Diritto Pubblico - 2 Parziale

Matteo Romano Istituzioni di diritto pubblico UNIMIB 9CFU Prof. Benedetti Auretta

Capitolo 9: Il governo della Repubblica

1. Importanza del ruolo e delle funzioni del governo nel sistema costituzionale italiano

Ruolo insostituibile nell’attuazione dell’indirizzo politico.  Organo di “vertice del potere esecutivo”

Definizione del governo  “Governo della Repubblica” espressione atta ad evidenziare le sue Art. 92 Cost funzioni, riferite all’amministrazione, legislazione e sviluppo delle relazioni con gli altri stati, ma anche la tutela di un buon funzionamento di tutte le istituzioni pubbliche.

2. La formazione e l’entrata in vigore del governo

La formazione del governo si realizza con l’adozione dei decreti presidenziali di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri, controfirmati dal nuovo Presidente del Consiglio, al termine della seconda fase delle consultazioni. Le funzioni governative potranno essere attuate solo dopo il giuramento dei componenti del Governo “nelle mani del PDR” (Art. 93 Cost). È regolarmente formato ai sensi dell’art. 92.1 Cost. È il Governo della Repubblica composto dal Presidente del Consiglio e dei Ministri, che costituiscono il Consiglio dei Ministri.

La permanenza in carica del Governo è esplicitamente subordinata al conferimento della Fiducia parlamentare I Poteri del Governo Prima della fiducia Parlamentare. Il Governo, prima del conferimento della fiducia, può disporre di tutti i suoi poteri anche se appare opportuna un’autolimitazione nel loro esercizio.

Nella prima fase di vita del Governo, si collocano la nomina da parte del Consiglio dei Ministri dei sottosegretari, che non fanno parte del governo ma sono i più stretti collaboratori del Presidente del Consiglio e dei Ministri, e l’eventuale nomina su proposta del Presidente del Consiglio, di uno o più vicepresidenti del consiglio, scelti fra i Ministri già nominati. Inoltre, il Consiglio dei ministri deve esprimere il proprio parere sulle funzioni delegate dal Presidente del Consiglio ai Ministri senza portafoglio.

Entro dieci giorni dalla sua formazione, il Governo deve presentarsi alle Camere per il dibattito sulla fiducia.

3. La permanenza in carica del governo e dei singoli ministri

Il Conferimento della fiducia permette la permanenza in carica del Governo per tutta la durata della legislatura, salva la sola ipotesi di revoca della fiducia mediante l’adozione di una mozione di sfiducia da parte di una camera (presentabile da almeno un decimo dei componenti della camera, e non può essere messa in discussione prima di 3 giorni). Questione di fiducia. Strumento tramite il quale il Governo dichiara di far dipendere la propria permanenza in carica dall’approvazione parlamentare di un determinato oggetto all’esame delle Camere.

Le crisi di governo. Le crisi parlamentari nascono da una votazione contraria sulla questione di fiducia o sul voto di fiducia, o favorevole ad una mozione di sfiducia; le crisi extraparlamentari, invece, si aprono in conseguenza di una crisi politica all'interno della maggioranza che sostiene il governo, a causa della quale quest'ultimo non ha la possibilità di far approvare i provvedimenti necessari alla propria azione e ne trae le conseguenze politiche dimettendosi, pur in assenza di un voto formale.

L’unico limite giuridico all’attività del Governo dimissionario sembra essere l’impossibilità di richiedere la registrazione con riserva di un decreto governativo alla Corte dei conti. Le dimissioni di un ministro non provocano crisi del governo, solo un vuoto da colmare con l’assunzione di un altro Ministro  Sancite nell’art. 95.2 Cost.

Le responsabilità politiche individuali dei ministri (Responsabilità collegiali all’interno del governo ed individuali per gli atti dei loro ministeri) - Il loro potere può essere revocato dal Presidente della Repubblica (Istituto della sfiducia individuale)  Assenza dei requisiti per essere nominati membri del Governo: Cittadinanza, Capacità di agire, Alfabetismo.

4. Il Presidente del Consiglio

Il presidente del consiglio è indicato dall’art 95.1 Cost. come l’organo che dirige la politica generale del governo e ne è responsabile e che mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri.

 Poteri di esternazione. Spetta al presidente, e non ai singoli ministri, il potere di manifestare autonomamente verso l’esterno gli indirizzi politici generali del Governo. Il presidente del consiglio concorda con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere ogni qualvolta, possano impegnare la politica generale del Governo. Spetta sempre al presidente approvare la diffusione del comunicato.

 Poteri di rappresentanza. Espone alle camere il programma del Governo, pone la questione di fiducia, assume le decisioni proprie del Governo nei procedimenti legislativi, controfirma le leggi e gli atti aventi forza di legge e mantiene i contatti con il P.D.R.

 Poteri di direzione di organi collegiali. Fissa le date relative alle riunioni del consiglio e determina il relativo ordine del giorno, analogamente egli presiede il consiglio di gabinetto.

 Poteri di promozione e coordinamento dell’attività dei ministri. Poteri di indirizzo e coordinamento dell’attività dei ministri:

• Potere di rivolgere ai Ministri non solo le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri, ma anche quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del Governo.
• Potere di sospendere l’adozione di atti da parte dei Ministri.
• Potere di concordare le dichiarazioni di rilevanza politica generale con i ministri.

Settori affidati alla direzione del presidente del consiglio  Una serie di competenze esclusive nella gestione di alcuni speciali settori amministrativi. Esclusiva responsabilità in tema di servizi segreti e di tutela del segreto di stato. Alta direzione e responsabilità generale della politica dell’informazione per la sicurezza, nell’interesse e per la difesa della repubblica, attribuendogli vasti poteri normativi in materia, quali la nomina discrezionale dei massimi dirigenti dell’apposito Dipartimento delle informazioni per la sicurezza DIS, nonché dei due servizi costituiti dall’agenzia informazioni e sicurezza esterna AISE e dell’agenzia informazioni e sicurezza interna AISI. Inoltre, presiede il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica.

5. Il Consiglio dei Ministri

Il Consiglio dei Ministri, organo collegiale composto da tutti i Ministri e presieduto dal Presidente del consiglio, è titolare delle fondamentali funzioni governative. Non solo gli spettano le funzioni che la costituzione attribuiscono generalmente al governo (iniziativa legislativa, ivi compresa la predisposizione dei bilanci, l’adozione dei decreti legislativi, dei decreti legge e dei regolamenti governativi, l’esercizio del controllo sulle leggi regionali), ma determina la politica generale del governo e, ai fini dell’attuazione di essa, l’indirizzo generale dell’azione amministrativa, delibera anche su ogni questione relativa all’indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le camere.

La maggior parte delle attribuzioni del Consiglio dei ministri possono essere raggruppate in relazione ai settori cui ineriscono:

• In tema di indirizzo Politico, il Consiglio delibera sulle dichiarazioni di indirizzo politico e di impegno programmatico.
• In tema di attività normativa, delibera i disegni di legge, adotta i decreti legislativi ed i decreti legge, nonché i regolamenti governativi.
• In tema di politica internazionale e comunitaria, determina le linee di indirizzo e delibera “i progetti dei trattati e degli accordi internazionali”.
• Conferisce i massimi incarichi dirigenziali nell’amministrazione statale e nelle agenzie.
• In relazione alle regioni, può impugnare le leggi regionali ai sensi del comma 1 dell’art. 127 cost., delibera lo scioglimento dei consigli regionali o le rimozioni dei presidenti delle giunte.
• Delibera gli atti concernenti i rapporti con la chiesa cattolica e con le altre confessioni religiose.
• In relazione ai rapporti con gli organi ausiliari del Governo, può deliberare che il ministro possa disattendere il parere del consiglio di stato e può chiedere che la registrazione di un decreto a cui la corte dei conti l’abbia negata.
• In relazione alla tutela dei principi di costituzionalità e di legalità, delibera di sollevare o di resistere a conflitti di attribuzione fra i poteri dello stato o fra stato e regioni.

Si tenga presente che è il Consiglio dei ministri che delibera su proposta del Presidente del Consiglio, la nomina di uno o più Vicepresidenti del consiglio e dei commissari straordinari del governo, mentre deve essere sentito per la delega di funzioni ai Ministri senza portafoglio.

6. I Ministri

I ministri sono contemporaneamente componenti del consiglio dei ministri e organi di vertice degli apparati amministrativi in cui la legge ripartisce organicamente la pubblica amministrazione statale, denominandoli Ministeri (o Dicasteri). I Ministeri attualmente sono 13. Accanto a questi Ministri, esistono però anche i cosiddetti Ministri senza portafoglio e cioè i Ministri non preposti a Ministeri. I Ministri senza portafoglio vengono nominati secondo le ordinarie modalità di nomina dei ministri e svolgono le funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

I cosiddetti vice-ministri sono invece degli speciali sottosegretari. La nomina di vicepresidente del consiglio garantisce gli stessi poteri di un normale Ministro tranne per la rara possibilità di essere chiamati a supplire il presidente del consiglio.

8. Le norme speciali in tema di reati ministeriali

L’art 96 Cost. afferma che sui reati commessi dal Presidente del Consiglio e dai Ministri, nell’esercizio delle loro funzioni, giudica la magistratura ordinaria, previa semplice autorizzazione da parte della Camera a cui l’inquisito appartiene, o del Senato se ne sono coinvolti appartenenti a Camere diverse o non parlamentari. Le stesse camere devono anche autorizzare misure diminutive della libertà personale, intercettazioni telefoniche, sequestri o violazioni della segretezza della corrispondenza, perquisizioni personali o domiciliari.

I Reati Ministeriali. I cosiddetti reati ministeriali, e cioè i reati commessi nell’esercizio delle funzioni ministeriali, cui si riferisce l’attuale art. 96 cost. consistono in reati comuni commessi dal Presidente del Consiglio o da un Ministro, utilizzando i loro poteri o comunque nell’ambito delle funzioni ministeriali, al di là di questo confine, il membro del governo che commette reati, ne risponde al pari di ogni altro cittadino. L’organo parlamentare può negare l’autorizzazione alla continuazione del procedimento penale, ma solo a maggioranza assoluta.

9. Gli alti commissari ed i Commissari straordinari

 Responsabili dell’espletamento di specifici compiti amministrativi di natura contingente e transitoria (Alto commissario per le sanzioni contro il fascismo, Alti commissari per la Sicilia e la Sardegna, Alto commissario per l’alimentazione). Essi sono stati affidati anche poteri di controllo e di vigilanza.

 Commissario straordinario di governo. Organi amministrativi, subordinati e temporanei, questa tipologia di commissari possono essere nominati solo al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei Ministri. Sono nominati tramite D.P.R. su proposta del Presidente del Consiglio.

10. I sottosegretari

Pur non facendo parte del Governo, svolgono rilevanti funzioni di governo ed amministrazione. Lo stesso nome di sottosegretario si riferisce al loro rapporto di collaborazione con i Ministri, in passato denominati Segretari di Stato. Attualmente l’art. 10 della legge 400/1988 configura i sottosegretari come collaboratori di un Ministro o del Presidente del Consiglio, competenti ad esercitare i compiti ad esso delegati con decreto ministeriale pubblicato su gazzetta ufficiale. Sono nominati mediante un D.P.R. su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro che il Sottosegretario è chiamato a coadiuvare, sentito il consiglio dei ministri.

Al massimo 10 sottosegretari possono essere nominati “vice-ministro”. Questi speciali sottosegretari dispongono di uffici di diretta collaborazione maggiori di quelli degli altri sottosegretari, possono essere invitati a partecipare alle sedute del Consiglio dei Ministri senza diritto di voto. Il sottosegretario alla Presidenza è nominato dal Consiglio dei Ministri, egli cura la verbalizzazione e la conservazione del registro delle deliberazioni, ma da lui dipendono l’Ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri ed anche quei dipartimenti ed uffici della Presidenza del Consiglio per i quali il Sottosegretario abbia ricevuto delega dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

11. Le funzioni di indirizzo politico del Governo

La politica generale del Governo, determinata dal Consiglio dei Ministri e diretta dal Presidente del Consiglio, si concretizza in una serie di atti normativi ed amministrativi, ma anche di indirizzo politico.

• Atti relativi alla determinazione della piattaforma politica e programmatica, sulla quale il Governo chiede la fiducia.
• Indirizzo nella politica estera delle relazioni internazionali, trattati e gli accordi internazionali, atti attraverso i quali si assicura lo sviluppo dei rapporti all’interno dell’Unione europea.
• Indirizzi della politica militare del consiglio supremo di difesa in ordine delle attività che riguardano la difesa nazionale.
• Direttiva in materia di sicurezza pubblica. In tema di politica della sicurezza pubblica oltre ai poteri del Presidente del Consiglio in tema di “servizi segreti”, i poteri collegiali del governo sulle “questioni di ordine pubblico”.
• Rapporti con le confessioni religiose e le organizzazioni sindacali.
• Potere di iniziativa legislativa del governo.
• Le scelte in materia di finanza pubblica e di bilancio. Il disegno di legge relativo al bilancio preventivo e tutti gli atti governativi che lo precedono o lo accompagnano.
• Nell’ambito dei rapporti con le autonomie regionali, il Presidente del Consiglio adotta direttive per indirizzare l’attività dei Prefetti del capoluogo regionale sulla base degli indirizzi determinati dal Consiglio dei Ministri.

12. Le funzioni amministrative

Le principali funzioni amministrative attribuite al Presidente del Consiglio ed il Consiglio dei Ministri sono previste dalla legge 400/1988. Quelle che mirano a:

• Dirigere e coordinare in modo unitario le funzioni ministeriali.
• Dirimere i conflitti di attribuzione fra i Ministri.
• Dare direttive ai Comitati dei Ministri ed a quelli interministeriali.
• Annullare in via straordinaria gli atti amministrativi illegittimi.

Ma soprattutto, il Presidente del Consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di numerosissimi altri poteri amministrativi, ci si limita ad indicare solo alcuni settori:

• Nomina dei dirigenti generali: Spetta al consiglio dei ministri deliberare sulla nomina, su proposta del ministro competente, dei segretari generali dei Ministeri e dei dirigenti preposti a “strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali”.
• È sempre il Consiglio dei Ministri che nomina la quota dei componenti della Corte dei conti e del Consiglio di stato.
• Nomina dei componenti degli organi dei maggiori enti pubblici, agenzie, aziende.
• In materia di gestione del bilancio statale, è il governo il soggetto titolare di poteri assai significativi.
• In tema del settore valutario e di funzionamento del settore creditizio, il peso del Governo è decisivo.
• I poteri dei singoli Ministri essi corrispondono non solo a quelli loro direttamente attribuiti da disposizioni legislative, ma alla sommatoria di tutte le attribuzioni degli apparati organizzativi a cui sono preposti; il Ministro dispone degli strumenti giuridici per dirigere l’attività degli uffici da lui dipendenti; L’art 3.3 del D.Lgs 300/1999 prevede che il Ministro dispone degli stessi poteri anche in riferimento alle Agenzie dotate di personalità giuridica. Inoltre, di norma, il Ministro presiede tutti gli organi collegiali di vertice o consultivi del Ministero, nonché le Aziende che siano costituite presso il Ministero stesso.

13. Le funzioni normative

Tutta la materia degli atti normativi del Governo è stata ri-disciplinata dalla legge 400/1988. Anzitutto è stato introdotto un obbligo di auto-qualificazione per tutti questi atti normativi e cioè un obbligo per essi di auto-denominarsi di volta in volta “decreto legislativo”, “decreto legge” o “regolamento” in aggiunta all’atto mediante il quale vengono adottati. Questa innovazione è finalizzata a ridurre i dubbi sul tipo di atto che il Governo pone in essere (dubbi, invece, possibili e rilevanti in passato, allorché tutti questi atti assumevano solo la forma di D.P.R D.P.C.M e D.M).

13.1 I Decreti Legislativi

La delega legislativa al Governo è ammessa dall’art. 76 cost. ove la legge del parlamento denominata legge di delegazione determini l’...