Diritto penale - contratto collettivo

Premessa

Le relazioni sindacali nel settore pubblico hanno per lungo tempo conservato marcate differenze rispetto al settore privato. Quali le ragioni di queste diversità? Innanzitutto, le caratteristiche delle attività tradizionalmente assegnate alla Pubblica Amministrazione (P.A.), per lungo tempo tipiche di una concezione dello Stato come portatore dell’interesse generale, comprensivo anche di quelli dei dipendenti, e che collocava questi ultimi in una posizione di “soggezione speciale” rispetto allo Stato stesso. Da ciò si faceva discendere, sul piano giuridico, una concezione del rapporto di lavoro in termini autoritari, che escludeva qualsiasi carattere di antagonismo tra datore di lavoro e dipendente, e che vedeva il dipendente non come portatore di diritti soggettivi ma come titolare di interessi legittimi, la cui difesa è da assegnare al giudice amministrativo.

Ne derivava un rapporto di pubblico impiego non paritario e non contrattuale (le sue regole non venivano dettate da una fonte contrattuale e privatistica come il contratto collettivo), nel quale la P.A. datrice di lavoro assumeva una posizione di supremazia; un rapporto di impiego (ed un sistema di relazioni sindacali) la cui regolazione era tradizionalmente caratterizzata:

• Dalla negazione al pubblico dipendente di uno o più degli strumenti tipici delle relazioni pluraliste (soprattutto la contrattazione collettiva) a vantaggio di una regolazione basata su fonti pubblicistiche unilaterali (leggi e atti autoritativi);
• Dal riconoscimento di uno status giuridico particolare, consistente in tutele sostanziali e procedurali: dalla stabilità dell’impiego ad un insieme di regole del mercato del lavoro interno particolarmente garantiste (procedure di reclutamento, inquadramento professionale, mobilità, percorsi di carriera, dinamiche retributive, …).

A partire dalla fine degli anni ’60, la netta differenziazione tra regime proprio del settore privato e quello del settore pubblico ha conosciuto una progressiva attenuazione, con l’estensione anche al settore pubblico delle forme di tutela collettiva tipiche del settore privato. Dal 1968, infatti, su pressione dei lavoratori pubblici e delle loro organizzazioni, il legislatore, con una serie di interventi distinti per settore (sanità, Stato, enti pubblici non economici, enti locali, ecc.), riconosceva l’attività di contrattazione collettiva nel settore pubblico. Agli accordi sindacali, tuttavia, non veniva attribuita un’efficacia giuridica diretta sui rapporti di lavoro; essi rappresentavano, di fatto, solo il presupposto per l’emanazione di successivi atti unilaterali di recezione da parte della P.A. aventi natura regolamentare: erano, cioè, questi ultimi che regolavano i rapporti di impiego.

La legge quadro sul pubblico impiego

Nel 1983, la legge quadro sul pubblico impiego, primo vero passaggio fondamentale in direzione di un avvicinamento del settore pubblico a quello privato, unificava le regole dettate nelle precedenti leggi di settore, estendendo il metodo contrattuale alla quasi totalità dei pubblici dipendenti, su molti aspetti attinenti le condizioni di lavoro. Ma non si poteva ancora parlare di piena contrattualizzazione del rapporto di impiego, in quanto la regolazione del rapporto avveniva pur sempre per atto unilaterale della P.A. attraverso il necessario recepimento degli accordi collettivi in D.P.R., rispetto al quale gli accordi stessi si configuravano come un momento di un procedimento amministrativo senza efficacia immediata. Così si consolidava una soluzione compromissoria che voleva innestare il riconoscimento della contrattazione collettiva (per definizione consensuale) sul tradizionale modello autoritativo e non contrattuale del pubblico impiego. Corollario di questa scelta era una tanto analitica, quanto rigida regolamentazione di tutti gli aspetti della contrattazione: struttura, materie, attori, procedure.

La crisi della contrattazione collettiva

Ma proprio questo eccesso di rigidità imposto da un meccanismo di produzione normativa dinamico e flessibile come la contrattazione collettiva portava, nel giro di pochi anni, ad una sua profonda crisi: la centralizzazione e la rigidità dei procedimenti della contrattazione, nonché, soprattutto, la marginalizzazione della contrattazione decentrata, finivano con l’ostacolare la formazione di un governo consensuale di quella flessibilità delle prestazioni di lavoro che, invece, si andava affermando nel settore privato e che appariva tanto più necessaria in un universo differenziato come quello delle PP.AA.

La riforma della privatizzazione del pubblico impiego

La riflessione politica e giuridica su questa crisi apriva così la strada al complesso di norme che hanno poi disciplinato la cosiddetta riforma della privatizzazione del pubblico impiego, secondo passaggio fondamentale di quell’avvicinamento a modelli privatistici, che ha portato a compimento un modello di regolazione del lavoro pubblico basato essenzialmente sul contratto di lavoro e quindi sullo sviluppo delle relazioni negoziali tra le parti. Il primo atto normativo di privatizzazione è stato il D.Lgs. n.29, successivamente modificato ai sensi del D.Lgs. n.396/1997 e del D.Lgs n. 80/1998. Attualmente, i contenuti del D.Lgs. sono confluiti nel D.Lgs. n.165/2001 che raccoglie e coordina la normativa in materia di rapporto di lavoro nelle PP.AA.

La riforma avviata nel 1993 è consistita essenzialmente in una estensione degli spazi dell’autonomia collettiva a scapito della fonte legislativa, sullo sfondo di un’accresciuta applicazione dei criteri privatistici sia nei rapporti individuali che collettivi, nonché nel quadro di un generale rafforzamento dei poteri di gestione del datore di lavoro. L’impianto fondamentale della riforma della privatizzazione del pubblico impiego ha messo in stretta connessione tra loro l’obiettivo di trasformare la P.A. nel senso di una maggiore efficienza e l’esigenza di convogliare sugli obiettivi di riforma un ampio consenso sociale.

L’idea di fondo era estremamente ambiziosa perché si trattava di introdurre nella P.A. e nella gestione del personale modificazioni estese e profonde, come quelle poi introdotte soprattutto per via contrattuale: si pensi alla riforma della dirigenza, alla trasformazione profonda dei sistemi di inquadramento del personale, ai nuovi strumenti della flessibilità, al trasferimento del contenzioso dai TAR alla giustizia civile e alle sedi alternative della conciliazione e dell’arbitrato. Gli autori della riforma avevano ben presente la difficoltà dell’impresa e probabilmente anche le resistenze e gli ostacoli che essa avrebbe incontrato. Tuttavia vi era in loro la convinzione che l’unica possibilità per realizzarla era appunto quella di convogliare attorno al progetto un vasto consenso sociale, innanzitutto da parte dei lavoratori della P.A. stessa. Di qui l’idea della contrattualizzazione e del suo primato; l’idea cioè che la riforma potesse marciare soltanto utilizzando uno strumento flessibile e consensuale come la contrattazione collettiva. E di conseguenza, l’idea di una profonda riforma delle regole della contrattazione, in grado di dare stabilità ed autorevolezza al sistema contrattuale.

Le principali riforme del D.Lgs. n.29/1993

Le principali riforme introdotte con il D.Lgs. n.29/1993 e successive modifiche e integrazioni, e che caratterizzano quindi il nuovo sistema delle relazioni sindacali, riguardano:

• Il sistema di rappresentatività;
• La creazione di un sistema contrattuale analogo a quello bipolare esistente nei settori privati e regolato dalle norme dell’accordo del 23 luglio 1993;
• La creazione prima e la riforma e il rafforzamento dell’ARAN dopo;
• Il conferimento di più incisivi poteri e responsabilità ai dirigenti anche nel campo dei rapporti sindacali.

Il sistema di rappresentanza e rappresentatività a livello nazionale

Premessa imprescindibile è che nella regolamentazione giuridica delle relazioni sindacali nelle P.A., la nozione di sindacato maggiormente rappresentativo non assolve solo alla funzione di individuazione dei soggetti titolari dei diritti sindacali ma anche a quella di individuare i sindacati abilitati all’attività di contrattazione collettiva nazionale. Si tratta di una differenza fondamentale con i settori privati nei quali la selezione dei soggetti ammessi al tavolo della trattativa contrattuale non è giuridicamente regolata ed è affidata al rapporto di forza.

La scelta di regolare la legittimazione del sindacato a negoziare collettivamente, già presente nella legge n.93/1983, era confermata dall’art.2, co.1, lett.b) della legge 23 ottobre 1992 n.421 che delegava il Governo a “prevedere criteri di rappresentatività ai fini … della contrattazione collettiva”. La delega era esercitata la prima volta con l’art.47 del D.Lgs. n.29/1993, disponendo che i requisiti per la qualificazione di un sindacato come maggiormente rappresentativo fossero stabiliti in un apposito accordo tra il Presidente del Consiglio dei Ministri e le confederazioni maggiormente rappresentative.

La norma fu oggetto di forti critiche e nel 1995 fu sottoposta ad un referendum. L’esito fu l’abrogazione. La lacuna creatasi pose delicati problemi applicativi che incentivarono l’introduzione di una nuova disciplina.