Diritto processuale civile 1 completo

Diritto processuale civile

La giurisdizione

La giurisdizione viene vista come attuazione del diritto sostanziale da parte di un organo terzo ed imparziale rispetto al soggetto che chiede l’attuazione delle norme di diritto. La giurisdizione si attua in un processo nel quale vi è una condizione di parità tra le parti, con il rispetto del principio del contraddittorio e garantendo l’emanazione di un provvedimento, riferito all’ordinamento nella sua globalità (non al singolo potere).

La giurisdizione civile è esercitata nell’ambito di un giudizio dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria civile. I riferimenti riguardo le norme, derivano dal codice civile e dal codice di procedura civile.

Alla tutela giurisdizionale dei diritti provvede l'art. 2907 c.c.: l’autorità giudiziaria su domanda di parte e, quando la legge lo dispone, anche su istanza del PM.

Il giudice civile

La giurisdizione civile, salvo speciali disposizioni di legge, è esercitata dai giudici ordinari secondo le norme del presente codice (art. 1 c.p.c). Quindi, la giurisdizione è esercitata dai magistrati ordinari civili (salvo diverse disposizioni).

L’art. 1 c.p.c introduce dei limiti, questi limiti sono rubricati come difetto di giurisdizione nell’art. 37 c.p.c:

• Nei confronti della PA – art. 37 prima parte
• Nei confronti dei giudici speciali – art. 37 seconda parte
• Nei confronti del convenuto straniero – ora disciplinato nella L.218/1999 (diritto internazionale privato), questi prima erano disciplinati nell’art. 37 c.2

In questi casi il giudice non potrà decidere, incontrando dei limiti alla propria attività. Il problema riguarda solo il convenuto, perché invece l’attore se agisce davanti al giudice italiano, accetta implicitamente la giurisdizione italiana.

Limite nei confronti dei giudici speciali

In realtà i giudici speciali non ci dovrebbero essere, perché la Costituzione dice che ci possono essere solo giudici ordinari: sono mantenuti solamente i giudici amministrativi e la giurisdizione tributaria (art. 102 e 103 Cost.).

Per comprendere il fenomeno dei giudici speciali, è necessario partire dalla L.1865 allegato E, che rimane valida in merito agli art. 4 e 5. L’obiettivo della L.1865 era quello di realizzare una giurisdizione unica. All’inizio vi erano:

• Una giurisdizione davanti ai giudici civili
• Giurisdizioni davanti ai tribunali del contenzioso amministrativo – questioni in cui era interessata la PA a prescindere dalla situazione giuridica.

Il legislatore del 1865 volle riportare la materia dei diritti civili e politici davanti al giudice civile, benché questi fossero di competenza della PA (art.2). L’art. 1 L.1865 dice che i tribunali del contenzioso amministrativo sono aboliti e le controversie si ripartiscono tra la giurisdizione ordinaria e l’autorità amministrativa.

L’art. 2 dice che:

• Al giudice ordinario sono attribuite le controversie in materia di diritti
• All’autorità amministrativa era attribuito tutto ciò che non era un diritto (e non rientrava nell’art.2) – art.3

L’obiettivo di realizzare la giurisdizione unica non viene realizzato, e quindi:

• Il giudice civile avrà cognizione dei diritti soggettivi
• Il giudice amministrativo avrà cognizione degli interessi legittimi

Questa legge ha solo attribuito tutti i diritti al giudice ordinario e nei successivi articoli prevede:

• Quando la contestazione cade sopra un diritto che si pretende leso da un atto dell’autorità amministrativa, i tribunali si limiteranno a conoscere degli effetti dell’atto stesso, in relazione all’oggetto dedotto in giudizio, l’atto non potrà essere revocato o modificato se non sovra ricorso alle competenti autorità amministrative, le quali si conformeranno al giudicato dei tribunali quanto al caso deciso (art. 4).
• In questo caso, come in ogni altro caso, le autorità giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi e i regolamenti generali, in quanto siano conformi alle leggi (art. 5).

Questi due articoli, dicono che il giudice civile quando decide in merito ad una controversia nella quale si fa questione di diritti, ma nell’ambito di un atto amministrativo, può conoscere l’atto amministrativo (solo per decidere dell’esistenza o meno del diritto). Cioè l’atto amministrativo, non doveva più costringere il giudice civile a fermarsi ad aspettare che l’autorità amministrativa decidesse sull’atto amministrativo, per poi riprendere il processo e conoscere del diritto.

Quindi se il giudice civile si trova a decidere nel merito sull’esistenza o meno del diritto soggettivo, potrà conoscere l’atto amministrativo e se questo è invalido potrà disapplicarlo. Invece se vorrà un provvedimento definitivo che annulli quell’atto amministrativo, dovrà fare ricorso all’autorità amministrativa.

Dopo il 1865

Il Consiglio di Stato (giudice ed organo della PA nel 1865, competente a risolvere conflitti tra giudice civile e PA), dice che l’atto amministrativo, anche se illegittimo, incide sul diritto soggettivo e lo elimina e la situazione giuridica restante è un interesse legittimo, con la conseguenza che di fronte a questa situazione, l’unica possibilità per il privato è ricorrere dinanzi alla PA per chiedere l’annullamento dell’atto amministrativo.

Esempio sulla concessione edilizia: un atto amministrativo che incide su determinati diritti soggettivi. Ci sono due soggetti, il beneficiario della concessione e il confinante (danneggiato dall’atto di concessione, nel suo diritto soggettivo); se il confinante ricorre al giudice ordinario per tutelare il suo diritto di proprietà, il giudice può rispondere che quello ha la concessione per costruire, quindi il giudice ordinario conosce della legittimità dell’atto solo incidenter tantum – se ritiene l’atto di concessione illegittimo, potrà decidere solo a tutela del diritto soggettivo, senza toccare l’atto amministrativo.

La conseguenza dell’interpretazione data dal Consiglio di Stato è la “quasi” abrogazione delle norme che consentivano al giudice civile di conoscere sulla legittimità o meno dell’atto amministrativo ai soli fini di decisione in merito alla domanda sull’esistenza di un diritto.

La svolta fu data nel 1889, con l’istituzione della quarta sezione del consiglio di Stato, alla quale si ricorreva per contestare l’atto amministrativo emesso in violazione di legge, eccesso di potere e incompetenza (il Consiglio di Stato, non aveva natura giurisdizionale e operava come organo della PA).

Negli anni successivi:

• 1890 – istituzione delle giunte provinciali amministrative, che hanno una cognizione locale, cioè se si vuole ricorrere contro un atto della PA locale, sarà competente la giunta provinciale amministrativa che ha sede in ogni provincia del territorio italiano.
• 1907 – istituzione della quinta sezione del CDS – viene affermata anche la giurisdizione della quarta e della quinta, e anche per motivi di opportunità e convenienza.
• 1923 – unificazione delle competenze tra quarta e quinta sezione, e trasferimento della materia del pubblico impiego al giudice amministrativo.
• 1924 – Testo unico sul CDS
• 1947 – art. 103 COST – che parla del riconoscimento della piena legittimità costituzionale del CDS e degli altri organi di giustizia amministrativa.
• 1948 – istituzione della sesta sezione del CDS
• 1968 – si ha la dichiarazione di incostituzionalità delle giunte provinciali amministrative.
• 1971 – istituzione dei TAR (in primo grado) e CDS (secondo grado); nei confronti delle decisioni del CDS è previsto il ricorso per Cassazione solo per motivi di giurisdizione.
• 2010 – introduzione del codice del processo amministrativo e la terza sezione del CDS acquisisce competenza giurisdizionale.

Quindi il giudice ordinario decide in materia di diritti soggettivi, mentre il giudice amministrativo decide in materia di interessi legittimi. Questa ripartizione si basa prettamente sulla causa petendi che si differenzia dal petitum:

• La causa petendi indica le ragioni poste a fondamento della domanda.
• Il petitum è ciò che il soggetto richiede (es. chiede la condanna al pagamento di una somma di denaro).

Interesse legittimo e diritto soggettivo

Altra differenza importante è tra:

• Interesse legittimo – si ha quando vi è un atto della PA che incide sulla situazione giuridica di un privato, ma in questo caso la PA opera con autorità avendo un potere pubblico – l’atto amministrativo, anche se illegittimo, degrada la posizione del cittadino a interesse legittimo.
• Diritto soggettivo – si ha quando la posizione giuridica del privato è assoluta (es. diritti della personalità), e quando la PA opera in situazione di parità rispetto al privato. L’atto amministrativo non degrada mai la posizione del privato a interesse legittimo.

In materia di pubblico impiego, il legislatore ha riservato la giurisdizione esclusiva alla PA (a prescindere dalla distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi).

La competenza della giurisdizione

In conseguenza a queste distinzioni, se vi era un atto amministrativo che danneggiava il privato, era necessario fare l’azione dinanzi al giudice amministrativo, ottenendo l’annullamento dell’atto e chiedere successivamente al giudice ordinario il risarcimento danni (c.d. pregiudizialità amministrativa).

Questa situazione cambia a partire dal 1990 (numerosi decreti legge del 1992-93-98) – si arriva al d.lgs 165/2001 che introduce il Testo Unico in materia di contrattualizzazione del rapporto di lavoro con la PA, con il quale si ha un passaggio di competenza in merito ai rapporti di pubblico impiego, dalla giurisdizione amministrativa a quella ordinaria.

Il crollo delle cause davanti al giudice amministrativo, hanno costretto il legislatore ad emanare il d.lgs 80/1998 che attribuisce al giudice amministrativo, complessi di materie “a prescindere” dalla situazione giuridica. Questa attribuzione di materie genera dei dubbi, in quanto per queste prima era prevista una tutela in primo, secondo e terzo grado in Cassazione, ora invece è previsto primo grado e secondo grado, e solo eventuale terzo grado in Cass. per motivi di giurisdizione.

La cassazione a sezioni unite – con sent. 500/1999 introduce che il danno da lesione di interessi legittimi è risarcibile: quindi il cittadino ha una scelta e cioè:

• Può andare dal giudice amministrativo chiedendo l’annullamento dell’atto e dopo dal giudice ordinario per chiedere il risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo (pregiudizialità amministrativa).
• Oppure si elimina un passaggio, andando direttamente dal giudice ordinario per ottenere il risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo, perché il giudice ordinario conosce incidenter tantum della legittimità dell’atto amministrativo.

La corte costituzionale nel 2000 dichiara l’incostituzionalità della norma che prevedeva la giurisdizione esclusiva per eccesso di delega – perché nella legge delega del 1992 non era prevista la possibilità del trasferimento al giudice amministrativo di quelle controversie.

21 luglio 2000 – il legislatore con una legge elimina l’eccesso di delega, e ripristina il contenuto degli artt.33 e 34 precedentemente dichiarati incostituzionali che prevedevano la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativa – inoltre il legislatore aggiunge un'altra norma che dichiara che il TAR conosce anche tutte le questioni relative al risarcimento danni, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica (quindi è una norma che amplia la giurisdizione del giudice amministrativo, che così viene ad avere competenze in materia di cause di risarcimento danni da lesione di interessi legittimi).

La Corte Costituzionale non ci sta ed interviene tra il 2004 e il 2006 con le decisioni 204, 281, 191, e specifica che l’art. 103 c.1 Cost. dice: “Il CDS e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della PA, degli interessi legittimi e in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.”

La Corte Costituzionale precisa che il legislatore non ha il potere assoluto di attribuire qualsiasi tipo di materia alla giurisdizione esclusiva, però ha il potere di indicare particolari materie nelle quali la tutela nei confronti della PA investe anche diritti soggettivi – questo potere non è né assoluto, né condizionato, e del quale va detto che deve considerare la natura delle situazioni giuridiche coinvolte e non fondarsi solo sul dato oggettivo delle materie. Quindi con questa pronuncia, la Corte Costituzionale richiama all’ordine il legislatore, chiarendo che non può con una legge prendere gruppi di materie e affidarle al giudice amministrativo (soprattutto se queste materie hanno ad oggetto diritti soggettivi), ma deve giustificare il perché fa questo, quindi non può farlo in maniera indiscriminata.

Nel 2006, la Cassazione prende atto del fatto che con l’art. 35 si è riconosciuto al giudice amministrativo, il potere di conoscere in tema di risarcimento danni da lesioni di interessi legittimi – la domanda di risarcimento:

• Può essere proposta al giudice amministrativo insieme alla domanda di annullamento del provvedimento illegittimo
• Oppure proposta in modo autonomo

Il CDS non è d’accordo e afferma che ci deve essere pregiudizialità amministrativa – quindi si crea un contrasto tra Cassazione e CDS.

Per risolvere questo contrasto, interviene il legislatore con il Codice del Processo Amministrativo, cercando di trovare una soluzione che non scontenti nessuno e allora dice che sicuramente può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto da lesione di interessi legittimi al giudice amministrativo, ma entro il termine di decadenza di 120 gg.:

• Dal momento in cui il fatto si è verificato
• Oppure dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva da questo

Però poi il legislatore dice che nel determinare il risarcimento, il giudice deve tenere conto di tutte le circostanze di fatto e del comportamento complessivo delle parti; comunque esclude il risarcimento di quei danni che si sarebbero potuti evitare con l’ordinaria diligenza (cioè il legislatore dice che è vero che si può proporre anche direttamente domanda per il risarcimento danni, però il giudice può negare o ridurre il risarcimento se nota che esperendo la domanda di annullamento si sarebbero limitati i danni prodotti).

Criteri di riparto di giurisdizione tra GA e GO

In caso di giurisdizione esclusiva, tutta la materia, a prescindere dalla situazione soggettiva, spetta al GA; l’attribuzione di certe materie al GA comporta che il GO non può mai conoscere di queste materie (art. 133 cpa contiene l’elenco di tutte le materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del GA). Fuori dai casi di giurisdizione esclusiva, il GA ha giurisdizione solo quando l’atto amministrativo incide sulla situazione giuridica di un privato e la PA opera in una posizione di supremazia, come potere autoritativo.

Quindi se l’atto è illegittimo, ci sarà comunque la giurisdizione del GA, mentre, il giudice civile davanti ad un atto amministrativo illegittimo non può mai annullarlo, ma può sempre disapplicarlo ai fini del processo in corso.

In materia di lavoro pubblico, l’art. 63 d.lgs 2001 dice esempio: che sono devoluti al GO tutte le controversie in materia di lavoro alle dipendenze della PA, anche se vengono in questione atti amministrativi presupposti – ad esempio, se una PA decide nella propria pianta organica con un atto amministrativo di organizzazione, di eliminare un settore per un fatto di organizzazione, in concreto va a eliminare un settore nel quale lavoravano una serie di persone, che potranno essere trasferite o licenziate. Se uno di questi lavoratori impugna il provvedimento di licenziamento o trasferimento, questa azione sarà di giurisdizione del GO, perché questo è competente per tutte le controversie di lavoro, ma il presupposto è proprio l’atto amministrativo di organizzazione che ha eliminato quel settore – in questo caso si dice che quando questi atti sono rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica se illegittimi, quindi il potere del giudice civile è quello di applicare o meno l’atto amministrativo presupposto se lo ritiene legittimo o illegittimo (se questo atto amministrativo dovesse essere impugnato davanti al GA non si sospenderebbe il processo civile, cioè il giudice civile conosce incidenter tantum – decisione della Cassazione a sezioni unite, settembre 2017).

Il GO incontra un limite nei confronti dei giudici tributari: d.lgs 546/1992 – integrato nel 2005 – dice che appartengono alla giurisdizione tributaria, tutte le controversie che hanno ad oggetto tributi di ogni genere e specie comunque denominati.

Art. 37 c.p.c – il difetto di giurisdizione del GO nei confronti.