Diritto penale - contratto collettivo

1. P REMESSA

Le relazioni sindacali nel settore pubblico hanno per lungo tempo conservato marcate differenze

rispetto al settore privato. Quali le ragioni di queste diversità? Innanzitutto, le caratteristiche delle

attività tradizionalmente assegnate alla P.A., per lungo tempo tipiche di una concezione dello Stato

come portatore dell’interesse generale, comprensivo anche di quelli dei dipendenti, e che collocava

questi ultimi in una posizione di “soggezione speciale” rispetto allo Stato stesso. Da ciò si faceva

discendere, sul piano giuridico, una concezione del rapporto di lavoro in termini autoritari, che

escludeva qualsiasi carattere di antagonismo tra datore di lavoro e dipendente, e che vedeva il

dipendente non come portatore di diritti soggettivi ma come titolare di interessi legittimi, la cui

difesa è da assegnare al giudice amministrativo.

Ne derivava un rapporto di pubblico impiego non paritario e non contrattuale (le sue regole non

venivano dettate da una fonte contrattuale e privatistica come il contratto collettivo), nel quale la

P.A. datrice di lavoro assumeva una posizione di supremazia; un rapporto di impiego (ed un

sistema di relazioni sindacali) la cui regolazione era tradizionalmente caratterizzata:

a) dalla negazione al pubblico dipendente di uno o più degli strumenti tipici delle relazioni

pluraliste (soprattutto la contrattazione collettiva) a vantaggio di una regolazione basata su

fonti pubblicistiche unilaterali (leggi e atti autoritativi);

status

dal riconoscimento di uno giuridico particolare, consistente in tutele sostanziali e

b) procedurali: dalla stabilità dell’impiego ad un insieme di regole del mercato del lavoro

interno particolarmente garantiste (procedure di reclutamento, inquadramento

professionale, mobilità, percorsi di carriera, dinamiche retributive, …).

A partire dalla fine degli anni ’60, la netta differenziazione tra regime proprio del settore privato e

quello del settore pubblico ha conosciuto una progressiva attenuazione, con l’estensione anche al

settore pubblico delle forme di tutela collettiva tipiche del settore privato.

Dal 1968, infatti, su pressione dei lavoratori pubblici e delle loro organizzazioni, il legislatore, con

una serie di interventi distinti per settore (sanità, Stato, enti pubblici non economici, enti locali,

ecc.), riconosceva l’attività di contrattazione collettiva nel settore pubblico. Agli accordi sindacali,

tuttavia, non veniva attribuita un’efficacia giuridica diretta sui rapporti di lavoro; essi

rappresentavano, di fatto, solo il presupposto per l’emanazione di successivi atti unilaterali di

recezione da parte della P.A. aventi natura regolamentare: erano, cioè, questi ultimi che

regolavano i rapporti di impiego.

Nel 1983, la legge quadro sul pubblico impiego, primo vero passaggio fondamentale in direzione di

un avvicinamento del settore pubblico a quello privato, unificava le regole dettate nelle precedenti

leggi di settore, estendendo il metodo contrattuale alla quasi totalità dei pubblici dipendenti, su

molti aspetti attinenti le condizioni di lavoro. Ma non si poteva ancora parlare di piena

contrattualizzazione del rapporto di impiego, in quanto la regolazione del rapporto avveniva pur

sempre per atto unilaterale della P.A. attraverso il necessario recepimento degli accordi collettivi in

D.P.R., rispetto al quale gli accordi stessi si configuravano come un momento di un procedimento

amministrativo senza efficacia immediata. Così si consolidava una soluzione compromissoria che

voleva innestare il riconoscimento della contrattazione collettiva (per definizione consensuale) sul

tradizionale modello autoritativo e non contrattuale del pubblico impiego. Corollario di questa

scelta era una tanto analitica, quanto rigida regolamentazione di tutti gli aspetti della

contrattazione: struttura, materie, attori, procedure.

Ma proprio questo eccesso di rigidità imposto da un meccanismo di produzione normativa dinamico

e flessibile come la contrattazione collettiva portava, nel giro di pochi anni, ad una sua profonda

crisi: la centralizzazione e la rigidità dei procedimenti della contrattazione, nonché, soprattutto, la

marginalizzazione della contrattazione decentrata, finivano con l’ostacolare la formazione di un

governo consensuale di quella flessibilità delle prestazioni di lavoro che, invece, si andava

affermando nel settore privato e che appariva tanto più necessaria in un universo differenziato

come quello delle PP.AA.

La riflessione politica e giuridica su questa crisi apriva così la strada al complesso di norme che

riforma della privatizzazione del pubblico impiego,

hanno poi disciplinato la c.d. secondo passaggio

fondamentale di quell’avvicinamento a modelli privatistici, che ha portato a compimento un

modello di regolazione del lavoro pubblico basato essenzialmente sul contratto di lavoro e quindi

sullo sviluppo delle relazioni negoziali tra le parti.

Il primo atto normativo di privatizzazione è stato il D.Lgs. n.29, successivamente modificato ai

sensi del D.Lgs. n.396/1997 e del D.Lgs n. 80/1998. Attualmente, i contenuti del D.Lgs. sono

confluiti nel D.Lgs. n.165/2001 che raccoglie e coordina la normativa in materia di rapporto di

lavoro nelle PP.AA. La riforma avviata nel 1993 è consistita essenzialmente in una estensione degli

spazi dell’autonomia collettiva a scapito della fonte legislativa, sullo sfondo di un’accresciuta

applicazione dei criteri privatistici sia nei rapporti individuali che collettivi, nonché nel quadro di un

generale rafforzamento dei poteri di gestione del datore di lavoro.

L’impianto fondamentale della riforma della privatizzazione del pubblico impiego ha messo in

stretta connessione tra loro l’obiettivo di trasformare la P.A. nel senso di una maggiore efficienza e

l’esigenza di convogliare sugli obiettivi di riforma un ampio consenso sociale.

L’idea di fondo era estremamente ambiziosa perché si trattava di introdurre nella P.A. e nella

gestione del personale modificazioni estese e profonde, come quelle poi introdotte soprattutto per

via contrattuale: si pensi alla riforma della dirigenza, alla trasformazione profonda dei sistemi di

inquadramento del personale, ai nuovi strumenti della flessibilità, al trasferimento del contenzioso

dai TAR alla giustizia civile e alle sedi alternative della conciliazione e dell’arbitrato.

Gli autori della riforma avevano ben presente la difficoltà dell’impresa e probabilmente anche le

resistenze e gli ostacoli che essa avrebbe incontrato. Tuttavia vi era in loro la convinzione che

l’unica possibilità per realizzarla era appunto quella di convogliare attorno al progetto un vasto

consenso sociale, innanzitutto da parte dei lavoratori della P.A. stessa. Di qui l’idea della

contrattualizzazione e del suo primato; l’idea cioè che la riforma potesse marciare soltanto

utilizzando uno strumento flessibile e consensuale come la contrattazione collettiva. E di

conseguenza, l’idea di una profonda riforma delle regole della contrattazione, in grado di dare

stabilità ed autorevolezza al sistema contrattuale.

Le principali riforme introdotte con il D.Lgs. n.29/1993 e s.m.i., e che caratterizzano quindi il nuovo

sistema delle relazioni sindacali, riguardano:

1. il sistema di rappresentatività;

2. la creazione di un sistema contrattuale analogo a quello bipolare esistente nei settori privati

e regolato dalle norme dell’accordo del 23 luglio 1993;

3. la creazione prima e la riforma e il rafforzamento dell’ARAN dopo;

4. il conferimento di più incisivi poteri e responsabilità ai dirigenti anche nel campo dei

rapporti sindacali.

2 I /

L SISTEMA DI RAPPRESENTANZA RAPPRESENTATIVITÀ A LIVELLO NAZIONALE

Premessa imprescindibile è che nella regolamentazione giuridica delle relazioni sindacali nelle P.A.,

la nozione di sindacato maggiormente rappresentativo non assolve solo alla funzione di

individuazione dei soggetti titolari dei diritti sindacali ma anche a quella di individuare i sindacati

abilitati all’attività di contrattazione collettiva nazionale. Si tratta di una differenza fondamentale

con i settori privati nei quali la selezione dei soggetti ammessi al tavolo della trattativa contrattuale

non è giuridicamente regolata ed è affidata al rapporto di forza.

La scelta di regolare la legittimazione del sindacato a negoziare collettivamente, già presente nella

legge n.93/1983, era confermata dall’art.2, co.1, lett.b) della legge 23 ottobre 1992 n.421 che

delegava il Governo a “prevedere criteri di rappresentatività ai fini … della contrattazione

collettiva”. La delega era esercitata la prima volta con l’art.47 del D.Lgs. n.29/1993, disponendo

che i requisiti per la qualificazione di un sindacato come maggiormente rappresentativo fossero

stabiliti in un apposito accordo tra il Presidente del Consiglio dei Ministri e le confederazioni

maggiormente rappresentative.

La norma fu oggetto di forti critiche e nel 1995 fu sottoposta ad un referendum. L’esito fu

l’abrogazione. La lacuna creatasi pose delicati problemi applicativi che incentivarono l’introduzione

di una nuova disciplina. Quest’ultima si ebbe con il D.Lgs. n.396/1997 che ha regolamentato in

maniera puntuale il tema della rappresentatività, definendo un sistema “misto” basato due criteri:

associativo;

- elettorale.

-

In particolare, l’art.43 del D.Lgs. n.165/2001 (già art.47bis del D.Lgs. n.29/1993) che dispone che

siano ammessi alla contrattazione collettiva nazionale le organizzazioni sindacali che abbiano nel

comparto o nell’area una rappresentatività non inferiore al 5%, calcolato sulla media tra il dato

associativo e il dato elettorale. Il primo è calcolato dalla percentuale delle deleghe per il

pagamento dei contributi associativi in favore di ogni singolo sindacato sul totale delle deleghe

rilasciate dai lavoratori nell’ambito del contratto da stipulare. Il secondo è calcolato dalla

percentuale dei voti ottenuti dalla lista espressa da ciascun sindacato sul totale dei voti espressi

per l’elezione delle RSU nello stesso ambito. Alla trattativa per gli accordi che definiscono i

comparti ovvero che dettano regole comuni a più comparti, sono ammesse le confederazioni

sindacali alle quali siano affiliati sindacati rappresentativi in almeno due comparti o aree

contrattuali.

La rappresentatività, pertanto, non è più determinata sulla base di indici discrezionalmente

valutati, in ultima istanza, dai giudici, ma viene misurata sulla base di dati numerici accertabili e

che devono essere accertati secondo una procedura espressamente regolata dallo stesso art.43

(commi 7 e ss.).

La nuova disciplina, inoltre, dispone che la rappresentatività di ciascuna organizzazione venga

misurata dal consenso effettivo tra i lavoratori goduto, nella duplice forma dell’iscrizione e del voto,

da ciascuna organizzazione nei luoghi di lavoro, per poi riflettersi nella legittimazione negoziale a

livello nazionale. Ciò vale anche per la legittimazione delle confederazioni che deriva da quella

ottenuta a livello di comparto dai sindacati ad esse affiliati.

Dal canto suo, la misurazione della rappresentatività in base ad una media tra i due indici del

numero degli associati e dei voti ottenuti nelle elezioni per le RSU costituisce un equilibrato

compromesso nella valorizzazione di due dimensioni compresenti nell’esperienza sindacale, il

sindacato come organizzazione e il sindacato come movimento, entrambe radicate nelel ideologie

delle nostre maggiori confederazioni.

3. G LI ATTORI

3.1 La parte datoriale: dirigenza amministrativa e rappresentanza negoziale

Le caratteristiche del datore di lavoro sono uno degli aspetti principali che differenziano le relazioni

sindacali nel settore pubblico rispetto a quelle del settore privato. Se, come già osservato, in

passato si vedeva nella natura sovrana del datore di lavoro il fondamento logico per una disciplina

del rapporto di impiego basata sulla regolazione unilaterale (per legge o atti autoritativi), anche

dopo il progressivo riconoscimento del metodo contrattuale, dalla fine degli anni ’60, tali

caratteristiche hanno continuato a differenziare in maniera significativa i due settori, con una

parziale correzione dopo la riforma del 1993.

Aspetti come la natura politica della parte datoriale, talvolta la difficoltà stessa di identificare con

precisione il portatore di interesse imprenditoriale e di promuovere una motivazione autonoma

della dirigenza al buon funzionamento delle amministrazioni, insieme alla debole o inesistente

esposizione alla regolazione di mercato ed alla fragilità dei vincoli di bilancio, sono caratteristiche

che spesso hanno alimentato una logica di comportamento da parte del datore pubblico sensibile

più ad esigenze di consenso elettorale che alle dinamiche proprie del sistema di relazioni

industriali, di norma prevalenti nel settore privato.

Tale situazione è stata soltanto parzialmente modificata dalla legge quadro sul pubblico impiego

del 1983, a cui si deve, oltre che una cornice di riferimento per la contrattazione comune a tutti i

settori del pubblico impiego, anche l’avvio di un’opera di razionalizzazione della parte

imprenditoriale e le direttive per la costituzione di un Ministero per la funzione pubblica sotto il

controllo del Consiglio dei Ministri, con responsabilità complessiva di coordinamento della politica

del personale nei servizi pubblici. In sede di composizione della rappresentanza datoriale al tavolo

negoziale, tale intento razionalizzatore si traduceva nel ruolo preminente assegnato all’autorità

politica centrale al suo massimo livello nella delegazione per tutti i contratti nazionali di comparto:

la legge, cioè, prevedeva delegazioni pubbliche differenziate a seconda del comparto interessato,

ma tutte presiedute dal Presidente del Consiglio dei ministri o, per sua delega, dal Ministro per la

funzione pubblica. Il ruolo del Consiglio dei ministri era tanto più rafforzato dalla sua responsabilità

di controllo della compatibilità di tutti gli accordi con i vincoli di bilancio.

L’esperienza sotto il regime della legge quadro ha tuttavia confermato la persistenza di molti dei

problemi già riscontrati:

sovrapposizione e interferenze tra responsabilità politiche e amministrative;

- subordinazione delle logiche contrattuali alle esigenze e ai tempi della politica;

- deresponsabilizzazione della dirigenza amministrativa.

-

Successivamente, la riforma del 1993 ha riconfigurato in maniera significativa le caratteristiche

della parte datoriale nei seguenti aspetti:

prerogative della dirigenza in materia di organizzazione del lavoro e gestione del personale;

- rappresentanza in sede di contrattazione collettiva.

-

In relazione al primo aspetto, la riforma ha inteso rafforzare sostanzialmente i poteri della

dirigenza e promuovere un suo interesse autonomo al buon funzionamento degli uffici, al riparo sia

da indebite interferenze del potere politico sia dal paralizzante regime cogestionale che

caratterizzava le relazioni sindacali sotto la legge quadro. L’autonomia rispetto agli organi di

direzione politica è perseguita attraverso una distinzione dei rispettivi ruoli, per cui al versante

politico è assegnata una triplice competenza (di indirizzo, di fissazione delle risorse e dei vincoli di

bilancio, di verifica della rispondenza dei risultati alle direttive impartite), mentre alla dirigenza

sono riconosciuti i poteri di gestione finanziaria, tecnica e amministrativa (ora art.4 del D.Lgs.

n.16/2001)con riferimento sia all’organizzazione interna degli uffici sia ai rapporti individuali di

lavoro. L’autonomia dal regime cogestionale, invece, è affidata al superamento del modello della

riserva di contrattazione della legge quadro. Questo rafforzamento dei poteri gestionali, liberati da

interferenze politiche e veti sindacali, trova un bilanciamento nella maggiore responsabilità

attribuita alla dirigenza stessa e si colloca nel quadro di un articolato sistema di controlli e di

verifica dei risultati a cui è sottoposta e su cui è valutata la dirigenza, con sanzioni che possono