislature, ed è stata

tradotta poi anche all’interno della legge n. 400/1988, che ha previsto in particolare:

- Vice-Presidente del Consiglio dei ministri: questo viene nominato tra i ministri del

consiglio, su proposta del presidente. Egli svolge un ruolo di supplenza del presidente nel caso di

assenza o impedimento. La funzione del vice-presidente è prettamente politica in quanto normalmente

viene nominato vicepresidente il segretario del partito, o dei partiti, che fanno parte della coalizione di

governo;

- Consiglio di gabinetto: viene istituito in governi formati da diversi partiti tra loro alleati, al

fine di riunire i ministri che rappresentano le diversi componenti politiche della coalizione che sostiene il

governo;

- Comitati interministeriali: ve ne sono di due tipi, quelli istituiti con legge e quelli istituiti con

decreto del presidente del consiglio (d.p.c.m). I primi, cioè quelli istituiti con legge, sono organi collegiali

in grado di deliberare in via definitiva sui soggetti loro affidati, emanando veri e propri atti giuridici. I

secondi, cioè quelli istituiti dal presidente del consiglio, sono di natura provvisoria. Attualmente esistono

due importanti comitati: il CIPE (comitato interministeriale per la programmazione economica) e il CICR

(comitato

interministeriale per il credito e il risparmio);

- Ministri senza portafoglio: tali ministri non sono preposti a dicasteri e quindi non hanno

alcun potere di incidere sulla spesa pubblica. L’articolo 9 della legge n. 400/1988 stabilisce che la

nomina dei ministri senza portafoglio sia facoltativa. Tali ministri svolgono le funzioni che gli vengono

delegate dal presidente del consiglio. Per lo svolgimento del loro ruolo i ministri senza portafoglio

vengono preposti ai dipartimenti (strutture amministrative della presidenza del consiglio);

- Sottosegretari di Stato: sono nominati con un decreto del presidente della repubblica su

proposta del presidente del consiglio. Questi collaborano con il ministro ed esercitano i compiti loro

delegati. I sottosegretari non fanno parte del consiglio dei ministri, quindi non possono partecipare alle

relative riunioni. Si può dire che la loro funzione è prettamente collaborativa. Particolare rilievo assume

la figura del sottosegretario di stato alla presidenza del consiglio, in quanto esso svolge le funzioni di

segretario del consiglio dei ministri e viene nominato con il consenso da parte del consiglio stesso;

- Viceministri: posso essere scelti tra i sottosegretari, in numero non super