Diritto Pubblico

Diritto pubblico: istituzioni e sistema economico

Parte I - Parlamento, governo e fonti normative

Introduzione: la formazione delle decisioni politiche

Per descrivere le decisioni politiche del nostro ordinamento si deve partire dall’esame di due modelli istituzionali prescelti dalla Costituzione Italiana:

• Forma di stato: per quanto riguarda i rapporti tra Stato e cittadino da un lato e tra Stato e autonomie territoriali locali dall’altro, la Costituzione ha fatto proprio un modello democratico e pluralista dotato di ampie autonomie territoriali.
• Forma di governo: per quanto riguarda i rapporti istituzionali che legano gli organi di vertice dello Stato tra i quali è ripartita la sovranità, la Costituzione ha scelto un modello parlamentare puro a governo debole. Centro del sistema è il Parlamento bicamerale, che conferisce e revoca al Governo, organo che ha prerogative ridotte rispetto alla maggioranza che lo sostiene.

Secondo i principi del costituzionalismo moderno, le funzioni fondamentali dello Stato (esecutiva, legislativa e giudiziaria) devono essere attribuite ad organi diversi. Nell’ordinamento italiano il circuito decisionale politico è basato sull’attribuzione di poteri e di funzioni ai cinque organi costituzionali individuati dalla Costituzione:

• Corpo elettorale: è costituito da quella parte della popolazione che viene chiamata ad esprimere la propria volontà politica attraverso la partecipazione all’elezione degli organi rappresentativi. Infatti, secondo l’art. 1 Cost., la sovranità appartiene al popolo.
• Parlamento: è l’organo costituzionale elettivo che esercita le più rilevanti funzioni nell’ambito dell’ordinamento italiano, in quanto organo di rappresentanza politica del corpo elettorale. Svolge tre funzioni: funzione di indirizzo politico, funzione legislativa e funzione di controllo sul Governo. Una particolarità del Parlamento italiano è che i due rami del Parlamento (Camera dei Deputati e Senato della Repubblica) detengono i medesimi poteri e svolgono le stesse funzioni, perciò i principali atti parlamentari derivano obbligatoriamente dall’accordo tra le due Camere. Si parla di bicameralismo perfetto. Tale particolarità non trova riscontro in nessun altro stato europeo e deriva dall’obiettivo delle forze politiche costituenti, memori dell’esperienza fascista, di favorire l’esercizio di un reciproco controllo tra gli stessi e rendere difficile la concentrazione di potere politico nelle mani del Governo.
• Governo: ha un rilievo fondamentale il rapporto di fiducia che lega il Governo al Parlamento. Il Governo, secondo l’art. 94 Cost., deve avere infatti la fiducia delle Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Il Governo deve dunque presentarsi davanti ad entrambe le Camere per ottenerne la fiducia. È rilevante il ruolo del governo in Parlamento, in quanto titolare principale del potere di iniziativa legislativa e di altri poteri normativi primari. Il Governo è titolare del potere esecutivo: tale funzione consiste nel porre in essere atti amministrativi e attività materiali concrete in attuazione delle scelte generali decise dal Parlamento con le leggi e con gli altri atti di indirizzo politico. Il Governo rappresenta i vertici della Pubblica Amministrazione.
• Presidente della Repubblica: altro organo fondamentale è il Presidente della Repubblica, che esercita funzioni di garanzia costituzionale e di indirizzo politico. È l’organo monocratico rappresentativo dell’unità dello Stato (art. 87 Cost.), garante dell’attuazione e del rispetto delle disposizioni costituzionali, oltre che di equilibrio tra le istituzioni di vertice dello Stato. La sua funzione è inerente alla forma di governo parlamentare, caratterizzata dal rapporto dialettico tra Parlamento e Governo. Perciò la figura del Presidente della Repubblica non fu ideata come rappresentante della maggioranza parlamentare, bensì come titolare di alcuni poteri particolarmente incisivi nei confronti del Parlamento e del Governo.
• Corte Costituzionale: l’ultimo organo è la Corte Costituzionale, alla quale è assegnato il ruolo di: “giudice delle leggi” chiamato a verificare la rispondenza alla Costituzione, e “arbitro dei conflitti” tra Stato, Regioni e altri poteri statali.

Rappresentanza politica e sistema elettorale

I sistemi elettorali sono quei procedimenti mediante i quali i voti che il corpo elettorale esprime sono trasformati in seggi degli organi rappresentativi (Parlamento, consigli ecc.). Un sistema elettorale si definisce maggioritario quando prevede che il seggio da ricoprire all’interno di ciascuna circoscrizione elettorale sia assegnato al candidato che ottenga il numero maggiore di voti. Un sistema maggioritario può essere a turno unico o a doppio turno (ovvero ballottaggio tra i candidati maggiormente votati al primo turno quando in questo non si raggiunge una maggioranza qualificata).

Nei sistemi proporzionali, invece, i seggi vengono attribuiti tra tutte le liste che hanno partecipato alla competizione elettorale, in proporzione al numero di voti che ciascuna lista ha ottenuto. Spesso, per evitare la dispersione dei voti tra liste minori, i sistemi proporzionali prevedono soglie di sbarramento, cioè un numero percentuale minimo di voti al di sotto del quale una lista verrebbe esclusa dalla riparazione dei seggi.

In Italia, sino al 1993, sono stati utilizzati sistemi elettorali di tipo proporzionale e poi, in seguito, sono state introdotte formule che tentavano di garantire la formazione di chiare maggioranze nelle assemblee rappresentative tramite l’attribuzione di un premio di maggioranza, cioè una maggior quota di seggi attribuiti in premio a chi abbia ottenuto il maggior numero di voti. Altri sistemi, detti misti, mirano a conciliare il principio maggioritario con quello proporzionale.

In Italia le elezioni avvengono a suffragio universale e diretto: la Camera dei Deputati è eletta dai cittadini con almeno 18 anni, mentre il Senato della Repubblica è eletto dai cittadini di almeno 25 anni. Possono essere eletti tutti i cittadini con almeno 25 anni per la Camera e 40 anni per il Senato e che siano elettori.

Il sistema di elezione è equivalente per le due camere: per la Camera dei Deputati il sistema è di tipo proporzionale con soglie di sbarramento (che escludono liste singole con meno del 4% dei voti e coalizioni con meno del 10%) ed eventuale premio di maggioranza (se nessuna lista o coalizione ha ottenuto meno di 340 seggi sui 630); per il Senato della Repubblica i 315 seggi sono attribuiti a liste di candidati concorrenti nelle singole circoscrizioni regionali e con soglie di sbarramento (che escludono coalizioni con meno del 20% e liste singole con meno del 8%). Il premio di coalizione ha lo scopo di garantire la formazione di una maggioranza a livello regionale che possa disporre almeno del 55% dei seggi da attribuire in tutta la regione. Tuttavia la mancanza di una soglia minima di consenso elettorale su base nazionale determina che il sistema elettorale del Senato non assicuri la maggioranza assoluta dei seggi a chi ha ottenuto più voti, perciò non assicura che nelle due Camere si formi la stessa maggioranza.

Un’ulteriore critica mossa al sistema elettorale attuale è di aver introdotto un sistema di liste elettorali di candidati che sono completamente rimesse alla decisione dei vertici dei partiti e quindi “bloccate”, cosicché gli elettori possono solo limitarsi ad esprimere il voto alla lista prescelta. Per i cittadini italiani residenti all’estero è stata istituita la circoscrizione Estero per l’elezione delle due Camere che può eleggere 12 deputati e 6 senatori.

Il sistema elettorale avrebbe dovuto favorire una competizione bipolare ma non necessariamente bipartita, cioè tra due poli elettorali composti anche di più partiti. In realtà tale sistema ha spesso dato esiti incerti.

Camere e organi interni. Regolamenti parlamentari

Il parlamento è un organo costituzionale che si compone di due Camere: la Camera dei Deputati (630 deputati) e il Senato della Repubblica (315 senatori elettivi, 5 nominati per alti meriti dal Presidente della Repubblica e di diritto gli ex Presidenti della Repubblica). L’organizzazione e il funzionamento delle due Camere sono disciplinati da Costituzione e leggi costituzionali e da regolamenti parlamentari. Una volta insediate, ciascuna Camera deve procedere all’elezione tra i propri membri del Presidente e dei componenti dell’Ufficio di Presidenza. L’elezione del Presidente di ciascuna Camera avviene a scrutinio segreto e a maggioranza qualificata. Nella Camera dei Deputati è richiesta la maggioranza dei 2/3 dei componenti al primo scrutinio, la maggioranza dei 2/3 dei voti al secondo scrutinio e la maggioranza assoluta al terzo. Al Senato, invece, è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti ai primi due scrutini, la maggioranza dei voti al terzo, per poi procedere all’eventuale ballottaggio tra i due più votati.

Il Presidente dell’assemblea rappresenta all’esterno la Camera, assicura il corretto svolgimento dei suoi lavori e il buon andamento dell’amministrazione interna. Inoltre, ha il compito di far osservare il regolamento e di dirigere le sedute dell’assemblea ed è coadiuvato da alcuni vicepresidenti e dai questori. Nello svolgimento delle sue funzioni, il Presidente è supportato dall’Ufficio di presidenza, che è eletto tra i membri di ciascuna assemblea ed è composto dai vicepresidenti, dai questori e dai segretari. Tale istituzione ha compiti amministrativi e compiti attinenti alla disciplina interna delle Camere.

In ciascuna camera sono organizzati vari gruppi parlamentari ai quali appartengono i parlamentari che si riconoscono in uno stesso partito. Vi è una soglia minima di parlamentari per poter costituire un gruppo parlamentare (20 deputati e 10 senatori) e talora non sia raggiunta, i parlamentari devono confluire nel gruppo misto. I gruppi parlamentari decidono gli orientamenti da seguire nel corso delle discussioni e delle votazioni che si tengono in Parlamento, e designano un proprio presidente e i propri rappresentanti nelle commissioni. I presidenti dei vari gruppi parlamentari partecipano alle Conferenze dei capigruppo di ciascuna Camera, che assistono il Presidente di ciascuna camera anche in relazione a tutto ciò che riguarda lo svolgimento dei lavori dell’aula. La funzione principale della Conferenza dei capigruppo è predisporre il programma e il calendario delle riunioni.

Le Camere sono articolate in due tipologie di organi collegiali, composti in proporzione alla consistenza dei diversi gruppi parlamentari: le giunte e le commissioni.

• Giunte: alle giunte sono affidate funzioni specifiche: la giunta per il regolamento dà pareri al presidente per l’interpretazione di un regolamento; la giunta delle elezioni si occupa delle contestazioni riguardanti la regolarità delle elezioni; la giunta delle autorizzazioni a procedere ha il compito di esaminare le richieste di sottoposizione a misura limitativa della libertà personale dei membri del Parlamento.
• Commissioni: le commissioni parlamentari sono organi interni e stabili delle due Camere. Le commissioni permanenti, cui sono attribuite specifiche funzioni in base all’oggetto della loro competenza, svolgono un ruolo fondamentale nel procedimento di formazione delle leggi e la Costituzione ne individua solo due: la commissione per le questioni regionali e la commissione per i procedimenti d’accusa nei confronti del Presidente della Repubblica. Possono poi essere instaurate commissioni temporanee alle quali sono affidati compiti specifici e che durano in carica solo per il tempo necessario per portare a termine l’incarico loro affidato. In passato, questo tipo di commissioni erano monocamerali, ma di recente sono state costituite anche bicamerali, composte da uguali deputati e senatori. Sempre in questo ambito, hanno particolare importanza le commissioni d’inchiesta che svolgono inchieste su ogni materia ritenuta di pubblico interesse e hanno gli stessi poteri e limiti dell’autorità giudiziaria.

L’organizzazione interna e il funzionamento delle due Camere devono essere disciplinati dai regolamenti parlamentari, cioè atti-fonte del diritto autonomi di ciascuna camera. Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti così da garantire l’autonomia di ciascuna camera (poiché non possono essere disciplinate da altre fonti normative). Allo stesso tempo la norma della Costituzione tutela le minoranze parlamentari, visto che i regolamenti parlamentari devono essere approvati da una maggioranza qualificata (e non semplice).

Gli attuali regolamenti generali delle due Camere risalgono al 1971 e le ultime revisioni risalgono al 1997 alla Camera e al 1999 al Senato. Le sedute per l’approvazione del regolamento sono pubbliche. Le deliberazioni di ciascuna Camera sono valide se adottate dalla maggioranza dei presenti (quorum funzionale) e se vi è la maggioranza dei componenti di ciascuna assemblea (quorum strutturale). I membri del governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto e, se richiesti, l’obbligo di assistere alle sedute.

Il procedimento legislativo

La funzione legislativa ordinaria di livello nazionale spetta solo al Parlamento, salvi i poteri normativi attribuiti in casi specifici al Governo. Tale funzione è esercitata assieme dalle due Camere, nel rispetto del bicameralismo perfetto: la legge è espressione dell’approvazione del medesimo testo da parte di entrambe le Camere. La funzione legislativa dello Stato deve essere esercitata nel rispetto della Costituzione e il procedimento legislativo si articola in più fasi:

• Fase dell’iniziativa: la fase dell’iniziativa consiste nell’esercizio del potere di sottoporre progetti di legge al Parlamento. Appartiene in primis al Governo, a ciascun membro delle Camere e agli enti a cui sia attribuita con la legge costituzionale. L’iniziativa governativa è però la più rilevante poiché è lo strumento principale con cui il Governo cerca di realizzare il proprio programma, grazie al necessario sostegno della maggioranza parlamentare. I disegni di legge governativi sono deliberati dal Consiglio dei Ministri e presentati ad una delle due Camere. Per alcune materie (vedi le leggi inerenti la manovra di bilancio) tale fase è esclusivamente riservata al Governo. Le proposte di legge possono poi intervenire da uno o più parlamentari, mentre non hanno iniziativa organi interni alle Camere (giunte ecc.). Può proporre anche il corpo elettorale qualora presenti ad una delle due Camere una proposta sottoscritta da almeno 50.000 elettori. Poi tale iniziativa spetta anche ai Consigli regionali, che devono prima far deliberare la proposta dall’assemblea regionale e poi inoltrarla ad una Camera per via del Presidente della Giunta regionale. Infine anche il CNEL (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro), un organo dotato di poteri consultivi, può proporre leggi; e la Costituzione gli attribuisce anche il compito di contribuire all’elaborazione della legislazione economica e sociale.
• Fase istruttoria: il procedimento di formazione delle leggi inizia con la fase istruttoria nella quale ogni progetto, redatto in articoli secondo la forma prevista dalla legge, viene consegnato dal Presidente di ciascuna camera ad una delle commissioni permanenti, a seconda delle competenze per materia. Il procedimento ordinario è quello in sede referente, dove alla commissione è attribuita una funzione istruttoria ed è obbligatorio per i progetti di legge la cui approvazione è riservata all’assemblea, mentre è facoltativo per gli altri progetti. Il presidente riferisce sul progetto alla commissione, che lo discute per poi giungere alla formazione di un testo che è inviato all’assemblea. Quest’ultima esamina e approva il testo articolo per articolo e poi effettua una votazione finale di deliberazione del testo da trasmettere all’altra Camera o da inviare al Presidente della repubblica per la promulgazione. Può accadere che alla commissione si affidi l’esame in sede legislativa o deliberante, e si tratta di un processo speciale dove la commissione deve discutere, votare e approvare in via definitiva il progetto di legge senza necessità di una approvazione dell’assemblea. Infine alla commissione può essere affidato l’esame in sede redigente: si tratta di un secondo procedimento speciale nel quale alla commissione, dopo l’esame e la discussione dell’assemblea, è affidato il compito di procedere all’esame come in sede referente, ma con l’ulteriore compito di redigere un testo che contenga la formulazione definitiva degli articoli. Nel caso in cui sia approvato, il progetto di legge è trasmesso al Presidente dell’altra Camera, che lo approverà nell’identica formulazione. Nel caso in cui venga apportata qualsiasi modifica al testo trasmesso, lo stesso dovrà tornare alla Camera che lo aveva già approvato, sino a che non si giungerà ad un testo identico approvato da entrambe le Camere. Tale passaggio è detto navetta.
• Fase della promulgazione: il testo deliberato è trasmesso al Presidente della Repubblica per la promulgazione. La promulgazione deve avvenire entro 30 giorni dall’approvazione parlamentare o in un termine minore se entrambe le Camere ne dichiarano l’urgenza a maggioranza assoluta.
• Fase della pubblicazione: infine si ha la pubblicazione.