Riassunto esame Diritto e Politica, prof. Emanuela, libro consigliato Dopo la vittoria, Ikenberry

Relazioni internazionali e ordine mondiale

Nella realtà mondiale, le nazioni si relazionano tra loro ponendosi principalmente il problema di come riuscire a mantenere un ordine in un mondo di stati sovrani; per far ciò utilizzano le relazioni internazionali. In particolar modo queste problematiche emergono il giorno dopo la fine di una guerra, quando bisogna fare i conti tra vincitori e vinti. Oggi, benché non ci sia stata di recente una guerra, ci troviamo però a dover affrontare un dopo guerra fredda, che ci pone di fronte ad un antico problema: come possono gli stati fondare e preservare un ordine internazionale? Per cercare di capire come le varie nazioni hanno affrontato nei secoli questa problematica, dobbiamo risalire a delle date che possiamo considerare pietre miliari della storia del mondo: 1713, 1815, 1919 e 1945, date che sono la fine dei massimi conflitti della storia.

Fine dei conflitti e ridefinizione dell'ordine mondiale

In tutte queste situazioni, la fine dei conflitti ha permesso ai vari capi di stato di modellare un nuovo ordine mondiale, che a loro modo di vedere potesse portare ad una pace duratura, anche perché di norma ci si è trovati di fronte a nuovi equilibri di potere con nuove asimmetrie tra nazioni forti e nazioni deboli. Una nazione che esce vittoriosa da un conflitto si trova in una situazione di privilegio, nessuno osa sfidare la sua potenza, e il suo problema diventa la gestione del suo nuovo potere. Le possibili opzioni sono tre:

• Dominare, usando la propria nuova posizione di potenza per aggiudicarsi tutti i premi possibili;
• Abbandonare, rinunciando a influire sulla situazione complessiva per concentrarsi su situazioni locali in cui si abbia un interesse immediato;
• Trasformare il proprio primato temporaneo in un ordine permanente, che le assicuri rispetto e collaborazione nell’ambito del nuovo ordine che si è andato costruendo.

La storia dimostra che gli stati guida hanno sempre optato per la terza possibilità, i modi e la capacità di perseguirla, nel tempo sono molto cambiati; le prime strategie post-belliche della moderazione implicavano soprattutto la diluizione e dispersione del potere; in una fase successiva si è mirato all’equilibrio, alla costruzione di un sistema internazionale di pesi e contrappesi, in tempi più recenti le disuguaglianze nel campo della potenza sono state gestite con logiche istituzionali, rivolte ad accrescere la dipendenza reciproca degli stati e a limitare drasticamente i casi in cui l’uso della forza è legittimo.

Strategie post-guerra e trattati di pace

Questo aspetto si è visto principalmente dopo la fine della II^ Guerra Mondiale, quando gli stati guida hanno fatto un uso parsimonioso della propria supremazia, cercando di creare modelli soprannazionali che impiegassero vincitori e vinti in nuove strategie di pace e collaborazione reciproca; per questo inoltre i trattati di pace hanno cominciato a prevedere in modo sempre più massiccio il coinvolgimento dei vincitori in decisioni relative all’amministrazione e vita civile dei vinti.

Teorie sull'ordine politico

La controversia sull’origine dell’ordine politico è nata all’interno di due scuole di pensiero, quella realista che sottolinea l’importanza della potenza e quella liberale che assegna il primato alle istituzioni e alle idee.

Teoria realista

L’ordine è creato e mantenuto dalla potenza delle nazioni in quanto l’equilibrio delle forze in campo scoraggia l’uso della forza. L’anarchia (cioè la mancanza di uno stato dominatore) spinge le grandi potenze al mantenimento dello "status quo". Sulla base di tali presupposti, l’ordine politico si può formare in due modi:

• Equilibrio di potenza: questa tesi spiega l’ordine come il frutto di una serie di aggiustamenti e bilanciamenti tra varie forze in campo. Le alleanze nascono e muoiono in fretta dal momento che non sono solo frutto di legami istituzionali, ma solo vincolati al momento. Questa tesi aveva sostenuto che dopo la guerra fredda, il forte potere degli USA avrebbe portato ad un bilanciamento con una crescita di potere da parte degli europei e degli asiatici. I realisti hanno detto che questo non si è verificato perché la potenza degli USA è talmente forte che non c’è possibilità di bilanciamento.
• Egemone: per questa teoria l’ordine è creato da uno stato egemone che usa la propria potenza e le proprie risorse per organizzare le relazioni tra gli stati. È il nascente stato egemone che definisce i termini degli accordi e del nuovo ordine.

Teoria liberale

Le teorie liberali hanno riconosciuto l’importanza delle istituzioni multilaterali in ambito internazionale, tengono conto della capacità delle istituzioni di orientare e modulare la politica degli stati, ma è loro sfuggita l’esistenza di un livello superiore dove le istituzioni multilaterali vengono usate dagli stati guida per limitare la loro stessa potenza placando il timore di abbandono o dominio degli stati deboli. In quest’ambito si possono confrontare due sottoteorie, quella neoliberale e quella costruttivista:

• La teoria neoliberale vede le istituzioni come patti tra parti la cui funzione è quella di ridurre l’incertezza, il costo delle transazioni. In sostanza sono soluzioni ai problemi incontrati da attori intenti a organizzare un ambiente a loro favorevole;
• La teoria costruttivista secondo la quale le istituzioni sono visioni del mondo interpretazioni della realtà prevalenti in determinati periodi che indirizzano e limitano il comportamento strategico delle nazioni. Più che strumenti concreti, sono come mappe o codici per interpretare il cambiamento della realtà in grado di influenzare chi agisce. In questa logica la sistemazione dell’ordine rispecchia le opinioni dei partecipanti alla nuova sistemazione sui principi e gli obiettivi base del nuovo ordine.

La tesi qui sostenuta è quella che ritiene che l’evoluzione dell’ordine posto bellico sia proceduta di pari passo con l’evoluzione degli stati di limitare il ricorso alla forza e assumere impegni vicendevoli.

Tipi di ordine politico

Il problema centrale delle relazioni internazionali è il problema dell’ordine: come può essere ricostruito, distrutto e concepito. Ma cosa si intende per ordine? In questo libro per ordine politico si intendono i meccanismi di governo operanti, entro un gruppo di stati, come principi generali, norme e istituzioni. L’ordine politico nasce nel momento in cui i meccanismi che organizzano il sistema cominciano a funzionare. Un ordine politico, non richiede necessariamente intese normative tra gli stati membri, può basarsi semplicemente su scambi di relazioni, la coercizione o i meccanismi dell’equilibrio di potenza o anche su una convergenza di interessi specifici tra gli stati.

Equilibrio di potenza, egemonia e costituzionalismo

Tre sono i tipi principali di ordine politico tra gli stati:

• Equilibrio di potenza: questo tipo di ordine è imperniato sull’anarchia, cioè sull’assenza di qualunque autorità politica sopraordinata. Le parti del sistema sono costituite da stati equivalenti e per alcuni storici questo ordine costituisce l’essenza del sistema internazionale che comporta il rifiuto formale della gerarchia. In un contesto anarchico, gli stati sono obbligati a bilanciarsi. In caso di emersione di un’egemonia planetaria, gli stati deboli sono obbligati a coalizzarsi tra di loro per opporsi al suo dominio. Questi tipi di ordine sono determinati dall’interesse fondamentale degli stati a preservare il proprio status e a non subire il dominio di uno stato egemone libero da qualunque controllo;
• Egemonia: anche in questo caso ci troviamo di fronte ad una distribuzione di potere tra gli stati, ma i rapporti e di potere a autorità sono definiti tramite il principio della gerarchia. In un ordine internazionale gerarchico, gli stati sono posizionati in modo verticale con posizioni nettamente definite. La forma gerarchica più estrema è l’impero in cui le unità deboli non hanno una sovranità piena. Ma anche questo ordine è destinato a non essere duraturo dal momento che al crollo della potenza dello stato guida, crolla anche l’ordine ad esso collegato. L’ordine egemonico può anche consistere in relazioni tra gli stati più reciproche e consensuali, pur continuando a manifestarsi su una distribuzione del potere asimmetrica. Questo tipo di ordine è creato e mantenuto dalla concentrazione del potere;
• Costituzionalismo: gli ordini costituzionali sono assetti politici imperniati su istituzioni giuridiche e politiche di tipo consensuale che devono imporre diritti e limiti all’esercizio del potere. Questo tipo di ordine di norma possiamo trovarlo dove è possibile introdurre istituzioni che limitano in una certa misura la libertà degli stati e dove una stabile politica interna permetta l’attuazione di impegni internazionali.

Un ordine politico costituzionale ha tre elementi fondamentali:

• Deve essere ben radicata nello stato l’approvazione dei principi e delle regole che ne sono alla base, in pratica ci deve essere piena coscienza delle regole del gioco che sono riconosciute ed accettate dai partecipanti.
• Sono fissate norme, regole e istituzioni che determinano in modo autorevole condizioni e limiti dell’esercizio del potere. Il potere deve quindi essere esercitato entro una dinamica politica istituzionalizzata, dove le istituzioni politiche hanno raggiunto un alto grado di autonomia.
• Queste regole e istituzioni sono parte integrante di un sistema politico e non possono essere modificate facilmente.

In altre parole possiamo dire che i patti costituzionali moderano i dividendi del potere, cosa che peraltro fanno anche in un ordine di tipo interno agli stati. In questo modo infatti le costituzioni limitano quello che i detentori del potere possono realizzare grazie al loro momento di vantaggio. Gli ordini costituzionali sono quindi ordini politici che limitano o moderano l’esercizio del potere tramite un sistema di regole, istituzioni e autorità legali di tipo consensuale e possono farlo in modo più o meno accentuato a seconda della maggiore o minore stabilità delle istituzioni politiche fondamentali (la loro resistenza alla manipolazione ad opera di gruppi di interesse). La misura poi in cui un ordine sarà più o meno costituzionale, dipenderà da quanto i legami tra gli stati sono stati sottoposti a accordi e meccanismi vincolanti.

Strategie per la creazione dell'ordine post-bellico

Ma come sono arrivati gli stati a fissare determinati ordini politici, in pratica quali strategie hanno messo in atto stati guida e stati deboli per arrivare ad un determinato assetto post bellico? Si può osservare che l’ordine post bellico è mutato al mutare delle strategie di ricostruzione dello stesso. Dopo tutte le guerre abbiamo visto che si è dovuto affrontare il problema della limitazione della potenza, ma gli ordini emersi sono parecchio differenti, vediamo come sono intervenute le strategie.

• La strategia più elementare è il rafforzamento della sovranità degli stati: la potenza viene controllata mediante la suddivisione di unità più grandi in stati sovrani (decentramento di potere). Questo è stato l’obiettivo principale della Pace di Westfalia (1648) dove si è affermata la sovranità statale nel diritto internazionale liberandola dai vincoli legati ad una monarchia universale (sacro romano impero) e all’universalismo religioso (diritto di scegliere tra varie religioni). Lo scopo è indebolire coalizioni religiose e sistemi imperiali per mezzo della frammentazione.
• Altra strategia comporta la frammentazione e separazione di unità territoriali. In pratica uno stato sconfitto non può opporsi al fatto che ampie porzioni del suo territorio vengano assegnate ad altri stati, la sorte di varie porzioni di territori sono assegnati ai negoziati. Questo si è verificato nel 1713, nel 1815 e per quanto riguarda la Germania, anche dopo le due guerre mondiali. Lo scopo è abbassare il livello di potenza distribuendola in più unità.
• Questa strategia è maggiormente conosciuta e si basa sul controllo del potere: parliamo della strategia della ricerca dell’equilibrio. In altre parole gli stati cercano mediante alleanze temporanee di controbilanciare potenze emergenti. Questo aspetto si mostrò maggiormente negli accordi di Vienna dove le grandi potenze furono d’accordo sulla necessità di collaborare per mantenere un ordine reciprocamente accettabile. Lo scopo è ridurre la potenza relativa, creando istituzioni ad hoc.
• Altra strategia è quella che si basa sul vincolo istituzionale. Qui gli stati affrontano le incognite delle dinamiche internazionali contraendo legami vicendevoli che ne limitano la libertà di manovra. Ci troviamo di fronte all’adesione a istituzioni vincolanti che implicano scelte durevoli nel tempo, che hanno un prezzo di uscita ma nello stesso tempo permettono agli stati di avere voce in capitolo nei vari contrasti. Vincoli istituzionali possono essere trattati, organizzazioni sopranazionali, principi comuni di relazione ecc. Lo scopo è legare tramite alleanze e altre istituzioni, stati potenzialmente pericolosi.
• Ultima strategia infine è l’integrazione soprannazionale formale, dove gli obblighi legali e istituzionali non sono più distinguibili dalle istituzioni politiche interne. La CECA fu uno dei primi esempi di questa strategia e molti osservatori pensano che l’Unione Europea stia assumendo sempre più il carattere di un ordine politico soprannazionale. Lo scopo è condividere la sovranità con istituzioni autorità di ampia portata.

Una volta che un ordine postbellico si viene a formare, bisogna anche considerare la sua stabilità. Un’utile misura per stabilire la stabilità di un ordine, è la sua capacità di contenere e superare le perturbazioni, cioè le sollecitazioni sia interne che esterne. Ciascuno dei tre modelli proposti di ordine politico presenta un diverso punto di vista sulle sorgenti di stabilità. L’ordine basato sul bilanciamento è stabile quando gli Stati che ne fanno parte si impegnano nell’azione di bilanciamento e producono un equilibrio di potenza. L’ordine egemonico rimane stabile finché lo stato egemone conserva la supremazia sul piano della potenza; infatti gli stati in ascesa sfidano lo stato egemone quando questo comincia a decadere. Negli ordini costituzionali, la sorgente di stabilità è la durata delle istituzioni politiche e dalla loro capacità di limitare i dividendi del potere.

Possibilità dello stato guida dopo un conflitto

Come abbiamo visto, al termine di un conflitto lo stato guida si trova di fronte a tre possibilità: dominare, abbandonare cercare un accordo con gli stati deboli per creare un ordine post bellico gradito a tutti. Quale sceglierà? Lo stato forte ha tutte le ragioni per promuovere un ordine post bellico duraturo, ma per far questo deve limitare la sua autonomia per tranquillizzare gli stati deboli circa la possibilità che voglia abusare della propria forza. Se vuole estendere il suo dominio anche al futuro, lo stato forte deve oggi raggiungere dei compromessi con gli stati deboli, perché uno stato non può essere forte per sempre e deve ottimizzare i vantaggi di oggi per poterne avere in futuro. Per creare quindi un ordine post bellico reciprocamente accettabile, occorre trovare degli accordi sulle norme e sui fondamenti dell’ordine stesso e in una tale situazione una sistemazione di tipo costituzionale diventa molto attraente per tutti, perché preserva il potere dello stato forte in due modi:

• Ridurre i costi di mantenimento dell’ordine dentro il sistema, perché il ricorso continuo alla potenza è molto dispendioso, inoltre gli stati deboli non avrebbero nessun vantaggio a cercare di rovesciare lo Stato guida che garantisce loro determinati vantaggi.
• Creare istituzioni fondamentali, è un investimento per il futuro per lo Stato guida il quale di garantisce in tal modo una leadership anche quando il suo potere non sarà più all’apice.

La tesi di questo libro è che le istituzioni possono diventare parte integrante del più generale ordine politico quando gli stati constatano che i costi del cambiamento costituzionale aumentano con il passare del tempo. In pratica la sistemazione costituzionale implica uno scambio: lo stato guida ottiene un ordine prevedibile e legittimo basato su norme e istituzioni concordate, che gli assicurano stabili dividendi in futuro, mentre gli stati deboli ottengono alcuni vantaggi immediati e una permanente limitazione dell’uso della forza. Per arrivare però ad un investimento di questo tipo, occorre che lo stato guida sia consapevole del fatto che la sua egemonia non durerà per sempre e che le istituzioni post belliche hanno possibilità di modellare e limitare le iniziative dei singoli paesi anche quando il potere che le ha create è nella fase discendente. E gli stati deboli, perché dovrebbero accettare? Perché ogni altra trattativa si baserebbe solo sui rapporti di forza, dove lo stato debole è in svantaggio.

Inoltre il pericolo di future aggressioni viene scongiurato, mentre ci si garantisce la possibilità di far prevalere alcuni propri interessi rispetto a quelli dello stato guida. In questo contesto possiamo rilevare che le istituzioni hanno una doppia funzione: imbrigliano lo stato guida quando è più forte e in seguito anche gli stati subalterni, quando la loro potenza comincia ad accrescere. Per meglio comprendere questi meccanismi, bisogna fare riferimento ad accordi di tipo istituzionale e sostanziale. Gli accordi sostanziali riguardano la spartizione di benefici materiali, mentre quelli istituzionali specificano le regole e i principi entro cui...